宋書勇，李再明

（1.廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530000；2.廣西欣港交通投資有限公司，廣西 南寧 533000）

征地拆遷工作是高速公路建設(shè)項(xiàng)目的重要內(nèi)容之一，該項(xiàng)工作不僅影響到高速公路建設(shè)進(jìn)度的推進(jìn)，更影響到項(xiàng)目沿線百姓的根本利益，建設(shè)單位都為征遷工作投入了很大的力量。征遷費(fèi)用管控又是征遷工作的重點(diǎn)工作之一，因此，國內(nèi)學(xué)者對(duì)征遷資金管控進(jìn)行了大量的研究，比如吳堃萍（2005）將勘察與施工的差異、高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、征遷范圍變化作為征遷費(fèi)用突破的主要原因，也提出了將費(fèi)用總包給地方國土部門總包的費(fèi)用控制措施；周斌良（2017）認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速”導(dǎo)致實(shí)際征地拆遷工作和初步設(shè)計(jì)中時(shí)間差出現(xiàn)征遷超概，但是作者忽略了“搶種搶建”行為；朱君、董志良（2015）則認(rèn)為“交通項(xiàng)目選址剛剛確定……沿線‘三搶’各類附著物比比皆是，觸目驚心”；任宏、張埔熾（2014）認(rèn)為低廉的違法成本與人的趨利性導(dǎo)致“搶種搶建、群眾阻撓施工等事件層出不窮，征地拆遷費(fèi)用更是連年上漲”。目前國內(nèi)大多數(shù)研究主要針對(duì)征遷費(fèi)用本身，核心放在控制超概的問題上，基本上只有費(fèi)用控制“一個(gè)核心”，較少將研究核心拓展到如何保障沿線百姓的合法利益上來。筆者認(rèn)為，要解決上述征遷過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)從征遷費(fèi)用管控機(jī)制中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)出發(fā)，比如征遷管理體制、信息告知環(huán)節(jié)、勘察設(shè)計(jì)監(jiān)管、資金監(jiān)管體系等方面，分析管控失效的原因，將管控側(cè)重點(diǎn)放到如何保障沿線百姓的合法利益上來，并提出管控措施。

一、征遷資金管控失效原因分析

（一）信息告知不到位，搶種搶建情況較多。

1.信息告知工作不到位導(dǎo)致?lián)尫N搶建違法行為難以界定。一般認(rèn)為，進(jìn)行征地拆遷之前需要進(jìn)行征遷公告，公告之后就完成了征遷信息告知任務(wù)，但筆者認(rèn)為公告只是征遷前對(duì)公眾信息告知任務(wù)的一環(huán)，還應(yīng)當(dāng)包括信息保密、數(shù)量固定的內(nèi)容。實(shí)際工作中，信息保密不到位極易導(dǎo)致線路走向信息提前泄露，導(dǎo)致征地公告發(fā)布前就大量出現(xiàn)搶種搶建行為，另外發(fā)布征地公告前沒有進(jìn)行數(shù)量固定，則會(huì)導(dǎo)致征遷過程中無法判斷搶種搶建行為，或者明知屬于搶種搶建行為卻無證據(jù)支撐的尷尬局面，最終都成為征遷費(fèi)用超概的因素。信息告知工作不到位是征遷費(fèi)用管控失效的重要原因。

2.違法成本低廉以致窗口期跟風(fēng)搶種搶建。地面附作物補(bǔ)償是征遷補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，譬如對(duì)房屋、青苗、果林木的補(bǔ)償，在發(fā)布征地預(yù)告之后則不可進(jìn)行地面附著物的建設(shè)與種植，但實(shí)際上沿線百姓或受利益驅(qū)動(dòng)或受他人影響，以致大部分高速公路項(xiàng)目都會(huì)存在搶種搶建行為。南方日?qǐng)?bào)2015年12月3日就以“搶建搶種，只會(huì)竹籃打水一場(chǎng)空”為題報(bào)道了清遠(yuǎn)高速的搶種搶建行為，表現(xiàn)為“以獲取高額補(bǔ)償為目的”、“呈團(tuán)伙、公司化、專業(yè)化運(yùn)作”，不僅有外地專業(yè)團(tuán)隊(duì)參與，還有沿線居民跟風(fēng)；肇慶都市報(bào)道2016年5月30日第16期《市民問政》中提到懷陽高速懷集段搶種搶建行為時(shí)稱，“他們似乎已經(jīng)知道高速規(guī)劃線路走向，找準(zhǔn)了位置進(jìn)行搶建搶種”。對(duì)于沿線居民來說，搶種搶建行為違法成本較低，搶種搶建后只需靜待補(bǔ)償，是否補(bǔ)償則由征遷機(jī)構(gòu)界定，一旦獲補(bǔ)將獲得超額收益。

3.實(shí)際征遷管理主體的臨時(shí)性引起征遷行為出現(xiàn)偏差。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，地方人民政府是征遷的法律主體和責(zé)任主體，實(shí)際工作中往往以縣級(jí)人民政府牽頭，成立協(xié)調(diào)指揮部開展征遷工作，比如筆者參建的該項(xiàng)目是市人民政府牽頭成立總協(xié)調(diào)指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下轄各縣協(xié)調(diào)指揮部開展工作，但具體工作則由縣協(xié)調(diào)指揮部實(shí)施。由于協(xié)調(diào)指揮部屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員從相關(guān)單位抽調(diào)，征遷工作結(jié)束后即可解散，任宏、張埔熾（2014）認(rèn)為這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式是“承擔(dān)責(zé)任的不工作，工作的不承擔(dān)責(zé)任”的權(quán)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象，會(huì)使得拆遷機(jī)構(gòu)常常疏于管理、隱瞞問題。在實(shí)際工作中往往表現(xiàn)為費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)把控不嚴(yán)、判斷尺度不一等現(xiàn)象，再加上信息告知不到位，對(duì)搶種搶建和非搶種搶建搞一刀切，不僅無法管控住費(fèi)用，還會(huì)影響沿線百姓的合法權(quán)益。

（二）出資主體與征遷主體分離

高速公路屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資大、建設(shè)技術(shù)難度大，經(jīng)過歷次交通投融資改革后，各省基本都組建了省級(jí)交通投融資平臺(tái)公司，負(fù)責(zé)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，承擔(dān)高速公路項(xiàng)目投資的業(yè)主職責(zé)，屬于當(dāng)前我國大部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目的出資主體，而征地拆遷由縣級(jí)人民政府組建協(xié)調(diào)指揮具體實(shí)施，出資主體與征遷主體處于分離狀態(tài)，會(huì)導(dǎo)致征遷過程中利益表達(dá)、目標(biāo)控制出現(xiàn)差異。

1.征遷標(biāo)準(zhǔn)制定出現(xiàn)差異。出資主體出于概算控制的目的側(cè)重于控制征遷標(biāo)準(zhǔn)和征遷范圍，征遷主體為使征遷工作便于推進(jìn)則有意愿提高征遷標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大征遷范圍，這種情況在實(shí)行“報(bào)賬制”征遷費(fèi)用管控模式下表現(xiàn)得尤為突出。征地拆遷費(fèi)用概算基本按照省級(jí)人民政府出臺(tái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)編制，代表一省平均水平，具體到某項(xiàng)目的征遷標(biāo)準(zhǔn)則由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定，縣級(jí)人民政府出于地方經(jīng)濟(jì)或便于推動(dòng)征遷工作等因素考慮，往往將征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，甚至不按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而采用評(píng)估等其他定價(jià)方式，會(huì)出現(xiàn)同一項(xiàng)目相似地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有差異的情況，反而不利于征遷工作的推進(jìn)。

2.存在征遷搭車現(xiàn)象。由于征遷資金監(jiān)管體系不完善，地方政府在進(jìn)行高速公路征遷過程中，可能會(huì)有意地將地方項(xiàng)目的征遷內(nèi)容納入高速公路的征遷范圍，從而出現(xiàn)非法占用高速公路建設(shè)資金的情況，不僅增加高速公路征遷費(fèi)用管控的難度，也會(huì)給高速公路項(xiàng)目帶來巨大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。徐嵩舜（審計(jì)署駐昆明特派辦）在《建設(shè)項(xiàng)目“搭車征地”的兩個(gè)審計(jì)方法》一文中指出，相關(guān)地方政府“借公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多征土地用于城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政工程建設(shè)”。

（三）前期工作中勘察設(shè)計(jì)深度不夠

高速公路勘察設(shè)計(jì)階段基本決定了項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和能夠支出的資金，也就決定了項(xiàng)目征遷的內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)總額，如征地畝數(shù)、拆房數(shù)量、遷墳數(shù)量、遷移管線數(shù)量等等。李成（2019）指出，項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的征地拆遷數(shù)量及單價(jià)變化，影響工程投資平均增長(zhǎng)幅度約為14.8%，袁建忠（2013）指出鐵路項(xiàng)目的概算中征拆數(shù)量偏少，另外筆者參與建設(shè)的該項(xiàng)目也存在類似情況，實(shí)際拆房數(shù)比概算數(shù)增加28%，實(shí)際拆遷光纜比概算數(shù)增加 61%，實(shí)際遷墳數(shù)比概算數(shù)增加125 %。

1.設(shè)計(jì)工期緊張，征遷勘察粗糙。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國高速公路交通進(jìn)入了跨越式發(fā)展階段，大部分省份都規(guī)劃并開工了大量高速公路項(xiàng)目，通過交通先行戰(zhàn)略拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，項(xiàng)目的集中開工建設(shè)給勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)帶來了極大的壓力，再加上勘察設(shè)計(jì)人力投入不足，設(shè)計(jì)周期尤其是外業(yè)調(diào)查周期縮短，導(dǎo)致征遷設(shè)計(jì)相對(duì)粗糙。

2.外業(yè)調(diào)查不深，信息掌握不準(zhǔn)。高速公路建設(shè)線路長(zhǎng)，涉及征遷內(nèi)容廣泛，參與部門較多，不同部門掌握著不同的地面地下附著物信息，當(dāng)設(shè)計(jì)單位從相關(guān)部門無法獲取信息或無法獲取準(zhǔn)確信息時(shí)，通常只能依靠外業(yè)調(diào)查預(yù)估的形式了解附著物信息，對(duì)于深埋地下的管線和隱藏密林間的墳?zāi)沟刃畔?，外業(yè)調(diào)查預(yù)估數(shù)量與實(shí)際情況存在較大差距。另外，沒有考慮到的邊角地、阻隔地、夾心地等無法耕種或耕種困難的地塊，也使得實(shí)際征遷數(shù)量大于設(shè)計(jì)數(shù)量。

3.設(shè)計(jì)變更引起新增征遷內(nèi)容。設(shè)計(jì)深度不夠是導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更的重要方面，由于設(shè)計(jì)變更之后工程施工占用土地面積一般都會(huì)出現(xiàn)變化，可能會(huì)造成已征土地不再使用的浪費(fèi)和新征土地用于變更兩種情況，并直接引起征遷費(fèi)用的增加。

（四）征遷資金監(jiān)管體系不夠完善

在征遷工作地方政府負(fù)責(zé)制情況下，為加快高速公路征遷工作，項(xiàng)目業(yè)主一般都采取預(yù)付部分征遷費(fèi)用至協(xié)調(diào)指揮部的模式，協(xié)調(diào)指揮部付款后再收集資料進(jìn)行報(bào)賬，報(bào)賬階段往往才發(fā)現(xiàn)存在超標(biāo)準(zhǔn)支付或超范圍征遷的問題，事后發(fā)現(xiàn)問題往往難以追回已經(jīng)支付出去的征遷資金，造成資金的浪費(fèi)，主要原因是征遷資金監(jiān)管體系不夠完善。

1.資金具體使用環(huán)節(jié)缺乏事前監(jiān)督。征遷預(yù)付款是協(xié)調(diào)指揮部對(duì)征遷資金撥付速度的要求，實(shí)際上所謂的預(yù)付款僅僅是將款項(xiàng)從項(xiàng)目業(yè)主預(yù)付至縣協(xié)調(diào)指揮部賬戶，并未預(yù)付至被補(bǔ)償戶賬戶。征遷預(yù)付款撥付至縣協(xié)調(diào)指揮部賬戶后，具體由縣協(xié)調(diào)指揮部根據(jù)制度使用，項(xiàng)目業(yè)主主要采用定期檢查的形式監(jiān)管，對(duì)具體使用環(huán)節(jié)監(jiān)管較弱，但搭車征遷、超標(biāo)準(zhǔn)征遷等問題往往出現(xiàn)在該具體使用環(huán)節(jié)，可以說征遷預(yù)付款的存在和資金撥付被補(bǔ)償戶環(huán)節(jié)事前監(jiān)督的缺乏是征遷資金監(jiān)管失效的重要因素。

2.地方政府配備資金監(jiān)管力量不足。地方政府對(duì)征遷資金使用管理，主要是市協(xié)調(diào)指揮部和縣協(xié)調(diào)指揮部，部分項(xiàng)目?jī)H設(shè)縣協(xié)調(diào)指揮部，以筆者參與建設(shè)的該項(xiàng)目為例，市縣兩級(jí)均設(shè)協(xié)調(diào)指揮，資金通過市協(xié)調(diào)指揮部統(tǒng)籌并撥付縣協(xié)調(diào)指揮部，縣協(xié)調(diào)指揮部負(fù)責(zé)具體征遷工作和支付資金，相關(guān)人員均從同級(jí)政府部門抽調(diào)并專職從事征遷工作，市指揮部人員則兼職從事征遷工作。但在資金實(shí)際使用過程中，主要由縣協(xié)調(diào)指揮部自行使用、自行監(jiān)管，由于市協(xié)調(diào)指揮部人員均為兼職，主要由個(gè)別同志參與撥款管理，較少參與一線資金使用監(jiān)管，監(jiān)管效果也大打折扣。

二、優(yōu)化征遷資金管控的措施

管控是在“保障百姓利益、控制概算投資”兩個(gè)目標(biāo)基礎(chǔ)上的管控，是在“管理”的基礎(chǔ)上“控制”?！肮芾怼笔欠?wù)，上一管理節(jié)點(diǎn)服務(wù)于下級(jí)各管理節(jié)點(diǎn)，基層管理節(jié)點(diǎn)服務(wù)于沿線百姓根本利益，“控制”是征遷費(fèi)用概算的控制，是上一管理節(jié)點(diǎn)對(duì)下一管理節(jié)點(diǎn)的費(fèi)用控制，各個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可。因此，在進(jìn)行征遷費(fèi)用管控過程中要有兩個(gè)核心，一個(gè)核心是保障沿線百姓的根本利益，另一個(gè)核心是進(jìn)行征遷費(fèi)用的概算控制，征遷費(fèi)用管控的措施應(yīng)當(dāng)圍繞以上兩個(gè)核心展開。

（一）加強(qiáng)信息告知管理，準(zhǔn)確分辨搶種搶建。

受利益驅(qū)動(dòng)，搶種搶建短時(shí)期內(nèi)還難以徹底消除，因此準(zhǔn)確分辨搶種搶建行為就顯得至關(guān)重要，既可防止搶種搶建騙補(bǔ)行為，也可避免一刀切損害百姓合法權(quán)益。一是充分做好信息告知工作，不僅要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)發(fā)布征地公告，更要做好線路走向、項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度保密和地面附著物數(shù)量的證據(jù)固定工作，為準(zhǔn)確分辨搶種搶建打下基礎(chǔ)。二是充分利用無人機(jī)或國土資源衛(wèi)星等高科技手段，定期進(jìn)行線路拍照，及時(shí)、動(dòng)態(tài)掌控?fù)尫N搶建的相關(guān)情況。三是對(duì)于苗圃等可移栽地面附著物的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)以移栽補(bǔ)償為主。四是確屬搶種搶建的騙補(bǔ)行為，應(yīng)依法嚴(yán)厲打擊，重點(diǎn)打擊處置跨區(qū)域、專業(yè)化的騙補(bǔ)集團(tuán)。

（二）強(qiáng)化勘察設(shè)計(jì)管理，確保征遷費(fèi)用概算充足。

征遷費(fèi)用超概除了征遷管理本身引起超支外，大部分原因是勘察設(shè)計(jì)深度不夠引起的概算不足，因此征遷費(fèi)用概算編制充足也是保障征遷費(fèi)用不超概的重要措施。一是要加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)人力的投入，適當(dāng)延長(zhǎng)勘察設(shè)計(jì)時(shí)間，強(qiáng)化勘察設(shè)計(jì)單位履約考核，促使勘察設(shè)計(jì)單位有時(shí)間、有能力提高勘察設(shè)計(jì)深度。二是勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算時(shí)，可協(xié)調(diào)國防光纜、水管網(wǎng)、電網(wǎng)的管理單位和部門提供詳細(xì)的布局圖，以便進(jìn)行測(cè)算，并明確責(zé)任。三是可引入勘察設(shè)計(jì)保險(xiǎn)制度，可強(qiáng)制要求勘察設(shè)計(jì)單位購買工程勘察設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司賠付部分征遷超支費(fèi)用。

（三）完善征遷費(fèi)用總包干模式，落實(shí)省市共建共管政策。

高速公路征遷體系設(shè)計(jì)安排中應(yīng)避免征遷責(zé)任與出資責(zé)任不一致帶來的超概問題，經(jīng)費(fèi)包干模式使征遷責(zé)任與出資責(zé)任趨同，實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的報(bào)賬制與經(jīng)費(fèi)包干模式相比，前者比后者出現(xiàn)征遷費(fèi)用超概的幾率更大。一要堅(jiān)持和完善總包干模式，并作為征遷費(fèi)用管理的主要方向，但須明確總包干的范圍邊界和時(shí)間邊界，提高總包干執(zhí)行的剛性，同時(shí)明確總包結(jié)余資金撥付的時(shí)間、程序及使用范圍。二是將省級(jí)人民政府已經(jīng)出臺(tái)高速公路省市共建政策具體落實(shí)，充分利用地方土地、礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)的形式籌集區(qū)市共建中市縣所需籌集部分資金，以資源換資金，將資金落實(shí)作為項(xiàng)目正式開工的前提。

（四）防止事前資金監(jiān)管缺位，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。

無論是否采取經(jīng)費(fèi)總包干模式，都應(yīng)嚴(yán)格事前資金監(jiān)管，重點(diǎn)把控款項(xiàng)預(yù)付和具體使用環(huán)節(jié)。一是要嚴(yán)格控制預(yù)付比例，以兩周的資金使用量為預(yù)付標(biāo)準(zhǔn)，滾動(dòng)撥付、滾動(dòng)結(jié)算，形成“一批預(yù)付款在支付，前一批預(yù)付款在結(jié)算”的良性循環(huán)。二是引入資金四方監(jiān)管和手機(jī)APP審核，將建設(shè)單位、市一級(jí)協(xié)調(diào)指揮部納入資金兌付環(huán)節(jié)的審核，彌補(bǔ)資金具體使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失。三是強(qiáng)化多級(jí)審計(jì)監(jiān)督，組織和整合省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)審計(jì)力量，同級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅要組織對(duì)同級(jí)單位征遷資金使用的審計(jì)，還可對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的征遷資金使用審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查，提升審計(jì)監(jiān)督的效果。

結(jié)語

本文從征遷管控機(jī)制出發(fā)，抓住征遷管理體制、信息告知環(huán)節(jié)、勘察設(shè)計(jì)監(jiān)管、資金監(jiān)管體系等管控機(jī)制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，分析了管控失效的原因，提出了優(yōu)化征遷資金管控的措施。實(shí)際上，監(jiān)管體系不完善、設(shè)計(jì)深度不夠只是表面影響因素，征遷資金超概的根本原因還是征遷主體責(zé)任和出資主體責(zé)任不完全一致這一體制機(jī)制設(shè)計(jì)的問題，可以理解為“花自己的錢比花別人的錢要謹(jǐn)慎”，讓征遷主體責(zé)任和出資主體責(zé)任趨同則是征遷費(fèi)用控制的根本手段。