張愛軍

山東政法學院 山東 濟南

一、財政支持對文化產業(yè)發(fā)展的重要性

1.財政支持對文化產業(yè)發(fā)展的影響

（1）從文旅部對文化事業(yè)的投入力度來看，文化產業(yè)的財政投入在逐年增長，覆蓋的地區(qū)更加廣泛。根據(jù)文旅部發(fā)布的公報，文化產業(yè)投入從2011年的40.80億元增長到2019年的101 億元，雖然出現(xiàn)先增長后又有所降低的情況，但從整體上看一直保持穩(wěn)步增長。

（2）從地域方面看，文化事業(yè)的財政支持開始向基層傾斜，不僅在總量上呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，同時強調地域發(fā)展的均衡性。具體表現(xiàn)在，政府開始對縣級以下的基層文化產業(yè)加大財政投入力度，并逐步向中西部地區(qū)傾斜，重視挖掘地域的人文資源，并積極推動向產業(yè)化、市場化的方向發(fā)展。1995年縣以上的財政投入占比73.2%，而地域面積更加廣闊的縣以下卻占比25.8%。到2019年，縣以下的文化產業(yè)財政占比已經(jīng)接近甚至趕超縣以上。除此之外，文化產業(yè)財政支持地域發(fā)展平衡還表現(xiàn)在東西部方面。1995年，東部地區(qū)占比40.2%，中部地區(qū)占比28.6%，西部地區(qū)占比24.9%，自東向西逐步遞減。但是之后，對西部、中部文化產業(yè)的財政支持逐步提升，漸漸超過東部地區(qū)。

2.財政支持政策的影響原理

財政投入是文化產業(yè)快速發(fā)展的重要前提和保障，能夠充分反映一個國家的經(jīng)濟水平，以及對文化遺產與文化資源的重視程度。通過對文化產業(yè)財稅政策的傳導系統(tǒng)及影響原理進行分析發(fā)現(xiàn)，政府推出的財政支持政策以調整財政收支為工具，改變文化產業(yè)所處的外部環(huán)境，并作用于影響文化產業(yè)發(fā)展的內部要素，最后平衡文化產品的供需，從而促進文化產業(yè)興盛。而財政支持政策的影響原理主要體現(xiàn)為以下三點。

（1）規(guī)避文化公司運營風險。文化產業(yè)發(fā)展需要投入大量資金，而且項目運營期長、投資風險高，難以預測收益率及準確把握投資與收益平衡。政府使用財稅支持政策為文化公司提供資金，可使文化產業(yè)面臨的部分風險轉移或化解，降低文化產業(yè)的風險。

（2）增加文化公司的預期利潤。文化公司嚴格遵守公司生產運營的基礎準則，即利潤最大化的市場規(guī)律，且推動文化公司持續(xù)創(chuàng)新的核心要素為收入持續(xù)增加。只有在市場認可文化公司推出的新型產品且公司經(jīng)濟效益可觀時，公司才會增加投入以拓展生產范疇。財政支持政策對公司經(jīng)濟效益的提升，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，可顯著減少企業(yè)的經(jīng)營成本，無論是直接向文化創(chuàng)新項目投入財政資金，還是為文化公司提供各種稅收優(yōu)惠政策，都有助于降低公司運營成本；另一方面，財政支持政策可有效提高企業(yè)的收入。政府可通過財稅政策調低文化產品的收入稅率，或直接實施針對文化企業(yè)的稅收減免政策，使市場主體的預期收益增加。

（3）增加社會對文化產品的需求。政府采購具有顯著的引導與示范效應，政府可通過財政監(jiān)督下的采購制度促進社會需求增加，利用政府部門需求形成的文化市場，帶動社會其他群體對文化產品需求的增長。此外，對文化公司而言，與政府簽訂采購合同，可使公司進入低風險的平穩(wěn)市場，將更多的精力集中于文化產品創(chuàng)新方面。

二、財政支持文化產業(yè)發(fā)展的不足之處

1.財政支持的力度不足，政策宣傳針對性差

盡管與往年相比，各地均通過財政支持政策加大了對文化產業(yè)的支持力度，但整體而言，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及就業(yè)等其他領域的財政投入，遠高于對文化產業(yè)的投入。通過對比各級政府對文化產業(yè)的財政投入情況發(fā)現(xiàn)，大型國有企業(yè)是財政資金支持的主要對象，導致中小微文化公司的發(fā)展資金需求大多被忽視。此外，市級財政普遍存在對文化產業(yè)的投入資金偏少、支持中心模糊等問題。國家對文化產業(yè)的財政支出主要圍繞國有企業(yè)，對民營文化企業(yè)的扶持較為欠缺，這對實現(xiàn)文化產業(yè)的多樣性有所制約，對文化產業(yè)的市場化進程也會產生相應的影響。

在財政支持政策宣傳方面還存在一些不足，只有與政府關系密切的文化企業(yè)能夠及時獲得財政支持，而中小微文化企業(yè)獲取支持政策信息的途徑偏少，無法及時了解各級財政支持的要求、對象及形式，進而難以及時跟上政府對文化產業(yè)的規(guī)劃，失去發(fā)展的黃金時機。盡管部分地區(qū)建立了有關財政支持的網(wǎng)絡平臺與微信公眾號，并在公共場合投放公益廣告，但針對性的重點宣傳仍較為匱乏。

2.財政支持缺乏信息互通及有效的考核機制

利用財政政策助力文化產業(yè)發(fā)展時，主要由文化部門負責挑選需要財政支持的文化項目。文化部門在制定與實施地方文化產業(yè)政策時，極易出現(xiàn)政策形式化、創(chuàng)新程度低、機械式模仿等問題，導致財政專項資金的支持項目重復建設情況嚴重。重復建設情況出現(xiàn)的根本原因，除受文化產業(yè)當前所處發(fā)展階段影響外，還受財政資金配置不當?shù)挠绊?，財政部門無法及時獲知文化公司或相關項目的完整資料。盡管目前文化公司依賴財政支持，但在財政資金申請的過程中嚴重缺乏對相關信息的溝通與確認。

此外，尚未建成完善的、針對獲得財政支持的文化項目的考核系統(tǒng)。一方面，當前的考核標準過于寬泛。考核者大多為資金扶持項目的負責人，導致考核指標與考核評價表具有極強的主觀性，各項指標的比重分數(shù)無法真實體現(xiàn)財政支持資金的運用效果。另一方面，部分地區(qū)雖將評測程序轉交至中介機構負責，但由于中介機構具備的評價權限及所能查閱的項目資料偏少，因而無法獲知項目整體狀況，降低了考核機制的嚴謹度與專業(yè)水準。

3.配套的稅收優(yōu)惠政策缺失，稅收風險擴大

稅收風險普遍存在于各行各業(yè)中，但由于每個行業(yè)所處的發(fā)展階段不同、行業(yè)特點不一，其所面臨的稅收風險也不盡相同。文化產業(yè)的稅收風險主要表現(xiàn)為文化公司運營過程中違反稅收規(guī)定，不按時繳納稅款。具體包括因公司偷稅漏稅被發(fā)現(xiàn)后繳納稅金與罰款的虧損，以及由于公司納稅規(guī)劃錯誤或稅務人員能力過低致使公司收益虧損。

近年來，我國文化產業(yè)增長速度快，產業(yè)鏈逐漸完善。稅收作為宏觀調控的重要工具，對文化產業(yè)的發(fā)展具有重要影響。但我國尚未健全文化產業(yè)稅收制度，相關稅收政策及稅收環(huán)境需要完善。盡管部分省市已相繼推出文化產業(yè)方面的稅收減免政策，但在實際操作時出現(xiàn)了諸多問題。部分文化企業(yè)受稅收減免政策吸引在當?shù)亟⑵髽I(yè)，但實際并未在該地運營，未參與該地經(jīng)濟發(fā)展，導致較多的“空殼公司”形成。此類公司將文化產品的制作成本，在缺少稅收優(yōu)惠政策的實際辦公地點核算，但在享有稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)進行收益核算，以逃避繳納個人所得稅與企業(yè)所得稅。

三、財政支持文化產業(yè)發(fā)展的改進建議

1.擴大財政支持規(guī)模，加強財政支持宣傳力度

由于文化產品市場無法完全依靠自身實現(xiàn)文化產品的供需平衡，極易產生市場失靈問題，因此應進行適當引導。在保證市場占據(jù)率的情況下，財政需要主動擔起支持文化產業(yè)發(fā)展的重任，加大財政支持文化產業(yè)的力度。政府不僅應保證現(xiàn)有的文化產業(yè)財政支持資金不變，同時需要持續(xù)拓展財政資金供給渠道。對此，我國財政可借鑒歐美國家相關案例，將彩票收入、特種稅收入等納入文化產業(yè)財政支持資金來源。還可以借鑒其他國家的“政府陪同資助”方式，為增加文化產業(yè)投資，政府應主動承擔投資引導責任，當公司確定投入資金后，政府應與公司一同投資相同產業(yè)的相同項目，以吸引更多的資金投入。從我國文化產業(yè)角度分析，除了應維持中央及省級財政支持外，還要依據(jù)實際情況提高市級財政支持文化產業(yè)的資金額度，完善政府引導下的文化產業(yè)投資與退出機制。

各級政府部門應針對文化產業(yè)實行生產性扶持政策，在推動文化產業(yè)進步的同時，需要注意為文化消費者提供適當?shù)膬?yōu)惠補貼，從而推動文化產品消費市場的發(fā)展。隨著文化產業(yè)的不斷發(fā)展，相關消費將不斷增加，推動各類社會資源主動聚集到文化產業(yè)中，文化產業(yè)中新公司數(shù)量將顯著上升，產業(yè)內部各部門不斷向外擴張，促進文化產業(yè)范圍進一步拓寬。因此，應積極完善消費補貼政策體系，推進其與文化產業(yè)、財政支持間的良性互動，建設優(yōu)秀的產業(yè)鏈循環(huán)體系。

以政府信息公開條例為依據(jù)，各級財政網(wǎng)站均及時公示了本區(qū)域內適用的財政支持政策、支持對象及支持標準等信息，但財政支持政策宣傳應增加更多的渠道。例如，市政府應發(fā)揮領導作用，收集并分析、解讀有關文化產業(yè)的財政支持政策。各級政府應借鑒傳統(tǒng)媒體、新興媒體與自媒體在傳播信息方面的經(jīng)驗，與媒體建立良好的合作關系，宣傳方式應由單向模式轉向雙向互動模式。

首先，各類媒體應有計劃地前往文化產業(yè)園區(qū)與模范點進行重點宣傳，通過拍攝播放宣傳影片、開展座談會等方式向文化企業(yè)傳播相關財政政策措施。

其次，在對企業(yè)進行宣講時，媒體可對企業(yè)采訪調查，收集企業(yè)對財政支持的真實需求情況，以備后用。

最后，媒體應重視后續(xù)的宣傳跟蹤，保證宣傳活動的長期有效性。例如，進行宣傳活動時，媒體可分發(fā)宣傳聯(lián)絡卡片，在卡片上注明財政支持負責人及其聯(lián)絡方式，以便及時解決文化公司在財政支持方面的疑惑與需求。

2.探索多角度評價標準，開發(fā)績效信息管理系統(tǒng)

與其他行業(yè)相比，文化產業(yè)不僅擁有市場特性，還擁有部分精神特性，同時橫跨經(jīng)濟與文化兩大領域。因此，政府在對文化產業(yè)進行財政支持時既要注意經(jīng)濟效益考核，還要積極構建文化產業(yè)的社會效益評價系統(tǒng)，以達成經(jīng)濟與社會效益最優(yōu)的目標。構建社會效益評價系統(tǒng)時，應將文化產品經(jīng)營者及消費者等與文化產業(yè)相關成員的滿意度納入評估系統(tǒng)。計算方式則應結合量化打分與定性評級兩種，確保評估成果的公平公正性，完善財政資金投入流程。

此外，應建立市級財政扶持文化產業(yè)活動信息管理網(wǎng)絡平臺，完成文化項目審核評估立項、財政支持資金績效考核、項目監(jiān)察等全過程信息的數(shù)據(jù)化管理。在細節(jié)方面，平臺應將各級財政批復通過的項目實施計劃書與預算、項目相關財政支持資金與答復、資金發(fā)放的入賬憑證與支付憑證納入其中。政府應同時建立財政支持文化公司長期監(jiān)察評估系統(tǒng)，著重分析大型文化公司納稅額度、中小微型文化公司就業(yè)考核標準上升幅度，并以評價結果為依據(jù)，隨時調整財政支持政策與措施。

3.結合產業(yè)發(fā)展情況，適當調整稅收優(yōu)惠政策

政府可借助減免稅收等政策進行宏觀調控，積極引導文化公司規(guī)范投資與挑選業(yè)務領域，調整文化產業(yè)市場結構。政府可對以電視劇為主要業(yè)務的文化公司給予所得稅稅收優(yōu)惠政策待遇；對電視劇收視率符合要求的公司進行稅收獎勵；適當降低廣播產業(yè)電視劇收入的增值稅率，推動企業(yè)更多地投資經(jīng)營電視劇業(yè)務，帶動文化產業(yè)業(yè)務結構向合理化方向發(fā)展。

各級政府應通過借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，并結合本地現(xiàn)實需求，加快推出有關文化產業(yè)的各種制片補助、實行準則，并積極打造有利于文化產業(yè)發(fā)展的財稅政策環(huán)境。通過組合財政專項資金、國有與社會資金，幫助地方性文化產業(yè)投融資機構發(fā)展，借助項目補貼與投融資補助、政府資金與基金支持及政府采購等各類方式，幫助建設重要文化項目，構建文化產業(yè)大眾服務機構，培養(yǎng)新型文化產業(yè)業(yè)態(tài)。

同時，政府不應再使用單一的資金直接補助形式，而應將資金補助與項目效益、產值、稅收相融合，吸引更多的資本投入。

此外，政府應不斷研究有關文化產業(yè)的風險補助、柔性注冊、股權投資等多種財政政策扶持方案，增強文化產業(yè)的吸引力與凝聚力，幫助文化公司降低經(jīng)營費用，增加資本投入。