王懷勇 王鶴翔

內(nèi)容提要：“穿透式管理”多次在國(guó)有金融資本法律文本中出現(xiàn)，然而借助規(guī)范性文件的歷史梳整，可以將之劃分為早期的“國(guó)有金融資本穿透式管理職權(quán)”，以及在主體、對(duì)象與線索方面產(chǎn)生歷時(shí)性異化的“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理義務(wù)”。后者在形式層面與《公司法》所規(guī)定的“股東”概念相撞，又在實(shí)質(zhì)層面不遵從國(guó)有資本與國(guó)有企業(yè)法制改革的目的構(gòu)造，完全剝奪了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的自治空間。其制度存在既不應(yīng)當(dāng)、也無(wú)必要?！秶?guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》的修訂與完善將為之向國(guó)有金融資本穿透式管理的回歸提供進(jìn)路。故首先應(yīng)當(dāng)整合條例體例、刪去摻進(jìn)“資本管理法”的“機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l款”，為進(jìn)一步修整法律規(guī)則奠定文本環(huán)境；其次明確穿透式管理“實(shí)質(zhì)重于形式”的核心要求出自稅法及金融法領(lǐng)域的同名原則，并由此提出穿透式管理回歸中的具體限制——將“穿透”聚焦于國(guó)有金融資本的登記與變動(dòng)環(huán)節(jié)，利用清晰的語(yǔ)義構(gòu)造針對(duì)性地回應(yīng)國(guó)有金融資本的“源頭流失”與“過(guò)程流失”，從而限縮其“射程”，在保護(hù)國(guó)有金融資本安全的同時(shí)給予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之經(jīng)營(yíng)自主權(quán)以充分尊重。

中國(guó)的國(guó)有金融資本出資人模式始終處于完善和發(fā)展階段(胡國(guó)良和李斯捷，2019)，近期出臺(tái)的《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)為出資人模式的改革奠定了法制基礎(chǔ)。然而，該稿第十五條與第七十六條明文規(guī)定的“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)對(duì)所屬各級(jí)企業(yè)進(jìn)行穿透式管理”卻難以理解?！按┩甘健边@一概念舶來(lái)于稅收征管(葉姍，2019)與金融監(jiān)管(葉林和吳燁，2017)的理論研究，但在企業(yè)法領(lǐng)域殊顯陌生，既無(wú)實(shí)定法的前車之鑒，也罕見(jiàn)學(xué)界對(duì)之有云；同時(shí)，“管理”一詞雖然頻頻現(xiàn)諸法律條文，卻更適于看作出沒(méi)法規(guī)字里行間的日常概念，對(duì)之的理解必然基于感官體驗(yàn)(雷磊，2017)，向規(guī)范以外的世界逃逸。若無(wú)法對(duì)兩者構(gòu)成的偏正短語(yǔ)解讀出具體含義，由之承載的穿透式管理權(quán)限也將難尋邊界。

除去表面的不明其所指，相關(guān)條文真正吊詭之處在于“何出此言”。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)主要采取公司制，剩余部分也均為企業(yè)法人，屬于《民法典》第七十六條所規(guī)定的營(yíng)利法人之范圍。其中商業(yè)運(yùn)營(yíng)的部分是能夠也應(yīng)當(dāng)施行意思自治的私法主體，對(duì)之的“決策環(huán)境”的塑造須是寬松而彰顯自由的，而非如規(guī)制公法主體一般套上層層約束(梅迪庫(kù)斯，2013)。而《征求意見(jiàn)稿》卻將本為公法職權(quán)的穿透式管理強(qiáng)行賦予私主體，以名為賦權(quán)、實(shí)則苛以義務(wù)(1)從語(yǔ)言結(jié)構(gòu)的角度看，條文屬于某種強(qiáng)制性規(guī)范，“對(duì)所屬各級(jí)企業(yè)進(jìn)行穿透式管理”類似于賦予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的授權(quán)或是委托。然而《征求意見(jiàn)稿》的法律層級(jí)較低，不符合行政授權(quán)的要求；同時(shí)條文籠統(tǒng)地將該項(xiàng)權(quán)力授予全部國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，亦不符合行政委托的單獨(dú)委托原則。因此在定性上更類似于要求國(guó)有金融機(jī)構(gòu)必須履行的法定義務(wù)。的方式形成一種法定的公司集團(tuán)，侵入國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，使其受到公法主體(如國(guó)資委、財(cái)政部)一般的禮遇，實(shí)讓人費(fèi)解。為此，有必要借助體系解釋與歷史解釋的方法重組破碎的概念，探明立法者的本意，并爭(zhēng)取獲得一種足夠清晰的理解，為《征求意見(jiàn)稿》的進(jìn)一步完善提供認(rèn)知基礎(chǔ)。

一、 “附庸的附庸，亦是附庸”：穿透式管理之異化過(guò)程

對(duì)有多種含義的條文進(jìn)行解釋，“拘泥文字，則轉(zhuǎn)失真意”。換言之，法律解釋者必對(duì)立法精神“三致意焉”(鄭玉波，2007)，否則難免有失立法之本意。而尋求國(guó)有金融機(jī)構(gòu)與資本法律制度的初心，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行歷史梳理無(wú)疑是最適宜的進(jìn)路。國(guó)務(wù)院于2018年啟動(dòng)國(guó)有金融資本領(lǐng)域的新一輪改革，在《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中首度提及“穿透式管理”。在同年《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》中進(jìn)一步對(duì)之細(xì)化。而2019年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)忠實(shí)落實(shí)了指導(dǎo)意見(jiàn)的穿透式管理原則。隨著2020年《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》的出臺(tái)，穿透式管理成為國(guó)有金融資本管理的基本原則并直接關(guān)聯(lián)各項(xiàng)制度。而2020年《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》則又在《征求意見(jiàn)稿》的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了穿透式管理的內(nèi)容?？梢?jiàn)，歷經(jīng)多份規(guī)范性文件的承載，“穿透式管理”在主體、對(duì)象與線索方面均出現(xiàn)了不同程度的異化，成為了同一詞語(yǔ)下的“概念多重態(tài)”。

1. 從“出資人”到“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)”：穿透式管理之主體錯(cuò)位

作為國(guó)有金融資本管理制度改革總體規(guī)劃的《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定能夠行使穿透式管理權(quán)限的為“履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”，(2)參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2018)第二部分第(八)條。而根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十一條之規(guī)定，除國(guó)資委為法定的職責(zé)機(jī)構(gòu)外，國(guó)務(wù)院和地方政府可以授權(quán)方式另選其他機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)金融資本與實(shí)業(yè)資本的有效隔離與分類改革，并滿足法律授權(quán)形式的要求，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確由“各級(jí)財(cái)政部門集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)”。至此，財(cái)政部門始獲得合法的出資人代表機(jī)構(gòu)身份，出現(xiàn)于國(guó)有金融資本代理鏈條，其享有的各項(xiàng)出資人權(quán)利亦獲得了法律保障。同年，為落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》，在幾乎重申相關(guān)內(nèi)容外，額外加入“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司”對(duì)“各級(jí)子公司”的穿透式管理，(3)參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(財(cái)金〔2018〕87號(hào))第二部分第(四)條。首次將“穿透式管理”的履行主體擴(kuò)展于出資人代表機(jī)構(gòu)之外。

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《暫行規(guī)定》則對(duì)上述財(cái)政部的理解有“撥亂返正”之意。該文件第十四條再次直接明確唯有“財(cái)政部門”有權(quán)實(shí)施穿透式管理。而“母公司”僅對(duì)擁有“實(shí)際控制權(quán)的各級(jí)子公司落實(shí)統(tǒng)一的國(guó)有金融資本管理制度”而已。(4)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》(2019)第十四條。對(duì)之，在2020年財(cái)政部發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》中并未見(jiàn)進(jìn)一步落實(shí)，該稿第十五條與第七十六條分別以原則與具體規(guī)則的方式規(guī)定了穿透式管理，而履行主體則是全部“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)”，甚至未再提及出資人代表機(jī)構(gòu)。(5)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(2020)第十五條與第七十六條。經(jīng)此改動(dòng)，穿透式管理似已成為一項(xiàng)普遍的由企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)，而非《指導(dǎo)意見(jiàn)》與《暫行規(guī)定》中謹(jǐn)慎授權(quán)予財(cái)政部門的職權(quán)。同年，盡管相關(guān)規(guī)定仍停留在征求意見(jiàn)階段，財(cái)政部卻繼續(xù)發(fā)布《關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》，重申穿透式管理由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)普遍實(shí)施。(6)參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2020〕111號(hào))第七部分。

2. 從“穿透資本”到“穿透企業(yè)”：穿透式管理之對(duì)象失準(zhǔn)與權(quán)限擴(kuò)張

除去主體層面的錯(cuò)位外，穿透式管理的對(duì)象也呈現(xiàn)出歷時(shí)性偏移?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確“遵循實(shí)質(zhì)重于形式原則……對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，防止內(nèi)部人控制”，即管理的對(duì)象僅為資本。(7)參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2018)第二部分第(八)條。這符合“以管資本為主”的國(guó)資國(guó)企體制改革整體方向。為防止因內(nèi)部人控制等原因?qū)е聡?guó)有金融資本被包裝為非國(guó)有性質(zhì)，進(jìn)而引發(fā)不當(dāng)流失，遂引入金融監(jiān)管領(lǐng)域“重實(shí)質(zhì)、輕形式”的“穿透式”概念，保障對(duì)之的準(zhǔn)確識(shí)別。簡(jiǎn)言之，穿透之對(duì)象為以內(nèi)部人控制為代表的操弄國(guó)有金融資本之手段。財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》雖然添加了“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司”這一主體，但管理對(duì)象仍為“股東資質(zhì)和資金來(lái)源”，(8)參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》(財(cái)金〔2018〕87號(hào))第二部分第(四)條?？梢钥醋魇菍?duì)“管資本”方向與“穿透式”的進(jìn)一步落實(shí)。國(guó)務(wù)院辦公廳在《暫行規(guī)定》中除重申由財(cái)政部實(shí)施國(guó)有金融資本的穿透式管理外，亦在條文第二款闡明“母公司本級(jí)的股權(quán)管理及重點(diǎn)子公司重大股權(quán)管理事項(xiàng)”為穿透式管理之重要內(nèi)容。(9)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》(2019)第十四條。

遺憾的是，“管資本”的風(fēng)向僅停留于上述文件，基于《征求意見(jiàn)稿》第十五條的穿透式管理變?yōu)榱藝?guó)有金融機(jī)構(gòu)對(duì)“所屬各級(jí)控股和參股企業(yè)”行使“股東權(quán)利”進(jìn)行的管理。(10)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(2020)第十五條。換言之，管理的對(duì)象變?yōu)榱似髽I(yè)，而穿透的對(duì)象則是企業(yè)層級(jí)。第七十六條明確所謂“股東權(quán)利”至少包括“產(chǎn)權(quán)管理”“財(cái)務(wù)管理”“績(jī)效考核”“薪酬管理”和“風(fēng)險(xiǎn)控制”，并綴以“等事項(xiàng)”為“股東權(quán)利”可能的進(jìn)一步擴(kuò)張預(yù)留空間。(11)《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(2020)七十六條。忽略自亞當(dāng)·斯密以降對(duì)“產(chǎn)權(quán)”一詞的經(jīng)濟(jì)學(xué)爭(zhēng)論，中國(guó)實(shí)定法中的“產(chǎn)權(quán)”包括在國(guó)家所有權(quán)視角下的股權(quán)等出資人權(quán)利，二者可以等同。是故，《征求意見(jiàn)稿》大大擴(kuò)展了穿透式管理的方式，僅“產(chǎn)權(quán)管理”與基于股權(quán)操作的“管資本”方向相一致，其余權(quán)利皆落入他家。何況在第十五條穿透式管理的真正對(duì)象是所屬各級(jí)企業(yè)，搭配第七十六條“等事項(xiàng)”的法制留白，任何對(duì)企業(yè)的管控皆可能被視為穿透式管理的體現(xiàn)。財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》則繼續(xù)為穿透式管理增添“人事控制權(quán)”。(12)參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2020〕111號(hào))第七部分。

3. 從“股權(quán)鏈條”到“實(shí)際控制”：穿透式管理之線索偏移

在幾輪規(guī)范性文件的修整中，穿透式管理之線索同樣與最初相悖，這導(dǎo)致了其適用邊界陷于陰翳。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提綱挈領(lǐng)地指出穿透式管理作用于國(guó)有金融資本，遵循法無(wú)授權(quán)即禁止的基本法理可以認(rèn)為穿透式管理的邊界也局限于此。而《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》對(duì)之有詳細(xì)的定義(13)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(財(cái)金〔2019〕93號(hào))第二條。與具體識(shí)別、登記措施，(14)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(財(cái)金〔2019〕93號(hào))第四條、第五條、第二章與第三章內(nèi)容。換言之，此時(shí)穿透式管理的邊界相對(duì)清晰。在財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》與《暫行規(guī)定》中即使添加了“母公司”與“所屬子公司”，但因具體管理事項(xiàng)仍圍繞資本展開(kāi)，所以穿透式管理的邊界與《指導(dǎo)意見(jiàn)》之規(guī)定幾乎無(wú)兩。

及至《征求意見(jiàn)稿》出臺(tái)，穿透式管理的對(duì)象由“資本”轉(zhuǎn)為“企業(yè)”，其邊界的性質(zhì)也發(fā)生改變。然該稿第十五條明確對(duì)象僅限于“所屬各級(jí)控股和參股企業(yè)”，(15)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(2020)第十五條。即穿透式管理發(fā)生于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)鏈條內(nèi)部，其邊界依舊易于厘定。真正產(chǎn)生嚴(yán)重背離的是財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》中的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)該文件穿透式管理的對(duì)象為“控股和實(shí)際控制的各級(jí)子公司”。(16)參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2020〕111號(hào))第七部分。相比于《征求意見(jiàn)稿》，該文件首先去除了“參股企業(yè)”，卻以“實(shí)際控制”為標(biāo)準(zhǔn)代之，這顯然是無(wú)力獲得清晰解釋的概念。文件第一部分以不周延的形式規(guī)定了實(shí)際控制，(17)“實(shí)際控制是指通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、人事任命、行使股東權(quán)利、決策重大事項(xiàng)等形式，能夠?qū)嶋H支配公司行為?！薄敦?cái)政部關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2020〕111號(hào))第一部分。這確屬無(wú)奈，因?yàn)樵摳拍铍y以獲得個(gè)案判斷之外的普遍解釋(黃輝，2020)。企業(yè)因協(xié)議、人事重合、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系甚至純粹的行政力強(qiáng)制由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)支配都可能進(jìn)入穿透式管理的射程。

借助最具“思想安全感”的二分法，可以將多重形態(tài)下的穿透式管理簡(jiǎn)要區(qū)分為早期國(guó)務(wù)院擬制的由財(cái)政部門專屬，基于維護(hù)國(guó)有資本安全，穿透內(nèi)部人控制等手段，對(duì)散落于各企業(yè)組織的國(guó)有金融資本展開(kāi)的純粹行政性職權(quán)制度，以及后期財(cái)政部門在規(guī)范性文件中逐步演繹形成的由國(guó)有金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，穿透企業(yè)層級(jí)屏障，對(duì)其股權(quán)鏈條內(nèi)以及處于實(shí)質(zhì)控制下的企業(yè)實(shí)施全方面管控的法律義務(wù)機(jī)制。顯然，相比前者，尤其是《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的初期構(gòu)劃，穿透式管理在《征求意見(jiàn)稿》中出現(xiàn)了主體層面下沉、對(duì)象層面變質(zhì)、邊界層面模糊化的變遷，必將受到與政策綱領(lǐng)相抵觸的責(zé)難。透過(guò)進(jìn)一步的學(xué)理思考亦能發(fā)現(xiàn)即使“權(quán)威并非法的充分條件”(拉德布魯赫，2011)，穿透式管理也應(yīng)當(dāng)返璞歸真，從一項(xiàng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)回歸到一項(xiàng)出資人代表機(jī)構(gòu)專屬的法定職權(quán)。

二、 “機(jī)構(gòu)”抑或“資本”：穿透式管理之理論檢視

兩種版本的穿透式管理之間的關(guān)系并非必然是歷時(shí)性的，也存在共時(shí)性的可能，即國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理義務(wù)并非是對(duì)國(guó)有金融資本穿透式管理職權(quán)的繼承，而是與之并列的另一項(xiàng)制度。基于這種判斷，前者就并不必然因觸犯政策綱領(lǐng)而喪失存在基礎(chǔ)。為此，仍需沿著從形式理性到實(shí)質(zhì)理性的理路對(duì)二者的正當(dāng)性分別研判，以決定穿透式管理的去脈。

1. 以股東之名？：穿透式管理的形式理性檢驗(yàn)

自亞里士多德以“形式”接替“理念”闡發(fā)哲學(xué)體系以來(lái)，這一概念日漸占據(jù)古典時(shí)代至今話語(yǔ)體系的核心位置，以至于成為了“一個(gè)壓倒一切并包容一切的問(wèn)題”(昂格爾，1994)。若難以通過(guò)形式理性的檢驗(yàn)，兩種版本的穿透式管理將自戕于法律規(guī)則體系中而不應(yīng)存在。檢驗(yàn)的破題之處即在于穿透式管理是否為“股東”的規(guī)定性所容納。

對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的穿透式管理義務(wù)，《征求意見(jiàn)稿》第十五條言明該種管理是“依法行使股東權(quán)利”，表明立法者認(rèn)為該種穿透式管理是基于股東身份，這便在二者間形成體系。而“股東”被規(guī)定于法律層級(jí)更高的《公司法》，加之建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)施公司治理模式已成為國(guó)資國(guó)企改革的風(fēng)向標(biāo)(王懷勇和王鶴翔，2021)，所以“穿透式管理”必須容于“股東”的內(nèi)涵。然而，“穿透企業(yè)層級(jí)”的制度安排卻首先對(duì)之發(fā)難。出資人基于出資取得股東身份，進(jìn)而享有股東權(quán)利(鄧峰，2009)。換言之，股權(quán)的對(duì)價(jià)是股東的出資，無(wú)出資則無(wú)身份，更無(wú)股權(quán)。依據(jù)《公司法》與《民法典》中對(duì)法人的規(guī)定，股東出資后，資產(chǎn)由公司享有，國(guó)有公司并不例外，在“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”視角下難以言明的法秩序已經(jīng)不再存在(王新紅，2019)。是故，股東便成為一個(gè)相對(duì)的概念，僅在股權(quán)鏈條內(nèi)針對(duì)其直接出資的公司成立。若言管理是行使“股東權(quán)利”尚可，而無(wú)視層級(jí)隔絕，對(duì)其子公司的出資企業(yè)斷不可能穿透式地行使“股東權(quán)利”，因?yàn)榇颂幉o(wú)股東。與之相同的還包括財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、壓縮層級(jí)等相關(guān)事項(xiàng)的通知》中并不處于股權(quán)鏈條內(nèi)但被國(guó)有金融機(jī)構(gòu)“實(shí)際控制”的企業(yè)，此處亦無(wú)股東存在，沒(méi)有行使“股東權(quán)利”的前提。同時(shí)，在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)與其直接出資的子公司之間進(jìn)行這類“管理”也并非無(wú)虞。基于出資可以劃分為份額，付出不同份額的股東最終掌握的權(quán)利有質(zhì)的區(qū)別，并直接關(guān)聯(lián)到公司控制權(quán)的歸屬。其中，依據(jù)中國(guó)實(shí)踐，控股股東一般可掌握公司控制權(quán)，參股股東則更多處于被壓制的地位。這在“董事會(huì)中心主義”旁落、股權(quán)普遍高度集中的環(huán)境中是一種必然的現(xiàn)象，甚至具有“自發(fā)秩序”的色彩，而并不必然受到否定性評(píng)價(jià)。但根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第十五條，管理的對(duì)象已然包括“參股企業(yè)”。置言之，在《征求意見(jiàn)稿》的加持下，僅是參股股東的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)母公司亦可以直接行使第七十六條所規(guī)定的橫跨財(cái)務(wù)、人事、業(yè)績(jī)管理，足以架空董事會(huì)乃至經(jīng)理層的龐大權(quán)利，這實(shí)在難以和出資份額——控制權(quán)的邏輯相匹配，本質(zhì)上是一種純粹的行政權(quán)力干預(yù)，而絕非出于“股東權(quán)利”。最終來(lái)看，或許國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理的適格對(duì)象僅剩所屬控股公司，但這已然被《公司法》確立的普通公司治理規(guī)則所涵蓋，無(wú)須單獨(dú)申明。

與將自身和“股東權(quán)利”相捆綁的方式不同，國(guó)有金融資本穿透式管理自《指導(dǎo)意見(jiàn)》中便明確是防止內(nèi)部人控制的行政監(jiān)管性職權(quán)。而在忠實(shí)落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的《暫行規(guī)定》中亦明確所謂“資本穿透管理”是對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的“全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管”。(18)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》(2019)第十四條。盡管仍因此受到學(xué)界關(guān)于“監(jiān)管職能”與“所有者職能”混同的責(zé)難(顧功耘和胡改蓉，2014)，但以國(guó)資委和財(cái)政部為代表的“集中履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”確實(shí)在近年來(lái)維護(hù)國(guó)有資本的工作中卓有成效(蔣大興，2016)，且在合規(guī)則性方面另辟蹊徑，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與《指導(dǎo)意見(jiàn)》行政授權(quán)的方式補(bǔ)充說(shuō)明了權(quán)力的合法性來(lái)源，反而體現(xiàn)出對(duì)與“股權(quán)”緊密相連的出資人職責(zé)的尊重，未發(fā)生概念污染與混同，不致引發(fā)對(duì)國(guó)企公司制改革的自我瓦解。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理未能通過(guò)以股東之名的形式理性的檢驗(yàn)，這暗生出一種修法思路——?jiǎng)h去“行使股東權(quán)利”，使這類穿透式管理與股東權(quán)利解綁，成為一種外生于公司治理的制度。然而，以國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法律制度的根本目的的角度審視，即使國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理能夠滿足形式的要求，在實(shí)質(zhì)上也無(wú)存在之必要。

2. 以安全和效率之名？：穿透式管理的實(shí)質(zhì)理性檢驗(yàn)

“目的論”在解構(gòu)事物的過(guò)程中始終占據(jù)一席之地，“這一事件是為著什么目的而服務(wù)的”(羅素，2017)，尤其是對(duì)于法律制度這類人造物的解讀更具意義。而以特定目的為代表的實(shí)質(zhì)理性，可以在證成自身的前提下僭越形式理性(岳彩申，2003)，換言之，若穿透式管理符合法律制度的本身目的，在一定程度上可在違反體系的情況下存續(xù)。實(shí)證地看，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法律的目的有二：一是安全，它在規(guī)范中凝結(jié)為“維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失”的立法目的；二是效率，它區(qū)分為以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)施公司制改革”為核心的市場(chǎng)進(jìn)路，和以“推進(jìn)混合所有制改革”為代表的產(chǎn)權(quán)進(jìn)路。兩種目的根源于“秩序”與“自由”在法律價(jià)值中的亙古流變，因此也如后兩者一般在現(xiàn)代社會(huì)生活中呈現(xiàn)出交互的關(guān)系(高全喜，2007)。如以公司制為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度所蘊(yùn)含的獨(dú)立責(zé)任制使股東承擔(dān)了有限責(zé)任，因而有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。但從歷史變遷的角度看，公司制取代國(guó)有獨(dú)資企業(yè)制度，甚至舊有的工廠制度，主要實(shí)現(xiàn)的仍是效率價(jià)值(王勇和鄧峰，2019)，安全與效率的有限交融并不影響二分法的適用。

從安全的角度出發(fā)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理便存在顯著的定位偏差。首先，從所應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出國(guó)有金融資本管理制度改革是為防范兩類風(fēng)險(xiǎn)：內(nèi)部人控制，以及實(shí)業(yè)資本與金融資本混同，這也是“穿透式管理”被提出的本意。(19)參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2018)第二部分第(六)條與第(八)條。前者自國(guó)資國(guó)企改革以來(lái)便一直是國(guó)有資產(chǎn)流失的肇因，后者則極易引發(fā)國(guó)有企業(yè)主業(yè)管控失敗，導(dǎo)致國(guó)資委與財(cái)政部的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管抑或監(jiān)管真空，從而使國(guó)有金融資本在混亂的管理中流失(王曙光和王彬，2021)。為此，以“實(shí)質(zhì)重于形式”的方式，在國(guó)有金融資本的識(shí)別、登記及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移角度進(jìn)行穿透式管理便成維護(hù)其安全的題中之義。然而，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的穿透式管理所須防范的風(fēng)險(xiǎn)卻為各類需要國(guó)有金融機(jī)構(gòu)“審慎經(jīng)營(yíng)”的金融風(fēng)險(xiǎn)。這除去與《指導(dǎo)意見(jiàn)》的初衷不符外，更是混淆了作為產(chǎn)權(quán)監(jiān)管主體的財(cái)政部門與作為行為監(jiān)管主體的金融監(jiān)管部門之間的職責(zé)。僅為出資人代表機(jī)構(gòu)的財(cái)政部門自身都不具備金融監(jiān)管職能，何以將之委托予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)？因此，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理并不是在追求國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法的安全目標(biāo)。而從對(duì)安全的進(jìn)一步追問(wèn)來(lái)看，根據(jù)《憲法》，所謂“國(guó)有”追其根源是為“全民所有”，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全實(shí)際在于維護(hù)全民的出資權(quán)益。從最具股東保護(hù)效力的法人否認(rèn)論出發(fā)(鄧峰，2009)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)并不具有實(shí)體，也不具有獨(dú)立意志，其只是法律擬制的向股東輸送利益的傳導(dǎo)工具，真正“存在”的是作為原始股東的全民。這種源自耶林，被稱為法人存在本質(zhì)的“人文主義”認(rèn)識(shí)(仲崇玉，2016)支持穿透國(guó)有金融資本，這是出于對(duì)全民利益的保護(hù)毋庸贅言。但穿透企業(yè)且對(duì)之進(jìn)行全方面的管控，與全民利益似乎并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，秉承“干預(yù)必得自證理由”的市場(chǎng)邏輯與行政原則，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理制度便不應(yīng)存在。

從效率的角度出發(fā)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理更加難以獲得正當(dāng)性。一方面，從實(shí)現(xiàn)效率的市場(chǎng)進(jìn)路看，“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)施公司制改革”的核心在于發(fā)揮董事會(huì)的作用，這是本輪國(guó)資國(guó)企改革的核心走向，并且已經(jīng)由頗為成功的新加坡淡馬錫模式所印證。淡馬錫私人控股有限公司，國(guó)內(nèi)常簡(jiǎn)稱為淡馬錫，由《新加坡憲法》第一章第22條、《新加坡財(cái)政部長(zhǎng)法》第183條規(guī)定為一家由新加坡財(cái)政部長(zhǎng)獨(dú)資控股，同時(shí)向新加坡總統(tǒng)負(fù)責(zé)，并管屬新加坡國(guó)有企業(yè)集團(tuán)(20)淡馬錫下屬國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，如星展銀行(DBS)、勝利海事(Semb Marine)、新加坡航空(SIA)、吉寶置業(yè)(Keppel Land)等，均為受國(guó)際高度認(rèn)可的“商業(yè)主體”。的法定國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。在國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資本的管理上，淡馬錫對(duì)上起到“防范政府征收”的作用，對(duì)下亦保持“謙抑控股”的姿態(tài)(OECD，2016)，既在日常經(jīng)營(yíng)中不受財(cái)政部長(zhǎng)與總統(tǒng)的干預(yù)，又對(duì)下屬各國(guó)有集團(tuán)的決策持有尊重，這種在“每一節(jié)點(diǎn)均保持‘控股而獨(dú)立’地位”的制度設(shè)計(jì)使得新加坡國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為“亞太經(jīng)濟(jì)圈中最有活力的部分”(Dag Detter和Stefan F?lster，2015)。而使淡馬錫及下屬國(guó)有企業(yè)獲得出眾業(yè)績(jī)，并且不被“競(jìng)爭(zhēng)中立”等域外審查政策歧視的制度原因在于其完善的董事會(huì)機(jī)制充分滌除了行政干預(yù)因素(胡改蓉，2014)，使每一層級(jí)的國(guó)有企業(yè)(包括淡馬錫自身)的決策與行動(dòng)皆由董事會(huì)依據(jù)公司法與公司章程展開(kāi)。中國(guó)《公司法》雖然距離“董事會(huì)中心主義”甚遠(yuǎn)，而且對(duì)之的取舍還尤有討論的空間(蔣大興，2020)，(21)如有學(xué)者指出干脆奉行“經(jīng)理人中心主義”，參見(jiàn)蔣大興：《公司董事會(huì)的職權(quán)再造——基于“夾層代理”及現(xiàn)實(shí)主義的邏輯》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第4期。但至少在國(guó)有企業(yè)法律制度的改革中加強(qiáng)董事會(huì)的作用已是理論共識(shí)與政策基調(diào)。而《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理顯然將侵入各級(jí)子公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，架空其董事會(huì)在人事、財(cái)務(wù)等方面的相關(guān)權(quán)利，與改革的整體方向相悖。反之，《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅要求出資人代表機(jī)構(gòu)履行產(chǎn)權(quán)監(jiān)管職能，以尊重企業(yè)自主權(quán)的方式對(duì)國(guó)有資本的變動(dòng)進(jìn)行穿透式管理，既能為加強(qiáng)董事會(huì)的走勢(shì)所容，也僅對(duì)效率造成了最低程度的影響。另一方面，從“推進(jìn)混合所有制改革”的產(chǎn)權(quán)進(jìn)路來(lái)看，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理無(wú)疑在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)與私有制股東之間制造了不平等。與更多保持國(guó)有獨(dú)資、控股的公益類國(guó)有企業(yè)不同，推向市場(chǎng)吸納資本的國(guó)有企業(yè)多集中于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，參與混改的股東的目的在于獲得出資人權(quán)益，而經(jīng)穿透式管理管控的各級(jí)企業(yè)控制權(quán)被剝奪，出資人權(quán)益除純粹分紅外所剩無(wú)幾。并且由于這種強(qiáng)外部干預(yù)，企業(yè)自身的決策難言及時(shí)、有效，可能并不符合市場(chǎng)規(guī)律，最終影響公司利潤(rùn)與股利分配。因此，一步步加強(qiáng)的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理將逐步減低私有制股東的參與意愿。反之，僅“穿透資本”的做法將不會(huì)在不同所有制股東之間建立歧視，對(duì)于國(guó)有金融資本變動(dòng)的監(jiān)管也一般不會(huì)影響企業(yè)決策的效率，從而有利于保障混合所有制改革的持續(xù)推進(jìn)。

三、 國(guó)有金融資本穿透式管理之回歸進(jìn)路

國(guó)有金融資本穿透式管理取代國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理已成定局，然而除去穿透式管理職權(quán)的主體必然為財(cái)政部門外，其如何在法律體系中回歸仍頗值思考。一是礙于財(cái)政部相關(guān)規(guī)范性文件未對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》有良好的繼承，國(guó)有金融資本穿透式管理的具體規(guī)則始終未有充分建構(gòu)，需要在制度目的的范圍內(nèi)對(duì)之進(jìn)一步細(xì)化；二是如何讓這種回歸不是某種“局部回應(yīng)”“特事特辦”的一攬子措施，而是能夠使其自身乃至《征求意見(jiàn)稿》融入國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法律體系的法律續(xù)造，還得體系化地考量。

1. 在立法主旨的守正下回歸：《征求意見(jiàn)稿》之體例整合與內(nèi)容滌清

實(shí)際上，定位為國(guó)有金融資本管理基本法的《征求意見(jiàn)稿》中規(guī)定了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的穿透式管理義務(wù)本身就體現(xiàn)了立法內(nèi)容的雜糅化。該稿第一章總則部分廓清了國(guó)有金融資本的所有權(quán)歸屬、基本的管理原則與目標(biāo)；接續(xù)的第二章與第三章承襲了總則中的“所有權(quán)歸屬”部分，將之進(jìn)一步細(xì)化與延伸為以出資人、出資人代表機(jī)構(gòu)、委托人與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為結(jié)點(diǎn)的股權(quán)鏈條，并以之為架構(gòu)配置、填入各項(xiàng)職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)。不難看出，《征求意見(jiàn)稿》的前三章部分與此前國(guó)務(wù)院辦公廳《暫行規(guī)定》的體例與核心內(nèi)容幾乎一致，也可以認(rèn)為是國(guó)有金融資本管理基本法的應(yīng)有內(nèi)容。但自該稿第四章至第九章，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了龐雜的對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的具體治理和管控措施，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理制度便出現(xiàn)于其中。可以認(rèn)為，正是這種建基于規(guī)范對(duì)象偏差的體例錯(cuò)誤，“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)穿透式管理”概念才得以出現(xiàn)；反之，若《征求意見(jiàn)稿》緊緊圍繞資本展開(kāi)制度構(gòu)建，則“穿透式管理”就更有可能保持原貌。這種體例與內(nèi)容的巨大偏差一方面源于條例起草者“畢其功于一役”的心態(tài)，希望以單一法律文本承載盡可能多的國(guó)有金融領(lǐng)域法，因而匯總了大量此前制定的規(guī)范性文件，以文本數(shù)量的由繁入簡(jiǎn)彰顯“法治”風(fēng)范；另一方面，如前文所述，仍然表現(xiàn)出財(cái)政部門對(duì)“股東權(quán)利”與“行政權(quán)力”、“資本管理”與普通的“金融監(jiān)管”的混淆，以致在名為“條例”的行政法規(guī)的起草中摻入大量本應(yīng)由公司治理實(shí)現(xiàn)，或是金融監(jiān)管部門專門行使的事項(xiàng)。是故，對(duì)上述部分應(yīng)不予保留，否則必將引發(fā)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法律制度與《公司法》及金融監(jiān)管法的沖突。

《征求意見(jiàn)稿》不僅錯(cuò)誤融入了大量非相關(guān)內(nèi)容，還遺漏了諸多與國(guó)有金融資本直接相關(guān)的法律機(jī)制，尤其是與國(guó)有金融資本識(shí)別、登記有關(guān)的事項(xiàng)，(22)相關(guān)內(nèi)容已形成規(guī)范性文件《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)。以及國(guó)有金融資本變動(dòng)過(guò)程中財(cái)政部門的審批權(quán)力。毋庸置疑，這兩項(xiàng)機(jī)制對(duì)于維護(hù)國(guó)有金融資本安全起著至關(guān)重要的作用，理應(yīng)被《征求意見(jiàn)稿》整體納入。而借助國(guó)有金融資本登記與變動(dòng)制度的體系化與完善，對(duì)其的穿透式管理也能夠進(jìn)一步回歸。

2. 在“穿透式”的本意下回歸：國(guó)有金融資本穿透式管理的理論鏡鑒

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)穿透式管理的核心規(guī)定是“遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則”，由此可見(jiàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》所期待的穿透式管理實(shí)際上與源自稅收征管以及金融監(jiān)管領(lǐng)域的同名理念根出同源。所謂“實(shí)質(zhì)重于形式”，即防止一種“基于操作的法律形式”或是“虛假偽造的結(jié)構(gòu)”來(lái)掩蓋“非法的交易實(shí)質(zhì)”，其本身即是用于防止避稅的稅法原則(Edward J.Schnee，2017)，稅收穿透原則亦是圍繞其展開(kāi)的(葉姍，2019)；而在金融法領(lǐng)域，“實(shí)質(zhì)重于形式”也被視作穿透式金融監(jiān)管的核心內(nèi)容。在傳統(tǒng)金融交易法中，為保證市場(chǎng)效率、保護(hù)創(chuàng)新精神，往往是“外觀主義”大行其道，“以當(dāng)事人行為之外觀為準(zhǔn)，而認(rèn)定其行為所生之效果也”(張國(guó)健，1981)，以促進(jìn)商事活動(dòng)的便捷。然而進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的近現(xiàn)代，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為都將突破傳統(tǒng)的“自己責(zé)任”，其外溢的成本將由非直接相關(guān)方直接或間接地承擔(dān)(許明月和張新民，2003)，具有公法面向的經(jīng)濟(jì)法遂逐漸興起；金融法也不再僅僅追求商事效率，切實(shí)發(fā)現(xiàn)不法行為，消除法律規(guī)避行為產(chǎn)生的社會(huì)效果成為以監(jiān)管法為代表的“金融公法”欲實(shí)現(xiàn)的法秩序之關(guān)鍵(葉林和吳燁，2017)。為此，“舍外觀之形而取內(nèi)在之實(shí)”必然作為現(xiàn)代金融監(jiān)管的題中之義被提煉出來(lái)，并以之為基礎(chǔ)發(fā)展出穿透式監(jiān)管的全部面貌。

明確立法本意根植于上述理論發(fā)展史有助于確立穿透式管理回歸中的“謙抑姿態(tài)”。無(wú)論是稅收穿透原則抑或穿透式金融監(jiān)管中的“實(shí)質(zhì)重于形式”均是對(duì)行政權(quán)力的加強(qiáng)與背書，并直接導(dǎo)致原有的私法確立起的法秩序遭到公權(quán)力介入，稍有不慎則嚴(yán)重地影響當(dāng)事人之利益。為此，學(xué)界在提倡穿透的同時(shí)又無(wú)不認(rèn)為其必然有所邊界、有所條件。一方面，該種權(quán)力必經(jīng)法律單獨(dú)授權(quán)，這是設(shè)立任何市場(chǎng)規(guī)制性權(quán)力均應(yīng)當(dāng)滿足的要求(盛學(xué)軍和陳開(kāi)琦，2007)；另一方面，該種權(quán)力必經(jīng)法律明確規(guī)定，語(yǔ)義詳細(xì)而周延，以防止法律關(guān)系處于隨時(shí)可能被穿透，進(jìn)而被否定的狀態(tài)，給予當(dāng)事人以穩(wěn)定的預(yù)期(葉林和吳燁，2017)。具體在國(guó)有金融資本管理的語(yǔ)境下，最理想的情況是由立法清晰載明究竟何種情況下屬于形式與實(shí)質(zhì)相沖突，需要發(fā)動(dòng)穿透式管理。但礙于“國(guó)有資產(chǎn)流失本身是一個(gè)復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題”(孫春霖，2006)，法律難以窮盡其情形，是故可以退而求其次，載明穿透式管理行使的具體領(lǐng)域，而這則可借助《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)穿透式管理的目的規(guī)定——“防止內(nèi)部人控制導(dǎo)致的國(guó)有金融資本流失”——進(jìn)一步釋明。

3. 在具體安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)回歸：國(guó)有金融資本穿透式管理的規(guī)則構(gòu)建

有學(xué)者將國(guó)有資本基于法律制度缺陷的流失區(qū)分為登記環(huán)節(jié)的“源頭流失”與變動(dòng)環(huán)節(jié)的“過(guò)程流失”(黎樺，2016)，結(jié)合前文所述，二者也就成為穿透式管理發(fā)揮的用武之地；同時(shí)，根據(jù)《暫行規(guī)定》與《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，財(cái)政部門本身也是國(guó)有金融資本登記的管理部門與變動(dòng)的審批部門，(23)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(2019)第八條、第九條。穿透式管理可視作對(duì)兩套機(jī)制的補(bǔ)強(qiáng)，而并不會(huì)導(dǎo)致職能矛盾或配權(quán)沖突。

在登記方面，基于《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》已針對(duì)國(guó)有金融資本建立起一整套完善的識(shí)別、分類與登記制度，對(duì)一般國(guó)有金融資本登記的改善僅局限于審計(jì)與會(huì)計(jì)措施層面，無(wú)需穿透式管理的介入。修繕后的《征求意見(jiàn)稿》需要著重針對(duì)的是《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》中規(guī)定的“不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記”的事項(xiàng)，即國(guó)有金融機(jī)構(gòu)行使債權(quán)、物權(quán)或是開(kāi)展受托理財(cái)?shù)冉?jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)形成的股權(quán)資產(chǎn)，以及短期持有的以交易為目的的股權(quán)(24)參見(jiàn)《國(guó)有金融資本產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(2019)第五條。。其中前者屬于“絕對(duì)不登記事項(xiàng)”，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查相關(guān)合同，確?？陀^穿透；后者則在“改變持有目的”后須及時(shí)按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記，屬于“相對(duì)不登記事項(xiàng)”，為此，財(cái)政部門應(yīng)保持國(guó)有金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)股權(quán)持有目的的審查，防止其內(nèi)部人以“交易目的”作為掩蓋逃脫登記，并伺機(jī)侵吞或是私自出賣。在變動(dòng)方面，穿透式管理需要重點(diǎn)關(guān)注《暫行規(guī)定》第十四條規(guī)定的財(cái)政部門對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)變動(dòng)的審批權(quán)力，(25)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕49號(hào))第十四條。在各類股權(quán)交易尤其是涉及實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的股權(quán)變動(dòng)中確保主體穿透，保證實(shí)際受讓方之適格性，防止任何通過(guò)股權(quán)代持乃至設(shè)立空殼公司的方式掩蓋受讓方真實(shí)身份的做法。其中需要申明的是，對(duì)于財(cái)政部直接出資的“母公司”的股權(quán)變動(dòng)事項(xiàng)，僅行使股東權(quán)利，利用派出董事與派出監(jiān)事以及股東會(huì)決議等治理工具仔細(xì)審核股權(quán)變動(dòng)行為即可，不應(yīng)再行使所謂穿透式管理，否則將再次造成同一行為上股東權(quán)利與行政權(quán)力的沖突。此時(shí)，穿透式管理只作用于非直接出資的子公司，而權(quán)力的行使范圍僅限于對(duì)股權(quán)變動(dòng)的審查，且應(yīng)體現(xiàn)為一種謙抑化的表述方式，財(cái)政部門僅有權(quán)檢查與股權(quán)變動(dòng)個(gè)案有關(guān)的事項(xiàng)與材料，在此范圍外不得干擾子公司正常的經(jīng)營(yíng)秩序。

最終，國(guó)有金融資本穿透式管理在《征求意見(jiàn)稿》中或可體現(xiàn)為：為防止內(nèi)部人控制等原因致使國(guó)有金融資本不當(dāng)流失，由財(cái)政部門遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，針對(duì)國(guó)有金融資本的登記環(huán)節(jié)與變動(dòng)環(huán)節(jié)進(jìn)行穿透式管理，確保國(guó)有金融資本的準(zhǔn)確識(shí)別以及資本受讓方的適格性。