王云駿

(東華大學 管理學院， 上海 201620)

腐敗治理是國家治理體系中的重要內(nèi)容，也是公共管理領(lǐng)域的傳統(tǒng)議題，更是各國政府面臨的世界性難題。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨腐敗治理領(lǐng)域的“霹靂行動”，深得民心，令世人矚目。審視十年來的政治實踐，腐敗治理可被稱為新時代中國國家治理現(xiàn)代化全面躍進的先行之舉和奠基之作。在反腐敗斗爭向縱深推進的過程中，具有獨特自我革命精神的中國共產(chǎn)黨充分認識到，單純依賴以“治標”為主線的治理手段，恐難達到“治本”的終極目的。如何從懲治的威懾走向日常的規(guī)范，并達到思想的自覺，從而形成“必然”的氛圍，是當下腐敗治理理論與實踐工作者試圖打造的邏輯鏈條?！耙惑w推進三不”方略將腐敗治理的三大功能整合到“一體化”的框架下，是中國共產(chǎn)黨自十八大以來全面從嚴治黨、高壓反腐并取得決定性成效進程中的實踐經(jīng)驗總結(jié)和理論模式創(chuàng)新的生動體現(xiàn)。

2022年6月17日，中共中央政治局專門就一體推進不敢腐、不能腐、不想腐開展集體學習。中共中央總書記習近平再次強調(diào)，要加深對新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的認識，提高一體推進不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平，全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。〔1〕政治局集體學習會議再次明確，反腐敗斗爭是一場體現(xiàn)“人民至上”宗旨、將全面從嚴治黨向縱深推進征程上的決定性戰(zhàn)役，是一場中國共產(chǎn)黨“輸不起也決不能輸?shù)闹卮笳味窢帯薄?/p>

一、從分散化走向一體化：“一體推進三不”腐敗治理的新命題

1.腐敗治理三大功能一體化的提出

2014年6月，習近平總書記在聽取巡視工作匯報的會議上，第一次正式提出“實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”構(gòu)想，在次年1月的十八屆中央紀委五次全會上又進一步明確：“腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)，主要是指我們在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”。接著，習近平總書記在2017年1月的十八屆中央紀委七次全會上分別闡述了不敢腐、不能腐、不想腐的具體內(nèi)涵。在2017年底的中共十九大報告中，習近平總書記面向全黨，作出了“全面從嚴治黨成效卓著，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”的“三不”表述。在中共十九大修訂的黨章中，增寫了“以零容忍態(tài)度懲治腐敗，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”內(nèi)容，正式明確了腐敗治理內(nèi)涵的以懲戒為核心的不敢腐、以監(jiān)督為核心的不能腐和以教育為核心的不想腐三大功能。

2018年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上號召“深化標本兼治，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”，圍繞實現(xiàn)“三不腐”提出具體舉措。2019年1月，習近平總書記在中央紀委三次全會上強調(diào)要“鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利”，首次提出“三不”一體推進，并將此作為反腐敗斗爭的基本方針。2020年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上進一步闡述：“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略?！薄?〕不久前頒布的中國共產(chǎn)黨第一部全面規(guī)范紀檢工作的法規(guī)性文件《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》中，“一體推進三不”的要求被正式列入。

6月17日的政治局集體學習會上，習近平總書記總結(jié)了我黨反腐敗斗爭的六條重要經(jīng)驗。一是構(gòu)建起黨全面領(lǐng)導的反腐敗工作格局。二是寓治本于治標之中，“三不腐”一體推進。三是嚴的主基調(diào)愈發(fā)高揚，以零容忍遏制增量、削減存量。四是一整套比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和反腐敗法律體系落地生根。五是用理想信念、黨的創(chuàng)新理論構(gòu)筑思想道德防線。六是黨的紀律檢查體制、國家監(jiān)察體制聯(lián)動改革，實現(xiàn)了黨內(nèi)外監(jiān)督全覆蓋。這六條經(jīng)驗緊密聯(lián)系、相互促進，形成有機統(tǒng)一整體，把發(fā)現(xiàn)問題、推動整改、促進改革、完善制度貫通起來，彰顯了我們黨勇于自我革命的鮮明品格，凸顯了治國必先治黨、治黨務必從嚴的堅定意志，蘊含了腐敗治理標本兼治、懲防并舉的政治智慧。

其中，將腐敗治理的三大功能整合在“一體化”框架下，明確“從治標入手，把治本寓于治標之中，讓黨員干部因敬畏而‘不敢’、因制度而‘不能’、因覺悟而‘不想’”的“三不一體”思想，更是中國共產(chǎn)黨高壓反腐并取得決定性成效后的又一次系統(tǒng)完整的理論反思和實踐歸納。

2.“三不”功能的內(nèi)在沖突與實踐困境

然而，受到“首因效應”的影響，畢“腐敗治理”之功于“高壓懲治”一役的思想依然存在，并不可避免地導致腐敗治理機制、手段以及效果的碎片化。毋庸諱言，在具體實踐中，“一體推進三不”進展不暢，“三不”合力尚未真正形成。

在行政學的術(shù)語中，“一體化”與“專門化”是兩個相對的概念。在科層制的治理邏輯中，按照知識類似性劃分組織與任務的邊界幾乎是一條“鐵律”，即專門化是常態(tài)，一體化是非常態(tài)，應分盡分，可專門必專門。然而隨著問題復雜性的增加，由專門知識解決單一問題的實踐情形越來越少見，復雜社會的生成，加劇了復雜問題的產(chǎn)生。邊界清晰、程序至上的“專門化”模式受到以邊界模糊、問題優(yōu)先的“一體化”模式的挑戰(zhàn)，“大部制”“問題型”“項目化”的組織和治理方式受到普遍重視。

必須承認，“不敢”“不能”與“不想”是不盡相同的心理狀態(tài)和行為狀態(tài)?！安桓摇迸c“不想”更多反映的是一種心理狀態(tài)，表現(xiàn)的核心是“畏懼”和“自律”，而“不能”反映的就不僅僅是心理狀態(tài)的“無奈”，更多是行為狀態(tài)的“隔絕”，表現(xiàn)的核心是“阻斷”。面對這樣不同狀態(tài)、不同目標的任務，受科層制治理慣性思維的影響，人們總是希望通過“專門化”的方式加以解決不同狀態(tài)下的問題。實際上，在相當長的時期內(nèi)，考慮到“三不”的差異性，腐敗治理領(lǐng)域的“三不”也正是經(jīng)由不同主體、運用不同方式、面對不同對象、采取不同標準并通過專門化方式分別完成的。但這種“專門化”的極致要求往往不可避免地產(chǎn)生一種極端性的缺陷，就是“碎片化”，導致終極的使命價值、完整的目的要求和體系化工作安排在多樣部門具體目標、個別決策和零星手段的沖擊下被模糊、分解，甚至撕裂。

“不敢”的核心是“畏懼”。其理想狀態(tài)是通過強化人們心理上的畏懼感和行為上的約束力，依賴規(guī)范的強制力來達成。在法治條件下，盡管任何強制力一定包含著某種觀念的合法性和正當性，但規(guī)范的力量并不依賴于人們對強制力背后觀念的理解與認同。換句話說，人們未必需要贊成或者認同強制力承載的價值，只要認識到強制力自身可能導致的后果即可。在實踐中，表現(xiàn)出對規(guī)范的“順從”即為達到要求。所以，強制力是任何規(guī)范性要求的基石，它直奔現(xiàn)象，直達目的。某種意義上，“不敢”在規(guī)范的價值意義上可能是最低層次的要求，在實踐意義上卻有著終極目標的效應。所謂“亂世用重典”，在形成高壓的社會態(tài)勢和畏懼的個人心理層面，“不敢”氛圍的營造，是最直接、最快速、最有效的手段。早在2013年1月，習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上就強調(diào)：“從嚴治黨，懲治這一手決不能放松?！钡驗槿绱耍诜锤瘜嵺`中，不少人就認為，“三不”的核心就是“一不”，只有嚴懲才是腐敗治理的至上法寶，“其他都是虛的”。這種觀點導致許多干部不會也不愿承擔所謂的“一崗雙責”，“只負責定規(guī)矩，不負責守規(guī)矩，更不管壞規(guī)矩”。認為腐敗治理是紀檢監(jiān)察一家的事情，反腐敗就是單純打擊腐敗現(xiàn)象，制度問題不發(fā)生就不存在，思想問題不表達就看不見。針對這種錯誤認識，十八屆中央紀委書記王岐山早就深刻地指出，腐敗治理要“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”。雖然在十八大以來的相當長的時期內(nèi)，打造“不敢腐”的高壓態(tài)勢，是腐敗治理的主題，但從腐敗治理的可持續(xù)、長效化以及根本性角度觀察，對“治本”的追求，從未忽略。

“不能”的核心是“隔絕”。其理想狀態(tài)是構(gòu)建“權(quán)力”與“私欲”的物理屏障，以制度的規(guī)范和監(jiān)督的介入為手段，在制度和政策層面盡可能壓縮公權(quán)力“尋租”的空間，最大程度地消除滋生腐敗的可能。以“透明行政”打造公權(quán)力領(lǐng)域的“金魚缸模型”〔3〕，將“權(quán)力關(guān)進籠子里”，“讓權(quán)力在陽光下運行”都是以“不能”為導向的腐敗治理舉措。如果說，“不敢”狀態(tài)的營造主要依靠紀檢監(jiān)察部門獨家承擔的話，那么“不能”狀態(tài)的實現(xiàn)主體，則主要分布在黨和政府的各個領(lǐng)域，或者說主要分布在擁有公權(quán)力的多個部門。習近平總書記強調(diào)，要加強黨中央對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，貫通落實相關(guān)職能部門監(jiān)管職責，健全各負其責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管黨治黨責任格局。要把反腐敗斗爭同黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設貫通協(xié)同起來，發(fā)揮政治監(jiān)督、思想教育、組織管理、作風整治、紀律執(zhí)行、制度完善在防治腐敗中的重要作用，打好總體戰(zhàn)。就是為了最大程度地消除制度建設和政策制訂領(lǐng)域過度專門化可能導致的分散乃至“碎片”的現(xiàn)象。

具體地表現(xiàn)為，一些部門視部門目標為終極目標，過程目標為結(jié)果目標，制度銜接度不夠。一些黨內(nèi)紀律與國家法律的銜接還不夠順暢高效，存在“法辦夠不著，黨紀處理輕”的問題。這些多樣化、碎片化的制度卻為不同政府組織在面對共同問題時開展合作增添了難度，甚至導致推諉扯皮、相互掣肘，無法高效解決問題。除此之外，重制度制定、輕監(jiān)督執(zhí)行的現(xiàn)象極為普遍。工作規(guī)定與實際操作“兩張皮”，把制度當擺設，制度虛置、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、機械性執(zhí)行等現(xiàn)象都是“不能”狀態(tài)的消解因素。

“不想”的核心是“自律”。顧名思義，強調(diào)了腐敗治理中公職人員的內(nèi)在自律狀態(tài)。腐敗治理的目標樣貌還是構(gòu)建一個“不想腐”的狀態(tài)。思想是行動的先導，共同的價值觀與治理愿景給了每個部門、每個人自主判斷的依據(jù)和自主管理的方向，從而不至于導致內(nèi)部協(xié)調(diào)的混亂。在自律狀態(tài)下個體目標與治理目標高度一致，無需外在他律約束，僅憑自我約束便可達到目的。當下在黨員干部的思想教育領(lǐng)域，強調(diào)“正心固本”，“注重加強正面引領(lǐng)，教育引導黨員干部樹立高尚的精神追求，廉潔自律、廉潔齊家，筑牢拒腐防變的思想道德防線。”“明確廉潔自律的行為規(guī)范?！薄皬娀枷氲赖潞忘h紀國法教育?！薄白杂X樹立良好的家風家教?！薄盃I造崇廉拒腐的社會氛圍。夯實‘三不’一體推進的思想基礎……營造崇尚廉潔、鄙棄貪腐的良好社會風尚”?！?〕這無疑是一條建構(gòu)“不想腐”狀態(tài)的正確路徑。但就其有效性而言，單靠加強宣傳教育，統(tǒng)一思想觀念的作用勢必有限。我們更應該意識到，“從道德意識的產(chǎn)生規(guī)律來看,任何道德意識的產(chǎn)生都有一個從他律向自律轉(zhuǎn)化的過程,有的是從自己的切身感受中獲得體驗,有的則是通過發(fā)生在周圍的事件當中獲得經(jīng)驗,這些感性知識再通過自身的修養(yǎng)、學識的加工,得到理性的升華,成為自己的道德意識?！薄?〕因此，打造“不想腐”的狀態(tài)，同樣不能由單一主體部門來完成。多措并舉、多管齊下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都離不開系統(tǒng)化思維和整體性治理。

簡單地概括，雖然中國腐敗治理“三不一體”的整體性格局業(yè)已初現(xiàn)，但有效的圍繞“兩責”“三不”“四態(tài)”的相互貫通和統(tǒng)籌運用，即主體責任和監(jiān)督責任共同落實；不敢腐、不能腐、不想腐一體推進；“四種形態(tài)”貫通使用的體系化腐敗治理協(xié)同化路徑仍需在理論及實踐層面不斷探索。

二、價值相容與邏輯相通：“一體推進三不”整體性策略的核心要義

1.“一體推進三不”的整體性涵義

“一體推進三不”的實質(zhì)是“三不”功能“一體化”，而影響其功能實現(xiàn)的最大障礙在于科層制內(nèi)在規(guī)定的組織功能橫向分隔的制度安排。在行政實踐中，科層制單一知識治理模式，面對復雜多樣的社會問題越來越感到力不從心。與此同時，在行政學領(lǐng)域，如何打破科層制剛性，特別是模糊橫向分隔的界限，以破除部門間各自為戰(zhàn)的狀態(tài)的改革探索，也從未停止。

整體性治理理論無疑是此類探索中最有影響力的改革主張。行政學領(lǐng)域的整體性治理理論是針對以管理主體多樣化和管理手段市場化為主要特征的“新公共管理”而導致的“碎片化”現(xiàn)象的戰(zhàn)略回應。全球經(jīng)濟一體化的背景下，新公共管理的市場化、分權(quán)化改革迎合了現(xiàn)代社會對公共服務提出的多元化要求，但其解構(gòu)傳統(tǒng)組織的內(nèi)驅(qū)力，使得公共政策部門化，目標、手段、效用沖突不斷，暴露出諸如問題轉(zhuǎn)嫁、項目割裂、目標對沖、重復浪費、效益消解等問題，這極大地增加了決策系統(tǒng)的復雜性和評價系統(tǒng)的錯亂。在此背景下，整體性治理理論應運而生，它以信息技術(shù)為支撐，以政府內(nèi)部機構(gòu)和公共部門的整體性運作為出發(fā)點，倡導從分散到集中，從部分到整體，從破碎到整合的管理改革。整體性治理理論批判了政府組織間關(guān)系以及制度生存性等問題，提出新世紀的政府應該推動整體性治理，摒棄以往的功能性和專業(yè)性部門間的各自為戰(zhàn)，讓政府朝著整體性合作的方向發(fā)展。〔6〕整體性治理的主張與“一體推進三不”在實踐中的運用不謀而合，至少體現(xiàn)出以下四層核心要義：

一是腐敗治理責任的一致。在治理的意義上，責任是一個綜合的概念，它不僅在職能層面上體現(xiàn)一種原則和必須，更是在價值層面體現(xiàn)一種態(tài)度和思想。責任具有必須遵守的強制性，其表現(xiàn)是社會關(guān)系中的相互承諾，最內(nèi)核是對責任內(nèi)涵的本質(zhì)性認同。

在“一體推進三不”的實踐中，第一個挑戰(zhàn)在于不同組織之間的對話，如黨務部門、業(yè)務部門、群團部門、事業(yè)單位各自有著不同的部門目標、不同的組織形式、不同的績效表現(xiàn)、不同的專業(yè)語言、不同的組織文化。這就涉及不同專業(yè)語言和組織語言間的轉(zhuǎn)換，促使多方在就如何調(diào)節(jié)矛盾和沖突展開沖撞之前達成共同的目標，擺脫部門主義與狹隘的本位視野。責任上一致的前提是解決認知上的差異，這也是解決碎片化問題的先決條件。通過溝通推動不同部門之間達成協(xié)調(diào)與合作的意愿，消除認知差異。實則是通過文化的融合達到共同使命的內(nèi)化、共同價值的認同、共同責任上的一致。防止不同部門基于本部門的價值導向制定政策、開展工作，從而導致行為沖突。雖然也有人擔心，“在整體性治理框架下，多元治理主體的交互與滲透使治理主體間的疆界日漸模糊，進而會導致責任認定困難與指向不明?！薄?〕這個擔心來源于對整體性治理的誤讀，實則是將“部門的責任”等同于“終極的責任”?！耙惑w推進三不”所期望的正是部門摒棄部門的片面“責任”，回歸腐敗治理實則是國家治理體系現(xiàn)代化的“終極責任”。

二是腐敗治理政策的銜接。政策是治理的工具，各司其職的部門會按照部門的目標、流程和習慣創(chuàng)制適合自己的工具。整體性治理需要經(jīng)過協(xié)調(diào)、整合以及“逐漸緊密與相互涉入”等階段循序漸進。在科層制的條件下，不同部門的“逐漸緊密與相互涉入”無法是物理性的人員和資源的“相互涉入”，只能是政策工具層面的互相耦合。因此，“一體推進三不”內(nèi)在地要求不同部門在政策的議題設定、政策過程和政策執(zhí)行中必須注入反腐敗的要求。所有政策不僅要有規(guī)范性要求，更要明確對違規(guī)行為懲處的主體、形式和力度，在政策內(nèi)部形成監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)、執(zhí)紀的反腐敗閉環(huán)。真正體現(xiàn)“所有公共政策都應該是反腐敗的政策”。

政策的實質(zhì)就是政府部門依據(jù)特定的目標，通過對資源的調(diào)配和運用，協(xié)調(diào)人際公共活動及相互關(guān)系的一系列措施的總稱。在“一體推進三不”的政策體系的系統(tǒng)梳理中，為防止政策部門化，要綜合平衡以罰款、獎勵、禁閉等規(guī)章為重點的管制型政策、以保障全體公民平等享受各類公共資源為導向的分配型政策、以滿足公民最低限度的物質(zhì)需要為目標的再分配政策以及運用權(quán)力的強制力和資源的吸引力改造社會環(huán)境的立法政策。以“一體推進三不”思想為總攬，首先要在議題設定上做到不同部門政策之間的價值融通，防止“碎片化”思考，特別要注重階段性目標與長遠性目標的銜接和兼容；其次要求在不同政策間保持持續(xù)的互動，且能夠作出適應性的調(diào)整，以達到政策上下游之間的平順對接。例如，“不敢腐”的警示案例，成為“不能腐”的制度建議，更成為“不想腐”的學習教材；再次，在政策過程中要考慮政策相對群體的關(guān)聯(lián)性、信息搜集時空的統(tǒng)一性、政策手段施加的層次性以及政策結(jié)果評價的一致性。政策作為連接價值與手段的行政工具，其體系的一致性在“一體推進三不”中的功用尤為重要。

三是腐敗治理行動的協(xié)調(diào)。腐敗治理的行動不僅僅局限于懲治，它分布在掌握著公權(quán)力的各個公共部門。治理中的行動專指集體行動，集體行動本身就離不開協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是“一體推進三不”的核心要求，也是“一體推進三不”最基本的工作內(nèi)容。通過建立黨務部門、業(yè)務部門、監(jiān)督部門等部門內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)與整合，使得多元主體交互滲透，通過模糊各部門間邊界的途徑實現(xiàn)部門之間的整合達到對終極責任的理解和接受。

整體性治理理論將“協(xié)調(diào)”置于更為重要的位置，認為要解決新公共管理運動所帶來的“碎片化”問題，需要借助涂爾干的“有機團結(jié)”理論?！?〕在整體性治理的語境中，“協(xié)調(diào)”就是指政府部門間通過信息聯(lián)動系統(tǒng)、機構(gòu)間對話以及共同規(guī)劃開展聯(lián)合性和整體性決策的過程。通過聯(lián)合性協(xié)調(diào)與整體性協(xié)調(diào)，形成“涂爾干式”的有機體網(wǎng)絡，即社會中的個體獲得發(fā)展的同時，參與者之間關(guān)系彼此契合、彼此依賴又彼此制約。我們不得不說這是一個“心向往之”且需不斷努力的整體性行動結(jié)構(gòu)。作為一種社會現(xiàn)象，集體行動貫穿整個人類社會的始終，只要存在單個個體無法實現(xiàn)的公共物品供給的合作問題，就存在集體行動的現(xiàn)象。在腐敗治理領(lǐng)域，雖然“涂爾干式的有機團結(jié)”圖景尚不能作為具體的政策目標，但我們已經(jīng)深刻地體會到，“一體推進三不”就是面對復雜社會的腐敗現(xiàn)象的積極應對，也充分認識到科層制原先假設的單一知識和單個部門處理簡單問題環(huán)境不復存在，從而也內(nèi)在地要求對傳統(tǒng)組織形態(tài)和行動方式的改造。面對相互制約、相互影響和相互交織的多主體、多向度、多因素復雜腐敗問題，“一體推進三不”內(nèi)含的協(xié)調(diào)行動的要求與當今復雜性社會治理需要不謀而合。

四是腐敗治理技術(shù)的整合。當下信息技術(shù)的發(fā)展為整體性治理提供了基礎保障，也為“一體推進三不”搭建了工作平臺。信息技術(shù)的進步使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合在現(xiàn)代科層制之下更具效率，也使得修正碎片化問題從可能變?yōu)楝F(xiàn)實。整體性治理就是以公民需求為導向，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。整體性治理理論提出的出發(fā)點就是運用現(xiàn)代信息技術(shù)拆除部門之間的藩籬，通過整合公共服務的供給部門，實現(xiàn)對“碎片化”治理的戰(zhàn)略性回應。信息技術(shù)的發(fā)展一直是政府治理創(chuàng)新的重要驅(qū)動力，政府信息管理技術(shù)成為當代公共服務系統(tǒng)日益走向理性化、現(xiàn)代化的重要前提，也必然成為“一體推進三不”腐敗治理的技術(shù)憑借。

2.“一體推進三不”的價值與邏輯的容通

如上所述，“一體推進三不”需要全黨、各層級國家機關(guān)以及全體公務人員的價值共識為基礎支撐，因此，責任上的一致、政策上的銜接、行動上的協(xié)調(diào)和技術(shù)上的整合，歸根到底是要求各部門之間必須保持腐敗治理的價值相容和邏輯相通。

價值相容的核心是超越部門目標理解終極使命。在十九屆中央紀委六次全會上，習近平總書記強調(diào)，一百年來，黨外靠發(fā)展人民民主、接受人民監(jiān)督，內(nèi)靠全面從嚴治黨、推進自我革命，勇于堅持真理、修正錯誤，勇于刀刃向內(nèi)、刮骨療毒，保證了黨長盛不衰、不斷發(fā)展壯大?！?〕腐敗治理是全面從嚴治黨的標志性行動，必須與全面從嚴治黨的價值導向高度契合。習近平總書記在6月17日的講話中又明確指出，反腐敗斗爭關(guān)系民心這個最大的政治，是一場輸不起也決不能輸?shù)闹卮笳味窢??！?0〕這些重要的理論闡述從不同側(cè)面表明，“人民至上”就是當下中國腐敗治理的根性價值。

在中國，腐敗治理的實質(zhì)與黨的自我革命要求內(nèi)在統(tǒng)一。腐敗治理的績效也與全面從嚴治黨的民眾認同度息息相關(guān)。反腐敗績效是黨和政府整體績效不可或缺的組成部分，是腐敗治理領(lǐng)域黨和政府的整體績效，而非紀檢監(jiān)察的部門績效。因此，無論是指標任務下達，抑或績效評估激勵，每個部門都應當樹立起全面從嚴治黨以及反腐敗的任務意識、績效意識和使命意識。反腐敗的績效指標絕不僅是由懲辦腐敗分子的數(shù)量構(gòu)成的，“規(guī)范國家權(quán)力，提高國家能力”是國家治理的核心，也是腐敗治理的終極目的。黨的十八大報告明確指出:“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題?！彼^廉潔政治，就是不謀私利的政治，它與腐敗政治是根本對立的。其重點是全心全意為人民服務，本質(zhì)是為人民掌好權(quán)用好權(quán)、不以權(quán)謀私。建設廉潔政治，就是要實現(xiàn)干部清正，保證黨員干部廉潔從政；就是要實現(xiàn)政府清廉，促使公共權(quán)力規(guī)范運行；就是要實現(xiàn)政治清明，促進政治文明充分發(fā)展。在新的歷史條件下，我們黨鮮明提出要反對腐敗、建設廉潔政治，這是時代的要求，是人民的期盼，更是“人民主權(quán)”的質(zhì)性內(nèi)涵。“廉潔政治”建設的關(guān)鍵在于將廉潔作為政治建設的基本要求，使腐敗治理融入更宏大的中國政治發(fā)展進程中。“廉潔政治”應該是“一體推進三不”腐敗治理整體性策略的價值定位。

邏輯相通的核心是各部門執(zhí)政理路的內(nèi)在一致?！叭嗣裰辽稀笔侵袊伯a(chǎn)黨區(qū)別于其他一切政黨的根本標志，公共部門執(zhí)政的根本驅(qū)動力是民眾滿意度。腐敗治理績效的評估過程，也是民主價值的實現(xiàn)過程。民主過程并不意味著人民直接行使公共權(quán)力，關(guān)鍵在于將權(quán)力置于人民的制約和監(jiān)督之中。在“一體推進三不”的過程中，每個部門都應有接受民主監(jiān)督、民主參與、民主評估的主動意識。腐敗治理績效應體現(xiàn)廉潔滿意度導向。公眾認同及政治信任應成為腐敗治理的共同邏輯。當前，腐敗治理績效與政府廉潔滿意度還存在落差。例如，腐敗現(xiàn)象并沒有因為反腐敗的力度加大而顯著減少，意味著高投入、高產(chǎn)出的腐敗治理尚未顯著影響公眾廉潔評價。腐敗治理在本質(zhì)上純潔公權(quán)力并追求民眾滿意度的邏輯，還應在各個條塊的政策理念中得到充分體現(xiàn)。

三、體系化協(xié)同與總體戰(zhàn)布局：“一體推進三不”腐敗治理的路徑選擇

深刻認識“四個任重道遠”，全面布局反腐敗斗爭的總體戰(zhàn)，是習近平總書記對“一體推進三不”腐敗治理的新要求。習近平總書記指出，要保持反腐敗政治定力，不斷實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進的戰(zhàn)略目標。腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并呈現(xiàn)出一些新的階段性特征，防范形形色色的利益集團成伙作勢、“圍獵”腐蝕還任重道遠，有效應對腐敗手段隱形變異、翻新升級還任重道遠，徹底鏟除腐敗滋生土壤、實現(xiàn)海晏河清還任重道遠，清理系統(tǒng)性腐敗、化解風險隱患還任重道遠?！?1〕在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的總體框架下，以“一體推進三不”為重要標志的腐敗治理格局的建構(gòu)迫切需要總體性的布局，找到協(xié)同化的路徑。

1.確立國家治理體系框架下“一體推進三不”腐敗治理的價值目標

與先發(fā)外生型現(xiàn)代化發(fā)展模式所不同的是，中國作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家呈現(xiàn)出明顯的政府主導型發(fā)展特征。因此，在西方現(xiàn)代化進程中普遍存在的“公權(quán)悖論”〔12〕現(xiàn)象在我國表現(xiàn)得亦十分突出。由于強化了政府在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的支配作用，權(quán)力在激發(fā)動機、利益分配中的作用隨之凸顯，這客觀上提升了權(quán)力的交換價值，也加大了腐敗萌發(fā)、成型乃至野蠻生長的風險。公權(quán)力在不斷擴張其對社會經(jīng)濟、政治、文化領(lǐng)域與范圍支配能力的同時，也為腐敗的生成創(chuàng)設了機會、條件與環(huán)境?！?3〕因此，可以肯定地說，腐敗治理是與公權(quán)力的運行長期相伴相生的。王滬寧同志曾經(jīng)指出，腐敗是運用公共權(quán)力實現(xiàn)私人目的的行為，其基本特征是公共權(quán)力和公共資源的非公共、非規(guī)范(不符合公認的法律或道德規(guī)范)的運用。〔14〕可見，公權(quán)力具有鮮明的正負效應，最大限度地為公眾謀利益是公權(quán)力的正效應，其負效應就是將公權(quán)力用于謀取掌權(quán)者個人或相關(guān)人的利益，就是腐敗。本質(zhì)上說，腐敗是控權(quán)失靈的結(jié)果，腐敗治理是國家治理的底線，反腐敗機制的效率水平是國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要標準，腐敗治理能力是對國家治理能力最根本的檢驗?！?5〕所以，國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)是公權(quán)力的規(guī)范運行和公權(quán)力的“治理現(xiàn)代化”，這是中國共產(chǎn)黨對全面深化改革目標提出的明確要求，立基于推進國家治理的中國經(jīng)驗。腐敗治理直接服務于國家合法性和有效性建設，它不僅是國家治理體系建設的內(nèi)容，更是實現(xiàn)國家治理能力的基礎。作為反腐敗斗爭基本方針和全面從嚴治黨重要方略的“一體推進三不”，須體現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”導向下的腐敗治理的最高價值目標，決不應是散在的機制更新與體制優(yōu)化的粗放結(jié)合，必然是以現(xiàn)代化為基準的體系化協(xié)同。

2.建構(gòu)適應腐敗治理總體戰(zhàn)布局的“一體推進三不”制度框架

制度是理念與實踐的媒介。制度是價值的外化形式，任何制度都承載著特定的價值內(nèi)涵，但價值系統(tǒng)從來都不會自動地實現(xiàn)，要通過一連串的控制機制來維系。同時，制度價值的實現(xiàn)又受制原有制度環(huán)境的約束。“一體推進三不”反腐敗斗爭總體戰(zhàn)的價值目標需要整體性的制度安排才得以落實。

基于這樣的規(guī)定性，“一體推進三不”的制度設計首先要進行這樣的思考：既然腐敗的滋生伴隨著公權(quán)力運行的全過程，那么是不是就可以斷言，所有的公共權(quán)力運用都一定會產(chǎn)生腐?。看鸢甘欠穸ǖ?；實際上正如亨廷頓所描述的那樣，腐敗是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！?6〕接著再問，是不是所有的公共權(quán)力運用都會產(chǎn)生腐敗的可能？答案又是肯定的，這就彰顯了腐敗治理制度性安排的必要性和緊迫性。有人形象地比喻，資源的自然流動恰如順勢而下的河流，是不需要他者干預的，人為的行政干預在資源的流動中會形成堤壩，在堤壩的上下游必然會產(chǎn)生落差，這個落差就是“租金”。因此，行政活動中的“租金”是一定存在的。但租金存在的事實并不是腐敗，而逐利者試圖通過“購買”租金實現(xiàn)其貨幣化，就稱之為“尋租”，該行為就構(gòu)成腐敗。因此，既然權(quán)力都具有腐敗的潛在可能，就需要對其進行日常性的規(guī)范化制約。

腐敗治理中各司其職、各管一段并不是一國僅有或孤立的現(xiàn)象。作為腐敗問題研究權(quán)威組織，透明國際曾試圖在各國倡導構(gòu)建“國家廉政體系”解決腐敗治理中的碎片化問題。1996年，時任透明國際主席的新西蘭腐敗治理專家杰瑞米·波普在《制約腐敗：建構(gòu)國家廉政體系》一書中，首先提出“建構(gòu)國家廉政體系”的主張。他認為，“國家廉政體系”包含兩方面內(nèi)容，一是建立各有差異又相互依存的廉政支柱，包括政府內(nèi)部的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等部門，以及政府外部的媒體、公民、國際組織等；二是保障這些支柱運行及相互間均衡發(fā)展的核心規(guī)則和運行機制?！?7〕

受“路徑依賴”影響，腐敗治理的制度體系無法脫離原有的政治制度架構(gòu)另起爐灶。腐敗治理體系包含的治理主體及其相互關(guān)系、治理對象其運行規(guī)則兩部分內(nèi)容也必須在中國現(xiàn)有的制度安排的基礎上去提煉。在治理主體及其相互關(guān)系方面，我國的腐敗治理模式正從俗稱“三駕馬車”體制向國家監(jiān)察“一元式”體制的轉(zhuǎn)變，但在全面從嚴治黨“兩個責任”的要求下，腐敗治理主體應當包含各級紀檢監(jiān)察機關(guān)為主的“核心主體”、以黨的工作機關(guān)為主的“功能主體”以及以社會組織和公民為主的“參與主體”等多樣化主體構(gòu)成?！?8〕這若干主體如何按照統(tǒng)一認知、協(xié)調(diào)行動、分擔責任、共享資源，需要內(nèi)涵整體性治理要求的規(guī)范性安排。

在治理內(nèi)容及其運行規(guī)則方面，應緊扣腐敗成因和反腐敗焦點，設計一體推進的制度方案。根據(jù)“腐敗=腐敗動機+腐敗機會”；“反腐敗=加大腐敗成本+增加曝光概率”兩大形象化公式，分別針對腐敗生成與反腐敗措施這兩條路徑所產(chǎn)生的四個關(guān)鍵要素，經(jīng)過不同組合，構(gòu)建“一體推進三不”的制度體系。如圍繞消除腐敗動機而建構(gòu)的不想腐機制，就不能單單是理想信念教育，可能就要附加公職人員生涯規(guī)劃、家庭美德規(guī)范以及健康心理測試等全方位的制度設計；圍繞減少腐敗機會而建構(gòu)的不能腐機制，除了在錢、財、物等資源崗位設置流程隔絕屏障、加大輪崗頻率等安排之外，還要輔之以工作流程公示、個人財產(chǎn)申報等增加信息透明程度的措施；圍繞加大腐敗成本而建構(gòu)的不敢腐機制，不能單單是加大懲處力度增加顯性成本，還可以用增加公職人員待遇的措施，凸顯腐敗的隱性機會成本，等等。此外，設法提升腐敗行為曝光概率的制度設計本身就兼具實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的多方面功能的機制，某項制度安排本身也可能兼具消除腐敗動機、加大腐敗成本、增加曝光概率以及減少腐敗機會等多方面作用。總之，按照這樣的制度設計思路，腐敗治理亟待建構(gòu)出具有整體性思考的覆蓋多主體的綜合性機制和規(guī)范。

“三不一體”的工作理念，需要在制度設計過程中不斷深化理解?！叭弧辈皇侨齻€階段的劃分，而是作為一個相互依存、相互促進的整體，貫穿在腐敗治理的防范、發(fā)現(xiàn)、查處、評估、整治等全鏈條中。例如，2018年，各地為響應中央《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟芬策M行了鼓勵激勵、容錯糾錯和能上能下“三項機制”的探索。明辨“為公”還是“為私”，分清“無心”還是“有意”，判定“無禁”還是“嚴禁”，嚴格劃分“失誤、錯誤”與“違紀、違法”的界限。其核心要義是既強調(diào)要寬容干部在推動改革發(fā)展中出現(xiàn)的失誤和錯誤，又強調(diào)領(lǐng)導干部要守住底線。既鼓勵干部先行先試，又要求做到令行禁止、知錯即改；既要求干部為民造福，又要求做到干凈做事、不謀私利；既要求干部大膽創(chuàng)新，又要為干部鳴鑼開道、容錯撐腰……這些看似一致的“既要又要”在實踐中存在不可回避的張力，需要在不同部門達成統(tǒng)一意志、形成協(xié)調(diào)行動。這就是一個需要制度規(guī)范有效銜接的典型案例。

3.創(chuàng)新以“金魚缸模型”為特質(zhì)的“一體推進三不”數(shù)據(jù)共享平臺

現(xiàn)代信息技術(shù)是整體性治理的重要工具，整體性治理理論所包含的層級、部門與功能的協(xié)調(diào)整合，都有賴于信息技術(shù)的發(fā)展和運用。在腐敗治理中，信息化數(shù)據(jù)平臺將發(fā)揮其難以替代的獨特作用。“一體推進三不”的數(shù)據(jù)化平臺不僅可以為腐敗治理的專責部門提供日常性的工作數(shù)據(jù)，更可為腐敗治理的公眾化參與提供前所未有的機會，最終為公共部門的透明行政打造“金魚缸模型”提質(zhì)增效?！敖痿~缸模型”產(chǎn)生的“透明效應”必然導致公共部門腐敗治理的工作流程規(guī)范化、官員信息公開化、社會監(jiān)督日?；⒖冃гu估公眾化。大數(shù)據(jù)技術(shù)打破了原有公權(quán)力對信息傳播流向和內(nèi)容的完全壟斷，改進了民眾信息的認知，拓寬了信息來源渠道，同時提高了信息的“社會能見度”，客觀上為政府管理工作的公開透明提供了“透明的魚缸和清澈的水質(zhì)”。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，不僅為公眾參與提供了新的平臺，更為腐敗治理的專門機構(gòu)提供了源源不斷的分析素材?！皵?shù)據(jù)就像一個神奇的鉆石礦，當它的首要價值被發(fā)掘后仍能不斷給予。它的真實價值就像漂浮在海洋中的冰山，第一眼只能看到冰山的一角，而絕大部分都隱藏在表面之下?！薄?9〕由于數(shù)據(jù)變化具有全面、敏感且精準的特點，任何數(shù)據(jù)變化背后都可能隱藏著巨大秘密，只要全面系統(tǒng)分析，就可以發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡。

腐敗治理的整體性數(shù)據(jù)應用平臺至少應包括三方面內(nèi)容。一是公共部門的工作流程數(shù)據(jù)?；舅悸肥钦细鱾€公共部門的自身業(yè)務信息系統(tǒng)，將腐敗治理職能機關(guān)的監(jiān)督模塊嵌入其中，設置資金使用預警、招投標預警、事故預警、投訴處置預警等自動預警功能。該平臺的數(shù)據(jù)標準應與腐敗信息治理平臺保持一致，實現(xiàn)預警信息向腐敗治理平臺的數(shù)據(jù)庫單向?qū)?。其主要目的是監(jiān)控公職人員運用公權(quán)力開展工作的信息數(shù)據(jù)，特別是關(guān)涉民生福祉分配、市場活動監(jiān)管、金融數(shù)據(jù)分析、房地產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移、自然資源利用等相關(guān)“利益”的信息數(shù)據(jù)。二是腐敗治理職能部門的工作數(shù)據(jù)。包括紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門、宣傳部門、公安、檢察院、法院、審計等部門所掌握的本地區(qū)腐敗治理工作的信息數(shù)據(jù)，以及可實現(xiàn)數(shù)據(jù)直接導入，且可與公共部門工作數(shù)據(jù)及時比對的專門化監(jiān)督數(shù)據(jù)庫。例如，為接受上級部門監(jiān)督，建設各級黨委履行主體責任、各級紀委履行監(jiān)督責任的履責紀實平臺；為方便廣大公眾、市場主體的信訪舉報，在腐敗治理專責機關(guān)建設來信、來訪、來電、網(wǎng)絡“四位一體”的檢舉舉報平臺，等等。三是政務部門信息公開的數(shù)據(jù)。這是“金魚缸模型”的標志性環(huán)節(jié)。主要包括面向公共部門外部，回答社會質(zhì)疑，助力公民監(jiān)督的主動公開或依申請公開的數(shù)據(jù)。此外，整合腐敗治理各職能部門有關(guān)信訪舉報、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、巡視巡察、追逃追贓、監(jiān)察建議、以案促改、以案促教等各項業(yè)務，集成檢舉舉報子平臺、監(jiān)督辦案業(yè)務子平臺、大數(shù)據(jù)分析研判子平臺、以案促改制度清單子平臺、以案促教案例子平臺等等。力求貫通“一體推進三不”全流程，實現(xiàn)腐敗治理業(yè)務通、一體統(tǒng)籌網(wǎng)絡通、“三不”推進數(shù)據(jù)通，使大數(shù)據(jù)技術(shù)真正成為打破“一體推進三不”信息壁壘的有效工具。

作為反腐敗斗爭基本方針和全面從嚴治黨重要方略，“一體推進三不”理念已在全黨深入人心，亦被社會公眾廣泛接受。但作為這一理念的物化形式，整體性與協(xié)同化的制度安排和技術(shù)保障，需要在實踐中長期探索且不斷試錯。習近平總書記提出了“一體推進三不”的“全周期管理”方式，〔20〕它體現(xiàn)了黨中央在一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的整體性與協(xié)同化方面的進一步思考，也必將激發(fā)腐敗治理理論與實踐工作者在腐敗治理整體性領(lǐng)域作出更多更深刻的思想貢獻。

注釋：

〔1〕〔10〕〔20〕《習近平在中共中央政治局第四十次集體學習時強調(diào) 提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，新華網(wǎng)，http://www.news.cn/2022-06/18/c_1128753531.htm。

〔2〕《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第549頁。

〔3〕管理學中也稱金魚缸效應或金魚缸法則。金魚缸是玻璃做的，透明度很高，比喻極高透明度的民主管理模式。

〔4〕李靔：《從法規(guī)制度建設看“三不”一體推進》，《中國紀檢監(jiān)察》2021年第17期。

〔5〕參見王云駿：《淺議道德規(guī)范法規(guī)化》，《江西社會科學》1997年第1期。

〔6〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。

〔7〕〔8〕史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢》，《天津行政學院學報》2014年第5期。

〔9〕〔11〕《習近平在十九屆中央紀委六次全會上發(fā)表重要講話》，新華網(wǎng)，http://www.news.cn/politics/leaders/2022-01/18/c_1128275459.htm。

〔12〕也稱之為公權(quán)異化，特指公權(quán)讓渡后會經(jīng)常性產(chǎn)生的公權(quán)他用的異化現(xiàn)象。

〔13〕〔15〕〔18〕參見魏昌東：《腐敗治理體系法治化發(fā)展的一般原理》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2020年第3期。

〔14〕王滬寧：《反腐敗：中國的實驗》，海口：三環(huán)出版社，1990年，第6頁。

〔16〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第54-55頁。

〔17〕〔新西蘭〕杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，北京：中國方正出版社，2003年。

〔19〕〔英〕舍恩伯格、〔英〕庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代》，盛楊燕、周濤譯，杭州：浙江人民出版社，2013年，第127頁。