張紹合，胡岳岷，陳雨霏

（1.廣州商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 511363；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117；3.韓國(guó)湖南大學(xué) 經(jīng)營(yíng)系，韓國(guó) 光州 62399）

改革開(kāi)放40多年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)生了深刻變化，打破了人民公社“政社合一”體制，代之以“鄉(xiāng)政村治”制度。黨的十九屆四中全會(huì)決定指出：“我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)?！保?］鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是決勝全面建成小康社會(huì)的根本保證，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)村繁榮的制度基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)階段中國(guó)鄉(xiāng)村治理仍然存在著一些一直沒(méi)有解決好的困境和挑戰(zhàn)，仍然存在著一些尚待解釋的現(xiàn)象和需要回答的問(wèn)題。本文旨在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)村治理走向善治提供一個(gè)基本的合適的制度安排框架。

一、問(wèn)題提出和文獻(xiàn)檢視

“治理”源自于英文“governance”，是一個(gè)古老的名詞，沉寂了幾百年，在最近三十年卻突然火了起來(lái)。“治理”一詞雖然被廣泛使用，但是卻很少有人深究其具體含義。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后，它受到了前所未有的關(guān)注。王紹光先生認(rèn)為，實(shí)際上，僅僅25年之前，即使在英文里，“governance”這個(gè)詞的使用率也是非常低的。在很多國(guó)家的語(yǔ)言中，原本沒(méi)有“治理”這個(gè)概念。例如，在希伯來(lái)文中，對(duì)如何翻譯這個(gè)詞，至今無(wú)定論。在中國(guó)也是如此［2］。但是，在近20年來(lái)，“治理”卻突然流行起來(lái)。有一篇文章這樣描述它的火爆程度：“治理被人稱作一個(gè)流行語(yǔ)，一種風(fēng)行一時(shí)的玩意，一套框架工具，一個(gè)跨越不同學(xué)科的概念，一個(gè)傘狀概念，一個(gè)描述性概念，一個(gè)模棱兩可的概念，一個(gè)空洞的指稱，一個(gè)用于狡辯的遁詞，一種拜物教，一個(gè)研究領(lǐng)域，一種研究方式，一種理論，一種視角”。［3］

這個(gè)詞這么風(fēng)行，那么，它的確切含義是什么呢？受?？碌淖V系分析方法的啟發(fā)，王紹光先生將“治理”一詞的詞源上溯到11世紀(jì)末。他認(rèn)為，這個(gè)詞，在11世紀(jì)末具有政府或國(guó)家權(quán)威統(tǒng)治的含義。到了13世紀(jì)晚期，這個(gè)詞的含義有所擴(kuò)大，有了管理、控制、統(tǒng)治之意。［2］直到20世紀(jì)90年代以前，它的含義都沒(méi)有太大的變化。

進(jìn)入21世紀(jì)，這個(gè)沉寂了幾百年的古老的名詞，突然成為一個(gè)被幾乎所有學(xué)科廣泛使用的火遍全球的學(xué)術(shù)名詞。這個(gè)名詞的風(fēng)行，在一定程度上與1972年美國(guó)外交官、教育家克利夫蘭（Harlan Cleveland）出版的著作《未來(lái)的執(zhí)行官》中提出的一種新的管理方式有關(guān)?？死蛱m在她的著作中是這樣描述她所希望的新的管理方式的，她寫(xiě)道：“做事的組織將不再采取從上到下的金字塔的管理方式，不再把絕大多數(shù)實(shí)際控制權(quán)集中在最高層手中.....因?yàn)榻M織將變?yōu)楸馄绞剑鼈兊墓芾矸绞綄⒏赡苁呛妥h性、共識(shí)性、協(xié)商性的。需要解決的問(wèn)題越大，更多的實(shí)權(quán)應(yīng)該分散，更多的人應(yīng)該能執(zhí)掌它”。［4］雖然在這里她沒(méi)有使用“治理”一詞，但是她提出的思想?yún)s被公共管理領(lǐng)域的學(xué)者們所接受，或者說(shuō)，公共管理領(lǐng)域的研究受到了她的理念的啟發(fā)。其實(shí)，是在時(shí)隔八年以后，她才正式在一篇文章中使用“治理”一詞。她在1980年發(fā)表的一篇論文中指出：“如果我們要統(tǒng)治自己，同時(shí)不造成政府越來(lái)越膨脹，我們社會(huì)中的非政府組織將不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子”。［5］于是，她成為公共管理領(lǐng)域使用“治理”一詞的先驅(qū)。

在推動(dòng)理論發(fā)展上，一個(gè)組織，特別是有全球影響力的國(guó)際組織的力量，是一個(gè)學(xué)者所無(wú)法比擬的。20世紀(jì)80年代，撒哈拉大沙漠以南的非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遭遇了嚴(yán)重危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這種前所未有的危機(jī)，1989年底，世界銀行發(fā)表了它的年度報(bào)告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到增長(zhǎng)》，將這一時(shí)期的非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所遭遇的一系列危機(jī)，歸結(jié)為“治理危機(jī)”。其后，世界銀行持續(xù)在推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家治理上做文章。1991年其將“治理在發(fā)展中國(guó)家中的作用”列入年度會(huì)議的重要議題。1992年再次將治理作為年度報(bào)告的主題，發(fā)表了《治理與發(fā)展》的年度報(bào)告。1995年又推出了《治理：世界銀行的經(jīng)驗(yàn)》的報(bào)告。再往后，它組建了國(guó)際化專業(yè)團(tuán)隊(duì)，研究“治理”的衡量指標(biāo)，并實(shí)時(shí)發(fā)布各國(guó)治理水平排行榜。在推進(jìn)治理問(wèn)題研究國(guó)際化上，世界銀行釋放的信息一次比一次清晰。正是由于它的大張旗鼓的強(qiáng)力推動(dòng)，吸引了越來(lái)越多學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)“治理”的注意力和加入，研究文獻(xiàn)成爆發(fā)式增長(zhǎng)。一些國(guó)家的政府組織也加入了這一行列并積極推動(dòng)治理實(shí)踐的拓展和深入，更由于一些學(xué)者對(duì)世界銀行設(shè)定的衡量指標(biāo)及理論表述的批評(píng)，使之逐步形成一個(gè)治理研究與實(shí)踐的國(guó)際性熱潮，從而使21世紀(jì)成為治理研究的黃金期。

1995年，中國(guó)學(xué)者開(kāi)始在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)聲。第一個(gè)發(fā)聲的是中國(guó)政治學(xué)學(xué)者劉軍寧發(fā)表在由北京生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店出版社出版的《公共論叢》第一輯《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》一書(shū)上的文章《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。這篇文章實(shí)際上是對(duì)在此之前世界銀行發(fā)表的報(bào)告的一個(gè)總的評(píng)述。徐勇在《政治學(xué)研究》1997年第1期上發(fā)表了題為《Governance：治理的闡釋》一文，標(biāo)志著“治理”正式進(jìn)入中國(guó)公共管理研究領(lǐng)域。1998年中國(guó)人民大學(xué)出版社出版了毛壽龍等人的著作《西方政府的治道變革》一書(shū)，但是，毛壽龍與劉軍寧一樣，使用的都是“治道”而不是“治理”。這表明當(dāng)時(shí)的治理研究在中國(guó)還沒(méi)有形成氣候。真正促進(jìn)治理研究在中國(guó)廣泛發(fā)展的是1999年《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）第1期推出的治理專號(hào)，這一期推出了九篇西方學(xué)者有關(guān)治理的長(zhǎng)篇論文。此后，在許多領(lǐng)域原來(lái)使用“管理”一詞討論的問(wèn)題慢慢的逐漸被“治理”一詞所替代。于是，“治理”開(kāi)始在中國(guó)學(xué)術(shù)界特別是公共管理領(lǐng)域開(kāi)始流行起來(lái)。

治理是一個(gè)具有模糊性、頗多分歧的概念。有些學(xué)者就將治理看做管理。也有學(xué)者將治理看做是一種技術(shù)活。皮埃爾.卡藍(lán)默指出：“治理”一詞的詞根在拉丁文中意味著對(duì)船只的駕駛，引申為對(duì)公共事務(wù)的管理。［6］王紹光通過(guò)對(duì)“治理”一詞的長(zhǎng)時(shí)序梳理，正本清源，認(rèn)為治理與統(tǒng)治、管理并沒(méi)有什么區(qū)別。真正的治理就是要強(qiáng)化國(guó)家治理。［2］而李連江則認(rèn)為，廣義的治理是通過(guò)人為干預(yù)恢復(fù)自然秩序，是實(shí)事求是地求善。狹義的治理是社會(huì)政治治理，即治國(guó)、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正義、長(zhǎng)久的秩序。［7］求善，是求邊沁說(shuō)的“最大多數(shù)人最大的善”。［6］中國(guó)公共管理領(lǐng)域的絕大多數(shù)學(xué)者就是在這個(gè)意義上使用這一概念的。

中國(guó)學(xué)者關(guān)注中國(guó)鄉(xiāng)村治理是學(xué)術(shù)研究的正常態(tài)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合多次使用“治理”一詞。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)為此專門作出決定，使之正式成為黨和國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署。國(guó)外學(xué)者也很關(guān)注中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)是認(rèn)識(shí)與理解中國(guó)問(wèn)題的關(guān)鍵抓手和最好的突破口。如OiJean通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村干部在農(nóng)村改革后的變化的研究，提出了一個(gè)“地方政府法團(tuán)主義”概念，用以解釋中國(guó)鄉(xiāng)村治理的新形態(tài)新變化；［8］但是，國(guó)外學(xué)者的研究更多的是關(guān)注村干部的“海選”和農(nóng)民的政治參與等更加偏重政治的問(wèn)題。如Melanie Manion對(duì)村干部、村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間的選舉關(guān)聯(lián)問(wèn)題做了實(shí)證研究；［9］M.Kent Jennings對(duì)農(nóng)民政治參與的影響因素及其模式做了實(shí)證分析。［10］國(guó)外學(xué)者的研究也相當(dāng)積極活躍，成果也不少，有的還相當(dāng)?shù)挠幸?jiàn)地有分量，對(duì)我國(guó)學(xué)者的研究有啟發(fā)有借鑒。

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村治理從來(lái)都不是靜止的。一個(gè)階段有一個(gè)階段的矛盾和問(wèn)題，一個(gè)矛盾化解了又一個(gè)挑戰(zhàn)凸顯出來(lái)了；一個(gè)問(wèn)題解決了又來(lái)了一個(gè)新矛盾。正如馬克思所言：“資本關(guān)系和土地所有權(quán)關(guān)系的變化會(huì)提到日程上來(lái)！這是時(shí)代的標(biāo)志，不是用紫衣黑袍遮掩得了的。這并不是說(shuō)明天就會(huì)出現(xiàn)奇跡?！钡@表明，“現(xiàn)在的社會(huì)不是堅(jiān)實(shí)的結(jié)晶體，而是一個(gè)能夠變化并且經(jīng)常處于變化過(guò)程中的有機(jī)體?！保?1］既有的研究，對(duì)解決中國(guó)鄉(xiāng)村治理各個(gè)階段的矛盾與問(wèn)題都起到了一定的積極作用。但是，應(yīng)對(duì)新的矛盾和挑戰(zhàn)，必須有新的舉措和策略。鄉(xiāng)村是中國(guó)社會(huì)最底層的社會(huì)組織，社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多因素相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。治理表現(xiàn)為人與事的復(fù)合體。其實(shí)，鄉(xiāng)村治理存在著一些人與事相互膠著的深層次的問(wèn)題，最重要的是社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡機(jī)制如何建立的問(wèn)題。在社會(huì)主要矛盾發(fā)生新變化的今天，深入研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理需要新的分析框架。本文力圖對(duì)此做一點(diǎn)新的嘗試。

二、中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)狀與治理困境

鄉(xiāng)村是中國(guó)社會(huì)的最小細(xì)胞，是社會(huì)治理的最基本最基層的組織，也是我國(guó)數(shù)量最多、坐落最分散、差序最復(fù)雜的社會(huì)單元。據(jù)國(guó)家民政部統(tǒng)計(jì)，截止2018年年底，全國(guó)基層群眾性自治組織共計(jì)65萬(wàn)個(gè)，其中，村委會(huì)54.2萬(wàn)個(gè)，比上年下降了2.2%；村民小組449.1萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員221.5萬(wàn)人，比上年下降了1.2%；居委會(huì)10.8萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)了1.3%；居民小組156.3萬(wàn)個(gè)，居委會(huì)成員57.9萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)了2.3%。全年共有27.6萬(wàn)個(gè)村（居）委會(huì)完成選舉，登記選民2.8億人，參與投票人數(shù)達(dá)2.3億人。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村委會(huì)的數(shù)量在減少，居委會(huì)的數(shù)量在增長(zhǎng)。但是，鄉(xiāng)村仍然是數(shù)量最龐大的基層組織。摸清鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀，對(duì)于做好鄉(xiāng)村振興工作十分重要?，F(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理有許多困擾和亟待解決的難題，但是，在我們看來(lái)，最主要最迫切需要解決的困境，主要表現(xiàn)為下列方面。

第一，村民自治仍然處于弱勢(shì)地位。檢視鄉(xiāng)村治理之變遷，我們發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)階段農(nóng)村生活中大量的矛盾沖突表象于村莊層面，但問(wèn)題的根源往往來(lái)自于村莊之外；如果我們?cè)诳剂看迕褡灾蔚囊饬x與作用時(shí)，僅僅將視野囿于村莊內(nèi)部層面，就有可能失之偏頗。這是因?yàn)?，雖然村莊是一個(gè)獨(dú)立主體，農(nóng)民是一個(gè)最大的社會(huì)階層，但是，在大的政治權(quán)力格局中，“它仍然處于弱勢(shì)地位，仍然具有弱勢(shì)政治地位的特征?！保?2］由于鄉(xiāng)村黨的基層組織和村民自治存在著權(quán)力重疊，從而出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)弱化村民自治，而強(qiáng)調(diào)村民自治就會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)尺度很難把握的“二元悖論”。因此，就成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的一個(gè)難以走出的困境。村民地位以及由此決定的村級(jí)民主，對(duì)一個(gè)村莊制度安排的影響，可能是不可估量的。

第二，部分地區(qū)緊張的干群關(guān)系導(dǎo)致鄉(xiāng)政村治互相扯皮。這一方面是由現(xiàn)行的組織架構(gòu)所決定的。目前，農(nóng)村基層政權(quán)的架構(gòu)是村黨支部、村委會(huì)與村民小組“三位一體”。村委會(huì)由全體村民選舉產(chǎn)生。村民對(duì)村委會(huì)成員有選舉權(quán)和罷免權(quán)。所以，村長(zhǎng)輕易不會(huì)違背村民意志去做鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派下來(lái)的工作。但是，村長(zhǎng)既不敢得罪村民也不敢得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，往往搖擺于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村民之間。在村支書(shū)與村民發(fā)生矛盾時(shí)，村長(zhǎng)往往“騎墻”甚或站在村民一邊，從而形成相互扯皮，導(dǎo)致鄉(xiāng)有政而村不治。另一方面，是由部分黨員干部自身行為所導(dǎo)致的。一些鄉(xiāng)村基層黨組織軟弱渙散，戰(zhàn)斗堡壘作用喪失；一些黨員干部宗旨意識(shí)淡薄、工作作風(fēng)漂浮，為村民服務(wù)不實(shí)在、不上心、不盡力，從而造成在村民最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題上相互扯皮。扯皮的結(jié)果是農(nóng)民對(duì)政府的信任在衰退。

第三，農(nóng)地制度安排成為鄉(xiāng)村治理矛盾焦點(diǎn)?！稗r(nóng)村改革的一大特點(diǎn)是國(guó)家從農(nóng)村基層制度建設(shè)領(lǐng)域的逐步退出以及鄉(xiāng)村社區(qū)權(quán)利的加強(qiáng)。1984年的憲法確定了村集體作為土地所有者的身份，從而使農(nóng)地制度建設(shè)由國(guó)家轉(zhuǎn)移到村集體手中。其后果有二：一是自發(fā)性的制度創(chuàng)新代替了原有的國(guó)家強(qiáng)制性制度安排；與這一變化相適應(yīng)，第二個(gè)后果是產(chǎn)生了千差萬(wàn)別的農(nóng)地制度?！保?3］農(nóng)地制度的核心是地權(quán)。自發(fā)的制度創(chuàng)新必然與創(chuàng)新者的利益相關(guān)聯(lián)，也必然與其所指涉的對(duì)象的切身利益相關(guān)聯(lián)。在這個(gè)大前提下，在人民公社制度、“三提五統(tǒng)”和公糧征收、計(jì)劃生育政策等被取消以后，耕地和宅基地的分配和調(diào)整，就成為村民們最關(guān)心最敏感的問(wèn)題，往往成為矛盾的焦點(diǎn)。土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民們都把土地看的很重。在一些集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，一些私心較重的村支書(shū)和村長(zhǎng)往往在這個(gè)方面動(dòng)心思，特別是在征地拆遷過(guò)程中，他們總想撈一把，而在這方面農(nóng)民也是心明眼亮的。于是，焦點(diǎn)就成為矛盾點(diǎn)。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，農(nóng)民的上訪和農(nóng)村的不穩(wěn)定困擾著全社會(huì)，群體性事件頻發(fā)，大都因土地而起。在一定意義上，村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，可能是決定農(nóng)地制度走向的重要因素。

第四，不發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的軟肋。塞繆爾.亨廷頓認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)民是一種恒久的保守勢(shì)力，他們禁錮在現(xiàn)狀之中；而現(xiàn)代化給農(nóng)民在兩個(gè)方面帶來(lái)沖擊：一方面，使農(nóng)民勞動(dòng)和福利的客觀條件惡化；另一方面，導(dǎo)致農(nóng)民的渴望上升。［14］從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的普遍化和常態(tài)化，農(nóng)民的眼界和期望都在提高，這就給鄉(xiāng)村干部的治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部要贏得廣大村民的信任與支持，就必須實(shí)打?qū)嵉貫榇迩f為村民辦實(shí)事。辦實(shí)事必須有資金支持。資金從哪里來(lái)？必須從村集體經(jīng)濟(jì)中來(lái)。有的村莊集體經(jīng)濟(jì)搞的好，公共服務(wù)就搞得好；反之亦然。所以，在村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，黨員干部就不受歡迎，說(shuō)話沒(méi)有人聽(tīng)，任務(wù)也派不下去，村莊也沒(méi)有生氣。不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的軟肋。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)與否，可能決定一個(gè)村莊的繁榮與興衰。

三、走向善治：一個(gè)制度安排框架

制度安排是一個(gè)社會(huì)為實(shí)現(xiàn)某些價(jià)值目標(biāo)，共同選擇的一套組織社會(huì)活動(dòng)的規(guī)制。這套規(guī)制是博弈的結(jié)果，是歷史的產(chǎn)物。治理的范圍包羅萬(wàn)象。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)非常重要而又極其特殊的領(lǐng)域，是一個(gè)具有世界性和歷史性，涉及面廣、影響因素多的超大規(guī)模的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。福柯說(shuō)，治理如同舵手，治理一艘船意味著什么？它意味著不光要對(duì)船員負(fù)責(zé)，還要對(duì)船和貨物的安全負(fù)責(zé)，還意味著要認(rèn)真考慮風(fēng)向、礁石、風(fēng)暴和各種壞天氣。這是一個(gè)復(fù)雜的整體的系統(tǒng)的概念，它要在需要保護(hù)的船員和船舶之間建立起一種關(guān)系，還有需要安全運(yùn)抵港口的貨物，以及所有這一切與各種突發(fā)事件（如風(fēng)向、礁石、風(fēng)暴、海盜等）之間建立關(guān)系。［15］蘭克也把治理比喻為舵手。他說(shuō)，一艘船的舵手如果不了解軍艦與商船的區(qū)別，不了解他所航行的海洋的本性，不理解他所駕駛的船的本性，他就掌不好舵。［16］好的治理是運(yùn)用制度激發(fā)出人類的創(chuàng)造力和人性中的善。制度對(duì)于治理是重要的。但是，僅僅單一的制度安排是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。走向善治的鄉(xiāng)村治理，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要一個(gè)合適的制度安排框架，需要構(gòu)建一個(gè)制度矩陣。合適的制度安排矩陣，能夠有效協(xié)同社會(huì)成員的集體行動(dòng)，降低實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的交易成本，提高制度績(jī)效，避免治理失敗。

第一，堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基礎(chǔ)。國(guó)家制度是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。“鄉(xiāng)村在國(guó)家治理中居于中心位置，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)鄉(xiāng)村人口巨量且疆土廣域的國(guó)家尤其如此?！保?7］健全的國(guó)家制度是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本保證和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會(huì)決定指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！币簿褪钦f(shuō)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村的強(qiáng)與弱、農(nóng)村的繁榮與混亂、村民生活的幸福與否，是衡量鄉(xiāng)村治理優(yōu)劣的尺度。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是確保我們的鄉(xiāng)村治理不是以公共利益的名義謀取少數(shù)人的私利，或者是運(yùn)用強(qiáng)制性手段壓制人民群眾的合理訴求。以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基礎(chǔ)的治理是一種善治。善治“能夠把沙漠變成綠洲，把貧瘠的土地變成肥沃的良田，使惡劣的環(huán)境適宜人的生活”。［18］很顯然，一切都是制度使然。因此，鄉(xiāng)村治理必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為基礎(chǔ)。

第二，堅(jiān)持以村民為中心的發(fā)展思想。鄉(xiāng)村治理的目的是為了人。堅(jiān)持以村民為中心的發(fā)展思想，是習(xí)近平總書(shū)記的堅(jiān)持以人民為中心思想在鄉(xiāng)村治理中的具體體現(xiàn)。堅(jiān)持以人民為中心，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心內(nèi)容，是馬克思主義唯物史觀的歷史傳承和創(chuàng)新發(fā)展，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革發(fā)展實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國(guó)共產(chǎn)黨人不忘初心和使命的時(shí)代要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“為什么人的問(wèn)題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。我們要始終把人民立場(chǎng)作為根本政治立場(chǎng)，把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)。”［19］人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。2017年習(xí)近平總書(shū)記在山西考察工作時(shí)指出：“我們黨干革命、搞建設(shè)、抓改革，都是為了讓人民過(guò)上幸福生活?！保?0］鄉(xiāng)村是黨委和政府聯(lián)系村民、服務(wù)村民的神經(jīng)末梢，要及時(shí)感知村民的操心事、煩心事和揪心事，及時(shí)加以解決。所以，鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持以村民為中心的發(fā)展思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的職責(zé)，不是對(duì)村民生產(chǎn)生活和社會(huì)活動(dòng)的想方設(shè)法的管控，而是要全心全意為村民服務(wù)，千方百計(jì)為村民謀福利。要統(tǒng)籌做好村民就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、公共治安等各項(xiàng)民生保障工作，確保村民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。要應(yīng)村民之所求，急村民之所需，紓村民之所困，解村民之所難，讓村民具有安全感、獲得感和幸福感。這樣的鄉(xiāng)村治理才是善政良治。

第三，堅(jiān)持村民自治制度的主體性作用。鄉(xiāng)村治理的主體是人。堅(jiān)持村民自治的主體性，就是要充分尊重農(nóng)民。對(duì)農(nóng)民的充分尊重，是充分發(fā)揮村民自治主體性作用的基礎(chǔ)和前提。趙樹(shù)凱先生指出：“尊重農(nóng)民的真正問(wèn)題在于，不是想尊重就尊重，想不尊重就不尊重。不是要大家認(rèn)識(shí)到需要尊重。根本在于，要真正做到讓農(nóng)民不得不被尊重，或者說(shuō)，怎樣才能做到，不尊重農(nóng)民不行。這就是政治問(wèn)題。政治不尊重農(nóng)民，農(nóng)民將顛覆政治。歷史上如此，現(xiàn)代恐亦如此。”“現(xiàn)實(shí)生活表明，試圖把農(nóng)民與國(guó)家政治作出間隔的想法是危險(xiǎn)的。古代王朝的政治經(jīng)驗(yàn)，不可以套用。根本原因在于，農(nóng)民變了。現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)民身上的政治能量已經(jīng)快速積累，并且正在尋找釋放渠道。把握不好這種能量的釋放渠道，或者不能引導(dǎo)這種能量的良性釋放，將導(dǎo)致社會(huì)災(zāi)難?！保?1］堅(jiān)持村民自治主體性作用，就是讓農(nóng)民當(dāng)家做主。鄉(xiāng)村是農(nóng)村村民自己的家園和生產(chǎn)生活的棲息之地，他們自己一定能夠辦好自己的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好法律賦予的職責(zé)，不該管的也管不好的事情就不要插手。洛克早就講過(guò)，“權(quán)為民所賦”，把屬于村民的權(quán)力歸還給村民，還村民自治的主體性。發(fā)揮村民自治的主體性，要健全民主制度，拓寬民主渠道，豐富民主形式，完善法律保障，確保村民依法享有廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用的民主權(quán)利。改革的經(jīng)驗(yàn)一再向我們表明，不尊重農(nóng)民的國(guó)家治理將導(dǎo)致政治災(zāi)難。

第四，堅(jiān)持和深化農(nóng)地制度改革。土地是鄉(xiāng)村社會(huì)生存的根本。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。農(nóng)地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基石。農(nóng)地制度的調(diào)整、改革和完善，必須堅(jiān)持以村民為中心的理念。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)指出：要把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)，做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么，通過(guò)改革給人民群眾帶來(lái)更多獲得感。［19］現(xiàn)階段在相當(dāng)數(shù)量的村莊相當(dāng)數(shù)量的村民中，土地的社會(huì)保障和失業(yè)保障功能，仍然占有一定的分量，在有的鄉(xiāng)村有的農(nóng)民心中的地位還相當(dāng)?shù)闹?。這就是目前的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)地制度改革必須從這個(gè)實(shí)際出發(fā)。農(nóng)地制度改革，無(wú)論怎么改，都不能把農(nóng)地的集體所有權(quán)改沒(méi)了，都不能把國(guó)家糧食安全的保障基礎(chǔ)改丟了，都不能把農(nóng)民的利益期望值改小了。深化農(nóng)地制度改革，要在保持農(nóng)民土地承包永久不變的前提下，更好地堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好地保障農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，更好地用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理走向善治，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第五，堅(jiān)持和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。沒(méi)有鄉(xiāng)村振興就沒(méi)有農(nóng)村繁榮，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興必須走集體化道路，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，以集體經(jīng)濟(jì)成果更好地建設(shè)鄉(xiāng)村，更好地服務(wù)村民，以贏得村民的信任和支持。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，一是要像貴州省“橫塘經(jīng)驗(yàn)”那樣選好帶頭人。好的帶頭人要既是“能人”也是“好人”，關(guān)鍵是能夠把老百姓放在心中，真心實(shí)意帶領(lǐng)村民致富。二是要能夠選一個(gè)可持續(xù)發(fā)展致富的好項(xiàng)目。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，要符合既要金山銀山也要綠水青山的生態(tài)文明觀。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。三是要讓廣大村民都能夠參與進(jìn)來(lái)共同發(fā)展、共同致富，在共同富裕道路上一個(gè)也不能少。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，不要幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部單打獨(dú)斗，而是要群策群力同心協(xié)力一起干。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想在前列，干在實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要精準(zhǔn)施策，幫助村一級(jí)組織唱響鄉(xiāng)村振興的“新農(nóng)歌”，推進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

上述五個(gè)方面是一個(gè)有機(jī)的整體，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是管總的；以人民為中心是治理的方向和目的，是關(guān)乎為了誰(shuí)的問(wèn)題的，離開(kāi)了這個(gè)正確的方向，治理就走向邪路了；堅(jiān)持村民自治的主體性地位和作用，是解決治理依靠誰(shuí)的問(wèn)題；農(nóng)地制度改革和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中兩個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題的解決，必須依賴上述諸方面的優(yōu)化和支撐。這五個(gè)方面相互支撐，相生相克，缺一不可。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須整體協(xié)調(diào)，一體化推進(jìn)。