陳 希

近幾十年來，無論是對(duì)美國(guó)本土的市場(chǎng)原教旨主義者，還是不少外國(guó)觀察家而言，計(jì)劃——尤其是國(guó)家計(jì)劃——都被視為一個(gè)典型的“非美國(guó)”事物。美國(guó)人反感中央計(jì)劃，美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制難以實(shí)施整體性計(jì)劃，似乎已成不爭(zhēng)的事實(shí)。美國(guó)建國(guó)之初的國(guó)家制度設(shè)計(jì)著眼于權(quán)力的分割與制衡，目的是防止出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)大的中央集權(quán)政府。這一政體結(jié)構(gòu)的基本特征至今都未發(fā)生根本性變化，復(fù)雜的制衡體系在約束權(quán)力的同時(shí)，創(chuàng)造出大量否決點(diǎn)，使美國(guó)政府較之其他的西方國(guó)家，更難以一種系統(tǒng)連貫的方式采取行動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來，隨著新自由主義潮流的興起，美國(guó)政府將解構(gòu)行政國(guó)家和市場(chǎng)化作為施政的重要方向，特殊利益集團(tuán)和游說團(tuán)體在國(guó)家政治中的影響力不斷上升，加之兩黨政治極化趨勢(shì)加劇，聯(lián)邦政府有效實(shí)施中央計(jì)劃的難度進(jìn)一步增加。新冠疫情暴發(fā)后，美國(guó)政府遲遲未能順利協(xié)調(diào)制定全國(guó)性抗疫政策的困境，更使得“弱計(jì)劃”形象深入人心。[1]事實(shí)上，早在20世紀(jì)60年代末，美國(guó)政治學(xué)家西奧多·洛維便曾犀利地指出：“自由主義政府沒有能力計(jì)劃。計(jì)劃要求威權(quán)式地運(yùn)用權(quán)威，而自由主義卻用討價(jià)還價(jià)代替了計(jì)劃。”[2]

不過，洛維所說雖然正確，卻也只是道出了部分事實(shí)。當(dāng)我們跳出歐陸式國(guó)家主義的計(jì)劃模板再去審視美國(guó)歷史，便不難得出這樣的結(jié)論：美國(guó)的政治文化與社會(huì)民情中，雖然包含了極為強(qiáng)烈的排斥國(guó)家計(jì)劃的一面，但也長(zhǎng)期存在著追求符合其國(guó)情特色的計(jì)劃思想動(dòng)力及相應(yīng)的計(jì)劃實(shí)驗(yàn)。這一看似矛盾的現(xiàn)象，背后的機(jī)理卻并不復(fù)雜。工業(yè)化時(shí)代以來，現(xiàn)代社會(huì)所形成的相互依賴性和治理事務(wù)的復(fù)雜性，要求任何一個(gè)國(guó)家都必須以某種方式對(duì)社會(huì)發(fā)展做出前瞻性、統(tǒng)籌性和理性的組織、協(xié)調(diào)與干預(yù)，這是國(guó)家層級(jí)的計(jì)劃在20世紀(jì)成為一場(chǎng)世界性潮流的根本原因，美國(guó)同樣也不例外。不過，由于自身政治傳統(tǒng)中包含了強(qiáng)大的反國(guó)家主義傾向，加之國(guó)家機(jī)器官僚化發(fā)展較晚且較不完備，美國(guó)國(guó)家計(jì)劃的組織和開展也顯示出有別于其他大多數(shù)國(guó)家的特色。

本文旨在從歷史的視角出發(fā)，簡(jiǎn)要勾勒、梳理國(guó)家計(jì)劃在現(xiàn)代美國(guó)歷史上的思想觀念起源和實(shí)踐演變，并嘗試在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家構(gòu)建的特性與歷史節(jié)律等問題。

美國(guó)的政治文化與社會(huì)民情中，雖然包含了極為強(qiáng)烈的排斥國(guó)家計(jì)劃的一面，但也長(zhǎng)期存在著追求符合其國(guó)情特色的計(jì)劃思想動(dòng)力及相應(yīng)的計(jì)劃實(shí)驗(yàn)。

到20世紀(jì)初，美國(guó)人不再是僅僅談?wù)撃硞€(gè)具體計(jì)劃，而開始習(xí)慣于將計(jì)劃視為一種心智、態(tài)度和方法。

1908年，西奧多·羅斯福成為首位在公文中使用“計(jì)劃”一詞的美國(guó)總統(tǒng)

現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家計(jì)劃潮流的進(jìn)步主義起源

計(jì)劃在很大程度上被視作一個(gè)20世紀(jì)現(xiàn)象。同樣，美國(guó)直至20世紀(jì)上半葉才迎來了社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的高潮。不過，現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家計(jì)劃潮流的興起，事實(shí)上有著更為深遠(yuǎn)的歷史淵源。

早在殖民地時(shí)期，新英格蘭地區(qū)某些受基督教共同體精神感召的清教徒領(lǐng)袖，在組織地方社區(qū)生活時(shí)，就已顯露出計(jì)劃的思想意識(shí)端倪。[3]而在內(nèi)戰(zhàn)以前，也有諸如亞歷山大·漢密爾頓和輝格黨領(lǐng)袖亨利·克萊等政治家，呼吁建立一個(gè)強(qiáng)大有為的聯(lián)邦政府，有計(jì)劃地推動(dòng)美國(guó)國(guó)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)。這些主張被后世不少倡導(dǎo)國(guó)家計(jì)劃理念的人士視作美國(guó)國(guó)家計(jì)劃的某種先聲。

然而，直至19世紀(jì)末，隨著社會(huì)失序態(tài)勢(shì)在工業(yè)主義的沖擊下顯露無遺，要求對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施更具整體性且有計(jì)劃的組織、協(xié)調(diào)和干預(yù)的呼聲，才在美國(guó)社會(huì)引發(fā)廣泛反響。這一歷史變動(dòng)趨勢(shì)在語(yǔ)言層面的反映，便是“計(jì)劃”（planning）一詞自20世紀(jì)初起，越來越頻繁地出現(xiàn)在美國(guó)人的公共生活中。1907年，康涅狄格州的哈特福德建立了全美第一個(gè)常設(shè)性城市規(guī)劃委員會(huì)；次年，西奧多·羅斯福成為首位在公文中使用“計(jì)劃”一詞的美國(guó)總統(tǒng)。美國(guó)人不再是僅僅談?wù)撃硞€(gè)具體計(jì)劃，而開始習(xí)慣于將計(jì)劃視為一種心智、態(tài)度和方法。

正是在19、20世紀(jì)之交的進(jìn)步主義時(shí)代，構(gòu)成現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家計(jì)劃意識(shí)形態(tài)的三個(gè)重要觀念支柱開始形成，為此后美國(guó)國(guó)家計(jì)劃潮流的興起奠定了認(rèn)識(shí)論與社會(huì)哲學(xué)的基礎(chǔ)。

其一是關(guān)于社會(huì)演化的控制論觀念。在這一時(shí)期，“社會(huì)控制”經(jīng)由萊斯特·沃德和愛德華·羅斯等社會(huì)學(xué)家的發(fā)明、傳播，成為美國(guó)早期專業(yè)化社會(huì)科學(xué)分析社會(huì)組織與工業(yè)社會(huì)發(fā)展的核心概念之一。這些學(xué)者向啟蒙時(shí)代以來盛行于西方社會(huì)哲學(xué)思想的自然權(quán)利話語(yǔ)發(fā)起了猛烈攻擊，否認(rèn)社會(huì)自發(fā)演化的優(yōu)越性，主張為了克服不受制約的個(gè)人主義所導(dǎo)致的種種負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，有必要由知識(shí)精英對(duì)社會(huì)發(fā)展施以超越階級(jí)利益之上的、有意識(shí)的指導(dǎo)。

其二是行動(dòng)主義的國(guó)家觀念。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，一群深受德國(guó)國(guó)家學(xué)說影響的職業(yè)政治學(xué)家和部分懷揣強(qiáng)烈政治改革愿望的公共知識(shí)分子，共同改造了美國(guó)的“國(guó)家”觀念。在他們看來，工業(yè)主義的沖擊很大程度上銷蝕了傳統(tǒng)美國(guó)生活方式的地方性與個(gè)人主義根基，基于個(gè)人和小共同體形成的自發(fā)秩序無力應(yīng)對(duì)現(xiàn)代性危機(jī)，已成為顯而易見的事實(shí)。因此，需要建設(shè)一個(gè)更加積極有為、負(fù)責(zé)任甚至全能的國(guó)家，來引領(lǐng)美國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活朝著更具整體性、協(xié)調(diào)性的方向發(fā)展。這種觀念與美國(guó)建國(guó)之初流行的“最低限度國(guó)家”（minimal state）觀念顯然有很大的不同。聯(lián)邦政府不再被視為一種必要的惡，相反被視為唯一有能力抗衡富豪統(tǒng)治和實(shí)現(xiàn)公善目標(biāo)的工具。

其三是科學(xué)主義的知識(shí)觀念。德國(guó)社會(huì)科學(xué)史家彼得·瓦格納曾指出：“促使社會(huì)世界可被預(yù)測(cè)，以面對(duì)種種現(xiàn)代不確定性，或是更激進(jìn)地，為了改善世界，而根據(jù)一項(xiàng)宏大計(jì)劃重塑世界的想法，自社會(huì)科學(xué)誕生之日起，便始終是其思想傳統(tǒng)中的一部分?！盵4]這一時(shí)期美國(guó)社會(huì)科學(xué)界中不少弘揚(yáng)科學(xué)主義的智識(shí)領(lǐng)袖，例如政治學(xué)家查爾斯·梅里亞姆、經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋斯利·米切爾和社會(huì)學(xué)家威廉·奧格本等，都是國(guó)家計(jì)劃理念的倡導(dǎo)者?？茖W(xué)主義以追求效仿自然科學(xué)方法進(jìn)行社會(huì)探究為重要特征，在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的宏觀量化統(tǒng)計(jì)技術(shù)和行為主義研究方法，天然地契合了現(xiàn)代國(guó)家實(shí)施大規(guī)模社會(huì)工程時(shí)所需要的“使統(tǒng)治對(duì)象清晰化、簡(jiǎn)單化”的核心目標(biāo)，[5]因而成為當(dāng)時(shí)不少人眼中支撐美國(guó)國(guó)家計(jì)劃技術(shù)可行性和“科學(xué)性”的重要依據(jù)，成為計(jì)劃之合法性權(quán)威的重要來源。

科學(xué)主義以追求效仿自然科學(xué)方法進(jìn)行社會(huì)探究為重要特征，在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的宏觀量化統(tǒng)計(jì)技術(shù)和行為主義研究方法，成為當(dāng)時(shí)不少人眼中支撐美國(guó)國(guó)家計(jì)劃技術(shù)可行性和“科學(xué)性”的重要依據(jù)。

伴隨著社會(huì)科學(xué)家們?cè)絹碓筋l繁的跨界流動(dòng)，上述思想觀念很快擴(kuò)散到美國(guó)社會(huì)的其他領(lǐng)域和人群中，社會(huì)科學(xué)家群體也由此成為現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家計(jì)劃潮流興起的思想先導(dǎo)。與此同時(shí)，其他一些群體和組織也在發(fā)展過程中孕育出頗為強(qiáng)勁的計(jì)劃偏好與動(dòng)力，其中最令人矚目的是商人和工程師兩個(gè)群體。

與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所傳布的常規(guī)智慧不同，美國(guó)的部分工商企業(yè)和行業(yè)領(lǐng)域，事實(shí)上對(duì)于計(jì)劃并不十分排斥。企業(yè)史家小阿爾弗雷德·錢德勒指出，自19世紀(jì)中葉以來，在市場(chǎng)規(guī)模急劇擴(kuò)張、技術(shù)創(chuàng)新飛速發(fā)展的背景下，美國(guó)社會(huì)涌現(xiàn)出一批多部門分工、層級(jí)化管理的大型工商企業(yè)和一個(gè)龐大的經(jīng)營(yíng)管理者階層。這一階層不僅積極追求對(duì)企業(yè)自身內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，而且試圖通過橫向兼并或建立具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，達(dá)到減少生產(chǎn)交易成本、加速產(chǎn)品銷售的目的。[6]盡管由于反托拉斯法的存在，美國(guó)私人企業(yè)之間的橫向聯(lián)合受到很大的限制，但不少在行業(yè)內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位的經(jīng)營(yíng)管理者都希望突破這一束縛，通過政府支持建立某種全國(guó)性的企業(yè)聯(lián)合組織，推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作。

作為19世紀(jì)末快速工業(yè)化進(jìn)程中誕生的重要職業(yè)群體，許多美國(guó)工程師也對(duì)計(jì)劃懷有濃厚興趣。著名工程師弗雷德里克·泰勒在1911年出版的《科學(xué)管理原則》中，生動(dòng)闡述并總結(jié)了他將科學(xué)方法和計(jì)劃手段運(yùn)用于工廠生產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)。該書在當(dāng)時(shí)流傳甚廣，受到泰勒學(xué)說啟發(fā)的工程師們于同年創(chuàng)建了泰勒協(xié)會(huì)，旨在宣傳推廣科學(xué)管理原則。與前文提到的那些社會(huì)科學(xué)家相似，這些濡染了科學(xué)管理學(xué)說的工程師們，對(duì)于專業(yè)知識(shí)的社會(huì)效用有著十分樂觀的信念。他們相信，科學(xué)管理和技術(shù)治理的手段能夠最大程度協(xié)調(diào)、利用各種不同的經(jīng)濟(jì)要素，幫助解決資本主義生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的資源浪費(fèi)和失業(yè)等社會(huì)問題。

此外，在進(jìn)步主義時(shí)代美國(guó)的市政改革、環(huán)境保護(hù)和城市規(guī)劃等社會(huì)潮流中，我們也都能夠清楚地觀察到管理主義文化和計(jì)劃理念在美國(guó)社會(huì)基層的萌芽。在隨后的近半個(gè)世紀(jì)里，這些治理經(jīng)驗(yàn)逐漸上升傳導(dǎo)至區(qū)域和全國(guó)層面，而其中積累的大量人員、資源和組織機(jī)制，也為20世紀(jì)上半葉美國(guó)的國(guó)家計(jì)劃實(shí)驗(yàn)奠定了重要基礎(chǔ)。

為了充分動(dòng)員國(guó)家資源和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，包括美國(guó)在內(nèi)的各個(gè)主要參戰(zhàn)國(guó)家，在“一戰(zhàn)”期間紛紛進(jìn)行了空前規(guī)模的國(guó)家計(jì)劃實(shí)驗(yàn)。

第一次世界大戰(zhàn)到新政時(shí)期美國(guó)的國(guó)家計(jì)劃實(shí)驗(yàn)

1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)是人類歷史上第一場(chǎng)完全意義上的總體戰(zhàn)爭(zhēng)。為了充分動(dòng)員國(guó)家資源和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，包括美國(guó)在內(nèi)的各個(gè)主要參戰(zhàn)國(guó)家，在此期間紛紛進(jìn)行了空前規(guī)模的國(guó)家計(jì)劃實(shí)驗(yàn)。與歐洲國(guó)家相比，美國(guó)由于國(guó)家機(jī)器發(fā)育遲滯、行政力量長(zhǎng)期孱弱，其國(guó)家計(jì)劃的開展很大程度上需要借用和吸收社會(huì)領(lǐng)域業(yè)已存在的諸多人力、組織與信息資源方能實(shí)現(xiàn)。

戰(zhàn)爭(zhēng)期間，一百多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家受邀加入聯(lián)邦政府臨時(shí)設(shè)立的戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)或參與戰(zhàn)爭(zhēng)資源統(tǒng)計(jì)和物價(jià)管控等工作。由于缺少關(guān)于可征用船舶數(shù)量和運(yùn)載能力的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，美國(guó)在參戰(zhàn)之初難以及時(shí)有效配置、協(xié)調(diào)航運(yùn)資源。為了解決這一緊迫難題，威爾遜政府聘請(qǐng)哈佛大學(xué)商學(xué)院首任院長(zhǎng)埃德溫·蓋伊和他的專家團(tuán)隊(duì)，成立專門的計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處，負(fù)責(zé)收集、分析船舶和物資進(jìn)出口等方面的重要信息，并提供相關(guān)建議。蓋伊等人隨后又受命組建中央計(jì)劃統(tǒng)計(jì)局，基于各部門提供的數(shù)據(jù)信息，撰寫綜合報(bào)告，為戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員核心機(jī)構(gòu)戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)及相關(guān)的私人企業(yè)提供咨詢服務(wù)。[7]

與此同時(shí)，“一戰(zhàn)”也為美國(guó)企業(yè)界與政府合作管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)提供了前所未有的契機(jī)。早在美國(guó)正式參戰(zhàn)之前，包括華爾街商人伯納德·巴魯克、哈德森汽車公司副總裁霍華德·科芬在內(nèi)的一些商界人士已積極致力于推動(dòng)政商合作。他們相信，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員要想成功，就必須獲得工商界的支持。在這群商界領(lǐng)袖的努力下，聯(lián)邦政府與美國(guó)企業(yè)界之間最終合作建立起一套平行交叉的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)，政府動(dòng)員機(jī)構(gòu)與由各工業(yè)部門代表組成的戰(zhàn)時(shí)服務(wù)委員會(huì)共同協(xié)商，對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)期間美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)、銷售和行業(yè)規(guī)范等一系列問題進(jìn)行協(xié)調(diào)與決策。[8]

盡管隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)等動(dòng)員機(jī)構(gòu)迅速遭到解散，但戰(zhàn)時(shí)經(jīng)歷還是給美國(guó)社會(huì)科學(xué)界、企業(yè)界和政界人士留下了深刻印象。戰(zhàn)后，各方積極尋求通過其他方式，在盡可能不擴(kuò)大聯(lián)邦政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的前提下，延續(xù)“一戰(zhàn)”期間的自由合作主義計(jì)劃模式。共和黨政府商務(wù)部長(zhǎng)赫伯特·胡佛雖然篤信個(gè)人主義，但出身工程師且有著豐富企業(yè)與政府管理經(jīng)驗(yàn)的他，對(duì)于利用社團(tuán)組織和專業(yè)知識(shí)技能的力量建立更加協(xié)作有序的美國(guó)社會(huì)同樣抱有強(qiáng)烈期待。在他的大力協(xié)調(diào)推動(dòng)下，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)20年代與包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局、社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)在內(nèi)的智庫(kù)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)聯(lián)合組織，共同發(fā)起了一批具有開創(chuàng)性意義的關(guān)于失業(yè)、生產(chǎn)浪費(fèi)及商業(yè)周期等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的調(diào)查研究項(xiàng)目；與此同時(shí)，美國(guó)商務(wù)部推動(dòng)建立了大量全國(guó)性商會(huì)組織與職業(yè)協(xié)會(huì)團(tuán)體，并與后者合作，成功搭建起一系列產(chǎn)業(yè)激勵(lì)與計(jì)劃?rùn)C(jī)制。這一時(shí)期美國(guó)的國(guó)家計(jì)劃，因而也呈現(xiàn)出反國(guó)家主義與管理主義合流的鮮明特征。[9]

在各界精英嚴(yán)肅反思現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制弊端的背景下，一種更具國(guó)家主義的國(guó)家計(jì)劃路徑，在富蘭克林·羅斯福政府執(zhí)政初期獲得了實(shí)驗(yàn)的可能。

然而，隨后降臨的大蕭條表明，僅僅依靠企業(yè)界的自愿性計(jì)劃協(xié)調(diào)和政府的信息引導(dǎo)，并不能避免資本主義周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生。在各界精英嚴(yán)肅反思現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制弊端的背景下，一種更具國(guó)家主義的國(guó)家計(jì)劃路徑，在富蘭克林·羅斯福政府執(zhí)政初期獲得了實(shí)驗(yàn)的可能：聯(lián)邦政府在全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中不再僅僅扮演輔助協(xié)調(diào)者的角色，而是在鼓勵(lì)行業(yè)自愿協(xié)商的同時(shí)，積極承擔(dān)起調(diào)控工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格和對(duì)全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行集中監(jiān)管等干預(yù)職能。新政之初通過的兩項(xiàng)標(biāo)志性的復(fù)興法案——《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》——旨在通過國(guó)家權(quán)力，對(duì)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做出全面綜合的調(diào)整，這在民主憲政國(guó)家的歷史上從未有過先例。

第一次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)進(jìn)行了空前規(guī)模的國(guó)家計(jì)劃實(shí)驗(yàn)

與此同時(shí)，聯(lián)邦政府開展國(guó)家計(jì)劃活動(dòng)的組織制度基礎(chǔ)，也在這一時(shí)期得到明顯擴(kuò)充與強(qiáng)化。至20世紀(jì)30年代中期，美國(guó)共有近700座城市設(shè)立了專門的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)；擁有計(jì)劃委員會(huì)的州的數(shù)量則從新政之初僅有的5個(gè)，迅速增加至1935年的43個(gè)；在聯(lián)邦政府的推動(dòng)下，南部、新英格蘭和臨太平洋西北等地區(qū)也很快建立起區(qū)域性的綜合治理計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。[10]在聯(lián)邦政府內(nèi)，區(qū)域計(jì)劃專家弗雷德里克·德拉諾和前文提到的倡導(dǎo)國(guó)家計(jì)劃理念的社會(huì)科學(xué)家梅里亞姆、米切爾三人，在20世紀(jì)30年代中后期一度試圖將他們領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)發(fā)展成聯(lián)邦行政部門的“總參謀部”，負(fù)責(zé)承擔(dān)匯總協(xié)調(diào)全國(guó)范圍內(nèi)公共工程計(jì)劃項(xiàng)目，幫助不同層級(jí)行政單位建立計(jì)劃?rùn)C(jī)制，在不同計(jì)劃部門間充當(dāng)潤(rùn)滑角色，以及開展獨(dú)立社會(huì)調(diào)查研究等多項(xiàng)重要職能。該機(jī)構(gòu)網(wǎng)羅了當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)科學(xué)界的大批知識(shí)精英，其中甚至還包括了日后被視為“新自由主義教父”的米爾頓·弗里德曼。[11]此外，由梅里亞姆和公共管理專家路易斯·布朗洛、盧瑟·古利克領(lǐng)導(dǎo)的總統(tǒng)行政管理委員會(huì)，在1937年向國(guó)會(huì)遞交的聯(lián)邦行政部門重組提案中，曾提出將計(jì)劃與財(cái)政、人事并立作為現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)權(quán)的三大支柱，而國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)則被設(shè)計(jì)并入新創(chuàng)立的總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)，成為總統(tǒng)施展計(jì)劃?rùn)?quán)力的中樞機(jī)構(gòu)。不過，由于國(guó)會(huì)保守勢(shì)力的反對(duì)，該方案最終未能完全實(shí)現(xiàn)。[12]

新政之初通過的兩項(xiàng)標(biāo)志性的復(fù)興法案——《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》——旨在通過國(guó)家權(quán)力，對(duì)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做出全面綜合的調(diào)整，這在民主憲政國(guó)家的歷史上從未有過先例。

新政初期工業(yè)計(jì)劃的領(lǐng)航機(jī)構(gòu)國(guó)家復(fù)興管理局（National Recovery Administration, NRA）

美國(guó)國(guó)家計(jì)劃理念的衰落、延續(xù)與“雙面國(guó)家”的形成

第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使美國(guó)再度迎來一輪國(guó)家計(jì)劃的高潮。但與此同時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)也加劇了新政后期就已表現(xiàn)頗為強(qiáng)烈的、對(duì)于政府集權(quán)趨勢(shì)的擔(dān)憂。到了冷戰(zhàn)初期，這種擔(dān)憂更進(jìn)一步地演變?yōu)閷?duì)那些看上去“非美國(guó)”治理模式的排斥與恐懼。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加爾布雷斯在《新工業(yè)國(guó)》一書中就曾提到：“直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束及此后不久，計(jì)劃都是一個(gè)能夠讓美國(guó)人產(chǎn)生些許共鳴的詞語(yǔ)”，然而到了冷戰(zhàn)時(shí)期，這個(gè)詞卻沾染了濃重的意識(shí)形態(tài)色彩，保守派竭盡所能地貶低計(jì)劃理念，而自由派也對(duì)它避而遠(yuǎn)之。[13]在20世紀(jì)40年代中后期美蘇對(duì)抗日益加劇的高壓政治環(huán)境下，許多曾在羅斯福政府內(nèi)任職過的具有鮮明國(guó)家計(jì)劃偏好的技術(shù)專家都遭到了排擠。曾在新政之初領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建全國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)計(jì)劃協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家路易斯·勞文，便于1948年被國(guó)會(huì)調(diào)查委員會(huì)指控為潛伏在馬歇爾計(jì)劃設(shè)計(jì)者中的八名親共激進(jìn)分子之一，被迫辭去商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易辦公室主任職務(wù)。[14]事實(shí)上，自新政伊始，羅斯福政府內(nèi)不少倡導(dǎo)國(guó)家計(jì)劃理念的代表人物，尤其是那些缺少政治根基的技術(shù)專家，就不斷遭受著來自保守派勢(shì)力的攻訐。羅斯?！爸悄覉F(tuán)”的核心人物、經(jīng)濟(jì)學(xué)家塔格威爾就被反對(duì)新政的國(guó)會(huì)議員指責(zé)為“赤色分子”，而政治學(xué)家梅里亞姆同樣被不少人污蔑為羅斯福獨(dú)裁企圖的幫兇，而他領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)也在1943年遭到裁撤。

計(jì)劃派官員面臨的政治壓力不僅來自國(guó)會(huì)保守派，有時(shí)也來自行政官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政治斗爭(zhēng)。1933年5月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》通過后不久，農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)部就由于在具體計(jì)劃路徑上產(chǎn)生分歧而分裂成了兩派。雙方矛盾在1935年激化，最終以弗蘭克和塔格威爾等東部自由派技術(shù)專家被南部農(nóng)場(chǎng)主利益集團(tuán)勢(shì)力排擠出農(nóng)業(yè)部為結(jié)局。而新政初期工業(yè)計(jì)劃的領(lǐng)航機(jī)構(gòu)國(guó)家復(fù)興管理局在成立短短兩年后，也由于遲遲無法平衡內(nèi)部各股勢(shì)力的利益訴求，最終陷入四面楚歌的境地，于1935年被裁撤。

新政時(shí)期不同利益派別在國(guó)家計(jì)劃組織方式和政府權(quán)力限度等關(guān)鍵問題上的激烈競(jìng)爭(zhēng)，很大程度上削弱了國(guó)家計(jì)劃理念的政治吸引力。它的倡導(dǎo)者們漸漸發(fā)現(xiàn)，原本設(shè)想的用來支撐國(guó)家計(jì)劃理念的合作理想或官僚自主性話語(yǔ)，似乎在現(xiàn)實(shí)政治條件下都難以實(shí)現(xiàn)。而自20世紀(jì)30年代末起至40年代中期，美國(guó)知識(shí)界中也出現(xiàn)了越來越多反思、批評(píng)國(guó)家計(jì)劃的聲音。奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克在1944年出版的《通往奴役之路》一書中重申了“自發(fā)秩序”的優(yōu)先地位，并對(duì)科學(xué)主義導(dǎo)致的道德相對(duì)主義趨勢(shì)表達(dá)了擔(dān)憂。他認(rèn)為計(jì)劃派人士對(duì)于人類理性的自負(fù)信念及由此導(dǎo)致的國(guó)家計(jì)劃實(shí)踐，最終必然會(huì)引發(fā)政治上的極權(quán)主義。該書在美國(guó)受到了反對(duì)新政的保守派人士的熱捧，并在后者的積極運(yùn)作下迅速暢銷，而書中塑造的“政府計(jì)劃—自由市場(chǎng)”二元對(duì)立觀念也隨之深入人心。[15]該書所反映的新的觀念動(dòng)向與日漸復(fù)蘇的保守派政治力量相結(jié)合，最終導(dǎo)致戰(zhàn)后國(guó)家計(jì)劃理念在美國(guó)國(guó)家政治生活中被邊緣化。

自20世紀(jì)30年代末起至40年代中期，美國(guó)知識(shí)界中也出現(xiàn)了越來越多反思、批評(píng)國(guó)家計(jì)劃的聲音。

上述種種因素使得“計(jì)劃”“國(guó)家計(jì)劃”在冷戰(zhàn)初期淪為美國(guó)政治生活中的禁忌語(yǔ)。曾在新政初期被熱烈討論和短暫試驗(yàn)過的、建立在政商合作基礎(chǔ)之上的總體性國(guó)家計(jì)劃模式，漸漸在政治上被徹底拋棄。在處理國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)而更多地在壓力集團(tuán)的推動(dòng)下，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的具體情形，扮演不同程度的補(bǔ)償性角色。在戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)重現(xiàn)繁榮的新時(shí)代背景下，美國(guó)國(guó)家不再追求對(duì)資本主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的干預(yù)和改革，而主要通過凱恩斯主義式的財(cái)政手段來解決全國(guó)性經(jīng)濟(jì)問題。[16]

但與此同時(shí)，國(guó)家計(jì)劃理念在戰(zhàn)后美國(guó)的外交、國(guó)防等領(lǐng)域，卻有著明顯延續(xù)。可以認(rèn)為，國(guó)家計(jì)劃理念在相當(dāng)程度上嵌入到了冷戰(zhàn)初期美國(guó)“國(guó)家安全國(guó)家”的構(gòu)建過程中。杜魯門和艾森豪威爾政府發(fā)動(dòng)的一系列“權(quán)力創(chuàng)制”活動(dòng)，均指向強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)財(cái)政、軍事、科研、人力等各類國(guó)內(nèi)資源的制度性汲取和動(dòng)員能力，并且包含了在不同行政、軍事部門之間進(jìn)行集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。[17]這無疑與新政時(shí)期國(guó)家計(jì)劃理念的精神內(nèi)涵不謀而合。此外，在戰(zhàn)后美國(guó)的對(duì)外政策中，我們一樣不時(shí)地可以覓見國(guó)家計(jì)劃理念的身影。從人員的連續(xù)性來看，不少新政時(shí)期的計(jì)劃派官員，事實(shí)上都參與到了戰(zhàn)后美國(guó)的對(duì)外政策——尤其是美國(guó)對(duì)歐洲、日本和第三世界國(guó)家的發(fā)展援助政策——的設(shè)計(jì)過程中。

20世紀(jì)中葉聯(lián)邦政府規(guī)模的急劇擴(kuò)張和國(guó)家計(jì)劃理念在美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理中的衰落，最終使美國(guó)國(guó)家逐漸演變成為政治學(xué)家斯科羅內(nèi)克所說的“跛腳巨人”。另一位著名政治學(xué)家艾拉·卡茲內(nèi)爾森同樣指出，新政時(shí)期開創(chuàng)的現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家形態(tài)，就像羅馬神雅努斯一樣，包含了兩副截然不同的面孔：一方面，美國(guó)國(guó)家擁有幾乎不受制約的調(diào)動(dòng)公共資源在國(guó)內(nèi)外追求自由民主霸權(quán)的能力；但另一方面，它又時(shí)常深陷于利益集團(tuán)和各種煩瑣程序的糾纏之中。[18]至20世紀(jì)70年代，在因經(jīng)濟(jì)滯脹、對(duì)外政策受阻和“水門事件”而引發(fā)的社會(huì)反思中，持續(xù)半個(gè)多世紀(jì)的國(guó)家擴(kuò)張被越來越多的美國(guó)人視為導(dǎo)致現(xiàn)狀的罪魁禍?zhǔn)住５聦?shí)上，問題的根源并不在于巨型國(guó)家本身，而在于國(guó)家機(jī)器在不斷擴(kuò)張的同時(shí)，卻被不同利益集團(tuán)之間的爭(zhēng)奪所裹挾，日漸喪失了回應(yīng)公共利益訴求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)集體性目標(biāo)的能力。就此而言，20世紀(jì)80年代以來興起的新自由主義浪潮——包括晚近特朗普政府的某些舉措——選擇將解構(gòu)管理型國(guó)家作為施政重心，在很大程度上乃是一種只見表象、未見“病根”的做法。

20世紀(jì)中葉聯(lián)邦政府規(guī)模的急劇擴(kuò)張和國(guó)家計(jì)劃理念在美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理中的衰落，最終使美國(guó)國(guó)家逐漸演變成為政治學(xué)家斯科羅內(nèi)克所說的“跛腳巨人”。

美國(guó)國(guó)家計(jì)劃的歷史節(jié)律和美國(guó)國(guó)家構(gòu)建的特性

拜登上臺(tái)后提出種種計(jì)劃方案，掀起新一輪國(guó)家計(jì)劃潮流

20世紀(jì)美國(guó)國(guó)家計(jì)劃理念的興衰，總體上呈現(xiàn)出一種隨重大歷史危機(jī)——或者說美國(guó)社會(huì)精英群體對(duì)于危機(jī)的感知——節(jié)律性起伏的性狀。19世紀(jì)下半葉的快速工業(yè)化及其引發(fā)的現(xiàn)代性危機(jī)，孕育了現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家計(jì)劃意識(shí)形態(tài)的幾項(xiàng)觀念要素；而20世紀(jì)上半葉的兩次世界大戰(zhàn)和大蕭條，又直接催生出美國(guó)國(guó)家計(jì)劃實(shí)踐的高潮；同樣，正是在冷戰(zhàn)初期美蘇對(duì)抗的緊張氛圍中，美國(guó)國(guó)家完成了對(duì)于自身軍事、國(guó)防及對(duì)外政策事務(wù)組織體制的重大改造。危機(jī)與美國(guó)國(guó)家計(jì)劃之間的這一共生關(guān)系，在20世紀(jì)下半葉同樣表現(xiàn)得十分明顯。20世紀(jì)70年代中后期的經(jīng)濟(jì)滯脹和與日本之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，直接導(dǎo)致當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了自20世紀(jì)30年代以來規(guī)模最大的一場(chǎng)計(jì)劃爭(zhēng)論。而到了今天，這種挑戰(zhàn)和威脅又轉(zhuǎn)變成了新冠疫情及來自中國(guó)的全方位競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)于拜登政府上臺(tái)后所提出的種種計(jì)劃方案，以及美國(guó)社會(huì)中正在悄然興起的新一輪圍繞中央計(jì)劃問題的爭(zhēng)論，我們也就不難理解了。[19]

與此同時(shí)，從本文稍顯繁復(fù)的歷史梳理中，我們不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)家計(jì)劃潮流的興起，在諸多層面都得益于美國(guó)社會(huì)各界力量的參與和推動(dòng)。這也折射出現(xiàn)代美國(guó)國(guó)家構(gòu)建的一項(xiàng)極為重要的特性，即美國(guó)國(guó)家能力的增強(qiáng)，并不是以聯(lián)邦政府單方面擴(kuò)張和集權(quán)的方式展開的，而在很大程度上是憑借國(guó)家力量與社會(huì)力量之間的相互合作得以實(shí)現(xiàn)的。這當(dāng)然一方面與美國(guó)國(guó)家行政機(jī)器長(zhǎng)期孱弱，政府專業(yè)化、官僚化水平低下有關(guān)；另一方面，也是因?yàn)槊绹?guó)社會(huì)中大大小小的組織團(tuán)體，在自身發(fā)展過程中形成和積攢了足夠充分的人員和組織基礎(chǔ)，因而有能力支撐美國(guó)國(guó)家的擴(kuò)張和計(jì)劃需求。20世紀(jì)美國(guó)國(guó)家構(gòu)建因此呈現(xiàn)出所謂的“聯(lián)系性”（associational）特征，國(guó)家深深地嵌入社會(huì)之中，依靠各類商業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)社團(tuán)和基金會(huì)等“準(zhǔn)國(guó)家”力量，凝聚協(xié)調(diào)眾多個(gè)體和利益群體，最終追求實(shí)現(xiàn)整體性的國(guó)家目標(biāo)。[20]也正是這一特性，使美國(guó)的國(guó)家計(jì)劃明顯區(qū)別于那些依靠國(guó)家權(quán)力自上而下對(duì)社會(huì)實(shí)施集中化控制和強(qiáng)制榨取的國(guó)家計(jì)劃模式。

美國(guó)國(guó)家能力的增強(qiáng)，并不是以聯(lián)邦政府單方面擴(kuò)張和集權(quán)的方式展開的，而在很大程度上是憑借國(guó)家力量與社會(huì)力量之間的相互合作得以實(shí)現(xiàn)的。

注釋：

[1] 可參考George Packer，“We Are Living in a Failed State，”The Atlantic，June 2020 Issue。

[2] Theodore J. Lowi，The End of Liberalism：The Second Republic of the United States，Second Edition，W. W. Norton & Company，1979，p. 67.

[3] Merle Curti，The Growth of American Thought，Third Edition，Harper & Row，1964，p. 22.

[4] Peter Wagner，“Social Science and Social Planning during the Twentieth Century，”in Theodore M. Porter & Dorothy Ross eds.，The Cambridge History of Science，Vol.7，Modern Social Sciences，Cambridge University Press，2003，pp. 591～607.

[5] 詹姆斯·斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》（修訂版），王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第2～3頁(yè)。

[6] Alfred D. Chandler，Jr.，The Invisible Hands: The Managerial Revolution in American Business，Harvard University Press，1977.

[7] Robert D. Cuff，“Creating Control Systems：Edwin F. Gay and the Central Bureau of Planning and Statistics，1917-1919，”Business History Review，Vol. 63，No. 3，1989，pp.588～613.

[8] Paul A. C. Koistinen，“The‘Industrial-Military Complex’in Historical Perspective：World War I，”Business History Review，Vol. 41，No. 4，1967，pp. 378～403；韓鐵：《第一次世界大戰(zhàn)到新政初期美國(guó)的合作自由主義》，載《歷史研究》1988年第6期。

[9] Ellis W. Hawley，“Herbert Hoover，the Commerce Secretariat，and the Vision of an‘Associative State’，1921-1928，”The Journal of American History，Vol. 61，No. 1，1974，pp. 116～140.

[10] Charles E. Merriam，“Planning Agencies in America，”The American Political Science Review，Vol. 29，No. 2，1935，pp. 197～211.

[11] Marion Clawson，New Deal Planning：The National Resources Planning Board，The Johns Hopkins University Press，1981.

[12] The President’s Committee on Administrative Management，Administrative Management in the Government of the United States，USGPO，January 1937，p. 46.

[13] John Kenneth Galbraith，The New Industrial State，Princeton University Press，2007，p. 25.

[14] Landon R. Y. Storrs，The Second Red Scare and the Unmaking of the New Deal Left，Princeton University Press，2012，p. 118.

[15] 弗雷德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》（修訂版），王明毅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版；Theodore Rosenof，“Freedom，Planning，and Totalitarianism：The Reception of F. A. Hayek’s Road to Serfdom，”Canadian Review of American Studies，Vol. 5，No. 2，1974，pp. 149～165。

[16] Alan Brinkley，“The New Deal and the Idea of the State，”in Steve Fraser and Gary Gerstle，eds.，The Rise and Fall of the New Deal Order，1930-80，Princeton University Press，1989，pp. 85～121.

[17] Aaron L. Friedberg，In the Shadow of the Garrison State：America’s Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy，Princeton University Press，2000；牛可：《美國(guó)“國(guó)家安全國(guó)家”的創(chuàng)生》，載《史學(xué)月刊》2010年第1期。

[18] Ira Katznelson，F(xiàn)ear Itself：The New Deal and the Origins of Our Time，Liveright，2013，pp. 18～20.

[19] 關(guān)于20世紀(jì)70年代美國(guó)社會(huì)計(jì)劃爭(zhēng)論的簡(jiǎn)要介紹，可參見Jack Friedman，“A Planned Economy in the U. S.？”The New York Times，May 18th，1975。關(guān)于近年來美國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的圍繞計(jì)劃的爭(zhēng)論，可見Oren Cass，“The Central Planners，”National Affairs，Spring，2016；Matthew C. Klein，“No, America Would Not Benefit from Authoritarian Central Planning，”Financial Times，April 2nd，2018；Andrew Koppelman，“Why Even Free-Marketeers Should Support Central Planning in a Pandemic，”The American Prospect，March 24th，2020；Julius Krein，“Rebooting the American System：Planning for When the Market Cannot，”American Compass，May 4th，2020。

[20] Balogh，The Associational State：American Governance in the Twentieth Century，University of Pennsylvania Press，2015；?？桑骸端茉臁靶旅览麍?jiān)”——美國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的社會(huì)歷史根基》，載《文化縱橫》2020年第2期。