尚利強

（山西工程技術(shù)學(xué)院， 山西 陽泉 045000）

引言

礦業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)遺產(chǎn)的重要組成部分，通過礦場、建筑、文字、影像、工具等物質(zhì)實體記載著不同歷史階段對礦產(chǎn)資源的查勘、開采及選冶工作，傳承著礦業(yè)生產(chǎn)活動過程中的工藝技術(shù)、精神信仰等人文情懷，具有無與倫比的文化價值?？梢哉f，礦業(yè)遺產(chǎn)具有其獨特的歷史價值、人文價值、社會價值、經(jīng)濟價值和科學(xué)研究價值，充分挖掘、整理、利用其綜合價值，有利于發(fā)揮當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源優(yōu)勢，創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式。從歐洲ERIH 和美國NCHA[1]對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的成功經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)，此類項目起初都是由最高的政府行政機關(guān)或區(qū)域機構(gòu)發(fā)起，接著構(gòu)建“自上而下”的區(qū)域遺產(chǎn)保護政策及法律體系，實現(xiàn)政府在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)過程中的主導(dǎo)作用。同時也應(yīng)當(dāng)注意到，在項目的實施過程中社會資本力量不容忽視，它們承擔(dān)著非常重要的作用。為了充分發(fā)揮政府與社會資本在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中的優(yōu)勢，一些地方政府運用PPP 模式探索公私合作新思路，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。

1 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的現(xiàn)狀

我國長期存在重礦山開采、經(jīng)濟收益，輕環(huán)境保護、生態(tài)維護現(xiàn)象，導(dǎo)致礦業(yè)遺產(chǎn)破壞嚴重，不僅影響礦業(yè)文化的傳承和礦業(yè)遺跡的保護，而且對當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈蜕a(chǎn)造成嚴重影響。因此，2004 年，我國國土資源部發(fā)布了《關(guān)于申報國家礦山公園的通知》，自此開始了對我國礦業(yè)遺產(chǎn)的保護與開發(fā)工作，極大地推動了礦業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作取得重大進展，國土資源部分別于2005 年（28 家）、2010 年（33家）、2013 年（11 家）、2017 年（16 家）、2019 年（1 家）公布了5 批共89 處國家礦山公園，并且于2008 年對礦業(yè)遺跡進行深入調(diào)研，開展對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的具體工作。其中，有代表性的如：作為全國首批國家級礦山公園，湖北黃石國家礦山公園將礦業(yè)遺跡進行了科學(xué)的保護與開發(fā)，形成集地質(zhì)遺跡展示區(qū)、采礦工業(yè)博覽區(qū)、環(huán)境恢復(fù)改造區(qū)為核心的旅游景區(qū)，成為全國工業(yè)旅游示范點；山西大同煤礦集團將晉華宮礦建設(shè)成為國家礦山公園，以“煤都井下探秘游”項目為主，通過深入挖掘悠久的采煤歷史文化和侏羅紀煤層地質(zhì)奇觀，使之成為一座集工業(yè)憶舊、煤炭科普、旅游觀光、環(huán)境保護于一體的現(xiàn)代工業(yè)文化景觀旅游公園。

另外，我國對礦業(yè)遺產(chǎn)的保護與開發(fā)制度也在不斷健全和完善，從文物保護角度來看，《中華人民共和國文物保護法》的頒布，使礦業(yè)遺產(chǎn)形成了以法律為主，行政法規(guī)為輔的保護體系。1987 年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布了《關(guān)于建立地質(zhì)保護區(qū)規(guī)定的通知（試行）》，提出建立地質(zhì)遺跡保護區(qū)?！段奈锉Ｗo工程管理辦法》《中國文物古跡保護準(zhǔn)則》等條文也對遺產(chǎn)保護進行了詳細闡述，使我國的礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作逐漸步入正軌，在國家政策層面上得到支持與保護。

2 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目離不開資金的投入，如果僅僅依靠政府資金，如國家財政、地方政府財政以及銀行貸款，融資渠道狹窄且造成資金鏈斷裂的風(fēng)險加大，PPP 融資風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的雙贏模式能夠有效解決這一問題[2]。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP模式（Public-Private-Partnerships）作為一種公私合作的全新模式，重點強調(diào)政府和社會資本之間的合作與共贏，要求礦業(yè)遺產(chǎn)所在地政府部門負責(zé)政策支持和方向引導(dǎo)，通過財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，吸引廣大的社會資本積極參與到礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)中來，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互惠互利[3]。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式具有以下幾方面特征：

2.1 政策性

近年來，國家和地方政府對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)高度重視，不斷加快礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目審批與實施進度，通過制定相關(guān)政策將礦業(yè)遺產(chǎn)的特質(zhì)挖掘出來，形成特色鮮明的礦業(yè)文化和景觀，另外，還能夠改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，帶動周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP模式具有鮮明的政策性，以增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給作為政策目標(biāo)和導(dǎo)向，不斷出臺礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的激勵政策，包括財政補貼、稅費減免等，最大限度吸引社會資本參與其中[4]。因此，礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目在運行PPP 模式時，各種政策既能夠保證政府擔(dān)負的發(fā)展主體責(zé)任，又能夠兼具社會資本的收益性。

2.2 合作性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目要求具有一定的規(guī)模，并且需要運用專業(yè)化的市場運營管理模式。這種類型的項目往往會超出當(dāng)?shù)卣芴峁┑呢斦С帜芰?，需要大量進行專業(yè)管理和運營的優(yōu)秀人才。項目PPP 模式的核心特征是合作，強調(diào)政府部門與社會資本之間通過合作實現(xiàn)互利共贏，達到“1+1＞2”的效果，這也是雙方能夠順利完成項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府與社會資本保持穩(wěn)定且良好的合作關(guān)系，有助于雙方溝通渠道的良性循環(huán)，避免出現(xiàn)反復(fù)審改的繁瑣流程，加快項目實施進度，降低由于流程冗長而造成的成本超支、項目擱置等風(fēng)險的發(fā)生概率。

2.3 收益性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式屬于公私合營，政府與社會資本共同參與，但根本目的有所不同，政府以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿足人民需要、推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)，但是由于礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目往往需要大量資金和市場化管理，在項目運行過程中政府的財政支出只作為輔助支撐，以此來降低政府的債務(wù)負擔(dān)；而運用PPP 模式吸引社會資本的參與，可以為礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目提供大量資金，尤其是在資金較為緊張的二三線城市，通過引入PPP模式，大量引入社會資本從而解決融資問題。因此，利用項目PPP 模式對礦業(yè)遺產(chǎn)進行保護與開發(fā)不僅解決了融資問題，還能夠有效激活各種社會資本，并且使社會資本獲得項目收益。

2.4 風(fēng)險分擔(dān)性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式具有風(fēng)險分擔(dān)性，政府部門和社會資本在合作過程中不僅要求利益共享，更為重要的是風(fēng)險分擔(dān)，每一種風(fēng)險都由最善于處理解決的一方來承擔(dān)，以此來保證該項目的利益最大化、風(fēng)險最小化。在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式運行過程中，政府與社會資本都充分發(fā)揮著各自的優(yōu)勢，政府通過政策激勵規(guī)避資金風(fēng)險，社會資本通過市場化管理與運營提高項目收益，降低投資風(fēng)險，當(dāng)社會資本無法達到預(yù)期收益時，政府也會通過一定的補貼或稅收優(yōu)惠政策分擔(dān)其風(fēng)險，遵循“風(fēng)險由最合適的一方來承擔(dān)”的原則，有效提高礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的效率[5]。

3 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式運行中存在的問題

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目采取PPP 模式能夠充分調(diào)動政府和社會資本的參與積極性，但在實施過程中仍然存在一些問題需要解決，主要包括以下四方面：

3.1 政府政策激勵有待拓展

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的推行與實施需要政府制定完善的激勵政策，但目前我國在法律法規(guī)上，尤其激勵制度上還存在不足。首先，我國在2014 年已經(jīng)出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，但具體措施仍在探索與嘗試中，如政府與社會資本之間的利益分配、風(fēng)險分擔(dān)等機制尚須完善[6]。其次，社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策仍須細化，且財政激勵力度明顯不足。再次，政府與社會資本在項目實施過程中的權(quán)、責(zé)、利分配尚不明確，導(dǎo)致雙方存在明顯的分配不明、利益失衡等現(xiàn)象。最后，在政府與社會資本合作過程中，政府給予社會資本的政策扶持相對較少，但約束較多，無法有效調(diào)動社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的積極性和主動性；相反，如果政府對社會資本不加約束，則會導(dǎo)致項目過度市場化，推動礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的公益性和服務(wù)性特征。

3.2 投資風(fēng)險較大

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目需要大量資金投入，PPP 模式下政府更加關(guān)注公益性、服務(wù)性和社會性，而社會資本則以投資回報為目標(biāo)。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)作為公益性項目，以旅游景區(qū)、博物館、公園等形式進行收費時與市場中的商品有所不同，定價太高容易引起公眾的不滿和抵觸情緒。當(dāng)社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目時，如果投資回報率偏低，政府需要通過財政補貼、稅收優(yōu)惠政策來彌補缺口，若政府支持力度不高，會大大降低社會資本參與的主動性和積極性；若支持力度太高，又會加重政府部門的財政負擔(dān)，背離了推行PPP 模式的初衷，最終迫使礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作陷入僵局，項目停滯，甚至社會資本撤離，最終被迫擱置。

3.3 監(jiān)管機制有待完善

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的主要目的是實現(xiàn)政府部門與社會資本在合作過程中的利益共享與風(fēng)險分擔(dān)，但在實際操作過程中，“多部門設(shè)置，分散管理”現(xiàn)象較為嚴重，缺乏統(tǒng)一管理直接導(dǎo)致各監(jiān)管部門之間職能的交叉與重復(fù)，項目權(quán)責(zé)界限不清，出現(xiàn)問題時為避免擔(dān)責(zé)而相互推諉，最終將壓力全部轉(zhuǎn)移到社會資本參與方。另外，部門監(jiān)管需要科學(xué)有效、不斷創(chuàng)新，否則，否則容易出現(xiàn)“一管就死，一管就亂，一管就散”，監(jiān)管方法、監(jiān)管力度難以把握。

3.4 對PPP 模式認知不足

經(jīng)過資料整理和實地走訪發(fā)現(xiàn)，礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作一直由政府主導(dǎo)并且負責(zé)項目實施，社會資本和廣大公眾對項目PPP 模式的認知較為模糊，即使部分社會資本已經(jīng)與政府合作，也只是按照政府的指導(dǎo)方針進行項目推進，并沒有真正參與到項目的論證和決策上來，更不會對項目的建設(shè)和長遠發(fā)展出謀劃策，參與的積極性和主動性并沒有激發(fā)出來。廣大公眾則站在受益方的立場上，沒有起到參與設(shè)計、決策規(guī)劃、廣泛監(jiān)督的功能，這些都是對項目PPP 模式理解不深、認識不清造成的。在部分PPP 項目中，盡管社會資本和廣大公眾參與了項目決策，也多采用自上而下的被動方式，導(dǎo)致礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的創(chuàng)新性明顯滯后。

4 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的實施對策

針對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目在推行PPP 模式中存在的問題，可以通過以下四方面加以改進：

4.1 完善礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的政策供給

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式在我國正處于探索階段，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)起到積極地引導(dǎo)作用，明確礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的整體思路，鼓勵社會資本參與到礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中。因此，政府是否采取財政補貼、稅收減免等激勵政策對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的正常運行起到至關(guān)重要的影響。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)受到分級保護機制、礦業(yè)遺產(chǎn)評估與認定、效益評估機制、環(huán)境治理機制等相關(guān)政策的影響，政府必須創(chuàng)新多元化財政補貼、稅收優(yōu)惠等激勵政策，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場化運作相結(jié)合的項目PPP 模式運行機制。第一，強化制度機制建設(shè)，制定礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的法律法規(guī)、行業(yè)制度等保障礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 模式的運行機制，完善該模式下政府與企業(yè)的利益協(xié)調(diào)與爭端解決機制。第二，合理分配礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)帶來的收益，推行綠色考核制度，形成政府、企業(yè)與公眾積極參與的PPP 模式，培育新型礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)模式，為PPP 項目的正常運行提供健康、穩(wěn)定的制度環(huán)境，運用PPP 新模式探索老工業(yè)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。第三，引入第三方，健全完善項目監(jiān)管機制。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)具有半公益性，而社會資本參與的根本目的就是盈利，因此，必須建立健全項目監(jiān)督機制，設(shè)計科學(xué)合理、易于操作的績效評價指標(biāo)體系，由監(jiān)督審查部門或第三方中介機構(gòu)對項目PPP 模式的實施進行全過程監(jiān)督，對項目資金流向、成本支出進行嚴格控制，嚴抓項目質(zhì)量，保證礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的社會性、公益性。

4.2 加強PPP 模式的風(fēng)險防范

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 模式在實施過程中，存在融資風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險等，因此必須制定完善的風(fēng)險防范制度來維護雙方利益。第一，加強融資風(fēng)險的防范，企業(yè)參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 項目應(yīng)當(dāng)享有更多社會融資上的優(yōu)惠政策，依法使用社會金融資本，拓寬融資渠道，降低由于融資難造成的項目中斷或企業(yè)倒閉。第二，進一步明確項目的風(fēng)險責(zé)任主體，由政府部門來承擔(dān)政策、法律層面上的風(fēng)險，社會資本承擔(dān)市場競爭、設(shè)計規(guī)劃、成本控制、運營管理等層面的風(fēng)險，使各相關(guān)主體都能維護自身利益。

4.3 合理確定收益分配比例

政府與企業(yè)在確定礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的收益分配比例時，堅持動態(tài)原則，不同行業(yè)在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段應(yīng)當(dāng)制定不同的收益分配比例，只有如此才能吸引企業(yè)參與到PPP 項目中，得到更廣泛的社會資本。第一，應(yīng)當(dāng)參考不同行業(yè)在特定經(jīng)濟發(fā)展階段的平均收益率，可適當(dāng)高于市場，這樣能夠更加有效地吸引企業(yè)和社會資本進行公共項目的投資，另外，政府也可以給予企業(yè)各種優(yōu)惠與補貼。第二，應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)投資PPP 項目的融資渠道，如果企業(yè)自有資本不足，參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目所需資金部分來源于社會融資，則必定會產(chǎn)生融資成本，投資回報周期變長，因此，政府在確定收益分配比例時必須將融資成本計入其中，授予企業(yè)特許經(jīng)營期時也應(yīng)適當(dāng)延長，這樣企業(yè)才能有獲利時間和空間，才能激勵企業(yè)采取積極投入策略。

4.4 創(chuàng)新項目PPP 模式的運行方式

在開展礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣男枰V業(yè)遺產(chǎn)的實際情況，因地制宜選擇和創(chuàng)新項目運行模式，可以根據(jù)項目的運行需求，適當(dāng)鼓勵TOT、BOT、ROT 等運行模式盤活地方資本，不斷創(chuàng)新項目PPP 模式。如礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)在融資過程中出現(xiàn)困難，單一社會資本無法承擔(dān)時，可以將項目進行分割承包，既能減輕企業(yè)資金壓力，又能分擔(dān)風(fēng)險激活參與熱情。

5 結(jié)語

通過推行礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式，既能夠增加社會投資，發(fā)揮市場運行機制優(yōu)勢，提高項目效率，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；又可以改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和人民生活水平，提高人們的幸福指數(shù)。在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中引入PPP模式，最大程度發(fā)揮政府部門和社會資本的優(yōu)勢，提高項目的管理水平和經(jīng)營效率，實現(xiàn)合作雙贏。