朱曉靜 嶧城區(qū)行政審批服務(wù)局

一、行政管理方式創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

（一）行政管理方式的概念及其特征

行政管理方式是指行政管理人員為了實現(xiàn)行政目標，從管理對象的內(nèi)外環(huán)境和實際情況出發(fā)，根據(jù)規(guī)定的思想和方針政策的要求采取的各種手段方式[1]。行政管理方式是行政管理系統(tǒng)的重要組成部分。政府的行政系統(tǒng)首先需要正確的指導思想和原則的引領(lǐng)，其次還需要具體的管理方式和實踐辦法，這些管理方式和實踐辦法就是行政管理方式的具體表現(xiàn)。

（二）行政管理方式創(chuàng)新的經(jīng)濟學含義

從企業(yè)登記注冊便利化的角度看政府行政管理方式的創(chuàng)新，在經(jīng)濟學方面的含義就涉及為企業(yè)提供便利。政府實行商事制度改革之后，對企業(yè)的登記注冊流程和條件也做出了相關(guān)的改革，這些改革是為了應(yīng)對激烈的市場變動，降低企業(yè)的成本，對企業(yè)資質(zhì)進行優(yōu)化。

（三）行政管理方式創(chuàng)新的影響因素

行政管理方式創(chuàng)新首先是受到外部環(huán)境的影響，當前經(jīng)濟全球化和市場一體化的趨勢，讓經(jīng)濟發(fā)展面臨著很大的挑戰(zhàn)，政府為了發(fā)展經(jīng)濟，給群眾提供更好的服務(wù)，需要緊跟時代的潮流，做出適合時代發(fā)展的行政服務(wù)改革，這樣才能保證政府行政的質(zhì)量和效率。其次，就是面對信息化飛速發(fā)展的社會環(huán)境，政府也需要及時做出改變，建設(shè)智能型政府，提高民眾的滿意率。而且要在不斷的技術(shù)革新中提升自身服務(wù)的效率和水平，這其實是一個雙向促進的內(nèi)容，信息技術(shù)的進步推動民眾的需求，民眾的需求也會推動政府建設(shè)智慧政府的步伐和動力，政府建設(shè)完成的智能型政府也會反作用于民眾，并推動信息技術(shù)的進一步進步和提升。

二、全區(qū)企業(yè)登記注冊便利化取得的成效

（一）實施注冊資本登記制度改革

注冊資本登記改革首先需要實行注冊資本認繳制度，實際的方法為除了要求的領(lǐng)域以外，不會再限定最低注冊資本，不會再限定開設(shè)時初次出資比例和貸幣出資額度占注冊資本的比例，不會再要求繳足出資限期，不會再備案資本公積，不會再遞交驗資報告，下放部分大型企業(yè)的登記注冊權(quán)和歸屬地管轄權(quán)。

（二）著力推動“證照分離”改革

2015年始，在當?shù)貙嵭泄咀缘怯浀摹叭C合一”“五證合一”“多證合一”等制度的基礎(chǔ)上，2017年，著力推進“證照分離”改革和“多證合一”改革，對涉及“證照分離”改革有關(guān)事宜，根據(jù)“多證合一”改革盡量合并到企業(yè)營業(yè)執(zhí)照上，真真正正完成企業(yè)登記“一照一碼走天地”，依照立即撤銷審批、審批改成報備、實行告知承諾制和提升審批服務(wù)項目四種方法歸類推動市場準入制度改革，促進監(jiān)管部門方法自主創(chuàng)新，有效解決了“辦照容易辦證難”“準入不準營”等突出問題。群眾創(chuàng)業(yè)再也不用跑眾多部門、眾多窗口，花費很長的時間和精力，進一扇門，在一個窗口，即可完成辦理事宜，提交的材料也大幅減少，辦事時限不斷壓縮，有些手續(xù)文件準備比較齊全的當天就可以辦理完成注冊登記的事宜，大幅度提升了辦事的效率，縮短了市場主體開展經(jīng)濟活動的周期。

（三）全面推進簡易注銷改革

我國的簡易注銷改革現(xiàn)在也在加快推進，2018年，企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作進一步完善，試點地區(qū)注銷登記公告時間由45天壓縮為20天。2019年，企業(yè)注銷便利化進一步推進，精簡文書，優(yōu)化流程，推出企業(yè)注銷“一網(wǎng)通辦”模式。截至2021年9月底，山東在全省范圍內(nèi)開展深化企業(yè)簡易注銷改革試點工作，拓寬簡易注銷適用范圍，壓縮公告時間，建立容錯機制，實施全程網(wǎng)辦。2018年以來，共注銷企業(yè)5451家，簡易注銷3304家，其中全流程網(wǎng)上注銷276家。全面推進簡易注銷改革讓從事企業(yè)生產(chǎn)的民眾切實從中得到便利，以往在企業(yè)注冊注銷的過程中，往往都會面臨復(fù)雜的流程和程序，讓企業(yè)注冊和注銷耗費了大量的時間和精力，企業(yè)的變更等手續(xù)的復(fù)雜也不利于企業(yè)正常開展生產(chǎn)。但是這次全面推進簡易注銷的流程給廣大企業(yè)提供了很好的便利，不會再因為流程煩瑣，時間長而感到無奈，這其實是政府行政管理的一個創(chuàng)新和進步。政府的制度也是隨著社會需求的變化而不斷變化，根據(jù)社會的實際情況而改變自身的制度建設(shè)，體現(xiàn)了實事求是的態(tài)度，為以后政府提升管理能力和效率提供了很好的借鑒。

（四）加快推進全程電子化和電子營業(yè)執(zhí)照改革

2015年起，在我國赤峰等地開展工商登記全程電子化試驗，而且在12月宣布發(fā)放了第一張公司電子營業(yè)執(zhí)照。目前，企業(yè)電子營業(yè)執(zhí)照與紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照同步發(fā)放。企業(yè)登記全程電子化的應(yīng)用深化了商事制度改革，2020年2月，山東省全面實行企業(yè)登記“零見面”審批，做到“網(wǎng)上辦、免費寄、零見面、辦成事”。至2021年9月底，我區(qū)共辦理各類市場主體設(shè)立、變更、注銷業(yè)務(wù)9530件，全程網(wǎng)辦6128件，全程網(wǎng)辦率為64.3%，其中新設(shè)企業(yè)全程網(wǎng)辦率88.6%。

（五）深入推進住所（經(jīng)營場所）登記改革

實施“一址多照，一照多址”的思路和相關(guān)政策，很大程度上釋放了場地資源，也減輕了創(chuàng)業(yè)者的壓力。商事制度改革可以節(jié)約大量的創(chuàng)業(yè)成本，并且充分激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，是我國經(jīng)濟總體改革的重要組成部分，對于我國經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展有很重要的作用。一是可以激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情，增加我國經(jīng)濟的基層實力。二是新興產(chǎn)業(yè)形式蓬勃發(fā)展，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。三是創(chuàng)業(yè)就業(yè)形勢得到優(yōu)化。四是改善市場經(jīng)營環(huán)境，就調(diào)查研究來看，大部分的企業(yè)對工商登記注冊便利化改革很是滿意，覺得是惠民利民的好政策，是改革的亮點[2]。

三、推進企業(yè)登記注冊便利化工作中存在的問題

（一）商事登記立法分散

我國目前還沒有形成一部專門完整的商事登記法，關(guān)于商事登記的政策和法規(guī)也是散落在各部法律中。就企業(yè)登記立法而言，我國目前的法律體系中就有關(guān)于企業(yè)法人登記的一般性法規(guī)，還有針對不同企業(yè)形式制定的相關(guān)法規(guī)。就法律位階而言，商事登記的相關(guān)政策法規(guī)分散在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章制度中，這在很大程度上影響了商事登記法的權(quán)威性。分散立法也會造成法律規(guī)定之間的重疊和沖突，因此，國家必須加快制定一部專門完整的商事登記法。

（二）“先照后證”改革后的監(jiān)管職責劃分不夠清晰

商事制度改革的一大重要內(nèi)容就是實行“先照后證”的制度，政府部門在改革過程中重新梳理和劃定了各部門的職責和義務(wù)，但是這種變動會造成證照銜接上的問題，雖然明確了各部門的責任，但是在許可證辦理方面出現(xiàn)了權(quán)責不清的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)審批監(jiān)管無縫銜接。登記機關(guān)在核準發(fā)放營業(yè)執(zhí)照之后，會按照“雙告知”的原則，依據(jù)省市人民政府發(fā)布的工商注冊后置審批事宜文件目錄，告知申請人必須申請辦理審批的經(jīng)營范圍和相對應(yīng)的審批單位，并由申請人書面形式約定在獲得審批前不擅自從業(yè)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營。與此同時，在申請辦理注冊登記后，備案單位將企業(yè)登記備案信息立即告知平級相關(guān)審批單位或行業(yè)主管部門，有利于相關(guān)行業(yè)主管部門依據(jù)崗位職責搞好后面管控工作中。

（三）市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革模式不一

針對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法相關(guān)的問題，主要體現(xiàn)在各家獨立、多頭管理、政令不暢、工作不同步等方面，導致這種問題的原因是全國各地實行市場監(jiān)管的部門名稱不統(tǒng)一、管理機制也不一樣、執(zhí)法相關(guān)文書不統(tǒng)一，這種都制約了市場監(jiān)管執(zhí)法工作的開展。隨著改革的進一步推進，市場監(jiān)管的相關(guān)問題會得到很大程度的改善，但是在綜合執(zhí)法體制方面還是需要進一步改革，打破體制障礙。這類問題在實際中還存在著各部門因為制度差異，出現(xiàn)踢皮球的問題，給社會民眾造成了很大的困擾。為了緩解這一問題，需要政府的有關(guān)部門可以進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對某一件事情，各個相關(guān)部門要進行溝通協(xié)調(diào)，政令要協(xié)調(diào)一致，避免因為出現(xiàn)這樣或者那樣的問題導致原本便利的政令變得部門之間不通的窘境。

（四）營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)不規(guī)范

國家規(guī)定營業(yè)執(zhí)照的簽發(fā)單位是本地的工商行政管理部門或是市場監(jiān)督部門，營業(yè)執(zhí)照的簽發(fā)印章務(wù)必是法定簽發(fā)單位的印章，不得加蓋非法定簽發(fā)部門的印章。但是隨著深化相對集中行政許可權(quán)改革的不斷推進，各地組建行政審批局，逐步實現(xiàn)了“一枚印章管審批”簡約高效便民的行政審批體制機制，行政審批局承接了市場監(jiān)管局的企業(yè)登記注冊業(yè)務(wù)，營業(yè)執(zhí)照加蓋行政審批部門公章，存在非法定部門加蓋印章的情況，這需要從法律層面予以確認。

（五）監(jiān)管能力有待提高

近些年，在我國實行執(zhí)法體制改革、政府部門行政管理改革、商事制度改革等工作中，尤其是商事制度深刻改革，充分激發(fā)了大眾創(chuàng)業(yè)的活力與熱情，市場主體數(shù)量快速增長，給市場監(jiān)管部門帶來壓力，這些都需要基層去具體落實。但是基層工作人員少、業(yè)務(wù)量大、人員素質(zhì)參差不齊、監(jiān)管力度不強，對此國家必須盡快完善相關(guān)的政策規(guī)定，提高市場監(jiān)管的質(zhì)量和效率[3]。

（六）“空殼公司”大量增加

推進工商注冊制度便利化，注冊資本登記制度、“先照后證”制度、住所（經(jīng)營場所）承諾制等一系列改革，免費營業(yè)執(zhí)照、免費印章（一套4枚）、免費稅控設(shè)備等一系列地方政府優(yōu)惠、減免政策，極大便利了群眾注冊登記各類市場主體，2019年，山東全省市場主體首次突破1000萬戶，位列全國第二位。群眾享受到國家政策紅利、市場繁榮的同時，催生了大量鉆法律漏洞的不法中介，他們利用便利的注冊條件，批量注冊“空殼公司”，導致市場主體數(shù)量虛增，這些“空殼公司”多用于電信詐騙、偷逃稅款等違法行為，嚴重擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序，也給市場監(jiān)管部門帶來困難。

四、提高商事制度改革及企業(yè)登記注冊便利化效果的建議

（一）改變政府的行政理念和行政方式，建設(shè)服務(wù)型政府

政府單位塑造以民為本的發(fā)展理念，執(zhí)行“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)政務(wù)服務(wù)中心”的方式，為群眾提供便捷服務(wù)，而且著力提高政府的管理效率。健全政府的政務(wù)公開制度和公布審批評定規(guī)章制度，而且不斷完善重大事項的群眾聽證制度、公示制度和方案論證制度，善于接受眾多人民群眾的監(jiān)管，接受群眾的意見和建議，時時刻刻銘記將為人民服務(wù)作為重中之重的核心理念，為群眾提供合乎要求的社會發(fā)展公共文化服務(wù)，建設(shè)群眾滿意的服務(wù)型政府。

（二）加強頂層設(shè)計

首先是從法律的角度制定一部專業(yè)完整的商事登記法；其次是加大市場的監(jiān)管力度，如今的機構(gòu)改革和職能改革是緊密相連的，想要完成改革的最佳效果，必須完成兩者的改革，這樣才能從根本上解決問題。加大市場的監(jiān)管力度，需要政府、社會和市場共同努力，精簡機構(gòu)加強宏觀調(diào)控；最后是改變行政監(jiān)管的核心，轉(zhuǎn)向信用監(jiān)管的方向，利用信息化的手段完成精準監(jiān)管方式。

（三）強化對推進企業(yè)登記注冊便利化工作的培訓宣傳

企業(yè)登記注冊便利化工作需要結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)的特點，在登記注冊、變更、注銷等層面都要提供便利化的現(xiàn)行政策。一方面必須做好宣傳引導，可以利用新媒體形式加大宣傳力度，讓市場主體了解改革的意義和措施，按照自身的情況進行選擇；另一方面必須抓好干部教育的培訓工作?？梢愿鶕?jù)自主學習和集中學習等方法加深對改革創(chuàng)新現(xiàn)行政策的掌握，開展針對性地培訓，提高登記窗口工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平。

（四）構(gòu)建全國統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)登記管理體系，不斷創(chuàng)新企業(yè)登記服務(wù)方式

企業(yè)登記對話框?qū)嵭腥珖鞯亟y(tǒng)一的申請辦理流程和原材料標準，推動對話框規(guī)范化、標準化的基礎(chǔ)建設(shè)，加強對企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的規(guī)范管理。同時，大力推行無紙化、智能化的電子辦理模式，利用智能自助設(shè)備、手機“愛山東App”進行網(wǎng)上、掌上辦，進一步提升企業(yè)登記服務(wù)的信息化水平。創(chuàng)新推出與銀行、郵政等服務(wù)網(wǎng)點遍布城鄉(xiāng)的優(yōu)勢，大力開展“政銀合作”“政郵合作”，在各網(wǎng)點開設(shè)企業(yè)注冊幫代辦窗口，提升企業(yè)注冊便利度。

（五）狠抓改革措施的落實

近年來，實行了很多改革的新政策，因此在基層落實方面，需要加強監(jiān)管力度，督促基層機構(gòu)嚴格落實改革的新政策。同時做好創(chuàng)新服務(wù)理念和服務(wù)手段、企業(yè)登記注銷便利化的工作、企業(yè)登記電子化工作等，為企業(yè)提供更好的服務(wù)，打造更好的市場環(huán)境。

五、結(jié)語

隨著我國行政管理體制的改革，在商事制度方面，也在進行完善和升級，企業(yè)登記注冊便利化就是典型的例子。政府為了優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、帶動經(jīng)濟發(fā)展，開始創(chuàng)新商事管理制度，實現(xiàn)企業(yè)登記電子化，極大便利了市場主體的創(chuàng)業(yè)事宜，激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)的動力。