孫王妍 青田縣建設(shè)工程試驗(yàn)室

由于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套措施日趨完善，企業(yè)內(nèi)部的管理制度呈現(xiàn)出一種逐漸完善的趨勢(shì)，并且企業(yè)的管理工作水平也得到了顯著的提高。我國(guó)政府在持續(xù)改革和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，公共服務(wù)也得到了妥善的規(guī)劃和發(fā)展，行政事業(yè)單位的體制改革也逐漸得以深化。作為我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)提供的主體，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面都存在一定程度的滯后性，尤其是在我國(guó)公民參政、維權(quán)意識(shí)逐漸覺(jué)醒的時(shí)代背景下，納稅人對(duì)于財(cái)政預(yù)算披露承諾和內(nèi)容的要求也逐漸得以提高，由此也不難看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的持續(xù)完善不但是其順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然表現(xiàn)，此外，這一制度和機(jī)制的建立對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)也有著非常大的影響力，起著積極的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的初衷和最終目標(biāo)都在于加大對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于腐敗的預(yù)防和減少，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力順利運(yùn)行的促進(jìn)和保障。但我國(guó)當(dāng)前在這一領(lǐng)域中，仍然有著不少的問(wèn)題和不足，這些問(wèn)題對(duì)于提升內(nèi)控的效果是極大的障礙和阻力。文章中，作者充分地運(yùn)用內(nèi)部控制的基礎(chǔ)理論和基本原理，對(duì)我國(guó)當(dāng)前這一領(lǐng)域中存在的問(wèn)題和不足給予深入的剖析，并提出解決方案，為我國(guó)這一領(lǐng)域的制度優(yōu)化作出貢獻(xiàn)力量。

一、內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義

內(nèi)部控制是單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)目標(biāo)，并在維護(hù)各項(xiàng)信息資料可靠性的前提下，提高經(jīng)營(yíng)活動(dòng)效果采取的各種自我調(diào)整、約束、規(guī)劃等一系列工作的統(tǒng)稱(chēng)[1]。我國(guó)行政事業(yè)單位與企業(yè)之間存在著較為顯著的區(qū)別，企業(yè)內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層及全體員工所實(shí)施的用于實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的一個(gè)過(guò)程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制，由此誕生了一系列自我調(diào)整和規(guī)劃的工作，通常稱(chēng)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需達(dá)成的目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的目標(biāo)需要與行政事業(yè)單位的總體發(fā)展目標(biāo)基本維持一致。但因?yàn)殡S著事業(yè)單位的目標(biāo)通常較為宏觀及遠(yuǎn)大，不同的是，內(nèi)部控制方面所要關(guān)注的對(duì)象更多的是集中在系統(tǒng)內(nèi)部的具體的事務(wù)，如具體的經(jīng)濟(jì)方面的活動(dòng)等；這就要求在總目標(biāo)的下面給予一定的細(xì)化和分層，來(lái)實(shí)現(xiàn)更加具體化的描述。具體而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作需要達(dá)成的目標(biāo)具體包括如下幾點(diǎn)：第一，保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)落實(shí)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制想要達(dá)成的基本目標(biāo)，便是維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，這也是其他目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要前提條件。這一目標(biāo)要求行政事業(yè)單位在推動(dòng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)落地的過(guò)程中，始終在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行[2]。第二，內(nèi)部資產(chǎn)的安全有效使用。作為行政事業(yè)單位得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，資金使用的安全性以及效率都將會(huì)直接對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部的日常工作產(chǎn)生重大影響。行政事業(yè)單位內(nèi)部長(zhǎng)期存在資金和資產(chǎn)安全方面的問(wèn)題，不但影響到了行政事業(yè)單位內(nèi)部工作的落實(shí)，同樣也對(duì)國(guó)家財(cái)政資金帶來(lái)了嚴(yán)重的浪費(fèi)。內(nèi)控的最終的目標(biāo)是對(duì)內(nèi)部資源的科學(xué)有效利用。并最大限度地降低資產(chǎn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。第三，財(cái)務(wù)信息維持真實(shí)完整性。行政事業(yè)單位內(nèi)部生成的財(cái)務(wù)信息是一種客觀反映事業(yè)單位各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息統(tǒng)稱(chēng)。我國(guó)行政事業(yè)單位同樣也需要提供真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息，確保領(lǐng)導(dǎo)層能夠在客觀財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的支持下制定出正確的發(fā)展決策，預(yù)防腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)。因?yàn)槲覈?guó)的行政事業(yè)單位掌握著數(shù)量相對(duì)較多的公共資源，通常會(huì)因?yàn)閷?duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不夠而導(dǎo)致貪污腐敗問(wèn)題的發(fā)生，從而帶來(lái)社會(huì)資源的浪費(fèi)和分配不均等問(wèn)題[3]。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出的預(yù)防腐敗問(wèn)題的目標(biāo)是有效區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部和國(guó)外內(nèi)部控制的一個(gè)顯著特色，具備較為明顯的政治生活現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制體系有待完善

以目前我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)看來(lái)，其中出現(xiàn)的第一個(gè)問(wèn)題便是內(nèi)部控制體系不夠完善。絕大部分行政事業(yè)單位并未建立完善的管理機(jī)制以及制度，更加沒(méi)有立足于單位的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r解決相關(guān)的問(wèn)題，也正因?yàn)槿绱?，制度建設(shè)的根本宗旨無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。除此之外，這一領(lǐng)域中，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制占據(jù)著十分重要的位置和相當(dāng)大的內(nèi)容，當(dāng)然這是由于財(cái)政撥款是這類(lèi)單位資金來(lái)源的主要方式?jīng)Q定的。這類(lèi)較為特殊的資金籌集渠道使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理工作出現(xiàn)了表面化發(fā)展的問(wèn)題，并沒(méi)有考慮到經(jīng)營(yíng)性行為使得財(cái)務(wù)管理工作缺乏長(zhǎng)久落實(shí)的壓力和動(dòng)力。行政事業(yè)單位管理人員對(duì)于財(cái)務(wù)管理的重要價(jià)值及其在內(nèi)部控制各項(xiàng)工作中的核心地位未能形成正確的認(rèn)知，直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制體系及制度建設(shè)不夠完善，未能從質(zhì)量和效益出發(fā)提高工作的實(shí)際效果[4]。從具體的實(shí)踐狀況看來(lái)，絕大部分的行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理部門(mén)通常只是履行單一化的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職能，依舊沿用傳統(tǒng)的管理模式進(jìn)行操作，內(nèi)部控制制度未能體現(xiàn)高效性和針對(duì)性，為貪污腐敗問(wèn)題的發(fā)生提供了可能性。

（二）內(nèi)部控制方式有待更新

我國(guó)財(cái)政部制定出臺(tái)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)對(duì)象這一群體的，當(dāng)前，這一領(lǐng)域的內(nèi)控制度的適用性上依然顯得十分的不完備。實(shí)際當(dāng)中，這類(lèi)單位通常會(huì)以普通的內(nèi)部規(guī)定來(lái)直接適用，而不是一套完整的財(cái)務(wù)制度；同時(shí)，在資金使用安全上也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，他們的資金管理制度在規(guī)范的內(nèi)容和范圍上都有著極大的局限性，難以起到全面防范資金風(fēng)險(xiǎn)的作用。對(duì)于部分辦理業(yè)務(wù)和變動(dòng)性相對(duì)較大的流程控制，因?yàn)槭聵I(yè)單位內(nèi)部的使用較為簡(jiǎn)單的方式，即便是制定了相對(duì)較為完善的內(nèi)部控制制度但是未能?chē)?yán)格地落實(shí)，出現(xiàn)了一種規(guī)章制度落實(shí)不到位的情況，內(nèi)部控制體系的作用未能得到全方位地發(fā)揮。除此之外，在我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程中，未能始終遵循不相容職位、不相容崗位分離的基本原則，出現(xiàn)了一人身兼多職的局面。在這種情況的影響下，部分人員可能會(huì)出于個(gè)人私利的考慮而出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象，對(duì)資金使用安全造成極大的危害。

（三）內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督

完善的監(jiān)管體系是建設(shè)和落實(shí)內(nèi)控制度的基礎(chǔ)和支撐。但現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)外監(jiān)控都存在一定的問(wèn)題，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)管體系而言，因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠合理，仍舊使用控制主體內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，即便這種監(jiān)督機(jī)制在同一體系的不同部門(mén)之間得以建立。但實(shí)際上依舊是一種自己對(duì)于自己實(shí)施監(jiān)督的工作模式，再加之行政事業(yè)單位的管理層普遍認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)不需要在行政事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行安排，導(dǎo)致內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置依舊未能達(dá)到預(yù)期的效果。同時(shí)，即便部分行政事業(yè)單位已經(jīng)設(shè)計(jì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作，但卻缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，出現(xiàn)了一種監(jiān)督檢查工作形式化發(fā)展的現(xiàn)象[5]。我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)施的雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制通常會(huì)使得內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)主管等其他部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，嚴(yán)重?fù)p害了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。同時(shí)在內(nèi)部審計(jì)工作落實(shí)的過(guò)程中，還需要進(jìn)一步考慮所屬部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的利益，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)落實(shí)的工作結(jié)果依舊無(wú)法達(dá)到預(yù)期。從外部監(jiān)管這一層面看來(lái)，部分行政事業(yè)單位因?yàn)樵趯?zhuān)職業(yè)務(wù)方面保有一定的特殊性，涉及國(guó)家機(jī)密信息，無(wú)法完全透明的將相關(guān)信息向外界進(jìn)行披露，這在一定程度上會(huì)對(duì)社會(huì)力量的監(jiān)督造成限制和影響。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化對(duì)策

（一）構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系

這一領(lǐng)域的制度優(yōu)化必須不斷完善內(nèi)控體系。行政事業(yè)單位需要結(jié)合各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立完善的內(nèi)部管理制度體系，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行再一次的全面的評(píng)估和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)第二次的制度完善，達(dá)到在系統(tǒng)內(nèi)部的全面控制。在實(shí)施的過(guò)程中，單位有必要對(duì)于內(nèi)控制度本身給予科學(xué)性的分析和鑒定。做到在全方位梳理各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程的前提下，將其中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的分析，掌握其中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以此建立完善的應(yīng)對(duì)策略，以此作為基礎(chǔ)按照我國(guó)發(fā)布的相關(guān)文件，建立有關(guān)預(yù)算收入、票據(jù)支出等方面的內(nèi)部控制體系。當(dāng)單位內(nèi)部的內(nèi)控體系建立健全以后，還應(yīng)當(dāng)在今后的發(fā)展中根據(jù)實(shí)際的情況不斷地改進(jìn)。在這種要求下，行政事業(yè)單位必須要針對(duì)監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度持續(xù)進(jìn)行完善，結(jié)合日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作的落實(shí)，將內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中的各種突出問(wèn)題和漏洞環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的掌握，結(jié)合現(xiàn)階段企業(yè)發(fā)展的具體情況進(jìn)行持續(xù)完善。對(duì)于內(nèi)部控制的關(guān)鍵工作崗位而言，行政事業(yè)單位需要建立完善的關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確相關(guān)工作人員的職責(zé)和能力要求，并定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制關(guān)鍵工作崗位人員的勝任能力和工作成果，對(duì)于那些不滿(mǎn)足部門(mén)的工作能力標(biāo)準(zhǔn)要求的人員及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（二）優(yōu)化創(chuàng)新內(nèi)部控制方式

這一領(lǐng)域的內(nèi)控更多的時(shí)候要堅(jiān)持對(duì)于方式是不斷的改進(jìn)和優(yōu)化，可以從不相容職位和崗位分離介入[6]。這兩種方式都是常見(jiàn)的內(nèi)控方式，很好地體現(xiàn)了相互制衡的基本原則，核心就是內(nèi)部控制，單位應(yīng)當(dāng)在對(duì)于內(nèi)部機(jī)構(gòu)在職能確定和職責(zé)分工等方面進(jìn)行科學(xué)的劃定，這樣做的基礎(chǔ)是，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)于組織內(nèi)部的層級(jí)和業(yè)務(wù)工作中的各種不同職務(wù)崗位進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研和研究。并設(shè)置關(guān)鍵的控制內(nèi)部崗位，結(jié)合各個(gè)部門(mén)和工作崗位權(quán)限實(shí)施不相容崗位和職務(wù)分類(lèi)措施，最終形成的一個(gè)相互監(jiān)督和制衡的完善內(nèi)部控制工作機(jī)制。同時(shí)，也需要關(guān)注內(nèi)部授權(quán)審批制度的落實(shí)，這會(huì)直接影響到行政事業(yè)單位各種財(cái)政資金的使用效果以及效率。行政事業(yè)單位需要建立三重一大的事項(xiàng)決策審批機(jī)制和會(huì)簽制度，并且不得隨意越權(quán)進(jìn)行審批。在這類(lèi)單位的內(nèi)控方式的發(fā)展中，更多的時(shí)候，內(nèi)控僅僅是一種職能方式，單位通過(guò)這樣的一種職能方式實(shí)現(xiàn)多個(gè)業(yè)務(wù)屬性和實(shí)現(xiàn)的集中管理。同時(shí)行政事業(yè)單位也可以在集中授權(quán)審批和內(nèi)部管理實(shí)施的前提下，推動(dòng)單位業(yè)務(wù)的集中落實(shí)。行政事業(yè)單位預(yù)算控制的優(yōu)化需要以單位各部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)作為基礎(chǔ)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃的出發(fā)點(diǎn)，始終將資金管控作為核心，加強(qiáng)預(yù)算的編審、內(nèi)部批復(fù)、執(zhí)行決策等環(huán)節(jié)的管理，確保能夠有效控制各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，防范事業(yè)單位及財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督管理

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的角度出發(fā)，不斷完善監(jiān)督體系是十分重要和必須的。單位內(nèi)部各種業(yè)務(wù)互相制約又緊密聯(lián)系，通常一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有可能會(huì)涉及法律、財(cái)務(wù)、采購(gòu)等多個(gè)部門(mén)，需要在其組織體系里面設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)部控制職能部門(mén)，由其負(fù)責(zé)各項(xiàng)內(nèi)部控制工作的組織和協(xié)調(diào)。在建立獨(dú)立的內(nèi)部控制協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)之后，行政事業(yè)單位需要針對(duì)財(cái)務(wù)采購(gòu)、資產(chǎn)管理等多個(gè)部門(mén)建立完善的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，各部門(mén)也需要積極配合內(nèi)部控制職能部門(mén)做好相應(yīng)的內(nèi)部控制工作。在單位內(nèi)控過(guò)程中，審計(jì)和監(jiān)察無(wú)疑是最為重要的部門(mén)，擔(dān)負(fù)著最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和最為關(guān)鍵的作用，保證這內(nèi)控工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從外部監(jiān)管力量層面的優(yōu)化看來(lái)，財(cái)務(wù)部門(mén)作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)安全和資金的主要監(jiān)管人員，需要承擔(dān)起對(duì)公共資金使用狀況的全面監(jiān)督義務(wù)，可以結(jié)合日常和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督兩種方式，全面結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部提供的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和發(fā)展。作為內(nèi)部審計(jì)的有效補(bǔ)充，審計(jì)部能夠針對(duì)行政事業(yè)單位的公共資金使用合法性進(jìn)行全方位的檢查，并審查相關(guān)人員責(zé)任的履行具體情況。因?yàn)槲覈?guó)政府審計(jì)資源相對(duì)較為有限，再加之社會(huì)審計(jì)在財(cái)務(wù)內(nèi)部控制審計(jì)等方面已經(jīng)積累了較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，外部審計(jì)經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)化，可以在全面發(fā)揮政府和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的前提下，推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一種順應(yīng)我國(guó)時(shí)代發(fā)展的必然操作，能夠維護(hù)行政事業(yè)單位的資金的有效、安全使用。目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中卻出現(xiàn)了體系不夠完善、控制方式以及監(jiān)管力量不足的問(wèn)題，這就要求行政事業(yè)單位進(jìn)行在建設(shè)內(nèi)部控制的過(guò)程中，需要利用多種控制方式不斷優(yōu)化。同時(shí)，要不斷地加大內(nèi)控制度體系的建設(shè)和優(yōu)化完善，推進(jìn)行政事業(yè)單位管理的科學(xué)化和制度化。