段涵

（中南大學法學院，湖南 長沙 410083）

2016年3月4日，習近平總書記首次提出，當前中國的新型政商關系概括起來就是“親”“清”二字。從文義的角度來理解政商關系，可以將其理解為政府機關與企業(yè)等商事主體的關系以及政府官員與企業(yè)家的聯(lián)系；在宏觀上理解，政商關系還代表著計劃與市場、宏觀調控和市場決定的關系。據(jù)此，有學者指出，政商關系的本質在于權力與資本的關系。在社會的演變進程中，權力與資本是不可或缺的動力。二者相互聯(lián)系，密不可分，在缺乏監(jiān)管和抑制的情形下，越界、腐敗等失范行為不可避免。因此，面對如何協(xié)調權力與資本的關系，習近平總書記提出的有中國特色的“親清論”令人耳目一新［1］。

一、歷史沿革：對政商關系的再認識

“政”與“商”分別作為官僚和商人而成為特定的社會階層古已有之。在中國封建歷史上，經(jīng)過漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”，士農工商的社會等級排序成為共識，商人階層或團體的社會地位走向衰落。在儒學或儒教成為統(tǒng)治思想后，抑商愈加嚴重。隨著古代史的發(fā)展，“政商分離”的態(tài)勢逐漸奠定，官員和商人從屬不同的社會團體，所認同的社會文化存在根本差異，政商邊界涇渭分明。在我國長期專制集權的政治環(huán)境與相應文化氛圍的影響下，商人及商人團體在經(jīng)濟上取得成功之后，往往渴求社會地位及身份認同。受迫于此，商人不得不依附于當權者，與官員相勾結，通過獻出經(jīng)濟利益以交換社會地位或顯赫身份。自呂不韋至胡雪巖，或買官鬻爵或紅頂商人，莫不如此；及至近代中國，“資本家”作為商人新的稱謂，其社會地位也沒有顯著提高，突出體現(xiàn)就是資產階級從未成為中國各社會階級中的絕對主導力量。與此相反，西方商業(yè)發(fā)展史與中國形成鮮明對比：經(jīng)歷16世紀的大航海時代后，重商主義逐漸興起，財富多寡被視為個人、家族乃至國家是否成功、強大的象征；商人的社會地位上升到很高的高度，甚至能決定政治權力的走向，與中世紀時期不可同日而語。得益于商人階層的形成與西歐社會轉型，自由城市以及商人共和國開始出現(xiàn)，歐洲走向強盛。

新中國的建立開創(chuàng)了中華民族歷史的新紀元，以三大改造運動的完成為標志的從新民主主義向社會主義的轉向重塑了我國的社會階級與階級關系。在計劃經(jīng)濟時代，由于國家生產力低下、國內尚不安定以及國際生存環(huán)境惡劣、共產主義思想的引導和政治斗爭的需要等等原因，黨和國家決定集中有限的力量進行工業(yè)化和國防建設，在全國范圍內以公有制取代私有制。商業(yè)部門則以統(tǒng)購統(tǒng)銷為指導，西方經(jīng)濟學意義上的市場生存空間極為狹小。在計劃經(jīng)濟體制下，中國基本不存在當代意義上的政商關系，或者說政商關系表現(xiàn)為統(tǒng)一領導下的聯(lián)合、同盟關系，雙方同質化傾向十分明顯。在新中國初期的特定歷史背景下，采取計劃經(jīng)濟體制的“蘇聯(lián)模式”一方面保證了生產生活秩序的恢復，另一方面鞏固了國家對經(jīng)濟命脈的控制和剛剛確立的政治體制。但是隨著國內外環(huán)境逐漸變化，和平與發(fā)展取代了冷戰(zhàn)以及意識形態(tài)的對抗，計劃經(jīng)濟體制由于忽視了市場的作用而削弱了企業(yè)的自主性、能動性，造成了企業(yè)缺乏積極性，對于我國經(jīng)濟和社會的影響漸漸滑向負面。

及至上世紀70年代，經(jīng)濟的長期不充分發(fā)展使得黨和國家不得不考慮改變經(jīng)濟體制以解放生產力。以黨的十一屆三中全會的成功召開為起點，改革開放拉開了序幕。得益于對計劃經(jīng)濟體制的突破以及與世界上其他國家貿易往來的開放，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會生產力大幅提高。伴隨著對外開放進一步擴大，“下?！背蔀闊岢保倘?、企業(yè)家的社會地位上升，身份認同增強，商業(yè)協(xié)會等商業(yè)性組織不斷建立，所有權制度和產權制度得到基本確立和保障。民營經(jīng)濟作為多種所有制經(jīng)濟的重要組成部分，其貢獻和地位也得到肯定。改革開放的歷史作用和意義，自然不必在此贅述，需要重視的是，作出改革開放的歷史抉擇是黨和國家重新考慮和修正市場與政府的關系的結果。有論者歸納指出，在逐步建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟的過程中，政商關系是不能回避的重要內容。同時，對市場地位的認知也不斷演變，從市場發(fā)揮基礎性作用到起決定性作用，表述的革新反映的是宏觀調控逐漸讓位。然而在數(shù)十年來的改革開放歷程中，受外部環(huán)境、政府政策等多方面因素影響，政商關系出現(xiàn)了異化。究其原因，主要是因為人們對政府與市場作用的認識不夠深入，對政府的權力和邊界界定不清，相應的法律法規(guī)不夠健全，權力制約監(jiān)督體系未完善［2］。除開政策、政治原因，文化原因或者說行為的慣性影響亦是深遠的。受長期以來專制集權和社會等級文化影響，官商勾結的文化情結仍然堅韌，加之現(xiàn)實中政商基于權力利益而合流的現(xiàn)實土壤依然存在，進一步推動了部分官員與商人間形成不正當關系。

二、當前經(jīng)濟形勢與政商關系異化

站在“兩個一百年”的歷史關口，黨和國家領導人多次指出我國正面臨著“百年未有之大變局”。就經(jīng)濟形勢、經(jīng)濟狀況而言，我國經(jīng)濟仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，挑戰(zhàn)和機遇同在，形勢復雜多變。具體來說，在國內，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境復雜多變，新冠肺炎疫情的沖擊影響還沒有完全消除；在國外，貿易保護主義、孤立主義傾向仍未終止，世界經(jīng)濟處于下行階段。但是，得益于我國優(yōu)越的社會主義制度、齊備的工業(yè)體系和扎實的技術基礎、持續(xù)釋放的改革開放紅利、豐富的宏觀調控經(jīng)驗和工具等優(yōu)勢，經(jīng)濟穩(wěn)中向好、長期向好的發(fā)展趨勢沒有也不會改變［3］。

把握當前宏觀經(jīng)濟形勢，特別需要我們平衡處理好國內與國外的風險和阻礙。一方面，在國內，得益于萬眾一心的堅定信念與行之有效的防控措施，新冠肺炎疫情很早就被控制，復工復產的準備和相關工作也較早開展。但是我國經(jīng)濟在轉入新常態(tài)運行的同時，內需不足導致供需不平衡的狀況沒有根本改善；受疫情影響，地方政府財政收入普遍減少，解決政府債務成為難題。癥結在于，突如其來的疫情打亂了正常的經(jīng)濟生活秩序，削減了企業(yè)等商業(yè)主體及部門的效益以及大部分公民的可支配收入，間接導致了內需的萎縮。內需萎縮的結果是稅收減少、經(jīng)濟活力下降，又進一步加重了政府債務和財政壓力。另一方面，國際風險更加嚴峻。其一，新冠肺炎疫情因為各國防控政策或者民眾意識觀念的失當已漸漸失控，各國不得不再次對出行以及各類經(jīng)濟貿易活動進行限制，經(jīng)濟復蘇遙遙無期。其二，國際關系仍趨于緊張，矛盾對立加劇。以中美關系為例，拜登總統(tǒng)上臺后并沒有釋放所謂的積極信號，中美雙方在南海以及安克雷奇的“斗法”仍在繼續(xù)，有學者指出，中美關系已經(jīng)從戰(zhàn)略合作伙伴關系轉向戰(zhàn)略競爭對手關系。以此觀之，國家間的貿易交往減少甚至出現(xiàn)經(jīng)濟制裁，也是有較大的概率發(fā)生的。綜合以上因素，我們應該審慎考慮當前經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)，保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

如果說“親”與“清”代表了新型政商關系的基本內涵，那么在實際的政商交往行為中做不到其中任意一者，就是背離了新型政商關系的要求，政商關系就不免發(fā)生異化。從我國的經(jīng)濟建設發(fā)展歷史和當前現(xiàn)實來看，政商關系異化的特征主要是“親而不清”和“清而不親”，在權力與資本的角度，它們又與市場失靈和政府失敗相聯(lián)系?？偟膩碚f，在新中國成立后開始的政商關系發(fā)展歷程中，政商關系總體上是合法正當?shù)摹⒂欣诮?jīng)濟發(fā)展的。在改革開放的歷史轉折之后，政商關系的內容獲得了極大的豐富。在計劃經(jīng)濟時代，政商關系單一地體現(xiàn)為政府與公有制企業(yè)的關系，及至市場重新開放后，相配套的《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律規(guī)范紛紛出臺，政商關系多元化地表現(xiàn)為政府部門與個體工商戶、私有企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)等多種所有制主體的關系。

馬克思曾經(jīng)用一句話形容資本的逐利性和資本家的剝削本性：“資本來到世間，從頭到尾，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西?！币虼?，在堅持以馬列主義為指導而開展的革命與建設進程中，領導人集體對于資本的逐利性和不受控保持了高度警惕，堅定以國家權力為主導，對剝削制度、資本主義生產方式和資產階級進行了社會主義改造。新中國成立后的很長一段時間，權力和資本的界線非常清晰，兩者的關系是一種“清而不親”的關系。為了“多快好省”地建設共產主義，我國采取的計劃經(jīng)濟體制排斥市場作用，突出強調政府權力能夠完成對社會資源的計劃分配。作為舊社會與舊制度殘留的民間商業(yè)活動和個體商業(yè)組織遭到取締，資本也失去了生存空間，直至改革開放，才逐漸引進外來資本，恢復市場的正常運轉。然而，由于權力尋租沒有得到有效控制、配套法律規(guī)制體系沒有及時建立等等原因，權力和資本的關系從計劃經(jīng)濟時代的“清而不親”轉向市場經(jīng)濟時代的“親而不清”。

黨和國家認識到官商一體、官商勾結的極大危害和負面影響，以黨的十八大的召開為起點，開始了新一輪反腐倡廉運動，重新保持對腐敗零容忍的高壓態(tài)勢。伴隨反腐敗與深化改革的推進，不良的政商關系、權力與資本關系得到很大程度上的厘清，官商勾結的亂象被有效遏制。但是，高壓反腐工作的開展在部分地區(qū)和部分行業(yè)矯枉過正，走到了另一個極端，背離了出發(fā)點。有評論生動地指出，從前和政府部門打交道是“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，現(xiàn)在是“門好進、臉好看、話好聽、事不辦”，頗有浪漫主義幽默色彩，令人哭笑不得。此類為官不作為的現(xiàn)象，反映出部分國家機關工作人員缺乏擔當和干事精神，視企業(yè)及企業(yè)家如洪水猛獸，生怕與之交往會殃及自身。由此造成的不良后果是，企業(yè)及其他商業(yè)組織的合法訴求得不到回應、正當要求得不到落實，中央關于民營經(jīng)濟的推動政策得不到貫徹。政商關系又轉向了“清而不親”。

顯而易見，“親而不清”與“清而不親”都不是新型政商關系的恰當表現(xiàn)形式。對領導干部而言，與企業(yè)家的關系應做到既親且清。用通俗的話語表達就是：“親”就是親密、親和、親近、親情，真誠坦蕩地與企業(yè)家打交道，與他們肝膽相照地交朋友。而“清”就是清楚、清醒、清明、清白，同企業(yè)家建立清楚明白的關系。對企業(yè)家而言，“親”就是積極主動地同各級黨政部門溝通情況、交流看法，取得黨和政府的理解和支持。而“清”就是潔身自好，清醒清楚地走正道，依法依規(guī)做貢獻。歸納起來，“親”“清”二字，使領導干部與企業(yè)家雙方有規(guī)可依、有度可量、定位分明、界限清楚，把政商關系提高到一個新境界［4］。

三、孰之過：政商關系異化的原因

妥善處理政商關系，預防和遏制不良政商關系以及因此引發(fā)的行賄、腐化等政治、社會問題，早已成為世界性的難題。正如前文所述，在宏觀層面，政商關系反映出權力與資本的互動，而權力和資本的操控者又往往是政府與市場。以1929年與2008年為代表的經(jīng)濟大蕭條反映的周期性經(jīng)濟危機，似乎印證出資本主義的固有缺陷就在于資本，只要資本存在，危機就永遠不會消除；以此視之，腐敗也自然是放開資本管制、開放市場的必然結果。這一觀點只看到了表象，并不全面。20世紀中葉，部分學者簡單地認為這反映的是資本主義制度要歸于滅亡的表現(xiàn)，然而時至今日社會主義制度也仍然沒有最終取代資本主義制度，相反，資本主義通過“人民資本主義”等修正手段完成了自我革新。由此看來，處理好政商關系乃至政府與市場、權力與資本的關系，不論在何種社會制度下，不同社會制度的國家相互借鑒都很有必要。從現(xiàn)實經(jīng)驗來看，政府權力對于經(jīng)濟與市場的干預如果能做到平衡、適度，政商關性一般處于良性狀態(tài)；如果不能做到，則政商關系難以避免地會走向異化。

政府權力對經(jīng)濟和市場干預過度是政商關系異化的一大病癥?？v觀我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的歷史，可以明顯發(fā)現(xiàn)這一過程并非自發(fā)形成，而是由政府主動讓權和放松管控所推動的。簡政放權、將權力移交給市場必定是一個長期過程，非一朝一夕之事。在今天，經(jīng)改革開放而建立的社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善。眾所周知，公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制共同發(fā)展是我國經(jīng)濟體制長期堅持的原則；國營經(jīng)濟發(fā)揮主導、領導作用也早已是社會共識。當然，社會主義市場經(jīng)濟體制在保障國計民生、實現(xiàn)共同富裕等等方面發(fā)揮著無可替代的作用，這是我們必須要肯定的。但是也不能排除在個別部門，少數(shù)國有企業(yè)利用其優(yōu)勢地位，從事不法活動、獲取非法利益的行為。如我國銀行業(yè)長期憑借行政壟斷，不僅獲取極高的利潤，而且未能在給中小企業(yè)提供貸款以及保障儲戶合法權益等方面發(fā)揮積極作用，自身也成為系統(tǒng)性腐敗、塌方式腐敗的重災區(qū)，沒有履行為人民服務的宗旨與義務，多次被黨和各級行政部門點名批評，人民群眾怨聲不斷。這反映的是政府權力過大的弊病。政府權力對經(jīng)濟的不當干預又反過來提升了權力的話語權，滋生權力崇拜，為權力尋租和官商勾結提供了可乘之機，交易型政商關系由此產生。在該種不良政商關系中，行政人員掌握發(fā)布信息、分配資源的壟斷權力，商人出于獲利需要而具有很強行賄動機。利益的引誘促使一些官員和行政部門不斷擴大對市場的干預以獲得更多、更持久的利益，即所謂“權力尋租”——把更多權錢交易的可能性制造出來，從公權力中謀取私利。于是，各種額外的證照、收費、配額、優(yōu)惠、補貼、減免稅、政策性貸款等紛紛介入市場［5］，行政許可和企業(yè)的相關申請、審批、評定、檢查等等環(huán)節(jié)成為“權力尋租”的重災區(qū)。

缺乏權力監(jiān)督、制衡機制是政商關系異化的第二大病癥。權力的行使、監(jiān)督和問責應該構成一個完整的整體，否則權力就容易被濫用，即“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。首先是政府權力相應制約和監(jiān)督機制不健全不完善。究其原因，一是在于法律法規(guī)尚不健全，如我國還未制定統(tǒng)一的行政程序法，現(xiàn)行的聽證公開等公民和社會監(jiān)督政府作為的規(guī)定和制度流于形式。二是行政體制和架構存在缺陷。例如檢察機關本應對政府執(zhí)法行為進行監(jiān)督審查，但在現(xiàn)實中檢察機關往往出于種種顧慮，怠于行使監(jiān)督權力，也間接導致了政府威信下降。其次是政府官員和國家工作人員本身存在認識不到位、素質不夠格的問題，主要表現(xiàn)為兩種情形。其一，部分領導干部、“一把手”吃拿卡要，尋求不正當利益。黨和國家多次指出，領導干部是“關鍵少數(shù)”，應當嚴于自律，勤于事業(yè)，但在現(xiàn)實中，仍有部分黨政“一把手”、負責人憑借自身不受監(jiān)管的權力胡作非為，以人治取代法治。其惡劣影響在于，企業(yè)和企業(yè)家的正常訴求不能得到回應，只能被迫采取行賄等違法犯罪的手段以爭取自身權益，嚴重削弱了企業(yè)的經(jīng)濟效益和政府威信。其二，經(jīng)歷一段時間的高壓反腐之后，部分官員如驚弓之鳥，干脆懶政怠政，不敢為、不愿為、不作為。以前的“辦事難、辦事慢”變成了“飯不吃、禮不收、事不辦”。上述“三個不為”已成了構建新型政商關系面臨的突出問題［6］。

四、破局：如何建設好新型政商關系

習近平主席用“親”“清”二字概括了新型政商關系的核心內涵，那么要構建新型政商關系、消除不良政商關系的關鍵也在“親”與“清”之中，即政與商的交往既要親密也要清白。所謂交有法，親有度，親與清必須相輔相成。親，意味著有作為，領導干部坦蕩真誠同企業(yè)家接觸，積極作為、靠前服務。清，意味著守規(guī)矩，清清白白、干干凈凈、老老實實，不能有貪心私心，更不能搞權錢交易。具體而言，要做到以下幾點要求。

首先，政商要知法守法，在法律所允許的范圍內交往和處理關系。公平與正義是法律的核心價值，為法律所最優(yōu)先保護。不法、不正當?shù)恼剃P系侵害了社會公平與正義，自然也與法律條文和法律原則相違背，除卻實體法的規(guī)范可能被打破，必要和正當?shù)某绦蛞部赡茉獾綗o視。實體與程序互為表里，不可或缺；不論是對程序規(guī)范還是實體規(guī)范的違反和踐踏，都是對公平正義的侵害。法的運行，包含立法、執(zhí)法和司法三個維度。為了構建“親”“清”的政商關系，在立法層面，應當著手完善現(xiàn)行《公司法》等商事法律，鞏固私營企業(yè)、合資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟主體法律地位；同時加強行政法規(guī)立法和補充，約束公權主體履職行為，對失職、越權行為嚴格劃定責任和追究責任。市場經(jīng)濟的內核是法治經(jīng)濟，其要求是：一方面對于市場主體宜采用負面清單規(guī)制，法無禁止即可為；另一方面行政主體應該嚴守底線，法無授權不可為。經(jīng)濟、市場管理相關法律的立法工作要向服務化轉變，以服務廣大企業(yè)、促進社會主義經(jīng)濟建設為宗旨。在執(zhí)法層面，執(zhí)法部門應做到行使職權與履行職責相統(tǒng)一，既要嚴格執(zhí)法，打擊商業(yè)賄賂、不正常政商交往等違法違紀行為，又要提升服務水平、端正服務態(tài)度。對于執(zhí)法者的監(jiān)督，要重點關注監(jiān)督辦法和實施細則能否落在實處，這關系到監(jiān)督機制能否切實發(fā)揮作用。除此之外，還應推動民營企業(yè)和政府部門交流平臺的建設，如在廣東等地試點的“早餐會”形式?？傊寵嗔υ陉柟庀逻\行，建立政商之間公開、規(guī)范、透明的交流平臺，形成協(xié)同聯(lián)動、多管齊下、社會推動、企業(yè)自律相結合的民營企業(yè)監(jiān)督體系。在司法層面，檢察和法院系統(tǒng)應嚴格依法、公平公正辦案，不應因為民營企業(yè)和公有制企業(yè)所有制的不同而區(qū)別對待，如此有利于形成多種所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

其次，就企業(yè)而言，應加強學習、誠信守法，增強責任意識、恪守契約精神，公平參與競爭、堅守原則底線。時代已發(fā)生變化，“紅頂商人”的模式已經(jīng)作古，但部分企業(yè)家非但不引以為戒，反而熱衷于“走捷徑”，和政府官員建立不正常、非理性的私人關系，其目的在于分享體制內的部分政治權力資源，企圖“辦事”順暢、預知各種經(jīng)濟及政策信息、獲得特殊的政策優(yōu)惠等，達到降低企業(yè)經(jīng)營成本和風險，從中不當?shù)美哪康?，進而取得不正當?shù)膬?yōu)勢競爭地位［7］。更有甚者，個別企業(yè)家超越了單個企業(yè)與單一政府官員的點對點聯(lián)系，在一定領域或地域范圍內建立起政商聯(lián)盟，企業(yè)通過聘用兼職、隱秘參股以及退休后期權等等方式讓一些領導干部為其站臺，結成穩(wěn)固的既得利益群體，從事非法利益輸送。這樣的行為不僅涉嫌違法犯罪，更破壞了正常的經(jīng)濟秩序，阻礙經(jīng)濟良性發(fā)展。企業(yè)家更應該將提高企業(yè)核心競爭力、通過科技管理創(chuàng)新提高利潤作為優(yōu)先事項加以考慮，而非“走捷徑”甚至走邪路。

最后，就政府部門及其工作人員而言，應該在用好權力的同時履行好義務，是謂“有所為而有所不為”。這包含以下幾點要求：第一，推動服務型政府的建設。為人民服務是我國政府的宗旨，在新時代下更應重新確立政府的服務者角色和政府工作人員的人民公仆定位。保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行是政府工作的重點，而企業(yè)代表了經(jīng)濟的活力。各級政府和工作人員應該將自己定位為服務者的角色，減少公權力對企業(yè)經(jīng)營活動的直接干預。第二，推動政府行政權力限權制度的完善。當前我國政府仍然是“大政府”，政府權力巨大，在政商關系、權力與資本的關系上表現(xiàn)為政府對市場的干預過多，權力尋租空間大。只有合理妥善地規(guī)制政府權力，限定行政權的作用范圍，才能有效保證市場主體的活力，提高政府在公益事業(yè)、基礎建設方面的行政效率。而限制政府權力，一是要科學立法、民主立法，保證“權自法出”，盡快制定和完善相關行政法律法規(guī)立法和修法工作。二是要保障政府決策的科學民主、合理合法，堅持民主集中制和責任人負責制的原則。三是要抓住領導干部這一“關鍵少數(shù)”，糾正其錯誤觀念，提高其法治素養(yǎng)。在領導干部與企業(yè)家的關系中，因為政府往往控制相應的資源和政策，領導干部一般掌握主動權，其決策或意愿直接影響政商關系的走向。因此，領導干部要發(fā)揮良性主導作用，遵守黨紀國法，堅守底線，決不能隨意發(fā)號施令。在此之上，堅持為人民服務的理想信念、杜絕亂作為與不作為，應作為領導干部的基本操守。