陳如意，呂小軍，何艷峰

湖北省天門市動物疫病預(yù)防控制中心，湖北 天門 431700

湖北省素有“九省通衢”之稱，水網(wǎng)星羅棋布，畜禽調(diào)運頻繁，又是候鳥遷徙主要途經(jīng)地，全省動物疫病疫源分布廣、多病原混合感染情況普遍、病毒變異趨勢明顯加快，外源性輸入型疫情呈增多等態(tài)勢，防控形勢復(fù)雜嚴(yán)峻。動物疫病防控事關(guān)生物安全、國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全。做好重大動物疫病防控工作，不僅具有重大的現(xiàn)實意義，更有強烈的時間緊迫性。為此，筆者結(jié)合自己的工作經(jīng)驗，對湖北省天門市基層動物疫病防控體系建設(shè)情況開展調(diào)查研究，以期發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的對策，健全基層動物疫病防控體系。

1 做好動物疫病防控工作的意義

1.1 保護畜禽健康，增加養(yǎng)殖經(jīng)濟效益，促進行業(yè)發(fā)展

改革開放以來，畜牧業(yè)迅猛發(fā)展，由弱變強，已經(jīng)從傳統(tǒng)的家庭副業(yè)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一。但是，發(fā)展的同時，各種動物疫病也隨之不斷產(chǎn)生和變異，例如2003 年的高致病性禽流感，2008 年的豬變異性藍耳病，2018 年的非洲豬瘟等重大動物疫病，嚴(yán)重影響了畜牧產(chǎn)業(yè)。做好動物防疫，能有效降低畜禽發(fā)病率和死亡率，減少養(yǎng)殖風(fēng)險，產(chǎn)生直接而明顯的經(jīng)濟效益，推動畜牧業(yè)健康發(fā)展。畜牧生產(chǎn)的大發(fā)展，不僅能滿足和豐富人民群眾日益增長的膳食需求，促進動物飼料、獸藥、疫苗、保健品等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還能助推屠宰、畜產(chǎn)品深加工、動物經(jīng)濟、動物有機肥、社會化獸醫(yī)服務(wù)組織、第三方獸醫(yī)檢測等行業(yè)的發(fā)展。

1.2 保障食品安全，提升公共衛(wèi)生水平，促進社會和諧發(fā)展

“民以食為天，食以安為先”，食品是人類生存和發(fā)展的基本需求之一。隨著我國國民經(jīng)濟水平及人民生活水平的大幅提高，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全作為食品安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，不僅關(guān)系到人民群眾身體健康、社會和諧穩(wěn)定，而且也直接影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。做好動物疫病防控，就從源頭上把控住了畜產(chǎn)品安全，提升了食品領(lǐng)域的公共衛(wèi)生水平，保護了人民群眾身體健康，促進動物、人和自然的和諧發(fā)展。

1.3 促進生物安全，凸現(xiàn)生態(tài)效益，順應(yīng)全球公共衛(wèi)生新格局

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，全球視域下的中國生物安全建設(shè)任重道遠。2021 年《中華人民共和國生物安全法》的頒布實施，以及俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)引起的生物實驗室安全問題，引起了社會對生物安全問題的廣泛關(guān)注。做好基礎(chǔ)性防疫工作，就筑起了重大動物疫病發(fā)生、傳播、蔓延的第一道屏障，養(yǎng)殖場的生物安全水平大大提高，生態(tài)環(huán)保效益明顯體現(xiàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)：要實行積極防御、主動治理，堅持獸病人防、關(guān)口前移，從源頭前端阻斷人獸共患病的傳播路徑。依然還在全球肆虐的新冠疫情，給人類一個沉痛的教訓(xùn)，疫情不僅嚴(yán)重影響了人類健康、經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易，更重要的是，對全國乃至全世界公共衛(wèi)生格局的大變革帶來了深刻而深遠的影響。

2 基層動物疫病防控體系現(xiàn)狀及存在的問題

黨中央和國務(wù)院高度重視畜牧獸醫(yī)工作，2019年政府機構(gòu)改革以及2021 年版新《動物防疫法》，對畜牧部門及相關(guān)從業(yè)者的職責(zé)職能、權(quán)限義務(wù)均進行了明確和定位，但因各種主、客觀因素，縣市級以下動物疫病防控工作依然還存在一些不容忽視的問題。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不健全，“平戰(zhàn)”結(jié)合的指揮體系不完善

領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮基層動物疫病防控工作的機構(gòu)一般為縣市一級的重大動物疫病防控指揮部或縣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，指揮部辦公室一般設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。大部分縣市指揮部辦公室為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，日常狀態(tài)下，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局防控科或監(jiān)督所或疫控中心代為牽頭處理日常事務(wù)。在突發(fā)較大或重大動物疫情時，迅速啟動響應(yīng)，整合各部門資源，統(tǒng)籌人力、物力和財力，快速應(yīng)對和處置突發(fā)事件。

根據(jù)畜牧獸醫(yī)行業(yè)“三定”方案及新《動物防疫法》要求，天門市2019 年政府機構(gòu)改革后，市動物疫控中心隸屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，承擔(dān)動物防疫、動物疫病監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查等工作。承擔(dān)疫情處置、動物檢疫、畜產(chǎn)品安全、無害化處理等工作的動物衛(wèi)生監(jiān)督所被撤銷，其職能整體劃入市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，現(xiàn)有82 人，下屬6 個大隊，按行政區(qū)域來執(zhí)行行政執(zhí)法工作，不能專一從事動物和動物產(chǎn)品檢疫等動物衛(wèi)生監(jiān)督工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心在工作關(guān)系上互不隸屬。天門市下轄26 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心屬民辦非企業(yè)，人、財、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級防疫員每鎮(zhèn)僅配有2～3 人，為“以錢養(yǎng)事”人員。每4 個村聘用1個村級防疫員，“一年一聘”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心負(fù)責(zé)管理。市疫控中心和原市動物衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

動物疫病防控的重點在基層，難點也在基層。近幾年，由于非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等一類重大動物疫病，以及羊布魯氏菌病、家畜血吸蟲病、牛結(jié)核病、狂犬病等人畜共患病時有發(fā)生，特別是非洲豬瘟防控不僅是一場攻堅戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)，更是一場常備戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。防控形勢的嚴(yán)峻性造成防控任務(wù)的常態(tài)化，加上處置疫情（或突發(fā)防疫事故、安全事故）牽涉面較多，不僅涉及市級業(yè)務(wù)部門（市疫控中心、動物衛(wèi)生監(jiān)督所等），還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事故地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村和養(yǎng)殖業(yè)主，這樣單憑某一業(yè)務(wù)機構(gòu)難以進行有效統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。雖目前總體合作順暢，但在聯(lián)防機制、現(xiàn)場分工、技術(shù)程序上仍有許多需要商討的事項。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的身份問題（非官方獸醫(yī)），造成其在實行檢疫監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督時，遇到諸多工作不便。由此，傳統(tǒng)的“戰(zhàn)時指揮部”作用發(fā)揮不夠，有必要建立健全“平戰(zhàn)結(jié)合指揮部”，將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)機構(gòu)。

2.2 人員老化、青黃不接，基層隊伍不穩(wěn)定

天門市現(xiàn)有634 個行政村，是全國生豬調(diào)出大縣，基層畜牧獸醫(yī)工作任務(wù)比較繁重，每年擔(dān)負(fù)全市100 萬頭生豬、10 萬頭(只)牛羊、1 200 萬只家禽的生產(chǎn)指導(dǎo)、防疫檢疫和污染治理以及12 萬頭以上生豬屠宰檢疫、8.5 萬頭以上病死豬無害化收集處理等工作。工作總量大，技術(shù)含量高，工作具體且繁雜，“防疫須入圈、檢疫要臨欄、污染治理到現(xiàn)場、疫情排查見活物、無害化處理見死物、采樣監(jiān)測還要‘面對面’”。這些繁重的工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心防檢員完成，春秋防集中免疫（每年3-5 月和9-11 月）、緊急疫情排查時才聘用村級防疫員。

天門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級防檢員現(xiàn)有54 人，50 歲以上人員占70%。村級防疫員現(xiàn)有154 人，50 歲以上人員占75%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢員年平總收入不到4.5 萬元，難以吸引新從業(yè)人員。最近5 年新進人員不到10 人，大部分既無專業(yè)學(xué)歷，也無業(yè)務(wù)經(jīng)驗，急需加強培訓(xùn)和鍛煉。村級防疫員，采用一年一聘，雖相對固定，但因其待遇很低，人少事多、工作繁重的矛盾尤為突出。身份尷尬、待遇偏低、人員老化、青黃不接，造成基層防疫隊伍不穩(wěn)定。

2.3 經(jīng)費、裝備、技術(shù)保障不到位

基層畜牧獸醫(yī)工作任務(wù)內(nèi)容涉及面廣、信息化要求具體、技術(shù)含量高。天門市目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)服務(wù)中心均存在經(jīng)費保障不足、裝備保障欠缺、技術(shù)保障不夠等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心“人財物”屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府管理，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年辦公經(jīng)費不到1 萬元，業(yè)務(wù)經(jīng)費完全依賴上級業(yè)務(wù)主管部門的補助。在經(jīng)費管理上屬于“以錢養(yǎng)事”，一旦發(fā)生疑似疫情、免疫副反應(yīng)、防疫事故等應(yīng)急情況，其經(jīng)費不足將嚴(yán)重影響突發(fā)事件的有效快速處置。工作中涉及的產(chǎn)檢出證設(shè)備、獸藥殘留快檢設(shè)備，防疫和先打后補信息化工作所必需的智能手機終端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員下鄉(xiāng)入戶進行產(chǎn)檢、采樣、流調(diào)及處置疫情必要的交通工具等裝備欠缺，給工作進度帶來了一定的影響。受新冠疫情影響，近2～3 年的技術(shù)培訓(xùn)不夠、知識更新不力，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫人員的專業(yè)知識和技能水平提升。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不健全，基層防疫隊伍不穩(wěn)定，防疫經(jīng)費的欠缺，技能水平的不足，造成基層防控能力薄弱。一旦出現(xiàn)突發(fā)疫情，需快速果斷處置時，其短板將暴露無疑，防控風(fēng)險很大。

3 健全和完善基層動物疫病防控體系的策略

3.1 健全市級指揮體系，完善聯(lián)防聯(lián)控機制，提升防控指揮效能

防控重大動物疫病疫情，如同行軍打仗，健全完善的市級指揮體系是做好基層動物疫病防控工作最堅實的組織保證，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、持久戰(zhàn)的關(guān)鍵。建議將指揮部辦公室調(diào)整為常設(shè)機構(gòu)，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的常態(tài)化疫情，對其主要職責(zé)進行進一步明確：負(fù)責(zé)指揮部日常工作；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指揮全市動物防疫工作；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮部各成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)防控指揮部的分工協(xié)作；組織全市重大動物疫病防控工作督導(dǎo)檢查以及疫情會商和疫情處置；牽頭擬定重大動物疫病防控工作方案；對口省指揮部辦公室，做好上傳下達、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；負(fù)責(zé)非洲豬瘟等重大動物疫病防控類各種資料、報表的統(tǒng)計匯總和統(tǒng)一上報。人員增編或調(diào)編至4～5 人，工作人員可從現(xiàn)有畜牧類單位調(diào)劑或調(diào)動予以解決。將市指揮部辦公室定為常設(shè)機構(gòu)后，可隨時應(yīng)對突發(fā)疫情，有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決平時繁雜的防控業(yè)務(wù)，真正實現(xiàn)防控工作的高效運轉(zhuǎn)和運作，大大提高指揮機關(guān)的指揮效能。

3.2 界定市級“三個業(yè)務(wù)機構(gòu)”，明確其職責(zé)職能

在疫病防控體系構(gòu)架中，指揮部及辦公室是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是核心和關(guān)鍵。具體承擔(dān)業(yè)務(wù)和技術(shù)的“三個業(yè)務(wù)機構(gòu)”是重點，起重要的承上啟下作用。要明確界定承擔(dān)動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物疫病預(yù)防控制工作職能的機構(gòu)，并明確其職責(zé)職能。

3.3 革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊伍建設(shè)

隨著防疫體制改革的不斷深化和防疫工作職責(zé)職能的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人少事多”的矛盾尤為突出，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫體制已不能適應(yīng)當(dāng)前日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的動物疫情防控工作。

1）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢人員身份，增加防檢人員數(shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢人員實行“縣管鄉(xiāng)用”，即“編制在縣、工作在鄉(xiāng)”。身份轉(zhuǎn)變后，不再是“以錢養(yǎng)事”人員，其官方獸醫(yī)身份將有利于開展監(jiān)督執(zhí)法等工作，同時也大大提高工作積極性。當(dāng)前防疫工作“責(zé)任重大、事務(wù)繁多”，結(jié)合天門市實際，現(xiàn)有工作人員（每鄉(xiāng)鎮(zhèn)2～3 人）完成防疫任務(wù)非常困難，應(yīng)該按大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（養(yǎng)殖大鎮(zhèn)）4～5 人、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)3～4 人的標(biāo)準(zhǔn)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢人員，實行派駐制管理。有屠宰場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可增加1 或2 名駐場屠宰檢疫人員。

2）適當(dāng)精減村級防疫員。綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)殖密度、畜（禽）存欄（籠）量，結(jié)合農(nóng)村規(guī)模養(yǎng)殖增多、散養(yǎng)戶不斷減少的實際情況，按照“專業(yè)化、職業(yè)化”和“精簡高效”的原則，原則上按4 或5 個行政村配備至少1 名村級防疫員。在此前提之下，適當(dāng)精減村級防疫員，實行“三退一批、新聘一批”。自然退休一批55 周歲以上的村級防疫員（特殊情況可放寬到60 周歲）。允許退崗一批由于年齡偏大、精力與體力等方面因素已不能勝任當(dāng)前工作的村級防疫員。勸退一批工作主動性不強，精力不集中，履職盡責(zé)不到位的村級防疫員。新聘一批熱愛本職工作、年輕力壯、有一定專業(yè)基礎(chǔ)和工作經(jīng)驗的村級防疫員，從而整體提升防疫素質(zhì)，提高防疫隊伍生機和活力，提高防控執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。

3）增加基層防疫人員待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢人員實行身份轉(zhuǎn)變后，按同職同級標(biāo)準(zhǔn)享受事業(yè)編制人員各項待遇。同時增加村級防疫員勞務(wù)報酬，可參照當(dāng)?shù)卮甯刹康氖杖胨?，合理確定防疫報酬。

3.4 加強能力建設(shè)，提升防疫效能

1）加強應(yīng)急管理。一是修訂完善應(yīng)急預(yù)案。二是加強應(yīng)急隊伍建設(shè)和管理，定期進行應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置能力。三是合理儲備應(yīng)急物資。市、鄉(xiāng)兩級分別儲備可同時處置2 個以上疫點的應(yīng)急物資。四是加強24 小時應(yīng)急值守。確保一旦發(fā)生動物疫情，按照“早快嚴(yán)小”的原則能迅速果斷處置。

2）加強技能培訓(xùn)，提高專業(yè)水平。有針對性地對從業(yè)人員開展理論培訓(xùn)和技能實訓(xùn)。政策理論培訓(xùn)要做到全覆蓋，不僅包括防疫機關(guān)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)防檢員、村級防疫員等行業(yè)管理者和服務(wù)者，還要涵蓋到養(yǎng)殖、運輸、屠宰、加工、流通、無害化處理等環(huán)節(jié)的從業(yè)人員，讓全體從業(yè)者切實增強防疫意識、法律意識和責(zé)任意識。技能實訓(xùn)側(cè)重于防疫員、檢疫員和實驗室檢測員。

3）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一要加強市級獸醫(yī)實驗室建設(shè)。獸醫(yī)實驗室按照國家要求標(biāo)準(zhǔn)，配置相關(guān)設(shè)施設(shè)備和足夠的實驗人員，具備開展血清學(xué)、病原學(xué)檢測能力。二要市鄉(xiāng)兩級按需配置必要的產(chǎn)檢出證設(shè)備、獸藥殘留快檢設(shè)備、防疫信息化終端，離心機等初檢設(shè)備，以及冰柜、冷藏盒等冷鏈設(shè)施。三要加強動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)，盡快實現(xiàn)動物從飼養(yǎng)、運輸?shù)酵涝赘鳝h(huán)節(jié)標(biāo)識、信息數(shù)據(jù)查詢和可追溯管理。四是進一步加強病死畜禽收集、處理設(shè)施建設(shè)，完善病死畜禽無害化處理體系。五要積極爭取上級支持，在重點區(qū)域、重點環(huán)節(jié)開展畜禽運輸車輛清洗消毒中心項目建設(shè)。

4）加強資金保障。“以錢養(yǎng)事”資金增長速度明顯滯后于全省改革發(fā)展速度。按照財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則，各級財政要足額保障動物防疫工作經(jīng)費、業(yè)務(wù)經(jīng)費和應(yīng)急處置經(jīng)費。要將動物疫病預(yù)防、控制、撲殺、檢疫和監(jiān)督管理所需經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。要按照“兩不低于一參照”的要求，落實經(jīng)費保障，即市級防疫執(zhí)法部門經(jīng)費不低于同級行政執(zhí)法部門的平均水平；市疫防控機構(gòu)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作經(jīng)費不低于同級一類公益性事業(yè)單位的平均水平；村級防疫員的勞務(wù)報酬不低于當(dāng)?shù)卮甯刹康氖杖胨健?/p>

4 結(jié) 語

做好動物疫病防控工作，意義重大而深遠。要清醒地認(rèn)識到基層動物疫病防控工作面臨的新局面、新形勢和新要求，要搶抓機遇、乘勢而上、克服困難、創(chuàng)新作為，健全完善基層動物疫病防控體系，促進畜牧業(yè)健康、穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。通過健全完善市級指揮體系，提升基層防控指揮效能。通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員身份，增加防檢人員數(shù)量，進一步革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫體制，穩(wěn)定基層防疫隊伍。通過加強基礎(chǔ)建設(shè)、強化技能培訓(xùn)、增加工作經(jīng)費、提高人員待遇，夯實動物疫病防控體系建設(shè)的基礎(chǔ)，切實提高基層動物疫病防控工作的水平。