貢曉軍

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710000）

1.背景情況

我國(guó)雖然地大物博，但是我國(guó)的人口基數(shù)大，需要的糧食總量也大，再加上我國(guó)屬于災(zāi)害頻發(fā)且種類較多的國(guó)家。特別是我國(guó)中、西部地區(qū)，因其特殊的自然、地理、氣候等因素，種植環(huán)境比較差，使得農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)。如果出現(xiàn)重大的自然災(zāi)害，會(huì)導(dǎo)致糧食和農(nóng)作物的收成大幅度下降。而且我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的售價(jià)也比較低廉，造成了我國(guó)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入偏低。由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的覆蓋面廣，造成的損失很大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)比較高，根據(jù)實(shí)際的損失概率來(lái)制定保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)用是極其昂貴的，而農(nóng)民微薄的經(jīng)濟(jì)收入通常是負(fù)擔(dān)不起的，導(dǎo)致了大多數(shù)的農(nóng)戶都不愿也沒有能力參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。另外，大量的保險(xiǎn)公司也不愿從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，主要是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率高，賠償?shù)慕痤~也大，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供應(yīng)不足。鑒于發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為了能確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利發(fā)展，需要國(guó)家給予巨額的財(cái)政補(bǔ)助，也就是國(guó)家對(duì)其進(jìn)行直接的管理。所以，在當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)戶無(wú)力承擔(dān)的條件下，國(guó)家必須提供足夠的資金支持，適當(dāng)緩解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供需矛盾，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定農(nóng)民的收入水平，提高農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常發(fā)展。

2.重要意義

從本質(zhì)上來(lái)講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，具備公共產(chǎn)品的特性，因此必須得到國(guó)家的大力扶持和指導(dǎo)。在世界范圍內(nèi)，向農(nóng)民提供財(cái)政保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助是一種普遍的做法，能促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。我國(guó)在2007年實(shí)行了國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助制度后，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，并收到了明顯的效果。

一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，壯大其規(guī)模。在2007年之前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的收入僅僅只有53.3千萬(wàn)元，在實(shí)行了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助制度后，2019年上漲到672.5億元，以每年23.52%的速度遞增，躍居亞洲第一和世界第二位的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大國(guó)。二是擴(kuò)大我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品類。目前，我國(guó)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)助范圍已擴(kuò)展至16項(xiàng)，基本上涵蓋了涉及國(guó)家和人民生活的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品，確保了糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)安全。其中，包含由各地自行開發(fā)的具有地域特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，共270多項(xiàng)，涵蓋了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等多方面的保險(xiǎn)種類。三是財(cái)政經(jīng)費(fèi)的利用效率得到了明顯的提升。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系的不斷健全，政府的財(cái)政資金可以借助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的杠桿效應(yīng)，發(fā)揮政府的職能，全面支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的效果。在過去的兩年里，各地區(qū)政府累計(jì)投入保費(fèi)補(bǔ)貼的金額持續(xù)上升，為廣大農(nóng)戶提高了資金上的幫扶，適當(dāng)緩解了自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展?；谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，因此在《政策》中也提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等內(nèi)容。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)中的一項(xiàng)重要措施，它在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村社會(huì)治理，保障農(nóng)民收益等領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。

3.主要內(nèi)容

由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度的實(shí)行比較晚，基礎(chǔ)薄弱，因此，在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平、拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域等工作中，需要發(fā)揮政府調(diào)節(jié)功能，對(duì)此提出了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種

以往我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種范圍比較窄，能參保的農(nóng)產(chǎn)品種類少，不符合地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，對(duì)此國(guó)家放開了權(quán)限，由地方政府自主安排農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種，采取自愿承擔(dān)部分補(bǔ)貼的方式。同時(shí)，也增加了三大糧食作物制種保險(xiǎn)。只要是符合《種子法》的相關(guān)規(guī)定，按照種子生產(chǎn)許可證，或者是已經(jīng)通過了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門登記備案的糧食制種都可以進(jìn)行參保。保險(xiǎn)的責(zé)任范圍也隨著增加，除了病蟲害和自然災(zāi)害之外，還包含了各種可能造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量損失的各種風(fēng)險(xiǎn)，例如自交結(jié)實(shí)、花期不遇等情況。

在《政策》中，也提出了把水稻、玉米等制種納入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼中。這主要是因?yàn)閷?duì)建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的種業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，有助于將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散化。與一般的大田栽培相比，種子生產(chǎn)對(duì)自然條件和生產(chǎn)技術(shù)都有很高的要求，存在一定的危險(xiǎn)性。通過發(fā)展制種保險(xiǎn)，使農(nóng)民在遭受災(zāi)害時(shí)，能夠準(zhǔn)確地向受災(zāi)農(nóng)戶發(fā)放保險(xiǎn)賠償金，使其能夠準(zhǔn)確、公平地解決再生產(chǎn)資金的需求，從而彌補(bǔ)傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)助的缺陷，逐步建立市場(chǎng)化的制種風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。另外，制種納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度中，也有助于制種保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，制種保險(xiǎn)單一賠付比例已達(dá)100%以上，而經(jīng)營(yíng)單位卻長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，主要是由于品種保險(xiǎn)無(wú)法充分利用大數(shù)法則的優(yōu)勢(shì)，而且早期基本上都是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)在進(jìn)行投保，具有一定的反向選擇風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此國(guó)家提出對(duì)制種保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)助，可以使制種保險(xiǎn)的范圍得到有效的擴(kuò)展，使其能更好地借助大數(shù)法則大的功能，同時(shí)也能利用利率的變化來(lái)減輕其逆向抉擇帶來(lái)的危險(xiǎn)，從而讓種業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

3.2 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持

在《政策》中，提出要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助的扶持力度，提高中西部和東北這三個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)助比率，實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋。其中，給予東部地區(qū)的補(bǔ)貼提升至35%，而中西部地區(qū)的補(bǔ)貼則是40%，新疆地區(qū)的補(bǔ)貼高達(dá)65%。提高這三個(gè)地區(qū)的農(nóng)險(xiǎn)，這主要是因?yàn)檫@三個(gè)地區(qū)的地理環(huán)境較差，是自然災(zāi)害的多發(fā)地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比其他地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)大，因此需要多花精力投入。另外，還需要不斷地完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助的分配體系，通過對(duì)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)助進(jìn)行區(qū)域均衡配置，優(yōu)化農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助的比例，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，合理地分配補(bǔ)助比例，重點(diǎn)支持糧食的主產(chǎn)區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)以及深度貧困地區(qū)，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，逐步從農(nóng)民愿意參保過渡到主動(dòng)盡職參保的局面。特別是在今年的新冠肺炎疫情控制中，要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)“菜籃子”產(chǎn)品和生豬產(chǎn)品的保障，要不斷加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高保額，扶持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，保障重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。最后還要改善政府補(bǔ)助的質(zhì)量。優(yōu)化財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金的發(fā)放和結(jié)算過程，降低中間支付環(huán)節(jié)，將保費(fèi)結(jié)算關(guān)口上移，提高資金運(yùn)行的有效性。對(duì)一些地方保費(fèi)發(fā)放不及時(shí)、不足等問題進(jìn)行了分級(jí)處理，加強(qiáng)對(duì)保費(fèi)質(zhì)量的考核和監(jiān)管，從嚴(yán)控制新拖欠保費(fèi)，有效化解存量拖欠保費(fèi)。

從補(bǔ)貼的范圍來(lái)看，主要涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、藏區(qū)品種等。首先是種植業(yè)。我國(guó)西部省份和地區(qū)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的占比需占65%以上，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼占比40%，而省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的比例為25%。東部省份和地區(qū)的補(bǔ)貼比例為60%，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼比例為35%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的比例為25%。同時(shí)對(duì)納入補(bǔ)貼范圍中的各區(qū)和企業(yè)等也落實(shí)補(bǔ)貼政策，中央財(cái)政補(bǔ)貼的比例為65%。其次是養(yǎng)殖業(yè)，中西部省份的各級(jí)財(cái)政部門補(bǔ)貼的比例需超過80%，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼比例為50%，省級(jí)及以下的財(cái)政補(bǔ)貼需在30%以上。東部省份的補(bǔ)貼比例為70%，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼的比例為40%，省級(jí)及以下補(bǔ)貼比例需超過30%，中央財(cái)政需補(bǔ)貼中央單位的比例為80%。再次是森林。針對(duì)公益林，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼超過90%，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%，地方財(cái)政補(bǔ)貼的比例需在40%以上。公益林中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例為90%，商品林各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼不得少于55%，中央財(cái)政補(bǔ)貼比例為30%，地方財(cái)政補(bǔ)貼比例不得小于25%，而公益林中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例為55%。最后是藏區(qū)品種和天然橡膠。各地區(qū)的地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例需在65%以上，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼比例為40%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的比例應(yīng)在25%以上，針對(duì)中央單位，中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例為65%。該補(bǔ)貼方式能夠有效減輕農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參保。

3.3 開展“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)

繼續(xù)推廣“保險(xiǎn)+期貨”示范點(diǎn)的建設(shè)，要按時(shí)、足額地調(diào)撥農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)、三大主糧綜合費(fèi)用保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。穩(wěn)定發(fā)展涉及國(guó)計(jì)民生、保障糧食安全的重要農(nóng)產(chǎn)品的保險(xiǎn)，從農(nóng)戶一開始愿意參保的狀態(tài)逐步變成將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)看成是責(zé)任。各地區(qū)政府部門要配合中央的政策，加強(qiáng)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，建立示范點(diǎn)或示范區(qū)，各地要按照區(qū)政府要求，抓緊、抓實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助，在充分考慮農(nóng)戶意愿的前提下，確保種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的順利開展。各地區(qū)政府要充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力，積極進(jìn)行引導(dǎo)，著力營(yíng)造一個(gè)有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度發(fā)展的良好發(fā)展環(huán)境。不僅要建立健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，充分發(fā)揮中央財(cái)政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督管理，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金能按時(shí)、足額發(fā)放，避免出現(xiàn)貪污受賄現(xiàn)象。各縣區(qū)要規(guī)范和簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的發(fā)放程序，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的專用賬戶，并按照相關(guān)要求按時(shí)、足額發(fā)放補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；而農(nóng)業(yè)部門在做好自身職責(zé)的前提下，還要不斷地加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害防治的認(rèn)識(shí)，并利用自身的專業(yè)技術(shù)力量，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植提供技術(shù)支持。各級(jí)氣象部門應(yīng)及時(shí)向農(nóng)牧業(yè)部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植部門提供自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)情況，并且做好防治工作，降低自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)保的宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)戶參保

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦單位的人員要加強(qiáng)農(nóng)保的宣傳工作，編寫易于理解的宣傳資料，利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，給農(nóng)民講解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助的好處，增強(qiáng)農(nóng)戶的保險(xiǎn)意識(shí)，提高其購(gòu)買的積極性。積極開展以農(nóng)民的自主權(quán)為主體的聯(lián)戶保險(xiǎn)、集體保險(xiǎn)、全村投保等形式，擴(kuò)大了投保范圍。在有能力的地方，可以把農(nóng)險(xiǎn)和惠農(nóng)結(jié)合起來(lái)，把各種優(yōu)惠措施的效果最大化，更好地為農(nóng)民增加收入。農(nóng)信經(jīng)辦單位要把農(nóng)險(xiǎn)的各項(xiàng)工作做好。農(nóng)合組織不能按縣、鄉(xiāng)為單位投保。參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶必須真實(shí)完整，農(nóng)戶的手機(jī)號(hào)碼不能為空，也不得以協(xié)保員電話號(hào)碼代替。保險(xiǎn)憑證、理賠款項(xiàng)應(yīng)在保險(xiǎn)憑證上注明投保地塊的信息、保單編號(hào)、投保品種和區(qū)域、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)經(jīng)辦單位的報(bào)案受理號(hào)碼等相關(guān)的信息。為了廣大參保農(nóng)戶的知情權(quán)和參與權(quán)，一定要核實(shí)清楚農(nóng)戶的基本信息，并將保險(xiǎn)證書落實(shí)到家庭，避免出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

總之，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助是具有創(chuàng)新意義的重要政策，不僅和農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，而且對(duì)建設(shè)農(nóng)村金融體系具有積極的引導(dǎo)作用，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提，是一項(xiàng)重大的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策?；诖?，各地區(qū)政府要重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助制度的實(shí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化組織，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助措施落實(shí)到位，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助工作的順利開展，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。