宋鈺瀅

中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)院，天津 300000

微塑料是指任何類型的直徑小于5mm的塑料碎片。海洋微塑料問題不僅會(huì)對(duì)生物造成影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞也是巨大的。海洋環(huán)境中的微塑料主要是陸源性微塑料，陸源性塑料約占全球海洋塑料總量的80%。［1］在近年來(lái)全球新冠肺炎疫情的影響下，一次性塑料容器的重復(fù)使用率也進(jìn)一步降低。［2］造成海洋微塑料問題愈加嚴(yán)重。

一、海洋微塑料問題的國(guó)際法規(guī)制現(xiàn)狀

（一）全球性國(guó)際法規(guī)制

1.國(guó)際軟法規(guī)制

首次對(duì)海洋微塑料問題中的陸源性因素進(jìn)行了正確認(rèn)識(shí)的是1995年的《華盛頓宣言》，在該宣言中積極關(guān)注了因?yàn)楹Ｑ笪⑺芰蠁栴}導(dǎo)致的海洋環(huán)境惡化問題。

在2022年的第五屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)續(xù)會(huì)（UNRA 5.2）上通過了“結(jié)束塑料污染的決議：建立一個(gè)具有法律約束力的國(guó)際文書”［3］的決議，該決議旨在推動(dòng)世界各國(guó)政府共同討論、制定首個(gè)應(yīng)對(duì)塑料污染的全球條約，來(lái)逐步的結(jié)束塑料污染。這項(xiàng)決議說明了與會(huì)各國(guó)對(duì)塑料污染的重視，并已決心對(duì)此問題采取相關(guān)行動(dòng)。

2.國(guó)際硬法規(guī)制

國(guó)際硬法規(guī)制中最主要的就是1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，該公約是迄今為止唯一具有法律約束力的公約，在第XII部分規(guī)定各國(guó)有對(duì)海洋的保護(hù)義務(wù)與責(zé)任。國(guó)際公約中還有1972年《倫敦公約》，將“持久性塑料”寫入了附件中，是目前為止對(duì)海洋微塑料問題進(jìn)行規(guī)范的最有針對(duì)性的公約。1973年《國(guó)際防止船舶污染公約》對(duì)于船舶的“排放”進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，主要是關(guān)注通過船舶造成的微塑料排放問題。1989年《巴塞爾公約》在附件九中提到了“固體塑料廢物”，并且進(jìn)行了相關(guān)說明。［4］

（二）區(qū)域性國(guó)際法規(guī)制

1.區(qū)域公約

區(qū)域公約目前通常運(yùn)用“框架公約+議定書”的文件模式。地中海區(qū)域的1976年《巴塞羅那公約》和它的兩個(gè)議定書構(gòu)成了“巴塞羅那公約體系”，是最早的“框架公約+議定書”模式。該公約在1996年通過了《保護(hù)地中海區(qū)域免受陸源和陸上活動(dòng)污染議定書》，對(duì)陸源微塑料污染進(jìn)行了規(guī)制。［5］

我國(guó)參與的區(qū)域性公約主要有《南極條約》。在該條約的附件三中，已經(jīng)明確規(guī)定了要以移出南極條約地區(qū)的方式處理廢物，廢物中就包括“降低密度聚乙烯包裝袋之外的所有其他塑料廢物”。該議定書可以有效防治因?yàn)槿祟悓?duì)南極的科考而產(chǎn)生的微塑料問題。

2.區(qū)域海洋計(jì)劃

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（以下簡(jiǎn)稱UNEP）在全球范圍內(nèi)直接或間接資助了許多海洋行動(dòng)計(jì)劃。行動(dòng)計(jì)劃要比公約議定書更具靈活性，而且更有利于國(guó)際合作。

我國(guó)參與了UNEP召開的“保護(hù)與發(fā)展東亞區(qū)域海洋及沿岸環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃”，該計(jì)劃將“防治關(guān)心海洋”與防治污染結(jié)合起來(lái)，是21世紀(jì)議程和防治陸源污染海洋環(huán)境全球行動(dòng)計(jì)劃之基石。對(duì)我國(guó)和東亞海域的微塑料污染問題研究具有重大意義。

我國(guó)還參與了西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃，該行動(dòng)計(jì)劃是UNEP直接領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域海洋行動(dòng)計(jì)劃。該行動(dòng)計(jì)劃力圖在多個(gè)層面采取完整舉措來(lái)應(yīng)對(duì)海洋垃圾問題。該行動(dòng)計(jì)劃是區(qū)域內(nèi)防止陸源海洋垃圾輸入的最佳實(shí)踐，為其他區(qū)域和國(guó)際社會(huì)治理海洋微塑料問題提供了可行的路徑。

二、現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)制存在的問題

（一）未對(duì)微塑料問題設(shè)立針對(duì)性條款

在已有的規(guī)制中，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》由于制定時(shí)間較早，因此對(duì)海洋微塑料問題未做規(guī)定，其他公約雖提到了“塑料廢物”或是“持久性塑料”，但也沒有對(duì)微塑料的具體規(guī)定。綜合已有的國(guó)際公約來(lái)看，我們可以基礎(chǔ)地運(yùn)用一些公約來(lái)規(guī)制海洋微塑料問題，然而目前還是沒有一個(gè)針對(duì)性的國(guó)際公約。

（二）管轄權(quán)爭(zhēng)議

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，船旗國(guó)對(duì)其在公海上航行的船舶具有專屬的管轄權(quán)。但是實(shí)踐中，船旗國(guó)的管轄權(quán)過大。在該公約第二百一十八條和第二百二十六條規(guī)定，如果針對(duì)船舶在沿海國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)域內(nèi)有明確的理由懷疑其違反了國(guó)內(nèi)或者是相關(guān)的國(guó)際規(guī)則，沿海國(guó)僅僅只能就違法行為進(jìn)行確認(rèn)。如果懷疑該船舶未能提供必要的文件，那么對(duì)于沿海國(guó)家來(lái)說只有在領(lǐng)水和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)被嚴(yán)重威脅的情況下才能夠進(jìn)行相關(guān)的起訴和檢查。這對(duì)于防治和控制海洋微塑料問題是非常不利的。該公約雖然與公海有一定的聯(lián)系，但在實(shí)踐中較為無(wú)力。

（三）執(zhí)行中的局限

首先，缺乏一個(gè)可供各國(guó)執(zhí)行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所提出的要求僅僅是要求世界各國(guó)針對(duì)海洋微塑料問題結(jié)合自身能力來(lái)采取最佳措施。《赫爾辛基公約》針對(duì)海洋微塑料問題的消除和防止也僅僅要求成員國(guó)采取一切適當(dāng)?shù)拇胧?。?shí)際上，對(duì)于各個(gè)法律完善程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不同的國(guó)家來(lái)說，“所有可能的步驟”這一表述本身就存在較大差距。這也使得國(guó)際法規(guī)的具體落實(shí)難度增強(qiáng)。

其次，執(zhí)法不力加劇了形勢(shì)的惡化。2021年UNEP的《從污染到解決方案：全球海洋垃圾和塑料污染評(píng)估》指出：全球環(huán)境惡化在執(zhí)法不力情況下呈現(xiàn)出加劇的趨勢(shì)。從當(dāng)前海洋微塑料的相關(guān)國(guó)際規(guī)定來(lái)看，制裁條例往往不足以防止違法行為。例如，針對(duì)出現(xiàn)違反國(guó)際法規(guī)制行為之后的懲罰，《MARPOL公約》并沒有進(jìn)行直接規(guī)定而是允許當(dāng)事方根據(jù)其本國(guó)法律處以罰款。美國(guó)就依據(jù)《MARPOL公約》制定了國(guó)內(nèi)法，但是美聯(lián)社針對(duì)1995年之前的資料進(jìn)行調(diào)查中發(fā)現(xiàn)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)于違反了公約行為的情況，僅僅是針對(duì)船旗國(guó)發(fā)出警告或者是罰款等，制裁十分不具有威懾作用。

三、海洋微塑料問題的治理對(duì)策

（一）完善已有國(guó)際法規(guī)制

在完善已有國(guó)際法規(guī)制時(shí)，首先應(yīng)對(duì)陸源微塑料進(jìn)行規(guī)制，通過專門的針對(duì)性的章節(jié)或附件對(duì)陸源微塑料問題進(jìn)行專門規(guī)范；其次要與時(shí)俱進(jìn)，將微塑料納入各個(gè)公約的規(guī)制范圍。對(duì)于船旗國(guó)的管轄權(quán)問題，在修改時(shí)，不應(yīng)該一味強(qiáng)調(diào)船旗國(guó)的主導(dǎo)管轄地位，要針對(duì)當(dāng)前的管轄權(quán)力實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步平衡，其中不僅僅是船旗國(guó)、沿海國(guó)管轄權(quán)限之間的平衡，也包括沿海國(guó)與沿海國(guó)之間各國(guó)實(shí)際管轄權(quán)限的一種平衡，因?yàn)槲⑺芰蠒?huì)隨著洋流分散開來(lái)，所以受到微塑料污染的沿海國(guó)可能不止一個(gè)。［6］在完善相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)該充分結(jié)合就近原則來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)先管轄權(quán)的明確規(guī)定，與海洋微塑料的污染距離最近的國(guó)家具有優(yōu)先管轄權(quán)。若該國(guó)不愿對(duì)此進(jìn)行管轄，則按距離遠(yuǎn)近來(lái)確定管轄順序。

（二）建議制定新的專項(xiàng)性國(guó)際公約

在2022年的第五屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)上通過了一項(xiàng)重大的決議，即“結(jié)束塑料污染的決議：建立一個(gè)具有法律約束力的國(guó)際文書”，可知各國(guó)已決定制定新的國(guó)際法規(guī)制。當(dāng)前針對(duì)海洋微塑料問題的國(guó)際法律體系仍然比較欠缺，而且執(zhí)法主體與監(jiān)管主體規(guī)范比較模糊與欠缺。因此，制定新的專項(xiàng)性國(guó)際公約迫在眉睫。

1.建議對(duì)海洋微塑料問題單獨(dú)立法

由于目前海洋微塑料問題的解決已經(jīng)非常緊迫，因此應(yīng)該從以下幾個(gè)方面針對(duì)海洋微塑料防治問題來(lái)制定出專項(xiàng)的國(guó)際公約：首先，應(yīng)當(dāng)明確海洋微塑料問題的地位，提高對(duì)海洋微塑料問題的警惕；其次，應(yīng)規(guī)定與完善締約方一些適當(dāng)?shù)拇胧┮苑乐?、減少并盡可能消除海洋中的微塑料；再次，對(duì)于陸地性的微塑料污染問題規(guī)制建設(shè)要給予重視，如上文所述，陸地微塑料垃圾產(chǎn)生了80%的海洋微塑料污染，而且當(dāng)前很多環(huán)境公約對(duì)于這些問題的管制比較忽略；最后，應(yīng)該針對(duì)微塑料問題的定義以及適用范圍在公約中進(jìn)行明確規(guī)定，在這種情況下才能夠?yàn)楹炗喒s的國(guó)家提供統(tǒng)一的行動(dòng)指引。在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域，國(guó)家不遵守公約的現(xiàn)象是廣泛存在的，但很多時(shí)候它們并不是故意違反條約義務(wù)。從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家不遵守公約最主要的原因是對(duì)條約標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)疑，因此，還需要確立條約的具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善執(zhí)法

執(zhí)法是立法的目的。因此在立法后，應(yīng)當(dāng)讓執(zhí)法能夠見效。對(duì)海洋微塑料問題的管理責(zé)任和執(zhí)法責(zé)任，應(yīng)當(dāng)采取就近原則，使得距離最近的國(guó)家負(fù)有治理與管理的責(zé)任，沿海所屬國(guó)擁有絕對(duì)的管轄權(quán)。

完善執(zhí)法職能，最重要的就是健全懲罰機(jī)制。到現(xiàn)在為止，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2022年的《聯(lián)合國(guó)海洋垃圾及微塑料相關(guān)活動(dòng)和倡議的概述》中提到了“當(dāng)前的倡議、方案和項(xiàng)目活動(dòng)”，但是該文件只是一個(gè)鼓勵(lì)和倡議性質(zhì)的文件，并沒有就如何加強(qiáng)執(zhí)法措施進(jìn)行進(jìn)一步的說明。綜合該文件，建議我國(guó)在制定新的專項(xiàng)性國(guó)際公約時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重執(zhí)法和執(zhí)法不力后的懲戒。

3.加強(qiáng)監(jiān)管

現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)制，多注重于海洋微塑料問題的排放與處理方面，而忽略了對(duì)該問題的監(jiān)管，在監(jiān)管方面并沒有過多的關(guān)注。在制定新的專項(xiàng)性國(guó)際公約時(shí)，應(yīng)當(dāng)在公約中規(guī)定或者以公約附件的形式，規(guī)定海洋微塑料問題的評(píng)價(jià)機(jī)制。通過一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)從源頭到終端對(duì)海洋微塑料問題進(jìn)行管理。在監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面：（1）海洋微塑料排放標(biāo)準(zhǔn)；（2）海洋微塑料不良環(huán)境影響層級(jí)；（3）海洋微塑料排放地址范圍；（4）海洋微塑料造成的經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。

（三）用“海洋命運(yùn)共同體理念”推動(dòng)BBNJ談判

2019年4月23日，習(xí)近平主席在青島集體會(huì)見出席海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)時(shí)的講話中提到：“我們要像對(duì)待生命一樣關(guān)愛海洋?！敝袊?guó)作為新興的大國(guó)，高度重視海洋生態(tài)文明的建設(shè)，也持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治。［7］針對(duì)海洋微塑料問題，應(yīng)該在“海洋命運(yùn)共同體理念”的指導(dǎo)下，持續(xù)推進(jìn)BBNJ談判。BBNJ談判將為海洋保護(hù)和海洋微塑料問題治理提供千載難逢的機(jī)會(huì)。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》力有未逮時(shí)，BBNJ是聯(lián)合國(guó)拿出的新方案，其中對(duì)于“海洋保護(hù)區(qū)”和“環(huán)境影響評(píng)估”兩個(gè)部分與“海洋命運(yùn)共同體理念”是息息相關(guān)的。中國(guó)作為新興的大國(guó)，將積極參與、主動(dòng)引領(lǐng)BBNJ談判，為海洋微塑料問題的規(guī)制提供中國(guó)力量、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。［8］

（四）用NOWPAP推動(dòng)全球GPA計(jì)劃

NOWPAP作為UNEP區(qū)域海洋項(xiàng)目的重要組成部分，在最新的中期戰(zhàn)略計(jì)劃中規(guī)定了“陸源污染”及其相關(guān)措施。而UNEP倡導(dǎo)的“保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃”也旨在對(duì)陸源污染進(jìn)行探討與行動(dòng)。因此可以通過構(gòu)建區(qū)域合作的新模式來(lái)加強(qiáng)國(guó)際合作?；谛碌膮^(qū)域合作治理模式，世界各國(guó)利益共同體的合作意愿更強(qiáng)，從而加強(qiáng)自身對(duì)于執(zhí)行公約的意愿。

首先，通過條約規(guī)范合作?？梢院炇鹨豁?xiàng)關(guān)于海洋微塑料問題的雙邊或多邊合作協(xié)議，以確保兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家和相關(guān)地區(qū)之間的海洋微塑料問題達(dá)成合作政策，并建立一個(gè)今后針對(duì)海洋微塑料問題的基本合作框架。其次，方式方法合作，通過環(huán)境立法，或者是建立海洋微塑料數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行信息共享，為海洋微塑料問題的治理提供數(shù)據(jù)支撐。通過進(jìn)一步構(gòu)建起區(qū)域合作的相關(guān)國(guó)際法律保護(hù)機(jī)制能夠進(jìn)行有效解決，也能夠?qū)^(qū)域合作新模式的先進(jìn)性充分體現(xiàn)出來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

時(shí)至今日，海洋微塑料問題已經(jīng)成為全球環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重點(diǎn)。在以往的幾十年間，海洋微塑料問題自然引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，同時(shí)也采取了一系列舉措，但是從當(dāng)前海洋環(huán)境中微塑料的分布現(xiàn)狀來(lái)看，具體措施的效果并不明顯。由此可見，要想針對(duì)海洋微塑料問題進(jìn)行有效解決，不僅需要擺脫當(dāng)前單個(gè)主權(quán)國(guó)家的限制，而且需要在全球性的保障機(jī)制方面繼續(xù)進(jìn)一步完善；也需要從“海洋命運(yùn)共同體”的理念與角度出發(fā)，構(gòu)建并且發(fā)展針對(duì)海洋微塑料問題的污染治理的區(qū)域與國(guó)際治理體系。