張建明 孫偉成

1.蘇州市行政學院，江蘇 蘇州 215011；2.蘇州市司法局，江蘇 蘇州 215000

推進市域一體化發(fā)展是搶抓長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略機遇，構筑S市發(fā)展新地緣新優(yōu)勢的全新探索，是當前S市發(fā)展的重大命題。從市委整體部署看，S市一體化發(fā)展戰(zhàn)略的核心內涵就是要在目前比較均衡發(fā)展的基礎上追求更加協(xié)同，在分散布局的現狀上進一步優(yōu)化配置。推進法治城市、法治政府、法治社會一體建設是司法行政履行統(tǒng)籌全面依法治市職能的首要核心任務，推進市域一體化協(xié)同發(fā)展也應當是司法行政高質量發(fā)展的題中之義。推進司法行政市域一體化協(xié)同發(fā)展［1］重點是要通過規(guī)范統(tǒng)一行政執(zhí)法、優(yōu)化公共法律服務資源配置，加強社區(qū)矯正刑事執(zhí)行和基層普法依法治理的一體協(xié)作，切實保障和推動法律統(tǒng)一實施和一體遵循。

一、S市推進司法行政市域一體化的主要路徑

（一）市域一體推進涉企包容審慎監(jiān)管機制

市域一體統(tǒng)一規(guī)范行政處罰免罰、輕罰和不予處罰的執(zhí)法裁量標準尺度。2020年2月，S市監(jiān)察委員會與市司法局聯合印發(fā)《關于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實施意見》，市司法局組織市級各行政執(zhí)法主管部門依法制定相關領域涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰清單454項，同時在實踐中進行動態(tài)調整，對涉企“免罰輕罰”清單進行新增、修訂和刪減，經政府法律顧問審核，2021年2月推出2.0版“免罰輕罰”清單353項。截至2021年底，S市全市各級行政執(zhí)法機關累計辦理涉企“免罰輕罰”執(zhí)法案件6.32萬件，涉及金額16.17億元。通過推進該清單的全市統(tǒng)一適用，做到相關行政處罰程序一致、標準統(tǒng)一，有效防止畸輕畸重。

（二）推進公共法律服務城鄉(xiāng)均等化覆蓋

積極推動法律服務資源在全市范圍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居、向服務需求集中的區(qū)域配置。2013年，S市司法局聯合市委農辦聯合推進城鄉(xiāng)公共法律服務體系建設，將推進城鄉(xiāng)公共法律服務平臺覆蓋納入城鄉(xiāng)一體化建設年度考核指標，在全國率先開啟了公共法律服務城鄉(xiāng)一體、市域一體的探索實踐。建成市域一體四級公共法律服務平臺，推動S市工業(yè)園區(qū)律師事務所設立實現零的突破，S市工業(yè)園區(qū)歷經5年發(fā)展，律師規(guī)模躍居全市第一，并成為全市首個律師人數突破1000人的縣（市、區(qū)）。認真落實改革部署，推動公證、基層法律服務執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍向設區(qū)市域拓展，在全市范圍統(tǒng)一執(zhí)行法律援助經濟困難最低工資標準，S市公共法律服務均等化水平顯著提升，法律援助全面覆蓋低收入人群，村居法律顧問制度普遍建立，2018年7月全國公共法律服務平臺建設現場推進會在S市域內T市召開，會議將S市公共法律服務平臺建設經驗全國推廣。

（三）板塊聯動創(chuàng)新普法宣傳模式

深入開發(fā)大運河S市段法治文化資源，市局協(xié)調指導大運河沿線X城、G區(qū)、S區(qū)、W區(qū)、J區(qū)推進一體建設運河沿線法治景觀群，開發(fā)S市特色的法治文化線路和文化創(chuàng)意產品，將大運河S市段法治文化帶建設成為“地方立法保護引領帶、陣地景觀集群帶、善治鄉(xiāng)村先行帶、文化惠民樣板帶”。在連續(xù)舉辦的七屆法治文化節(jié)中，均采取市級主辦、縣區(qū)承辦、各地參與方式，全市域征集群眾喜聞樂見的法治文化產品，一體化展播宣傳，充分放大優(yōu)秀作品的傳播力影響力。此外，S市還通過成立全市新媒體普法聯盟，實現了網上普法平臺一體聯動。

（四）協(xié)同開展跨區(qū)域特殊人群監(jiān)管幫教

推行跨區(qū)域刑釋人員委托幫教管理，對于戶籍地、居住地不在同一縣（市、區(qū)）的刑滿釋放人員，落實委托幫教，實行“兩頭包、雙列管”，日常走訪幫教工作由居住地安置幫教機構開展，戶籍地安置幫教機構及時提供涉及戶籍管理相關的困難幫助，同時建立線上線下幫教信息互通機制，相關情況同步通報戶籍地、居住地公安部門，確保安全穩(wěn)定。建立了跨區(qū)域社區(qū)矯正對象擴大活動范圍、外出請假的審批管理，對社區(qū)矯正對象確因生活、工作、學習等需要，申請跨區(qū)域活動范圍擴大到相鄰縣（市、區(qū)）的，通過組織開展綜合風險因素研判，在落實協(xié)同監(jiān)管責任的基礎上做到“應準盡準”。

二、S市推進司法行政市域一體化存在的困難

（一）公共法律服務供給市域范圍還不平衡

法律服務資源集中于城區(qū)，G區(qū)有律師事務所67家，律師人數879人，每萬人擁有律師數9.1人，而Z市、C市、W區(qū)等地萬人擁有律師數不足3.2人。各地法律服務需求與律師擁有數也呈現不平衡，以法律援助工作為例，2021年全年Z市、C市、W區(qū)辦理法律援助案件量分別為2200件、2352件、1903件，均超過G區(qū)法律援助案件量的30%以上。法律服務資源分布的不平衡，導致縣域律師資源相對不足，客觀上造成了縣域律師承擔法律援助義務負擔較重。隨著刑事案件律師辯護全覆蓋、認罪認罰律師見證、法律援助負面清單等法律援助工作的推進與落地，律師等法律服務工作者將承擔越來越多的法律援助任務，法律服務資源的不平衡客觀上也影響了縣域律師參與法律援助工作的積極性。

（二）推進公共法律服務“全市通辦”存在障礙

1.從法律援助工作看，按法律援助相關規(guī)定，法律援助申請應向案件受理法院所在地以及案件辦理的公安、檢察院、法院的同級法律援助機構提出，再由法律援助機構指派當地律師事務所和律師承辦。近年來，盡管S市積極推行了法律援助網上申請、“不見面”審批等便利化措施，從時間和成本上減輕了申請人的負擔。但從實踐情況看效果還不夠理想，真正通過網上申請的法律援助案件數量還占比不高。首先，申請人基本為困難群眾，大多是老弱病殘、農民工等群體，對網上申請很多人還不了解或者不會操作。其次，網上申請法律援助后，法律援助機構審批時，還是需要申請人到現場進行簽名確認等工作。法律援助機構指派承辦律師后，申請人仍需與承辦律師至少見面一次了解案情，簽署委托合同、授權委托書等文書材料。如為減少申請人“跑路”，而讓承辦律師至異地提供上班服務辦案，則客觀上增加了律師辦案的時間和勞務成本，這與現行的數額較低的法律援助案件補貼標準不相適應。再次，異地申請法律援助的受援人，在案件審理中，也需要前往法院等辦案機關進行司法訴訟活動。最后，法律援助案件補貼的是同級財政部門撥付，全市通辦工作中的案件補貼支付和發(fā)放也會存在制度性障礙。因此，法律援助“全市通辦”需要在綜合保障上加強制度設計，強化一體保障。

2.從公證服務情況看，司法部自2018年7月1日開始將公證執(zhí)業(yè)區(qū)域放開至設區(qū)市域范圍，但S市公證隊伍發(fā)展受編制制約，公證員年人均辦證1000件以上，保持全省最高，證多人少矛盾非常突出，加之跨區(qū)域辦證成本高、周期長，公證機構跨區(qū)域拓展業(yè)務的積極性不高。另外，跨區(qū)域辦證涉及公證機構主動查證的，公證機構向相關單位或者個人核實查證難的問題也更為突出，一定程度上也影響了公證機構跨區(qū)域辦證的積極性。

三、關于深化司法行政市域一體化的思考和建議

根據法治城市建設“十四五”規(guī)劃實施方案關于加快推進法治一體化建設的目標要求，接下來S市應進一步加強對司法行政一體化發(fā)展戰(zhàn)略的研究和謀劃，在厘清司法行政市域一體化發(fā)展現實存在的問題基礎上，找準解決現實問題的路徑。

（一）探索執(zhí)業(yè)審批前指引，推動法律服務資源合理布局

從近年來開設律所的咨詢情況來看，律師在開設律所時對S市的法律服務資源分布情況、各地的相應扶持政策等信息掌握不對稱，開設律所地址主要還是基于合適的辦公地址的選擇。建議可借鑒我市開放創(chuàng)新合作熱力圖模式，探索編制全市律師資源、業(yè)務、服務需求熱力圖，同時將各地相關扶持政策納入，引導律師申請執(zhí)業(yè)、律師事務所有序設立，讓律師在開設律所時能對律師資源等相關情況有充分的認識和準備，避免盲目開辦律所，也有利于引導律師資源向相對緊缺區(qū)域配置。在政策引導方面，依法有序放開律師事務所跨縣（市、區(qū)）設立分支機構限制，支持推動中心城區(qū)規(guī)模所在Z市、C市和W區(qū)設立分所，提升縣域律師服務供給水平。

（二）有序引導公證跨縣（市）區(qū)執(zhí)業(yè)推動良性競爭

首先是聚焦解決影響公證跨區(qū)域拓展業(yè)務的制約因素。要以信息化途徑加強公證行業(yè)跨縣（市）區(qū)執(zhí)業(yè)核實權保障，打破數據壁壘，加速實現公證機構對政務數據的互聯共享，聚焦解決在公安部門戶籍檔案、民政部門婚姻檔案、不動產登記部門不動產登記檔案、組織人事及檔案管理部門干部職工人事檔案等領域，存在信息不齊全、不兜底、不準確、碎片化以及查檔手續(xù)繁瑣、對接不暢等情形。其次要跟進完善公證執(zhí)業(yè)風險防范的制度機制。2021年江蘇省作為試點省份即將放開全省公證執(zhí)業(yè)區(qū)域，對公證管理部門加強執(zhí)業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。放開公證執(zhí)業(yè)區(qū)域必然帶來公證機構對業(yè)務資源的競爭，因此，要加強對執(zhí)業(yè)區(qū)域調整后執(zhí)業(yè)活動中新情況、新問題的研究，不斷強化執(zhí)業(yè)區(qū)域內各公證機構之間的協(xié)同配合，加強對公證機構的指導和監(jiān)督，健全完善質量管理制度，嚴格執(zhí)行公證服務收費標準，嚴禁公證機構通過擅自降低收費招攬證源，尤其不得以“價格戰(zhàn)”方式互搶業(yè)務，損害行業(yè)發(fā)展。最后是加快公證隊伍建設。積極推進公證機構人員總額管理制度，優(yōu)化績效工資分配辦法，落實公證機構獨立法人地位和自主管理權。加強公證專家型、骨干型、成長型人才梯隊建設，加大公證服務方式、產品研發(fā)力度，拓展知識產權、金融服務等業(yè)務領域和“區(qū)塊鏈+公證”［2］應用場景，增加行業(yè)核心競爭力。

（三）優(yōu)化完善行政執(zhí)法市域協(xié)同機制

協(xié)同執(zhí)行并完善涉企執(zhí)法免罰輕罰“兩張清單”。推動全市各級執(zhí)法部門嚴格落實市監(jiān)委、市司法局聯合制定出臺的《關于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實施意見》，按照“市域一體化發(fā)展”理念，在市級層面持續(xù)推動市級行政執(zhí)法主管部門統(tǒng)一梳理并動態(tài)調整相關行政執(zhí)法領域的清單，市縣鎮(zhèn)三級行政執(zhí)法部門統(tǒng)一執(zhí)行“兩張清單”，同時加強專題培訓，推動行政執(zhí)法部門健全完善行政處罰“三項制度”和內部監(jiān)督機制，確保涉企行政處罰執(zhí)法尺度全市各地執(zhí)行同一標準、同一尺度，切實做到“應免盡免，應輕盡輕”，堅決避免出現選擇性執(zhí)法造成執(zhí)法不公、執(zhí)法矛盾。指導各級行政執(zhí)法部門健全行政裁量權基準制度。細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，可探索搜集整理行政執(zhí)法典型案例，建立類案檢索制度。最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》，對基本事實、爭議焦點、法律適用問題等方面具有相似性的案件適用類案檢索。建議可推動市級行政執(zhí)法機構可以參照該意見，建立本系統(tǒng)全市統(tǒng)一的執(zhí)法案例數據庫，對歷年來處理的行政處罰案件進行分類整理，對基本事實相近、社會危害程度相似的案件，實現同案同罰。

（四）深化法律援助“全城通辦”機制探索

緊緊圍繞實現法律援助案件申請人就近申請法律援助目標，加強法律援助服務“全市通辦”研究，落實“減環(huán)節(jié)、減時間、減材料、減跑動”的要求，推動市域范圍內各地法律援助機構間的互通，打破受理地域限制，加強援助機構轉交申請、核實情況、調查取證、送達法律文書等環(huán)節(jié)的協(xié)調配合。進一步發(fā)揮勞動仲裁院、鎮(zhèn)（街道）公共法律服務中心等法律援助工作站點在法律援助申請受理、材料初審等環(huán)節(jié)的作用，探索建立法律援助申請網上流轉平臺，滿足人民群眾“就近申請”的需求。

四、結語

當前推動形成長三角區(qū)域司法行政一體化發(fā)展已是一種趨勢，而區(qū)域司法行政一體化的首要前提要實現市域內的司法行政一體化，如果將市域司法行政一體化再放在市域法治一體化從而為市域社會治理現代化保駕護航的大背景下考察，除了以上建議外，我們認為，健全大調解聯動工作體系，完善矛盾糾紛多元化解機制；落實刑事執(zhí)行一體化要求，統(tǒng)籌推進監(jiān)管改造、社區(qū)矯正工作，強化特定人群教育管理，有力維護社會大局安全穩(wěn)定；包括選拔法治人才，提升法治建設整體水平等都是題中應有之義。