廖文雄

? 廖文雄，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院民事訴訟法學專業(yè)2021級碩士研究生（100088）。

引 言

公益訴訟是全面建成法治中國的重要一環(huán)，《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》第17條第2款規(guī)定：“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度?！笨梢姽嬖V訟是我國法治建設的重點。環(huán)境民事公益訴訟制度自2012年被納入民事訴訟以來，就成為保護生態(tài)環(huán)境、維護社會公益的重要舉措，取得了巨大成就。隨著公益訴訟司法實踐的深入開展，一些問題隨之暴露，其中當事人雙方訴訟地位不平等的問題值得深思。

通過梳理《民事訴訟法》及其司法解釋（以下分別簡稱為《民訴法》《民訴法解釋》）、《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為《環(huán)境公益訴訟解釋》）、《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為《檢察公益訴訟解釋》）等涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，相較于一般民事訴訟而言，環(huán)境民事公益訴訟的制度設計思路是“重原告、輕被告”，即注重對原告的權利保護，對被告卻處處限制。若以一般民事訴訟中當事人雙方訴訟地位為參照系，顯然，環(huán)境民事公益訴訟制度設計的偏向性擊破了一般民事訴訟當事人訴訟地位的平等狀態(tài)。此外，檢察機關、環(huán)保組織作為原告，相較于被告方的企業(yè)、自然人而言，其社會地位、所能支配的社會資源、所掌握的訴訟技巧都遠超于被告，尤其在原告是檢察機關，被告是自然人時，這種優(yōu)勢會進一步放大。[1]本文將檢察機關、環(huán)保組織一概稱為原告，在稱謂上與環(huán)境民事公益訴訟的被告相對稱，以便對比分析原、被告之間的訴訟地位。訴訟外不平等的狀態(tài)勢必會滲透至訴訟中，且又因為訴訟中程序制度設計的偏向性，加劇了當事人之間訴訟地位的不平等。

根據(jù)2022年最高檢工作報告，2021年全年檢察機關提起公益訴訟共1.1萬件，其中99.8%獲得裁判支持，[2]參見中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/tt/202203/t20220315_549263.shtml，2022年3月15日訪問。而這一數(shù)值在2021年最高檢工作報告中是99.3%。[3]參見中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，2022年3月15日訪問。筆者為更深入了解環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴情況，檢索得到全國2020年度環(huán)境公益訴訟案件共計565件。[4]筆者以“北大法寶”為檢索數(shù)據(jù)庫，以“公益訴訟”為標題關鍵詞、“環(huán)境”為全文的檢索關鍵詞，審結日期限定為“2020年1月1日至2020年12月31日”，初步檢索得到全國2020年度環(huán)境公益訴訟案件共647個，其中剔除管轄案件、行政案件和執(zhí)行案件后，環(huán)境民事公益訴訟（包括環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟）案件共565個，其中環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件489個，純環(huán)境民事公益訴訟76個，檢索日期為2021年11月20日。經(jīng)統(tǒng)計分析，環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴率是100%，這與其他學者的調研結果相差無幾。[5]參見代杰、徐建宇：《<民法典>環(huán)境污染與生態(tài)破壞責任：原因行為導向與公私益救濟銜接——以206份裁判文書為樣本的實證研究》，載《法律適用》2020年第23期，第101-112頁。其中，原告全部訴訟請求得到法院支持的共計538個，即完全勝訴率約為95%。[6]部分訴訟請求得到法院支持的原因大多數(shù)是原告所主張的賠償數(shù)額過高，法官予以適當調低，如（2020）贛民終317號案件。其中，被告上訴的案件共34件，但無一例外均被上級法院裁定“駁回上訴，維持原判”，上訴成功率為0。在原告絕對勝訴的司法實踐背景下，強調環(huán)境民事公益訴訟當事人訴訟地位的平等更具迫切性和現(xiàn)實意義。“只要嚴格遵守正當程序，結果就被視為是合乎正義的。”[7][日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第6頁。反言之，若正當程序未得到嚴格遵守，結果就不合乎正義。當事人平等原則是程序正義的重要內容，若違反該原則，則該程序所得出的結果即是非正義的。“在雙向性的糾紛解決過程中，當事者雙方的力量對比關系能夠在相當大的程度上左右爭議及交涉的趨歸和結果是一個被普遍過程觀察到的事實?！盵8]參見王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，中國法制出版社2001年版，第217頁。當事人訴訟地位的不平等同時會導致實體的非正義。綜上述，當事人訴訟地位的不平等已危及到環(huán)境民事公益訴訟制度的根基——程序正義與實體正義。

《民訴法》第8條確立了當事人平等原則，其基本內涵有二：一是民事訴訟的當事人雙方享有平等的訴訟權利；二是法院應為當事人行使訴訟權利提供保障、方便。[9]關于平等原則的內涵有“二內涵說”“三內涵說”“多內涵說”等主張，而這些主張在兩個方面達成了共識：一是當事人雙方在民事訴訟中享有平等的訴訟權利；二是法院應當保障和便利當事人行使訴訟權利。前者從橫向維度即當事人與當事人之間的關系來闡釋當事人平等原則之基本內容，要求當事人雙方的訴訟權利、義務配置均衡，不要求完全相同，但應以實質平等為底線；此外還要求訴訟武器平等，即當事人擁有平等的攻擊防御手段。后者從縱向維度即從法院與當事人的關系來闡明當事人平等原則的基本內涵，要求法官消極中立，不偏向于訴訟中任何一方當事人，且必要時保障、便利當事人訴訟權利的行使。當事人平等原則橫向與縱向兩個維度之要求，是當事人訴訟地位平等的重要保障。因此，下文將從當事人平等原則橫向與縱向兩個維度審視環(huán)境民事公益訴訟中當事人的訴訟地位。

一、環(huán)境民事公益訴訟中當事人訴訟地位不平等的具體體現(xiàn)

當事人平等原則橫向維度表現(xiàn)為訴訟權利義務配置平等、對抗機會平等、訴訟武器平等，縱向維度表現(xiàn)為法官的消極中立，以橫向與縱向兩個維度維持民事訴訟的等腰三角形結構，保障當事人訴訟地位處于平等的狀態(tài)。當事人平等原則是當事人訴訟地位平等的基準，可以當事人平等原則為切入點，對比環(huán)境民事公益訴訟中原被告雙方的訴訟地位。

（一）橫向維度：當事人權利義務的不平等配置

1. 當事人訴訟權利的不平等配置

在環(huán)境民事公益訴訟中，當事人訴訟權利的不平等配置主要表現(xiàn)為對被告訴訟權利的不合理限制，該種限制可分為直接限制和間接限制兩類。前者指法律規(guī)范直接規(guī)定被告不享有某項訴訟權利。后者則是通過賦予原告優(yōu)于被告的訴訟權利，或限制原告的訴訟權利，但實則為限制被告等方式間接限制被告的訴訟權利。

首先，根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第16條，被告無權在民事公益訴訟案件中提出反訴，若被告提出請求，法院不予受理?？芍桓娌⒉幌碛蟹丛V權。立法者所考量的因素大概是民事公益訴訟中無反訴制度適用之空間，也無適用之現(xiàn)實需求。之于前者，既然公益訴訟起訴主體可特別規(guī)定，為何反訴請求主體不可做特別規(guī)定？之于后者，公益訴訟的司法實踐中，被告提起反訴的可能性似乎不大，在筆者所統(tǒng)計分析的案件中，也無被告申請反訴之情形，但并不意味著被告絕無可能提出反訴請求。[10]參見劉瀾平、向亮：《環(huán)境民事公益訴訟被告反訴問題探討》，載《法律適用》2013年第11期，第65頁。詳細列舉了被告可能提出與公益訴訟相關的訴求有 4 種類型：一是被告認為公益訴訟原告濫用提起公益訴訟的權利，要求償其因被迫應訴而支出的必要費用（如交通費、誤工費等）；二是認為原告在訴訟外實施的行為導致被告遭受損失，要求賠償相應的損失；三是認為原告在訴訟中實施的行為導致被告遭受損失，而要求賠償該損失；四是認為國家相關標準設置不當、現(xiàn)有科技水平受限，其采用先進設施設備組織生產(chǎn)、遵照國家標準排放污染物并繳納了排污費，國家對其實施損害公益的行為以及其最終承擔賠償責任負有責任，要求輕其賠償責任或者要求國家賠償其部分損失。反訴制度是訴權平等的具體體現(xiàn)，是被告對抗原告起訴權的方式之一。此外，反訴在更多意義上是一種“防御手段”，被告借此抗衡原告的訴訟請求，保護自身的合法權益。[11]參見王福華：《論反訴制度中的訴訟權能平衡——完善我國反訴制度的一個新視角》，載《法學論壇》2000年第2期，第83-88頁。對被告反訴權的限制是對訴訟武器平等原則的違反，削弱了被告的攻擊防御能力，使其淪為被動弱勢一方。

其次，根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第6條之規(guī)定，人民檢察院向行政機關以及其他組織、公民調查收集證據(jù)材料時，相關行政機關以及其他組織、公民負有配合義務。由此可見，作為原告的檢察機關所具有的舉證權利已超出一般當事人舉證權利之范疇。相較于一般訴訟主體，作為專職公訴的檢察機關的舉證能力勢必強大一些。此外，檢察機關的案件線索來源也更加多樣，可依賴現(xiàn)有的刑事案卷材料或依靠公安機關、行政機關來進行調查取證。[12]在筆者所統(tǒng)計分析的案件中，檢察機關約為94%的案件線索來源于已生效的刑事判決、公安機關的偵查、或與行政機關的聯(lián)合調查。相比之下，被告舉證的能力和方式都略顯不足，在筆者所統(tǒng)計的案件中，環(huán)境民事公益訴訟被告未舉證的比例約為86%，盡管未舉證的原因可能是多樣的，但也在一定程度上說明被告的舉證能力的不足。[13]據(jù)筆者統(tǒng)計分析，565個案件中共有487個案件被告并未舉證，其中環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟未舉證的案件為477個，純環(huán)境民事公益訴訟未舉證的案件為10個。除此之外，還有11個案件不清楚被告是否在訴訟中提出證據(jù)。誠然，“舉證難”是環(huán)境民事公益訴訟中原告方所面臨的難題，但該問題的成因究竟是檢察機關舉證權利的欠缺還是現(xiàn)實舉證能力的不足值得深思。[14]根據(jù)學界通說，環(huán)境民事公益訴訟舉證難問題的成因主要有二：一是由于該類案件中存在嚴重的證據(jù)偏差；二是該類案件本身所具有的專業(yè)性和復雜性。之于前者，現(xiàn)有證據(jù)規(guī)則已做文書提出命令之規(guī)定；之于后者，更非舉證權利缺欠之緣故，而是由于檢察機關取證能力的不足。解決環(huán)境民事公益訴訟舉證難的問題應當提高檢察機關的取證能力，如建立一支高素質的環(huán)境民事公益訴訟隊伍，而非一味擴大檢察機關的舉證權利。盲目擴大檢察機關的調查取證權，會致使當事人雙方舉證能力失衡，進而破壞民事訴訟兩造結構，甚至蘊含環(huán)境民事公益訴訟滑向刑事公訴之風險。

最后，根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第25條之規(guī)定，當事人不得以達成和解協(xié)議為由申請撤訴。該條出于避免私契約損害公益的考量，對原告的撤訴權進行限制，但實則不合理加重了被告的訴訟負擔。限制原告通過撤訴結束訴訟程序，意味著被告無法以和解的方式脫離訴訟，仍承擔訴累、訴敗之風險；與此同時，環(huán)境民事公益訴訟中的和解、調解程序主要由原告主導，被告十分被動，極有可能導致實體上的非正義。[15]參見謝凡：《環(huán)境民事公益訴訟當事人地位論——從該訴的特殊性出發(fā)》，載《新疆大學學報（哲學·人文社會科學版）》2019年第5期，第22頁。此外，根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第16條之規(guī)定，原告的自認權也受到一定限制，即原告若承認對己方不利的事實或認可的證據(jù)損害公共利益的，法院將不予確認。自認的功效之一就是免除自認人相對方的舉證責任。限制原告的自認變相增加了被告的舉證負擔，使其在訴訟的攻擊防御上更為被動。

2. 當事人訴訟義務的不平等配置

除了在訴訟權利端對被告予以不合理限制外，在訴訟義務端同樣對被告課以過重的負擔。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第13條之規(guī)定，在法定情況下，被告若不提供原告所申請要求提供的主要污染物信息的，人民法院可以推定原告主張的相關不利于被告的事實成立。該條類似于《民訴法解釋》第112條所規(guī)定的“文書提出命令”，但卻細微區(qū)別于“文書提出命令”，或稱為“證據(jù)提出義務”較為合理。其不同點主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，前者規(guī)定的申請對象不限于證據(jù)類型，只要是污染物信息，被告均負提出之義務，而后者所規(guī)定的“文書提出命令”申請對象僅限于書證；另一方面，前者僅規(guī)定了被告的提出義務，卻未規(guī)定原告的提出義務，而后者規(guī)定的文書提出義務是相互雙向的?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第13條的單向性規(guī)定使原被告在訴訟資料的提出上處于不平等的地位，進而影響當事人之間訴訟地位的平等。

此外，環(huán)境民事公益訴訟錯誤沿用了《侵權責任法》中有關證明責任倒置的規(guī)定，將原本屬于原告的證明責任劃分給被告。[16]參見王秀衛(wèi)：《我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的反思與重構》，載《法學評論》2019年第2期，第173頁。通過梳理環(huán)境民事公益訴訟的相關法律法規(guī)，其中并無證明責任分配之規(guī)定，但在司法實踐中，法官卻“自然而然”地適用《侵權責任法》第65、66條（現(xiàn)《民法典》第1229條、第1230條）。在環(huán)境污染案件中，被告不僅承擔自己對污染結果沒有過錯的證明責任，還須承擔污染結果與自身行為無因果關系的證明責任。而因果關系的證明責任對于環(huán)境民事公益訴訟十分關鍵，其甚至直接決定了環(huán)境侵權訴訟是否成立。[17]參見馬栩生、呂忠梅：《環(huán)境侵權訴訟中的舉證責任分配》，載《法律科學（西北政法學院學報）》2005年第2期，第80-88頁。立法者將這一關鍵的證明責任配置給被告，且因果關系不存在的證明難度遠高于證成的難度。反觀原告僅須就污染行為、污染結果及兩者之間的關聯(lián)性承擔證明責任。顯然，在環(huán)境民事公益訴訟中當事人之間的證明責任分配是不平等的，被告的證明難度、敗訴風險均遠高于原告。

上述分析可知，環(huán)境民事公益訴訟當事人雙方不僅在訴訟權利端不平等，義務端亦是。訴訟權利義務配置的不平等，表明當事人雙方的訴訟地位存在明顯的不平等。

（二）縱向維度：法官的偏向性

法官的強職權性是我國公益訴訟的鮮明特征。相較于私益訴訟，在公益訴訟中法官具有更大的職權空間，如在釋明、證據(jù)等方面，但強職權性蘊含著消解法官中立性的風險。法官的消極中立是當事人平等原則的重要內容，也是當事人訴訟地位平等的重要保障。法官的偏向性無疑會“打破訴訟程序應有的主體結構平衡，致使法院在某些情況下成了公益監(jiān)護人和原告輔助者，公益訴訟有滑向補充行政執(zhí)法程序的危險。”[18]許尚豪：《如何保持中立：民事公益訴訟中法院的職權角色研究》，載《政治與法律》2017年第9期，第20頁。

第一，法官對原告的過度釋明。環(huán)境民事公益訴訟中法官的過度釋明可分為數(shù)量上的過度釋明和內容上的過度釋明。首先，數(shù)量上的過度釋明。最高院《關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（以下簡稱為《環(huán)境公益訴訟工作規(guī)范》）中，有關法官釋明的規(guī)定共15處，其中多達7處規(guī)定僅單方面向原告，其余8處則是對當事人雙方在程序性問題上的釋明，可見對原告的“偏愛”。其次，內容上的過度釋明。內容上的過度釋明是指釋明的力度過大，甚至超出了釋明權原有之界限，有不當釋明之嫌，以《環(huán)境公益訴訟工作規(guī)范》第15條為典型。根據(jù)該條規(guī)定，法官若認為檢察機關提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益，則有權向其釋明變更或者增加停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復生態(tài)環(huán)境、賠償生態(tài)環(huán)境服務功能損失等訴訟請求，或者釋明增加修復生態(tài)環(huán)境、賠償服務功能損失的金額。法官釋明應限于明確當事人的訴訟請求而非代替當事人最終確定自己的訴訟請求。該處“釋明”顯然超出了正當釋明之范疇。[19]參見蔡虹：《釋明權：基礎透視與制度構建》，載《法學評論》2005年第1期，第108頁。此外，該釋明的條件為“不足以保護社會公共利益”，公共利益概念本身就極具模糊性和抽象性，以其為適用條件，勢必導致法官釋明的泛化。法官對原告的過度釋明，違反了釋明中立原則，影響了法官的中立性，亦擊破了當事人之間的平等攻防狀態(tài)。

第二，法官過大的調查取證權和單向的委托鑒定職權。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第14條之規(guī)定，法官只要認為有必要，則有權進行調查取證。法院依職權調查取證的限制條件僅為“人民法院認為必要的”，該條件過于抽象且主觀，形同虛設，以致法院在公益訴訟中具有實質意義上的調查取證權，且不受啟動條件、調查范圍之限制。這與當下當事人主導型訴訟體制改革相背離，也不符合理論界所主張的將法院調查取證權限縮在程序性事項范圍內。[20]參見張衛(wèi)平：《論人民法院在民事訴訟中的職權》，載《法學論壇》2004年第5期，第13-14頁。此外，積極主動的調查取證會使法官類似于原告一方的“律師”，勢必會導致其中立性受到影響。退言之，就算未影響法官的中立性，也難以消除另一方當事人對法官中立性的懷疑。此外，根據(jù)《民事公益訴訟規(guī)定》第14條之規(guī)定，法官對于應由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，可主動委托鑒定人進行鑒定。該條規(guī)定僅面向原告，被告并不具有此項權利。法官泛化的調查取證權和單向的委托鑒定職權，使被告在訴訟資料的收集和提出上處于絕對弱勢，加劇了原被告雙方之間在訴訟上攻守的失衡。

當然，法院在公益訴訟中的職權遠不止上述幾項，還有諸如移送執(zhí)行等偏向性明顯的職權。除在職權上對原告有諸多偏向之處外，法官在道德上或情感上也對原告具有偏向性。保護公益同樣是法官所追求的，這種內心道德或情感上的偏向，會影響法官的審判行為，繼而影響法官的中立性。

二、環(huán)境民事公益訴訟當事人訴訟地位不平等的原因探析

若將普通民事訴訟中當事人的訴訟地位視為平等狀態(tài)，以控制變量法窺之，則在其他要素未發(fā)生變化的前提下，當事人訴訟地位不平等問題的產(chǎn)生原因僅可能是環(huán)境民事公益訴訟其制度本身。誠然，其他因素不可能不發(fā)生變化，如社會經(jīng)濟環(huán)境、政策導向等等，但這些變化最終仍是以法律制度的形式表現(xiàn)出來。如前文所述，環(huán)境民事公益訴訟的制度設計上存在偏向性——即“重原告、輕被告”，這是導致當事人訴訟地位不平等問題的直接原因，其根本原因是環(huán)境民事公益訴訟區(qū)別一般民事訴訟的特殊性，正因為環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，才須圍繞其建立一套不同于普通民事訴訟的程序制度，由此導致了當事人訴訟地位的不平等。

（一）環(huán)境民事公益訴訟原告主體的特殊性

根據(jù)民事訴訟原理，訴訟應當是私主體之間的對抗。環(huán)境民事公益訴訟作為民事訴訟的下位概念，理應也是平等民事主體之間的對抗，即受環(huán)境污染影響的私人與環(huán)境污染者之間的訴訟。[21]參見甘力、張旭東：《環(huán)境民事公益訴訟程序定位及立法模式選擇研究》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第145頁。暫且把私人作為環(huán)境民事公益訴訟的原告稱為傳統(tǒng)的原告，或自然的原告。但隨著司法實踐的發(fā)展以及我國的特殊國情，法律規(guī)定的有關機關、組織有權提起公益訴訟，而私人無權提起公益訴訟。[22]參見全國人大常委會法制工作委員會民法室：《〈中國人民共和國民事訴訟法〉釋解與適用》，人民法院出版社2021年版，第76頁。書中指出從我國的現(xiàn)行管理體制和減少濫訴風險的角度看，為了使公益訴訟制度既能在我國適度開展，同時又能有序進行，目前提起公益訴訟的主體不宜過寬，不宜賦予公民提出公益訴訟的權利。此時，環(huán)境公益訴訟中對抗主體為有關機關和社會組織與環(huán)境污染者，可將有關機關和社會組織作為環(huán)境民事公益訴訟的原告稱為擬定的原告。

在傳統(tǒng)原告的情形下，立法者以及學術界普遍認為環(huán)境污染者一般是大企業(yè)、大公司，而因環(huán)境污染受損害的卻是普通的公民個人，在現(xiàn)實地位與訴訟能力上存在很明顯的差距?！懊袷略V訟當事人訴訟地位平等是建立在當事人實力對等的假設條件之上的，而在司法實踐中，當事人之間的財富、訴訟知識、社會地位等力量的不平衡卻造成了實質上的不平等?！盵23]江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，法律出版社2012年版，第26頁。當事人雙方實質上的不平等會滲透至訴訟中，影響當事人訴訟地位的平等，以致影響程序正義與實體正義，此時法律應當介入予以矯正，維護當事人實質意義上的平等，貫徹當事人平等原則之要求。于是，立法者在公益訴訟制度設計伊始，就注重對原告的傾斜保護，或為原告降低證明標準，如只要證明污染行為與污染結果之間的關聯(lián)性則可；或為法官課以照顧原告之義務，如法官的釋明義務；或直接限制被告訴訟權利，如禁止被告提起反訴。立法者以期通過這些舉措消除當事人在訴訟外的不平等，實現(xiàn)民事訴訟中的訴訟地位平等。

但從我國民事公益訴訟原告資格的立法過程來看，對于否認公民個人的原告資格是一以貫之的。[24]參見奚曉明主編：《最高人民法院關于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民出版社2015年版，第43頁。故在司法實踐中，環(huán)境民事公益訴訟中原告并非公民個人，而是法律規(guī)定的有關機關和社會組織。那么此時，作為原告的有關機關和組織與作為被告的環(huán)境污染者雙方是否在現(xiàn)實地位、舉證能力、訴訟知識上還存在立法者所設想的較大差距？法律所規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟的原告主體有兩類，一類是檢察機關，一類是環(huán)保組織。而環(huán)境民事公益訴訟的被告則主要是公司、企業(yè)和自然人，在筆者所統(tǒng)計分析的案件中被告屬于自然人的案件占比約為88%。首先，考量檢察機關作為原告的情況。檢察機關是國家監(jiān)督機關，憲法賦予其法律監(jiān)督權，而被告僅是企業(yè)公司或個人，并無任何公權力。其次，在舉證能力上，檢察機關長期負責刑事公訴，其調查搜集證據(jù)的能力自不在話下；法律還另賦予其在環(huán)境民事公益訴訟中的調查取證權；此外，在公益訴訟中檢察機關的證據(jù)多來自于公安機關移送的證據(jù)材料；相較而言，被告的舉證能力不如檢察機關（在筆者所統(tǒng)計的案件中，占比86%的被告未提出證據(jù)）。最后，檢察機關在訴訟知識上具有天然優(yōu)勢。檢察機關核心職能之一就是提起訴訟，無論是公益訴訟還是刑事訴訟，具有非常豐富且專業(yè)的訴訟知識與技能，相較于被告有過之而無不及。綜上，檢察機關之于環(huán)境污染者在現(xiàn)實地位身份上不存在差距，甚至較于后者處于優(yōu)勢地位。然后，考量環(huán)保組織作為原告的情況。據(jù)統(tǒng)計，在環(huán)保組織作為環(huán)境民事公益訴訟原告的案件中，90%以上的環(huán)保組織具有政府背景。[25]參見喬剛：《論環(huán)境民事公益訴訟的適格原告》，載《政法論叢》2013年第5期，第74-77頁。該類型的環(huán)保組織的現(xiàn)實地位以及訴訟能力無須多言。以中華環(huán)保聯(lián)合會為例，“中華環(huán)保聯(lián)合會內設了環(huán)境法律服務中心、法律咨詢委員會、維護環(huán)境權益項目管理部、維護環(huán)境權益專項基金和環(huán)境律師事務所等專門機構，并具備2005年以來招募并組建的一支擁有233名律師和77家律師事務所的環(huán)境維權志愿律師團隊?！盵26]參見中華環(huán)保聯(lián)合會網(wǎng)站：http://www.acef.com.cn/a/flzx/wqdt/2013/0311/2509.html，2022年3月15日訪問。由此可見，在司法實踐中，環(huán)保組織的訴訟能力是較強的。[27]在司法實踐之中，除了諸如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會等環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟外，鮮有省級環(huán)境科學學會、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、環(huán)?；饡茸鳛榄h(huán)境民事公益訴訟的原告，因為該部分環(huán)保組織面臨著立案難、舉證難等問題，但由于本文此處僅討論環(huán)境民事公益訴訟中原被告雙方之間訴訟能力的對比狀況，對于訴訟外受制于現(xiàn)實原因無法提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織不作考慮，不在對比范圍之內。

通過上述對比分析，在司法實踐中原被告之間的實力對比并非如立法者所設想的一樣，反而出現(xiàn)了“原告強被告弱”的情形。在筆者所統(tǒng)計的615個案件中，環(huán)境民事公益訴訟原告方是檢察機關的占比約為93%，環(huán)保組織占比約為7%，可見，在絕大多數(shù)情況下原告是檢察機關，而被告與原告之間的社會地位和訴訟能力差異會在檢察機關作為原告時放至最大。在“原告強被告弱”的情況下，現(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟制度仍傾斜于原告，不免矯枉過正，使“強者恒強，弱者恒弱”，造成了當事人之間訴訟地位的不平等，致使立法者的立法目的落空。

（二）環(huán)境民事公益訴訟目的的特殊性

環(huán)境民事公益訴訟的目的與一般民事訴訟不同，其訴訟目的在于保護公共利益。由于我國正處于經(jīng)濟結構調整、社會體制變革的時期，環(huán)境污染侵害公共利益的案件頻頻發(fā)生，為保護公共利益，建立了公益訴訟。基于保護公共利益之目的，環(huán)境民事公益訴訟制度無可避免地為代表公益一方的原告提供了諸多便利。這種制度的傾斜類似于經(jīng)濟學上的政府補貼,會干擾民事訴訟的正常運行，使“受補貼”的原告與“未受補貼”的被告無法在同一平等的訴訟地位上進行對抗，有損程序正義與實體正義。此外，法院積極主動的“補貼”行為，也勢必會影響到法院的中立性，使法院不可避免地偏向一方當事人，加重了這種不平等。由此引申出另外一個問題，即保護社會公益之目的是否是對代表公益的原告進行制度傾斜的正當性基礎呢？換而言之，為保護社會公益，是否可以向維護公益一方的原告進行制度上的偏斜呢？該問題的本質是價值的沖突。環(huán)境民事公益訴訟之主要價值在于保護公益，而當事人平等亦是民事訴訟所追求的基本價值。那保護公益價值相較于平等價值是否具有優(yōu)先性呢？日本學者認為，民事訴訟首要的目的與價值并非法院依公權力的判決解決糾紛，而在于保障雙方當事人的實質平等，保障雙方當事人按照適合于該糾紛的行為責任分配規(guī)則進行充分的對話與討論。[28]參見林劍鋒：《當事人平等原則解釋論功能的再認識》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2020年第3期，第49-60頁。在民事訴訟之中，保護公益的價值固然重要，但是平等價值同樣重要。當事人平等原則是維持法官中立、當事人雙方平等的“等腰三角形”訴訟結構的根本保障，也是程序正義的基本要求。現(xiàn)為追求保護社會公共利益之實體目的，在環(huán)境民事公益訴訟中“重原告、輕被告”，致使雙方當事人訴訟地位的不平等，進而導致程序的不公正。此時，該問題似乎也可上升為實體正義與程序正義沖突問題。保護公益是實體正義之追求，當事人訴訟地位平等則是程序正義之要求，當二者出現(xiàn)沖突時，程序應當具有優(yōu)先性?！俺绦虻墓叫院头€(wěn)定性是自由不可或缺的因素，只要程序適用公平、不偏、不倚，嚴厲的實體法也可以忍受”。[29]宋冰：《程序、正義與現(xiàn)代化—外國法學家在華演講錄》，中國政法大學出版社1998年版，第375頁。程序正義得不到保障，則實體正義也不能在真正意義上實現(xiàn)。當然，價值之間并非非黑即白的互斥關系，在程序構建中可以追求二者的平衡?；诒Ｗo社會公益的目的，同時考慮到保護社會公益的實現(xiàn)難度，給予原告方一定的制度補償是符合程序正義的，但切忌矯枉過正，過多的制度傾斜勢必會違反當事人平等原則，影響民事訴訟之基本構造。

公益訴訟應具有特殊性，其程序設計應當與一般民事訴訟相區(qū)別，諸如在起訴、證明責任、調查取證、裁判效力等方面，這是學術界的共識。[30]參見胡夏冰：《民事訴松法的修改與公益訴訟制度的構建》，載《人民法院報》2012年4月18日，第7版；參見顏運秋、馬曉銳、周曉明：《公益訴訟法門漸開理論實務仍須努力——公益訴訟實施研討會紀要》，載《法治研究》2012年第11期，第30-37頁。但在環(huán)境民事公益訴訟司法實踐中，當事人雙方的訴訟地位嚴重不平等，有違當事人平等原則，進而危及程序正義與實體正義，甚至有可能引發(fā)對環(huán)境民事公益訴訟的正當性（legitimacy）的反思，正當性即人們是否“對行使權力而產(chǎn)生的結果，作為正當?shù)臇|西而加以接受”。[31][日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第10頁。倘如公益訴訟中當事人雙方的訴訟地位不平等，很難使裁判結果具有正當性?！肮嬖V訟的提起者雖然被賦予提起訴訟的權利，但不應改寫民事訴訟中當事人訴訟權利平等的基本原則，即使是國家機關，甚至是檢察機關作為原告提起公益訴訟亦然?！盵32]參見中國法學創(chuàng)新網(wǎng)站，http://www.fxcxw.org.cn/dyna/content.php?id=9942，2022年3月15日訪問。雖不同于私益訴訟，但公益訴訟仍屬于民事訴訟之范疇，受民事訴訟之基本原則約束。應當以當事人平等原則為視角，在尊重環(huán)境民事公益訴訟特殊性的前提下，修正環(huán)境民事公益訴訟運行中所出現(xiàn)的當事人訴訟地位不平等的問題。

三、環(huán)境民事公益訴訟當事人訴訟地位的再平等

環(huán)境民事公益訴訟當事人訴訟地位平等是程序正義之要求，也是其制度正當性的內在邏輯。可以當事人平等原則對環(huán)境民事公益訴訟進行修正，使當事人訴訟地位再平等，但也應注意環(huán)境民事公益訴訟的特殊性以及現(xiàn)有的制度體系框架，保證修正的合理性以及妥當性。

（一）正置環(huán)境民事公益訴訟的證明責任

我國并未對環(huán)境民事公益訴訟的證明責任分配進行明確規(guī)定，但在司法實踐中，卻自然而然地沿用了《侵權責任法》第66條（現(xiàn)為《民法典》第1230條）普通環(huán)境侵權訴訟的有關規(guī)定，證明責任倒置——將因果關系的消極證明責任加于被告。證明責任分配的首要考量實質性要素就是當事人之間的公平。[33]參見[日]新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第307頁。這種公平性主要體現(xiàn)在雙方當事人之間證明的難易程度、蓋然性的高低、距離證據(jù)的遠近以及誰承擔證明責任更有利于權利保護和實現(xiàn)等。在普通環(huán)境侵權案中，環(huán)境污染者多為當?shù)氐钠髽I(yè)公司，而受害者則為居民百姓，雙方在社會地位上存在明顯的差異，這種實體上的差異會延伸到訴訟上，受害者局限于自身的社會地位和能力，無法調查收集必要的證據(jù)。此外，環(huán)境污染案件中的環(huán)境污染一般具有長期性、潛伏性、專業(yè)性、持續(xù)性、廣泛性的特點，原告很難憑一己之力調查收集，而且“證據(jù)偏在”也是環(huán)境污染案件中的常態(tài)，很多關鍵性的證據(jù)掌握在環(huán)境污染者手里，受害者無法取得?；谏鲜鲈颍⒎ㄕ邔⒆鳛榄h(huán)境侵權構成要件之一的因果關系要件的證明責任倒置給被告負擔，以此消除當事人之間在舉證能力上差距過大的問題，顯然符合證明責任分配公平性要求，同時也體現(xiàn)出立法者的利益衡量與價值選擇。

但在環(huán)境民事公益訴訟中沿用普通環(huán)境侵權訴訟證明責任倒置之規(guī)定，顯然忽視了環(huán)境民事公益訴訟與普通環(huán)境侵權訴訟之差異，盡管二者在許多方面具有相似性。一方面，在環(huán)境民事公益訴訟中，原被告之間的現(xiàn)實社會地位以及舉證能力并不存在明顯差異，上文已進行論述，在此不做贅述。另一方面，在證明的難易程度上也無明顯不平衡。普通環(huán)境侵權訴訟因果關系證明難度較高的原因在于，相較一般侵權，污染侵權行為并非直接作用于被侵權人，環(huán)境污染致害必須通過環(huán)境這一中介，這就增加了因果關系的證明難度，由于環(huán)境民事公益訴訟針對的都是污染者直接造成的環(huán)境損害即公共利益的損害，因此，不存在“環(huán)境侵權案件”的特殊性。[34]參見王秀衛(wèi)：《我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的反思與重構》，載《法學評論》2019年第2期，第174頁。綜合上述兩方面的分析論證，在環(huán)境民事公益訴訟中，證明責任倒置之原理既無適用之基礎，也無適用之必要。“舉證責任之所在，敗訴之所在”。如果將因果關系的證明責任倒置給被告，會破壞當事人雙方之間關于證明責任分配的公平性，讓被告承擔更多的舉證義務以及敗訴風險，這顯然有違當事人平等原則。

鑒于此，應當對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟中有關證明責任的分配進行修正，由原告承擔侵權行為、損害結果以及二者之間因果關系的證明責任，被告僅需就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形承擔證明責任。環(huán)境民事公益訴訟證明責任的正置有利于維護訴訟公平與正義，維護當事人訴訟地位的實質平等。

（二）確保法官的中立性

法官的中立性是影響當事人訴訟地位平等的重要因素。法官猶如天平之底座，只有維持其中立性，才可使當事人雙方于平等的訴訟地位上相互攻擊與防御。在環(huán)境民事公益訴訟中，出于保護公益的需求，法官具有較強的職權性。而職權性的增強意味著法官喪失中立性的風險增加。確保法官在環(huán)境民事公益訴訟中的中立性可從兩方面入手：一方面對于不當?shù)穆殭嘈袨?，應予以限制；另一方面對于偏向性明顯的職權行為，應予以矯正。

1. 法官釋明的中立

相較于一般民事訴訟，法官在環(huán)境民事公益訴訟中釋明的范圍與空間顯然更大?！董h(huán)境公益訴訟工作規(guī)范》有關法官的釋明多達15處，經(jīng)梳理，其中的釋明大抵可以分為三類：不當釋明、單向釋明、正常釋明。其中不當釋明、單向釋明有違釋明中立性原則，損害了法官的中立性，進而影響了當事人之間訴訟地位的平等。

不當釋明主要體現(xiàn)在《環(huán)境公益訴訟工作規(guī)范》第15條，法官有權釋明環(huán)境民事公益訴訟的原告變更或增加訴訟請求。對變更或增加訴訟請求的釋明前提是法官對案件有基本的了解，根據(jù)《民訴法》的有關規(guī)定，變更或者增加訴訟請求須在法庭辯論結束前提出，意味著法院也應在法庭辯論結束前向原告主動釋明變更或增加訴訟請求。這表明在案件尚未實質審結之前，案件材料未經(jīng)充分辯論，法官即已形成對案件的初步看法，這顯然違反訴訟程序之基本規(guī)定。法官將“案件的看法”告知原告，讓其變更或者增加訴訟請求，這相當于法官依職權為原告方當事人的權利進行“背書”，意味著法官站在了此方當事人一邊，法官自然失去了中立性。[35]參見許尚豪：《如何保持中立:民事公益訴訟中法院的職權角色研究》，載《政治與法律》2017年第9期，第19頁。當事人所變更或者增加的訴訟請求，實質上是法官對案件的看法，在隨后的正式裁判中，法官恐怕難以推翻自己內心的想法。于被告而言，難免會認為法院與原告相串通，聯(lián)合起來做出不利于己方的判決，難以讓被告對判決信服，損害了司法的權威性。該法條雖使用了“釋明”字樣，但其內容很顯然超出了釋明之范圍，也有悖于處分原則之要求。所謂釋明權，是指使不明確的事項得以明確。[36]參見張衛(wèi)平：《論人民法院在民事訴訟中的職權》，載《法學論壇》2004年第5期，第12頁。釋明權適用于當事人提出的訴訟主張或陳述不清楚、不充分或自相矛盾，應提出的證據(jù)材料沒有提出等特殊情形。而且該釋明很明顯偏向于原告，讓原告在訴訟中獲得不應有之優(yōu)勢，破壞了當事人地位平等的訴訟構造。出于維護法官中立性之考量，應當限制法官對于原告訴訟請求的釋明。法官之于訴訟請求的釋明，應當僅限于原告提出的訴訟請求不清楚、不明確或自相矛盾等情形。釋明時，法官也應恪守消極中立之立場，禁止不當釋明。對于單向釋明，由于原被告之間性質特點的差異，對于原告的單向釋明不可能同樣適用于被告，如對原告追加共同被告的釋明，但也要確保釋明的實質平等，即法官也要對環(huán)境民事公益訴訟的被告進行充分必要的釋明，如釋明被告具有抗辯權等等。[37]參見嚴仁群：《民事公益訴訟中的職權主義》，載《江蘇行政學院學報》2020年第1期，第112-114頁。法官釋明的中立性，有利于維護當事人之間平等的訴訟地位。

2. 法官調查取證與鑒定委托的中立

法官在環(huán)境民事公益訴訟中享有較大的調查取證權，只要認為有必要，即可依職權進行調查取證，實體性或程序性事項在所不問。法官調查取證權的限定條件在于“認為必要”，該條件形式意義大于實質意義，基本無限制之作用?？梢哉f，在環(huán)境民事公益訴訟中，法官擁有絕對的調查取證權。但法官依職權進行調查取證無疑是對法官中立性的挑戰(zhàn)，有使法官裁判喪失中立性的風險。[38]參見張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2015年版，第51頁。因為調查取證中，法官的角色類似于一方的代理人或律師，因為收集到的證據(jù)總是服務于特定一方當事人，由此會導致兩個問題：一是法官難以在裁判者與調查者的身份之間自由切換；二是在證據(jù)調查過程中難免會造成先入為主的問題。上述問題所導致的結果就是使法官喪失中立性，不可避免地偏向一方當事人。而在公益訴訟里，法官無論是在道德上，還是在政策指導下自然偏向保護公共利益。因此，法官行使職權也自然會偏向原告，大大減輕了原告舉證的壓力，提高了原告的勝訴率，這對于被告而言是極不公平的。對于訴訟資料的提出和收集，法官應當保持消極和中立的地位，這也是當事人主導的訴訟構造的要求。故應當限制法官的調查取證權，最起碼限制法官對于實體性事項的調查取證權。此種限制并不會影響保護公益之目的實現(xiàn)，一方面，作為原告的檢察機關、環(huán)保組織具有較強的舉證能力，能夠自行進行調查取證；另一方面，原告對于某些證據(jù)因客觀原因無法進行調查收集，則可以申請法院調查收集或發(fā)布文書提出命令。在委托鑒定方面，法官應當一視同仁。除了應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，法官可以主動委托鑒定人進行鑒定外，對于被告負有證明責任之事項，只要符合特定條件，法官也應委托鑒定。這是當事人平等原則之內在要求，也是實現(xiàn)當事人訴訟地位平等的應有之義。

3. 法官“證據(jù)提出命令”的中立

《環(huán)境公益訴訟解釋》第13條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟中的“證據(jù)提出義務”，但該種提出義務是單向性的，僅原告可以向法官申請向被告發(fā)出“證據(jù)提出命令”，被告若不提出，則要負不利后果?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第13條在已有《民訴法解釋》112條所規(guī)定的文書提出命令制度的情形下，仍規(guī)定了被告的“證據(jù)提出義務”。其立法初衷應是為了解決環(huán)境公益訴訟中原告舉證能力不足、“證據(jù)偏在”的問題，但該條規(guī)定存在如下問題：一方面，立法者所預想的原告舉證能力不足的問題并不存在；另一方面，立法者只考慮了一種情況，即被告掌握關鍵信息，但在環(huán)境民事公益訴訟中，被告也有向原告要求提出證據(jù)之需求，如當檢察機關、環(huán)保組織掌握案件關鍵信息時。該條規(guī)定會使原被告雙方在訴訟中的攻擊防御不在同一水平上，致使訴訟地位的不平等，在環(huán)境民事公益訴訟中應當明確法官的“證據(jù)提出命令”對當事人雙方都適用，即當事人雙方都負證據(jù)提出之義務，保障訴訟武器的平等，實現(xiàn)當事人訴訟地位的平等。

（三）明確檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的次序

筆者統(tǒng)計的565個案件中，原告為檢察院的案件為525件，占比約為93%，原告為環(huán)保組織的案件為40件，占比約為7%。通過數(shù)據(jù)可以很直觀地看出，檢察院是環(huán)境民事公益訴訟案件的“主力軍”，絕大部分環(huán)境公益訴訟案件都由檢察院提起，而且有數(shù)據(jù)顯示檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量逐年增加，且增加率較高。[39]參見王銳、李愛年：《我國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的問題及對策——基于187份典型裁判文書的分析》，載《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2020年第5期，第60-68頁。根據(jù)目前相繼出臺的環(huán)境民事公益訴訟相關法律規(guī)范文件，如2021年6月份頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，可見，在未來以檢察機關為原告將成為環(huán)境民事公益訴訟的常態(tài)。但根據(jù)《民訴法》第55條之規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟的前提條件是沒有規(guī)定的機關和組織提起公益訴訟?？梢姡瑱z察機關提起公益訴訟是處于“次序”的，具有補充兜底性的特點。顯然，立法者在立法之初就考慮到了檢察機關作為原告起訴的不妥性。但實踐情形卻與立法者的預期相去甚遠，檢察院在大量環(huán)境民事公益訴訟案件中作為原告，形成了一種類似于刑事訴訟“官告民”的獨特奇觀。誠然，檢察院作為公益訴訟的原告對于保護公益有巨大的優(yōu)勢，但檢察院不宜作為環(huán)境民事公益訴訟的第一原告，理由有二：其一，檢察院作為司法機關，尤其是作為法律監(jiān)督機關，其應當保持謙抑性，訴訟監(jiān)督的謙抑性決定了在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中也應保持一定的謙抑性。“作為國家法律監(jiān)督機關的人民檢察院以當事人的身份直接參與民事訴訟，與民事訴訟制度的整體框架存在某種程度的不兼容性”；[40]李浩：《論檢察機關在民事公益訴訟中的地位》，載《法學》2017年第11期，第179-181頁。其二，檢察院過于強勢，其自帶“司法機關”的光環(huán)，相較于公益訴訟之被告，在訴訟資料的收集等均有莫大的優(yōu)勢，被告處于一個較為弱勢的地位，相較于環(huán)保組織，加劇了原被告之間的不平等性，極有可能破壞民事訴訟“等腰三角形”的訴訟構造，進而影響程序正義與實體正義。在環(huán)境民事公益訴訟中，應當明確以“環(huán)保組織提起為主，其他機關提起為輔”的原則。環(huán)保組織是環(huán)境民事公益訴訟原告的最宜選擇，以私主體對抗私主體，以私權對抗私權，符合民事訴訟的基本規(guī)律，也有利于當事人雙方在訴訟外、訴訟中地位的平等。

當事人平等原則對環(huán)境民事公益訴訟進行修正時，不可避免地受限于其公益訴訟的特殊性與現(xiàn)有的制度框架體系，如禁止反訴、限制和解、限制撤訴與自認等特殊規(guī)定，在當下的公益訴訟程序中似乎無法作出更好的調整，但基于當事人平等原則的考量，仍可以對環(huán)境民事公益訴訟作出以上修正。

結 語

本文以當事人平等原則為視角，通過對2020年度環(huán)境民事公益訴訟裁判文書的實證分析，以及對有關環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范的梳理，發(fā)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟當事人的訴訟地位處于不平等的狀態(tài)。“重原告、輕被告”的制度設計是當事人訴訟地位不平等的表層原因，環(huán)境民事公益訴訟區(qū)別于普通民事訴訟的特殊性才是導致當事人訴訟地位不平等的根本原因。當事人訴訟地位的不平等危及程序正義與實體正義，進而影響環(huán)境民事公益訴訟制度的實踐運行效果，以當事人平等原則對環(huán)境民事公益訴訟進行修正具有迫切性。但須明確的是，修正環(huán)境民事公益訴訟當事人訴訟地位不平等的問題并非否定其程序的特殊性，而是在肯定與尊重其特殊性的基礎上，可以通過正置環(huán)境民事公益訴訟的證明責任、確保法官的中立性、明確檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的次序等措施來實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟中當事人訴訟地位的平等。對環(huán)境民事公益訴訟中當事人之間訴訟地位的討論，有助于保護被告的訴訟權利，實現(xiàn)當事人訴訟地位的實質平等，維護程序正義與實體正義，有利于環(huán)境民事公益訴訟更好地運行。本文對于平衡環(huán)境民事公益訴訟中當事人訴訟地位的探討是相對初步和淺顯的，期待更多、更深入的研究。