朱偉東

(中國社會科學院 西亞非洲研究所， 北京 100101)

近年來，一些非洲國家政府面臨的社會、經濟和政治壓力加大，為了緩解壓力，這些國家紛紛制定或實施了本土化立法。這些立法涉及內容廣泛，如就業(yè)、采購、技術轉讓、人員培訓、當地股權參與等。這些立法主要涉及礦業(yè)和能源等領域，中國對非洲投資主要集中在這些領域，非洲國家本土化立法給中國對非投資帶來一定的影響。中國政府相關部門和企業(yè)應關注這一發(fā)展趨勢，及時了解非洲國家本土化立法的內容，積極應對各類本土化措施，有效化解本土成分立法的風險，穩(wěn)步推進對非洲投資合作，持續(xù)夯實中非友好關系，深入構建更加緊密的中非命運共同體。

一、非洲本土化立法的含義及制定原因

過去10年來，本土化立法在資源豐富的發(fā)展中國家受到越來越多的關注。實際上，早在20世紀70年代一些發(fā)達國家如挪威就率先在石油領域采納了本土化立法和政策，隨后英國、加拿大、墨西哥、巴西、俄羅斯等國家也相繼采用了本土成分立法和政策，以發(fā)展本國的石油行業(yè)，促進石油行業(yè)與其他行業(yè)的銜接，使本國的自然資源能夠充分帶動本國其他行業(yè)經濟的發(fā)展，消除“資源魔咒”，實現(xiàn)經濟的多元化發(fā)展。這些國家采用本土化政策或立法的目的就是為了應對市場失靈給本國自然資源發(fā)展帶來的不利影響，通過運用相關制度和政策，借助一定的國家干預，實現(xiàn)資源開發(fā)與本國經濟發(fā)展的良性互動，通過石油、天然氣等資源行業(yè)的發(fā)展，帶動國內整體經濟水平的提升，改善人民生活水平，使本國自然資源的開發(fā)能夠真正惠及本國人民。

但對于“本土化”這一概念，國際上并未形成統(tǒng)一的定義。有學者認為這一概念在不同國家，不同的政策實施階段，不同的領域有不同的含義。[1]在非洲，“本土化”一詞雖然是近年來人們津津樂道、耳熟能詳的一個高頻詞。然而，對于“本土化”這一概念的確切含義仍沒有一個固定的說法。非洲不同國家在政策和立法過程中對“本土化”采用了不同的名稱。例如，加納、肯尼亞、坦桑尼亞等國都采用了“本土成分”(local content)這一概念，尼日利亞使用的“尼日利亞成分”(Nigerian content)這一概念，烏干達采用了“國內本土成分”(national local content)這一概念，津巴布韋采用了“本土化”(indigenization)這一概念，南非和贊比亞采用的是“經濟賦權”(economic empowerment)這一概念。由于大部分國家都采用了“本土成分”或“國內成分”這一概念，所以，“本土化立法”也被稱為“本土成分立法”。(1)本文在行文中有時交替使用了這兩個概念。無論采用哪一概念，“本土化”一般都是指外國投資者在東道國進行投資活動時，要采購一定數量的本地產品和服務、雇傭一定比例的當地人員并進行技能培訓、增加當地股份或股權參與，向當地轉讓技術等。[2]

通過立法或制定政策實施本土化要求，一般都是出于一定的社會、政治和經濟考慮。在非洲，實施本土化立法或政策被視為是解決年輕人失業(yè)率、減少社會動蕩和促進工業(yè)化的一種可能手段。[3]非洲很多國家具有非常豐富的石油、天然氣、鐵、銅等自然資源，但這些自然資源長期以來并沒有給非洲國家?guī)斫洕姆睒s、民生的改善和社會的安定，反而導致許多非洲國家經濟結構單一、發(fā)展落后、民生凋敝、內亂沖突不斷，陷入所謂的“資源魔咒”怪圈?！百Y源魔咒”是一個經濟術語，用非洲人的話說就是“上帝在賜給一個地方豐富的資源的同時，也附帶上了一個咒語，它將詛咒這個地方的人得不到好運”。[4]為了擺脫“資源魔咒”，進入21世紀后，以南非、尼日利亞為首的一些非洲國家開始進行本土成分立法。隨后其他非洲國家紛紛仿效，制定了本國的本土成分立法或政策。他們希望通過實施此類立法和政策提高國內技能和能力水平，為本國企業(yè)和公民參與油氣等資源活動創(chuàng)建公平的競爭環(huán)境，通過增加就業(yè)機會促進本國公民經濟利益的最大化，推動外國投資者向國內轉讓技術從而提高本國油氣行業(yè)的科技研發(fā)水平，以及通過公平合理分配自然資源財富緩和和消除社會政治風險。[5]

二、非洲本土化立法的擴大化趨勢

2000年以來，許多非洲國家紛紛制定政策或開展本土化立法，特別是在礦業(yè)、石油和天然氣領域，呈現(xiàn)出本土化立法的擴大化趨勢。

(一)成立專門管理機構

尼日利亞在2010年制定了《尼日利亞油氣行業(yè)成分發(fā)展法》，并設立了尼日利亞本土成分監(jiān)管局負責監(jiān)督實施該法所設定的本土化目標；為了實施本土成分的規(guī)定，赤道幾內亞礦業(yè)、工業(yè)和能源部在2014年9月制定了2014年第1號部長令，要求外國石油公司與當地石油公司合作，并盡可能采購當地產品、服務，雇傭當地人員，該法還授權在礦業(yè)、工業(yè)和能源部下設立國內成分理事會，負責實施該法所確定的相關規(guī)定；肯尼亞在2016年5月通過《礦業(yè)法》規(guī)定了許多本土成分要求，并且該法還設立了國家礦業(yè)公司實施本土化規(guī)定；坦桑尼亞2010年《礦業(yè)法》和2015年《石油法》對礦業(yè)和石油領域的投資規(guī)定了詳細的本土成分要求。[6][7]2017年6月，坦桑尼亞國民議會通過《自然財富和資源合同(不合理條款審查和重新談判)法》、《自然財富和資源(永久主權)法》以及《雜項修正法》等三部立法，對本土成分提出更高要求，規(guī)定外國投資者應將其礦業(yè)項目至少16%的股權免費轉讓給坦桑尼亞政府，并同時提高了開采寶石、鉆石、黃金和其他金屬的特許權使用費率。[8]

(二)立法和政策中明確規(guī)定本土成分

其他許多非洲國家近年來在礦業(yè)和油氣領域的立法和政策對本土成分作出明確規(guī)定。博茨瓦納1999年的《礦業(yè)與礦產法》，喀麥隆1999年的《石油法》以及2012年的《天然氣法》，加蓬2000年的《礦業(yè)法》以及2014年的《碳氫化合物法》，剛果(金)2002年的《礦業(yè)法》，(2)雖然遭到很多外國投資者的反對，但該法修正案已在2018年3月9日經剛果(金)總統(tǒng)簽署成為正式法律。修訂后的立法大幅提高了礦業(yè)的稅收及特許權使用費，這已引起許多外國投資者的關注與擔憂。納米比亞2003年發(fā)布的《礦業(yè)政策》以及2005年通過的《國家公平經濟賦權框架》，安哥拉2004年的《石油活動法》，加納2006年的《礦產和礦業(yè)法》以及2013年的《石油(本土成分和本土參與)條例》，南非2008年的《礦業(yè)和石油資源開發(fā)修正法》，烏干達2008年的《國家石油和天然氣政策》、2013年的《石油(勘探、開發(fā)和生產)法》以及《石油(冶煉、轉化、運輸及中游儲存)法》，中非共和國2009年的《礦業(yè)法》，幾內亞2011年的《礦業(yè)法》，利比里亞2012年的《石油法》，贊比亞2008年的《石油(開發(fā)與生產)法》、2013年的《礦產資源開發(fā)政策》以及2015年的《礦業(yè)與礦產開發(fā)法》，莫桑比克2014年的《礦業(yè)法》和《石油法》，肯尼亞2017年的《石油(勘探、開發(fā)和生產)法案》等。

還有一些非洲國家已經制定或正考慮制定全面的本土成分立法，如南非早在2003年就制定了《廣義黑人經濟賦權法》，津巴布韋在2007年制定了《本土化與經濟賦權法》并在2010年頒布了《本土化與經濟賦權條例》，贊比亞在2008年制定了《公民經濟賦權法》，肯尼亞在2017年5月公布了《本土成分條例》。莫桑比克在2014年啟動制定全面的本土成分立法，目前草案正在審議中。烏干達在2017年向議會提交了《本土成分法案》，有望很快成為正式法律，該法計劃設立一個國家本土成分委員會，并對當地采購、雇傭、技術轉讓、工程承包等相關領域的本土成分作出了明確而詳盡的規(guī)定。

非洲國家面臨的困境加劇了本土化立法進程。由于新冠肺炎疫情的影響，非洲大宗商品價格下降，旅游業(yè)遭遇嚴重打擊，很多工廠生產難以為繼，這導致很多非洲國家財政收入壓力加大，失業(yè)人口猛增，人民生活困難。在這種情況下，為緩解國內面臨的社會、政治、經濟壓力，越來越多的非洲國家打算制定本土化立法或采取激進的本土化措施。例如，2021年3月尼日利亞愛國青年組織就請求位于阿布賈的尼日利亞高等法院下令尼日利亞聯(lián)邦政府對殼牌石油公司的投資和資產進行國有化。(3)參見：https://leadership.ng/court-asked-to-nationalise-shell-petroleum/, 2021-06-15.

三、非洲國家本土化立法主要內容及實施效果

非洲國家相關立法或政策中提出的本土成分要求主要包括以下幾個方面：促進當地就業(yè)及能力建設、擴大當地采購數量、增加當地股權或股份參與、提高當地融資及本地金融機構參與、推動當地社區(qū)發(fā)展等。

(一)主要內容

在促進當地就業(yè)及能力建設方面，上述立法都規(guī)定要求外國投資者優(yōu)先雇傭本地人員，開展培訓項目，實施技術轉讓等。有的立法還明確規(guī)定了雇傭當地人員的比例、數量或人員替換計劃。尼日利亞《石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法》第28～35條專門對石油和天然氣行業(yè)人員雇傭的本土成分做了規(guī)定。根據規(guī)定，外國投資者應優(yōu)先雇傭和培訓尼日利亞本地人，對于尼日利亞當地人不能勝任的工作崗位，應對他們進行培訓后逐步取代外籍工作人員，而且管理人員中外籍人員的數量不應超過5%。[9]安哥拉《石油活動法》規(guī)定外國投資者雇傭的當地工人不得少于總用工人數的70%；南非2017年6月頒布的新的《礦業(yè)憲章》要求，礦業(yè)公司的董事會中要有50%的黑人，公司高管層中至少有60%的黑人。[10]

在擴大當地采購數量方面，這些立法都要求在投資東道國當地能夠提供相應的商品或服務時，外國投資者應優(yōu)先從當地采購投資活動所需的商品或服務。加納《石油(本土成分和本土參與)法》規(guī)定，外國投資者必須在十年內將所需商品或服務的60%～90%在當地購買；[11]加蓬《礦業(yè)法》規(guī)定，礦業(yè)協(xié)議的持有人及企業(yè)應在同等條件下優(yōu)先考慮與加蓬公司簽訂建設、供貨和服務合同；南非新的《礦業(yè)憲章》規(guī)定，礦業(yè)公司采購的商品應有77%來自當地的BEE公司。

在增加當地股權或股份參與方面，這些立法大都要求本國政府或公司應在外資公司擁有一定的股份或股權?？夏醽?016年《礦業(yè)法》規(guī)定，對于大型礦業(yè)開采項目，肯尼亞政府必須免費獲得10%的股權利益，[12]坦桑尼亞2017年《雜項修正法》規(guī)定坦桑尼亞政府必須免費獲得所有礦業(yè)開采項目的16%的股權利益，這一比例甚至可以達到50%。[13]

在提高當地融資及本地金融機構參與方面，許多立法規(guī)定外國投資者必須在當地金融機構進行融資、存款或保險等。例如，坦桑尼亞《自然財富和資源(永久主權)法》規(guī)定，外國投資者從坦桑尼亞的資源開采活動中獲得的全部收益必須存放在坦桑尼亞的金融機構；肯尼亞《本土成分條例》則要求礦業(yè)開采項目所有應保風險應向肯尼亞保險公司進行投保，未經肯尼亞保監(jiān)局的同意，外國投資者不得向海外保險公司投保。[9]尼日利亞《石油和天然氣行業(yè)成分發(fā)展法》有關保險的規(guī)定與此類似。

在推動當地社區(qū)發(fā)展方面，非洲國家最近通過的本土成分立法大都要求礦業(yè)公司應關注當地的環(huán)境保護，改善當地的基礎設施，雇傭當地人員，維持和諧社區(qū)關系等。肯尼亞2016年《礦業(yè)法》對如何推動當地社區(qū)發(fā)展有非常詳細的規(guī)定。該法首先要求礦業(yè)特許權使用費的20%應支付給當地縣級政府，礦業(yè)特許權使用費的10%支付給礦業(yè)開采地的當地社區(qū)；其次，該法要求礦業(yè)公司與當地社區(qū)簽訂社區(qū)發(fā)展協(xié)議，對社區(qū)發(fā)展規(guī)劃作出明確安排；最后，該法還要求礦業(yè)公司在雇傭人員時，優(yōu)先雇傭當地社區(qū)的人員，并對他們進行技術轉讓和能力培訓。

通過上面的分析可以看出，非洲國家一方面立法提供各類激勵措施吸引外資，另一方面又在礦產、石油、天然氣等資源開采行業(yè)立法提高本土成分，二者似乎存在矛盾。如果實施嚴格的本土成分規(guī)定，可能會使外國投資者望而卻步、甚至中途撤走；如果不實施本土成分規(guī)定或本土成分規(guī)定過于寬松，又會造成東道國政府不能有效利用本國資源、獲得必要的專業(yè)人才和技術轉讓、發(fā)展本國工業(yè)、實現(xiàn)經濟結構轉型。對于非洲國家來說，要在實施本土成分要求和創(chuàng)建寬松的投資環(huán)境之間保持一種適當的平衡，并非易事。[14]一些研究人員基于其他國家本土化的經驗以及非洲的實際情況認為，在非洲要成功實施本土化需要具備下列條件：制定合適的政策、完善立法和監(jiān)管框架，設立有力的本土化實施機構，投資本土人力資源、加強當地能力建設，長遠規(guī)劃、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，根據本地實際情況、不能操之過急，加強政府部門和利益相關者的溝通與協(xié)調，實現(xiàn)信息共享、提高透明度，等等。[15][16][17]

(二)實施效果

由于非洲國家實施本土化立法的條件都不相同，因此本土化立法的實施也產生了不同的效果。在上述實施本土化的非洲國家中，南非和尼日利亞的做法相對成功。尼日利亞通過實施本土成分規(guī)定有望為該國創(chuàng)造30萬個就業(yè)崗位[18]，同時本地商品和服務的采購比例從2010年的35%提高到2015年的70%。[19]其他一些國家由于本土成分的規(guī)定過于模糊，或由于當地缺乏必需的專業(yè)技術人才或相應的商品和服務，本土化沒有取得預期的效果，如烏干達、贊比亞、埃塞俄比亞、安哥拉等。[20][21]還有些非洲國家在實施本土化要求時，由于操之過急或缺乏與利益相關者的有效溝通，導致外國投資者人心惶惶，甚至撤走投資。津巴布韋在穆加貝總統(tǒng)執(zhí)政時期大力推行經濟本土化政策，并在2008年通過《本土化和經濟授權法》，在2010年頒布《本土化和經濟授權條例》，之后陸續(xù)出臺礦業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)和旅游業(yè)等行業(yè)的本土化實施細則。根據這些本土化法律法規(guī)，在津巴布韋的所有企業(yè)中，津巴布韋本地人所占股份不得少于51%，外國人和當地白人擁有的企業(yè)必須將51%的股份出售給當地黑人或政府，新投資企業(yè)必須為本土人預留51%以上股份才能獲準經營。由于穆加貝政府的本土化立法脫離津巴布韋的實際，與津巴布韋經濟嚴重脫節(jié)，影響了投資者的信心，反而造成經濟混亂。姆南加古瓦總統(tǒng)上任后，津巴布韋新政府為吸引外資，不得不修改本土化法的相關規(guī)定，其中“本地人占股需超過51%”的規(guī)定將只適用于鉑金和鉆石礦開采企業(yè)，其他類型的企業(yè)不再需要滿足這一要求。還有的非洲國家在實施本土化立法過程中引發(fā)了投資者與投資東道國政府之間的投資爭議。南非在實施《礦產和石油資源開采法》中有關本土成分的規(guī)定時，就與意大利和盧森堡的一些投資者發(fā)生投資爭議，該爭議還被提交給解決投資爭端的國際中心，后雙方和解解決了爭議(4)參見Piero Foresti, Laura de Carli and others v. Republic of South Africa[ICSID Case No. ARB(AF)/07/1].；坦桑尼亞在2017年通過三部有關本土化的立法后，在該國投資黃金開采活動的英國Acacia黃金公司和南非Anglo黃金公司已針對坦桑尼亞政府的上述立法向國際仲裁機構提起了投資爭議仲裁請求。(5)參見http://www.miningmx.com/news/gold/30016- anglogold-turns-un-arbitration-law-changes-threaten-geita/.

此外，由于本土化立法的很多內容涉及貿易和政府采購等方面的內容，因此在有些非洲國家還引起了本土化立法是否符合WTO相關規(guī)定的爭議。坦桑尼亞礦業(yè)領域的本土化立法主要有《礦業(yè)法》《礦業(yè)(本土成分)條例》以及《礦業(yè)(本土成分)修訂條例》等法律、條例。坦桑尼亞礦業(yè)本土成分立法的內容也主要體現(xiàn)在采礦權許可的授予、商品和服務的采購、當地人員的培訓和就業(yè)以及技術轉讓等幾個方面。坦桑尼亞是世貿組織成員方，而且批準了《關貿總協(xié)定》《與貿易有關的投資措施協(xié)議》(TRIMS協(xié)議)和《服務貿易總協(xié)定》等文件?！蛾P貿總協(xié)定》的核心原則之一是國民待遇原則，該原則要求進口產品與國內產品同等對待，并禁止采取任何形式的本土成分的數量限制或比例要求，除非成員國能夠證明其采取的不符措施旨在保護“人類、動物或植物的生命或健康”，或者該措施與“養(yǎng)護可耗竭的自然資源”有關。但針對這些例外措施的證明是非常困難的，世貿組織上訴機構的一些裁決表明，本土成分措施被歸類為歧視性和任意性措施的可能性很高。TRIMS協(xié)議適用所有商品的生產投資，但不適用于服務業(yè)投資。該協(xié)議明確禁止本土成分措施?！斗召Q易總協(xié)定》規(guī)定了可能影響外國投資和當地及外國工作人員就業(yè)的當地成分要求。坦桑尼亞政府在提供服務(僅在旅游部門)方面沒有作出廣泛承諾，因此，在有關合資企業(yè)、當地持股要求、保險、法律和金融服務的條例方面，坦桑尼亞可以自由執(zhí)行政策以符合國家發(fā)展目標。[22]綜上，坦桑尼亞可能存在違反《關貿總協(xié)定》和TRIMS協(xié)議規(guī)定義務的危險，因為他在貨物供應方面執(zhí)行本土成分政策，并優(yōu)先考慮坦桑尼亞人提供的商品。但是，與采礦服務貿易和礦業(yè)采購有關的本土成分管理規(guī)定不屬于《服務貿易總協(xié)定》和《政府采購協(xié)定》(坦桑尼亞尚未批準該協(xié)定)的范疇，從而無需負擔相應的法律義務。

四、非洲本土化立法擴大化趨勢對中國投資者的可能影響及應對

中國對非洲投資具有集中性特點，中資企業(yè)容易受到非洲本土化立法的影響。從中國商務部2020年發(fā)布的《中國對外投資合作發(fā)展報告(2019)》來看，2019年中國對非投資存量主要分布在5個行業(yè)，依次是建筑業(yè)(32.0%)、采礦業(yè)(22.7%)、制造業(yè)(13.0%)、金融業(yè)(11.0%)、以及租賃與商務服務業(yè)(6.4%)，其中建筑業(yè)和采礦業(yè)仍繼續(xù)保持在前兩名的位置。[23]非洲本土成分立法主要針對的就是礦業(yè)以及石油、天然氣行業(yè)，近年來一些非洲國家的本土成分立法還將本土成分要求擴大到建筑業(yè)?？夏醽啞秶医ㄖ址ā芬?guī)定，外國承包商在肯尼亞承包工程時，必須將工程價值的30%轉包給當地承包商，或與當地承包商聯(lián)合設立合資企業(yè)，且當地合作伙伴擁有合資公司30%的股份。該法還要求外國承包商必須向肯尼亞當地人或公司轉讓技術或技能，而且在肯尼亞當地勞動力市場雇傭工人。[24]從2018年中國對非洲直接投資存量國別分布來看，中國對非直接投資存量最多的前5個非洲國家是南非、剛果(金)、贊比亞、埃塞俄比亞和尼日利亞，而這些國家都制定有或正準備制定本土化立法或政策，而且本土化立法所涉及的稅收、用工、社區(qū)關系等問題在中非經貿投資關系處于非常敏感和重要的地位。因此，對于非洲本土成分的立法動態(tài)中國投資者必須給予高度關注。

單就礦業(yè)方面的本土成分立法而言，他對中國礦業(yè)公司的影響就像一把雙刃劍，既帶來機遇，也產生挑戰(zhàn)。一方面，在本土成分立法的影響下，一些在非洲經營多年的外國礦業(yè)公司考慮到本土成分要求不斷提高，公司利潤不斷下降，開始考慮轉讓或出售公司股份，這為中國礦業(yè)公司進入非洲礦業(yè)市場或擴大在非洲的礦業(yè)開采規(guī)模提供了機遇；另一方面，非洲本土成分立法的擴大化趨勢會對中國在非洲國家的石油、天然氣、礦業(yè)等領域的投資帶來人力、稅收等成本的提高，在一定程度上影響到中國投資者在這些領域的投資利潤，甚至還引發(fā)了中國投資者與當地政府之間的投資爭議。在2016年3月，因津巴布韋強制實施本土化成分要求，接管所有鉆石開采活動，由安徽外經建設集團控股50%的津巴布韋安津公司就把津巴布韋礦業(yè)部長起訴到津巴布韋高等法院。(6)參見https://zimlii.org/index.php/zw/judgment/supreme-court-zimbabwe/2020/39.2018年剛果(金)修改《礦業(yè)法》，提高稅收和本土成分要求，引起一家中國礦業(yè)公司與剛果(金)進行交涉。(7)參見https://www.miningweekly.com/article/china-molybendums-congo-mine-blames-mining-tax-low-metal-prices-for-loss-2019-08-23/rep_id:3650.2021年3月30日，中國中車發(fā)布的《2020年年度報告》披露南非司法部因中車南非公司涉嫌違反南非本土化法律而對該公司展開調查，有可能導致該公司約21億元人民幣的資金被收繳。(8)參見https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695718997865539144&wfr=spider&for=pc.這一事件再次凸顯了非洲本土化立法擴大化可能給中國在非洲的企業(yè)帶來的不利影響。

針對非洲國家的本土成分擴大化的趨勢，中國投資者和中國相關部門應加強警惕，隨時關注非洲國家本土立法的發(fā)展，并采取相應的應對措施。

中國投資者首先應在遵守非洲本土化法律規(guī)定的前提下，做好各類本土化措施，實現(xiàn)本土化經營。對于非洲國家過分的或不合理的本土成分要求，中國投資者可以與非洲國家政府進行談判，爭取獲得對自己有利的條件。為了避免過分刺激礦業(yè)公司，一些非洲國家在通過本土成分立法時，還采用了一些變通手段。例如，2018年3月津巴布韋通過的修改后的《本土化和經濟賦權法》規(guī)定，只有在鉆石、鉑金開采行業(yè)實行本土化控股要求，而且企業(yè)可以與政府談判達成合規(guī)時間表；剛果(金)在2018年3月通過修改后的《礦業(yè)法》，為安撫外國礦業(yè)公司的情緒，剛果(金)總統(tǒng)辦公室和礦業(yè)部長表示，可以就該法的實施措施與礦業(yè)公司進行談判，而且可以在個案基礎上考慮該法的適用。[25]

當無法通過談判與非洲國家政府達成相應的安排后，中國投資者可以考慮運用國內法、雙邊投資保護條約或地區(qū)性和國際性多邊條約中有關爭議解決的規(guī)定，提起相應的投資爭議解決程序，以切實保護自己的合法投資權益。在提起投資爭議解決程序時，中國投資者應盡量選擇通過仲裁方式?？紤]到中非經貿投資的現(xiàn)實情況，筆者曾提出，仲裁是解決中非經貿投資爭議的最佳選擇。[26]在選擇仲裁時，盡量選擇在非洲國家以外的常設仲裁機構。如果不得不選擇在非洲進行仲裁，可以選擇與中國仲裁機構有中非仲裁員互聘計劃或設立有中非聯(lián)合仲裁中心的非洲仲裁機構，如開羅地區(qū)國際商事仲裁中心、拉各斯地區(qū)國際商事仲裁中心、南非仲裁基金、內羅畢國際仲裁中心等。另外，要盡量考慮選擇采納了聯(lián)合國國際貿易法委員會《國際商事仲裁示范法》以及批準了《紐約公約》的非洲國家進行仲裁。[27]在投資爭議無法通過國內訴訟或仲裁的方式解決時，可以考慮利用非洲的地區(qū)性爭端解決機構解決此類爭議。[28]值得注意的是，一些非洲國家在實施本土化立法規(guī)定時，還通過立法禁止外國投資者將因本土化而產生的投資爭議通過國際仲裁或訴訟方式解決，而只能在投資東道國內通過調解、仲裁或訴訟方式解決，即出現(xiàn)所謂的“爭議解決國內化”的現(xiàn)象。例如，埃及2017年新投資法規(guī)定，外國投資者與埃及政府之間的投資爭議應根據不同類型選擇在申訴委員會、投資爭議解決委員會以及投資合同爭議解決委員會或埃及仲裁中心通過調解或仲裁方式解決；坦桑尼亞2017年的《自然財富與資源合同(不合理條款審查與重新談判)法》也排除了外國投資者通過國際仲裁或國際訴訟解決投資爭議的可能性。南非、安哥拉、納米比亞、埃塞俄比亞和津巴布韋的投資法也有類似的規(guī)定。[29]在這種情況下，中國投資者就必須了解相關國家的礦業(yè)法或投資法中的規(guī)定，在發(fā)生爭議時，選擇合適的爭議解決方式。

當然，對于投資者來說，最重要的是做好提前預防，盡量減少爭議的發(fā)生，或為爭議的發(fā)生做好相應的善后工作?？紤]到非洲國家礦業(yè)和能源領域的本土化立法由于政府更迭而經常發(fā)生變更的情況，中國投資者在與非洲國家政府簽訂投資合同時，盡量在合同中納入穩(wěn)定條款或凍結條款，以防止立法變化而可能遭受的損失。當在一些同中國還沒有簽署雙邊投資保護條約的非洲國家進行投資時，中國投資者還應考慮盡量在合同的爭端解決條款中選擇在解決投資爭端國際中心解決爭議。在外國投資者針對非洲國家提起的投資爭議中，有大量的投資爭議案件是投資者根據與投資東道國的投資合同中的相關條款提起的。[29]當然，爭議解決只是一種事后救濟手段，爭議發(fā)生前的各種防范措施更為重要。由于大多數非洲國家都加入了《多邊投資擔保機構公約》，中國投資者在非洲國家投資礦業(yè)和能源時，可以考慮投保多邊投資擔保機構承保的風險，減少相關投資損失。

對于中國相關政府部門來說，首先，針對非洲國家本土化立法經常變更的情況，特別是本土化立法中有關稅收、雇員、當地股份等事項的規(guī)定，中國政府有關部門應同非洲國家相關部門積極溝通協(xié)調，表達自己的關切，爭取為中國投資者獲得相關規(guī)定的豁免適用待遇或寬松適用。一些非洲國家在實施本土化立法時，為了避免引起投資者的過度反應，往往規(guī)定某些行業(yè)或區(qū)域可以豁免適用本土化立法的相關規(guī)定，或可以根據投資者的具體情況給予一定變通適用。例如，2018年3月津巴布韋通過的修改后的《本土化和經濟賦權法》規(guī)定，只有在鉆石、鉑金開采行業(yè)和政府為本國人保留的一些行業(yè)實行本土化要求，但外國投資者在獲得津巴布韋政府相關部門的特殊批準后，也可涉足政府保留行業(yè)。

其次，考慮到雙邊投資保護條約在保護投資方面的重要作用，應積極推動同非洲國家商簽更多的雙邊投資保護條約或將已簽署的此類條約落實生效。迄今，中國已同非洲國家簽署34項雙邊投資保護條約，但生效的只有20個，一些中國投資較多的非洲國家如安哥拉、贊比亞、剛果(金)還沒有同中國簽署此類條約，或雖已簽署此類條約但尚未生效。[30]此外，中國與非洲國家簽署的雙邊投資保護條約在內容上還有很多需要改進的地方。[31][32]在同非洲國家談判簽署新的雙邊投資保護條約時，還應注意投資者權利和義務平衡問題，并可參照國際可持續(xù)發(fā)展研究院的《投資條約范本》，在此類條約中增加勞工標準、環(huán)境保護、反腐敗等相關內容，以減少非洲國家的顧慮。[33]

再次，中國有關部門可考慮與非洲的地區(qū)性組織商談簽署自由貿易協(xié)定。簽署此類協(xié)定有利于促進非洲一體化的實現(xiàn)，有利于擴大非洲市場，推動中非貿易和投資再上新臺階。在此類自貿協(xié)定中，可以將投資事項納入其中，包括設立相應的投資爭端解決機制等。這樣，就有利于中國投資者在非洲地區(qū)更大范圍內進行投資，并為投資提供相應的法律保障。

最后，考慮到近年來一些非洲國家對解決投資爭端國際中心的疑慮，如投資爭端解決國際中心的仲裁員主要來自歐美等發(fā)達國家、仲裁主要在歐美等發(fā)達國家的城市進行、仲裁員對非洲法律文化缺乏了解等，一些非洲國家開始有意抵制在該中心解決投資爭議，如南非、埃及、坦桑尼亞、埃塞俄比亞、津巴布韋等。為此，中國有關部門可在中非合作論壇框架下，積極與非洲國家進行溝通和協(xié)調，在條件成熟時，可以考慮設立符合中非雙方實際情況的中非投資爭端解決中心(China-Africa Center for the Settlement of Investment Disputes, CACSID)。[34]這既可以為中非投資爭端的解決提供專屬于自己的平臺，也可為“一帶一路”爭議解決機制和機構的建立提供一種思路。