黃 科

內(nèi)容提要 厘清區(qū)域政策協(xié)同的理論邏輯，進而探索提升區(qū)域政策協(xié)同效率的路徑，對于推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要意義。本文立足動態(tài)調(diào)適的視角，將區(qū)域政策協(xié)同視為區(qū)域政策要素相互配合的動態(tài)過程，從理論上梳理區(qū)域一體化政策的協(xié)同層次、協(xié)同過程和協(xié)同策略之間的邏輯關(guān)系，對比分析了不同政策協(xié)同模式的運行機理。同時，本文還對長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的協(xié)同情況進行了案例剖析，并在理論研究和案例分析的基礎(chǔ)上，對中國未來加強區(qū)域政策協(xié)同、推進區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展提出了建議和展望。

問題的提出

近年來，區(qū)域一體化在“雙循環(huán)”發(fā)展格局中的作用越來越突出。為了推進區(qū)域一體化發(fā)展，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟區(qū)不斷出臺覆蓋經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等領(lǐng)域的各類政策，形成包括規(guī)劃法規(guī)、制度機制、方案辦法于一體的多層次多類型的政策體系。但同時，區(qū)域內(nèi)各類政策之間的協(xié)同問題也愈發(fā)凸顯，由于地方政府存在微觀自利性、區(qū)域競爭性，協(xié)同行動主觀上存在合作的道德風險，導致政策協(xié)同呈現(xiàn)碎片化特征。①一些地方政策執(zhí)行效果差，出現(xiàn)運動式、選擇性、象征性執(zhí)行的現(xiàn)象，產(chǎn)生了諸如政策銜接不暢、政策供需不平衡、政策系統(tǒng)性不足等問題，②破解這些現(xiàn)實困境迫切需要在理論上有所突破。另外，黨的十九屆五中全會對區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展提出了更高要求，提升政策協(xié)同效率將成為推動區(qū)域多層次多領(lǐng)域合作、高水平高效能聯(lián)動的重要抓手。因此，在理論上厘清區(qū)域政策協(xié)同的行動邏輯，進而探索提升政策協(xié)同效率的路徑，具有很強的理論價值和現(xiàn)實意義。

一般而言，狹義的政策協(xié)同是指一種協(xié)同狀態(tài)，是“政策實現(xiàn)最輕冗余、最少缺失、最低不一致的有序狀態(tài)”，③而廣義的政策協(xié)同則是指政策要素相互匹配的動態(tài)過程，它不僅包括協(xié)同狀態(tài)，也包括“多層級的政策體系利用現(xiàn)有規(guī)則或創(chuàng)建新規(guī)則，以應(yīng)對政策環(huán)境的動態(tài)過程”。④本文所指的政策協(xié)同是廣義上的政策協(xié)同。從現(xiàn)有研究看，區(qū)域政策協(xié)同研究主要在三個領(lǐng)域展開。一是關(guān)注規(guī)劃類政策的系統(tǒng)性。研究者認為區(qū)域政策需要著重關(guān)注規(guī)劃型政策在目標、指標和任務(wù)上的協(xié)同，因為規(guī)劃型政策是政策布局的關(guān)鍵，是政策協(xié)同的頂層設(shè)計。⑤規(guī)劃型政策能夠在規(guī)劃設(shè)計、實施監(jiān)管、進展評估等層面推動政策協(xié)同。⑥二是關(guān)注執(zhí)行類政策的銜接性。有研究認為，區(qū)域聯(lián)動依賴于政策的有效銜接，需要高度關(guān)注政策執(zhí)行中的主體、資源、平臺、監(jiān)管等流程銜接政策。⑦三是關(guān)注策略類政策的聯(lián)動性。這類研究提出區(qū)域政策協(xié)同更多是一種政策實踐，政策協(xié)同需要著重關(guān)注地方政府的政策探索，調(diào)動政策主體的積極性，激勵地方政府探索和創(chuàng)新合作模式。⑧

從研究方法上看，政策協(xié)同分析視角可分為“靜態(tài)”和“動態(tài)”兩種。靜態(tài)視角源自單向建構(gòu)觀，將政策視為外在于集體的制度建構(gòu)；而動態(tài)視角則源自雙向建構(gòu)觀，認為政策不僅為地方性社會互動提供原材料和指導，塑造互動過程，而且政策也由賦予其動力和意義的地方性社會互動所構(gòu)造和促進，因此，政策行為是內(nèi)外政策要素共同建構(gòu)的結(jié)果。⑨上述三個領(lǐng)域的研究在宏觀規(guī)劃層面、中觀執(zhí)行層面和微觀策略層面的分析為理解區(qū)域政策協(xié)同提供了堅實的研究支撐，但將政策協(xié)同視為政策體系對規(guī)劃型政策、執(zhí)行類政策和策略類政策在系統(tǒng)性、銜接性和有效性上的追求，仍然是一種靜態(tài)視角。在Arlyn J. Melcher和Bonita H. Melcher看來，靜態(tài)視角下的政策分析忽視了政策是一個持續(xù)的過程，政策變量之間的聯(lián)系隨著政策過程的時間推移在持續(xù)發(fā)生作用，它不是由簡單因果對稱關(guān)系決定的靜態(tài)平衡，而是由多因素互動、多條件軌跡決定的動態(tài)均衡。⑩相對應(yīng)的動態(tài)視角則將政策協(xié)同視為一個目標和手段相互調(diào)適的動態(tài)均衡過程，政策能否得到有效執(zhí)行取決于政策要素與政策過程的匹配度。

在區(qū)域一體化進程中，政策體系處在高度復(fù)雜、動態(tài)變化的治理環(huán)境中，面對復(fù)合性強、跨界模糊的公共問題，政策涵蓋多個領(lǐng)域、指向多層主體，如果用單向度的靜態(tài)分析方式來應(yīng)對動態(tài)變化的一體化政策環(huán)境和多元化的政策需求，難免會陷入事后被動修正和持續(xù)更新乏力的困境。湯普森有個形象的比喻，“這種行動過程就是用固定的槍瞄移動的靶子，必然面臨著無法適應(yīng)環(huán)境變化的行動悖論”。可見，要適應(yīng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的要求，破除現(xiàn)階段區(qū)域政策協(xié)同的實踐困境，必須調(diào)整現(xiàn)有的靜態(tài)分析視角，重視政策協(xié)同的狀態(tài)和過程，找尋政策協(xié)同要素與政策協(xié)同過程的有效匹配模式，進而建立相應(yīng)的優(yōu)化機制。那么，在區(qū)域政策協(xié)同的復(fù)雜治理環(huán)境中，動態(tài)視角下政策協(xié)同的理論邏輯是什么？政策協(xié)同過程和要素包括哪些內(nèi)容？區(qū)域更高質(zhì)量發(fā)展要求下的政策協(xié)同機制該如何優(yōu)化？關(guān)于這些問題的答案都必須回到政策協(xié)同的理論和實踐中去尋找。

動態(tài)視角下政策協(xié)同的過程分析模型

(一)政策協(xié)同的層次類型

梅吉爾斯和斯特德認為，跨區(qū)域、跨層級、跨部門的公共政策面臨著統(tǒng)合度、依存度、規(guī)范度、自主度、可及度、兼容度以及資源需求度等多個因素的影響，如果按不同部門間這些影響因素的強弱來區(qū)分的話，跨界政策協(xié)同至少可以分為三個層次：一是最低層級的“政策合作”(policy cooperation)，它追求高效的部門政策(sectoral policies)合作。二是中間層級的“政策協(xié)調(diào)”(policy coordination)，它尋求政策執(zhí)行中最有效的協(xié)調(diào)方式。三是最高層級的“政策整合”(integrated policy-making),它是在政策合作和政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上打造一體化政策體系，既是對政策合作經(jīng)驗的吸納，也是對政策協(xié)調(diào)方式的規(guī)范。

(二)政策協(xié)同的調(diào)適過程

跨區(qū)域的政策協(xié)同是一個持續(xù)的調(diào)適過程，政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作是政策協(xié)同的不同層級，而這三個層級又共同構(gòu)成政策協(xié)同回路。

第一，層級輻射路徑。在政策整合層級，通過政策設(shè)計、政策規(guī)劃和政策立法確立政策邊界，塑造區(qū)域一體化的統(tǒng)合目標；在政策協(xié)調(diào)層級，通過政策配套、政策分解和政策保障的各類細分政策之間的銜接和融合，推動區(qū)域形成共同的目標；在政策合作層級，通過部門政策學習、政策創(chuàng)新和政策實踐，貫徹落實政策協(xié)同要求。比如，長三角一體化進程中，推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組多次舉行戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同工作推進會，協(xié)調(diào)解決重大問題、完成重大事項，出臺了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實施方案》。隨后，三省一市積極對規(guī)劃和方案進行政策分解，編制專項規(guī)劃和具體實施方案，出臺金融投資、人才保障等配套政策，形成“1+N”的政策體系。

第二，吸納擴散路徑。從政策環(huán)境來看，政策協(xié)同的效果不僅取決于自上而下的政策壓力，也取決于地方治理場域的特征和各行動者之間的互動。對于跨區(qū)域政策協(xié)同而言，它不僅受到外在政策環(huán)境的影響，同時也受制于內(nèi)在的群體結(jié)構(gòu)，它是政府或相關(guān)行動者實施的一系列積極和持續(xù)性的地方性意義建構(gòu)。換言之，雖然對于區(qū)域政策協(xié)同而言，上層的推動力量強大，但也必須尊重地方的自主行動和集體文化。因此，優(yōu)化區(qū)域政策協(xié)同必須看到地方政府發(fā)揮能動性對政策進行的“解碼”和“轉(zhuǎn)譯”行為、累積的政策經(jīng)驗，以及基于地方主體性而形成的政策合作創(chuàng)新。這些政策經(jīng)驗和政策創(chuàng)新在地方政府的交流互動中轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N政策傳播力量，最終被政策體系所采納。

圖1 政策協(xié)同模型

(三)政策協(xié)同的調(diào)適策略

政策過程理論認為,政策受到價值、目標、結(jié)構(gòu)、工具等要素的影響。優(yōu)化政策協(xié)同過程，使政策協(xié)同的層級輻射路徑和吸納擴散路徑能夠暢通運轉(zhuǎn)，需要將政策協(xié)同的價值、目標、結(jié)構(gòu)、工具與政策過程相匹配。政策協(xié)同是政策系統(tǒng)應(yīng)對高度復(fù)雜、沖突的政策環(huán)境而做出的調(diào)適性策略，不僅需要強調(diào)系統(tǒng)性，還要注重匹配性。在包含不同子系統(tǒng)、各子系統(tǒng)又相互影響的大系統(tǒng)中，政策體系的有效運轉(zhuǎn)需要整合層級輻射路徑和吸納擴散路徑，強調(diào)政策層級之間的有序銜接、政策主體的自主性和創(chuàng)造性、政策過程的系統(tǒng)性和持續(xù)性，它追求的是一種基于“動態(tài)發(fā)展”的均衡。

其實，政策體系對動態(tài)均衡有著最本質(zhì)的需求，政策協(xié)同過程本身就是一種歷時性下的政策更新過程。一方面，政策體系總是處于不斷修正的過程中，通過政策協(xié)同的輻射和吸納路徑，不斷拓展政策的影響范圍和更新政策內(nèi)容。另一方面，政策要素與政策體系的匹配也處于不斷調(diào)適的過程中。政策協(xié)同價值必須調(diào)和多元利益并得到普遍共識才能被賦予意義，政策協(xié)同目標必須在三個政策層級實現(xiàn)有機融合才不會失去方向，政策協(xié)同結(jié)構(gòu)必須在自上而下的主導性和自下而上的自主性中找到均衡，政策協(xié)同工具必須綜合采取多種方式才能發(fā)揮出最佳效能。因此，優(yōu)化政策協(xié)同的過程，實質(zhì)上是尋找與政策體系相匹配的價值、目標、結(jié)構(gòu)、工具等政策要素的過程。

長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的協(xié)同分析

(一)案例背景與資料來源

長三角一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱為“示范區(qū)”)包括了浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地。從區(qū)域位置來看，三地地域相連、文化相近，是一個緊密的經(jīng)濟聯(lián)合體。自長三角一體化成為國家戰(zhàn)略后，這一區(qū)域被選定為一體化發(fā)展示范區(qū)，為長三角一體化縱深推進先行探路。示范區(qū)在政策制定上具有較高的自主權(quán)，在政策協(xié)同的層級輻射路徑和吸納擴散路徑上累積了許多政策協(xié)同經(jīng)驗，其中司法領(lǐng)域尤為突出。由于示范區(qū)一體化建設(shè)的不斷推進，社會環(huán)境的穩(wěn)定性、市場環(huán)境的公平性、發(fā)展環(huán)境的開放性都對司法政策提出了更高要求，因此，該區(qū)域在不斷探索中形成了包括制度、規(guī)則、辦法、協(xié)議在內(nèi)的多層次司法政策體系，為研究區(qū)域政策協(xié)同提供了豐富素材。另外，作為先行示范區(qū)，它的經(jīng)驗探索為推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供了重要參考，示范區(qū)在政策協(xié)同中遇到的問題同樣也是京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟區(qū)未來發(fā)展可能會面對的問題。因此，選擇示范區(qū)司法政策協(xié)同作為典型案例具有很強的針對性和實踐價值。

基于此，本文試圖通過對示范區(qū)的司法協(xié)同案例分析探索中國區(qū)域政策協(xié)同的內(nèi)在機理。本文資料選取自2003—2022年間與長三角一體化發(fā)展相關(guān)的政策文本、規(guī)范制度、協(xié)議記錄等，資料來源于筆者在長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的扎根調(diào)研成果，采取結(jié)構(gòu)性、半結(jié)構(gòu)性訪談收集的數(shù)據(jù)資料，以及通過國務(wù)院網(wǎng)站、三地政府網(wǎng)站、長三角一體化網(wǎng)站等權(quán)威媒體收集到的補充資料，并對相關(guān)資料文本進行了編碼。

(二)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策的層次類型

早在2003年，示范區(qū)內(nèi)的三地政府就率先出臺司法聯(lián)動機制，在示范區(qū)建設(shè)總體方案得到國務(wù)院批復(fù)后，司法領(lǐng)域的政策協(xié)同更受重視。從政策整合層面看，上海市、浙江省和江蘇省的司法廳圍繞《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》的要求，簽署了《關(guān)于全面加強長江三角洲地區(qū)人民法院司法協(xié)助交流工作的協(xié)議》，并推動青嘉吳三地形成《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)司法行政普法與依法治理區(qū)域合作框架協(xié)議》，通過頂層設(shè)計，為政策協(xié)同賦能。在政策協(xié)調(diào)層面，三地司法局對宏觀政策進一步解碼，在糾紛化解、訴訟服務(wù)、行政保障等細分領(lǐng)域建立配套政策和保障政策，比如出臺《法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系建設(shè)司法協(xié)作框架協(xié)議》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)社區(qū)矯正和檢察監(jiān)督工作協(xié)作實施細則(試行)》等。在政策合作層面，示范區(qū)司法部門采取了正式會議、非正式會議、協(xié)助請求、組織學習、黨建聯(lián)建等方式，推動立案執(zhí)行、事項委托、異地辦案等司法領(lǐng)域的合作，形成了《青嘉吳法院執(zhí)行協(xié)作備忘錄》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)公共法律服務(wù)共建備忘錄》等合作成果。

(三)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策協(xié)同的過程和策略

政策協(xié)同本質(zhì)上是通過塑造協(xié)同價值、建立協(xié)同目標、打造協(xié)同機構(gòu)和選擇協(xié)同工具等策略，推動由政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作三個層級組成的協(xié)同過程有效運轉(zhuǎn)，而示范區(qū)司法政策協(xié)同的實踐探索恰好為深入理解這一邏輯提供了經(jīng)驗證明。

1.組織驅(qū)動：成立司法政策的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

從綜合性協(xié)調(diào)組織來看，國家層面成立了由國務(wù)院副總理韓正和長三角區(qū)域內(nèi)三省一市的省(市)長共同組成的領(lǐng)導機構(gòu)——“推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組”，統(tǒng)籌指導和推動長三角區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)長三角的重大事項、重要政策和重大問題，其下設(shè)領(lǐng)導小組辦公室。其后，由于示范區(qū)利益復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，長三角又成立了“一體化發(fā)展示范區(qū)理事會”，由兩省一市(江蘇、浙江、上海)的發(fā)改、司法、行政等職能部門，以及蘇州市、嘉興市、青浦區(qū)政府共同組成，兩省一市的常務(wù)副省(市)長輪值擔任理事會主席。理事會的主要職責是研究發(fā)展規(guī)劃、推動改革事項和出臺配套支持政策。其下設(shè)的“一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會”，是管理示范區(qū)建設(shè)的具體監(jiān)管機構(gòu)，負責推動示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項、重大項目的具體實施。從司法領(lǐng)域的協(xié)調(diào)組織來看，最高人民法院成立了“推動長三角一體化發(fā)展司法工作小組”，并在最高法院第三巡回法庭設(shè)立辦公室，綜合協(xié)調(diào)長三角司法領(lǐng)域的協(xié)同工作。兩省一市高級人民法院主抓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并推動示范區(qū)內(nèi)人民法庭共同組建“全域協(xié)同”工作聯(lián)盟，定期舉辦示范區(qū)法院司法協(xié)作工作聯(lián)席會議。由此可見，司法政策協(xié)同架構(gòu)是一個既聯(lián)系緊密又相對松散的體系。一方面，頂層推動力量強勁有力，推動長三角一體化發(fā)展司法工作小組、長三角一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會、示范區(qū)內(nèi)三地政府都對司法政策協(xié)同具有協(xié)調(diào)權(quán)力；另一方面，基層司法機構(gòu)的自主性也十分強大，由于基層司法局、法院、檢察院等基層單位與執(zhí)委會下設(shè)的協(xié)調(diào)組織之間沒有隸屬關(guān)系，基層在政策執(zhí)行時擁有一定的主動權(quán)。

2.價值共識：明晰司法政策協(xié)同的功能定位

一般而言，價值體系包含了群體共識和基本理念。從區(qū)域整體價值層面上看，示范區(qū)在設(shè)立之初就明確提出“區(qū)域共商、共建、共管、共享、共贏”的價值導向，探索以項目協(xié)同推動制度創(chuàng)新的路徑。政策設(shè)計和政策整合不僅考慮區(qū)域整體利益，力求建立“跨省級行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個平行行政主體的框架下的共同行為準則”，而且也尊重地方利益選擇，通過政策共商和層級互動的方式，暢通基層表達訴求的渠道。比如，在制定《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》過程中，三地人大注重在“協(xié)”字上下功夫，在“同”字上做文章，通過共同研究立法問題和立法路徑、共同起草文本、共同召開新聞發(fā)布會，讓立法的出臺成為地方協(xié)同的成功實踐。

從地方價值追求層面上看，各地在實踐中將“共建共管共享”的要求細化為“公正、高效、便民”的服務(wù)理念，并在工作中加以踐行。由于示范區(qū)發(fā)展任務(wù)緊、環(huán)境要求高、治理矛盾突出，對人民法院工作的質(zhì)量與效率提出了更高要求，因此，在政策協(xié)調(diào)層面和政策合作層面，示范區(qū)更加注重政策協(xié)同程序的公平公正、政策協(xié)同流程的有序高效、政策協(xié)同結(jié)果的為民便民。比如，示范區(qū)堅持司法為民的服務(wù)理念，在區(qū)域共商聯(lián)動的基礎(chǔ)上，建立了規(guī)范化的分案流程監(jiān)管制度、標準化的案件流轉(zhuǎn)機制、便捷化的司法便民信息平臺，最大限度滿足人民群眾多元化的司法需求。

3.目標融合：明確司法政策協(xié)同的層級推進方向

從層級輻射路徑上看，政策協(xié)同是自上而下的政策目標不斷細化的過程。政策目標在三個政策協(xié)同層級中不斷被分解細化，從而實現(xiàn)整體規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)、執(zhí)行落實的目標，形成了相互支撐的目標體系。比如，在政策整合層面，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》提出，“要形成更加成熟、更加有效的綠色一體化發(fā)展制度體系”。而《長江三角洲地區(qū)人民法院司法協(xié)助交流工作的協(xié)議》更明確提出司法領(lǐng)域“要構(gòu)建全面協(xié)作體系，推進生態(tài)綠色發(fā)展，提供司法服務(wù)保障”；在政策協(xié)調(diào)層面，《服務(wù)保障長三角生態(tài)綠色一體化建設(shè)司法協(xié)作協(xié)議》將政策整合的整體目標細分為訴訟服務(wù)、審判執(zhí)行、交流合作等具體目標，推動政策執(zhí)行上的全面協(xié)作；在政策合作層面，三地政府發(fā)揮主觀能動性，以司法部門聯(lián)動、人民法庭建設(shè)為突破口，在事項委托、執(zhí)行立案、異地執(zhí)行、聯(lián)合懲戒等領(lǐng)域深度合作，簽訂一攬子司法協(xié)作規(guī)范性文件，推動了政策目標在基層落地。

從吸納擴散路徑上看，政策協(xié)同是自下而上的政策目標不斷凝練的過程。政策體系通過政策實踐、政策傳播和政策提煉，實現(xiàn)政策創(chuàng)新、政策學習和政策建構(gòu)的目標，推動政策體系不斷完善。比如，在政策合作層面，三地司法機構(gòu)圍繞生態(tài)環(huán)境、食品藥品、漁業(yè)漁政等重點監(jiān)管領(lǐng)域，開展毗鄰地區(qū)違法聯(lián)合整治行動，形成了司法標準、合作清單、聯(lián)動機制等一系列正式和非正式的協(xié)同機制。這些機制在政策協(xié)調(diào)層面不斷擴散，被蘇州、杭州等地復(fù)制，最終在政策整合層面，引起長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組的關(guān)注。領(lǐng)導小組下發(fā)了《關(guān)于復(fù)制推廣長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)第二批制度創(chuàng)新經(jīng)驗的通知》，將相關(guān)經(jīng)驗向全域推廣。2022年頒布的《關(guān)于進一步支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》也汲取了其中的部分經(jīng)驗。

4.工具賦能：形成司法政策協(xié)同的混合推進機制

霍萊特和拉梅什將政策協(xié)同工具分為強制性工具、激勵性工具和自愿性工具。首先，強制性工具包括政府規(guī)制、政策解讀、監(jiān)督保障等約束性機制。示范區(qū)在政策規(guī)劃和制定之前會通過理事會議進行磋商和溝通，國家發(fā)改委會對政策規(guī)劃工作進行宏觀指導。在政策規(guī)劃和政策立法下發(fā)后，政策法規(guī)組、綜合協(xié)調(diào)組以及生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)組都會詳細進行法規(guī)政策的解釋解讀，指導三地建立配套政策和細化政策。兩區(qū)一縣圍繞著相關(guān)政策主題定期舉行主要負責同志工作座談會、部門負責同志工作專題會等，凝聚共識，形成協(xié)同推進的政治氛圍。

其次，激勵性工具是建立基于價值引導和利益驅(qū)動的推動機制，包括人大考察、專家調(diào)研、評獎評審、觀摩研討等方式，激發(fā)各地政策協(xié)同的積極性。比如，推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組辦公室會定期發(fā)文推廣示范區(qū)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，組織舉辦制度創(chuàng)新成果觀摩研討班。

最后，自愿性工具包括建立在自主合作意愿基礎(chǔ)上的經(jīng)驗交流、聯(lián)動協(xié)同、黨建共建等創(chuàng)新機制。比如，青浦朱家角法庭、嘉善西塘法庭、吳江汾湖法庭等多家法庭在聯(lián)建共建和人才培養(yǎng)上積極創(chuàng)新探索，制定了《長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)人民法庭年輕干部掛職交流實施辦法》，被示范區(qū)執(zhí)委會廣泛推介。

(四)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)司法政策協(xié)同的潛在張力

從動態(tài)視角來看，政策系統(tǒng)要保持穩(wěn)定，必然處于一種動態(tài)均衡的狀態(tài)，因此，政策協(xié)同是一個在政策輻射和政策吸納共同構(gòu)成的協(xié)同閉環(huán)中實現(xiàn)政策效能的均衡過程。示范區(qū)在組織機構(gòu)、價值理念、目標內(nèi)容和協(xié)同工具等層面已經(jīng)構(gòu)建起多重機制，但要達到政策體系的動態(tài)均衡狀態(tài)，還必須切實推動政策協(xié)同從“機制健全”到“功能發(fā)揮”的轉(zhuǎn)變。目前，示范區(qū)在政策協(xié)同的均衡過程中還存在三重張力。

一是目標與認知之間的張力。從頂層設(shè)計看，一體化推進的政策協(xié)同目標在不同層級的政府中取得廣泛共識，但在實際政策執(zhí)行中基層干部還存在認識不足的問題，“不少干部中存在‘協(xié)作就是幫忙，大家沒有義務(wù)，幫不幫是情分’的本位思想，這種情況還不是個例，‘上面九級風浪,下面紋絲不動’，基層一些干部的協(xié)同意識和服務(wù)理念還比較薄弱，對一體化執(zhí)行的必要性認識還存在不足，政策執(zhí)行的工作效率還不高”。(訪談資料：X市人民法院工作人員zcxt021-20210902)

二是主導性與自主性之間的張力。自上而下的政策輻射強調(diào)政策協(xié)同的主導性和執(zhí)行力，而自下而上的政策吸納強調(diào)政策協(xié)同的靈活性和主動權(quán)，因此兩者之間存在一定張力。示范區(qū)中跨域訴訟服務(wù)機制的協(xié)同就存在這種困境。為落實最高法院“加快推進跨域立案訴訟服務(wù)改革”的要求，三地法院試圖推進跨域立案，但由于涉及部門權(quán)力讓渡和地方利益，目前還存在著不少制度壁壘和信息壁壘。“示范區(qū)三地數(shù)據(jù)對接不通暢，對涉及執(zhí)行的政務(wù)數(shù)據(jù)開放程度不一，像我所在的行政區(qū)涉及執(zhí)行協(xié)作高頻事項的政務(wù)數(shù)據(jù)就尚未完全開放，通過‘法官跑腿’完成數(shù)據(jù)交換的情況經(jīng)常發(fā)生，雖然已建成‘長三角示范區(qū)執(zhí)行在線’平臺，但由于數(shù)字協(xié)同工作涉及面廣、相關(guān)方面數(shù)據(jù)管理權(quán)限不足等因素的影響，平臺升級遇阻，制約了區(qū)域執(zhí)行一體化的發(fā)展”。(訪談資料：X區(qū)基層法院工作人員zcxt022-20210902)

三是供給與需求之間的張力。示范區(qū)內(nèi)司法政策體系已逐步建立，但目前示范區(qū)司法執(zhí)行協(xié)作還停留在表面，僅限于一些委托事項，如協(xié)作執(zhí)行、調(diào)查、送達等。示范區(qū)三地都在積極探索制度機制創(chuàng)新以解決“執(zhí)行難”問題，但由于制度創(chuàng)新的切入點和側(cè)重點不盡相同，而這些難點、堵點又缺乏向上反饋的有效渠道，客觀上也導致各項執(zhí)行工作難以向縱深推進。當前，司法執(zhí)行的流程設(shè)計與基層司法執(zhí)行需求不匹配，特別是在政策整合層面，基層司法執(zhí)行的創(chuàng)新經(jīng)驗被吸納整合進入政策規(guī)劃和政策立法的渠道還不足，影響了司法政策的協(xié)同效率。

結(jié)論與建議

政策協(xié)同是雙向建構(gòu)的過程，它絕不是簡單地對政策的系統(tǒng)性、銜接性和有效性做“靜態(tài)”的檢驗，而是在此基礎(chǔ)上，將政策協(xié)同視為在不同政策層級對政策設(shè)計、政策執(zhí)行和政策經(jīng)驗的探求過程。它在政策場域中對區(qū)域內(nèi)利益整合、協(xié)同目標融合、協(xié)同機制耦合、政策工具契合提出的要求，使政策體系能夠根據(jù)政策環(huán)境的變化主動調(diào)適協(xié)同目標，達到一種動態(tài)均衡的穩(wěn)定狀態(tài)。從政策體系協(xié)同過程看，政策協(xié)同發(fā)生在政策整合、政策協(xié)同和政策合作三個層級。政策整合實現(xiàn)了從政策愿景、政策經(jīng)驗到政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，政策協(xié)調(diào)推動了政策編碼和解碼的實現(xiàn)，政策合作則實現(xiàn)了政策經(jīng)驗的累積。要推動區(qū)域政策協(xié)同的有效性和長效化，必須使政策協(xié)同的機構(gòu)、價值、目標、工具與三個層級組成的政策協(xié)同體系有機匹配和有效融合。

動態(tài)視角下的政策協(xié)同模型為透視中國區(qū)域政策協(xié)同路徑提供了新的分析框架。隨著京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等經(jīng)濟區(qū)的政策體系不斷完善，原來對區(qū)域合作布局的追求轉(zhuǎn)為更高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，迫切需要更為高效的政策協(xié)同體系提供保障。而要構(gòu)建普惠型政策體系，實現(xiàn)政策體系的系統(tǒng)性、銜接性、有效性和可持續(xù)性，需要理論和實踐層面的雙重突破。動態(tài)視角下的政策協(xié)同模型的理論分析和長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的實踐經(jīng)驗證明，提升區(qū)域政策協(xié)同效率需要在協(xié)同的價值、機構(gòu)、目標、工具等方面再做進一步的探索。

第一，培育區(qū)域內(nèi)政策協(xié)同的集體文化。文化是一種共有的集體意識。政策協(xié)同的價值理念如果成為集體文化的一部分，有穩(wěn)定的政策取向、政策語言和政策風格，那么它在政策領(lǐng)域中就能發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的功能。因此，政策體系必須構(gòu)建一種基于政策與集體互動的政策文化。這種文化尊重地方自主性和創(chuàng)造性，能夠促進各個層級的政策“和合貫通”。比如，長三角地區(qū)以吳越文化、江南文化為基礎(chǔ)，有良好的文化包容性，應(yīng)當在現(xiàn)有交流渠道的基礎(chǔ)上，形成具有包容性的協(xié)同文化促進機制，增進政策協(xié)同的區(qū)域價值共識，凝聚區(qū)域協(xié)同發(fā)展的文化力量。

第二，優(yōu)化分層分類的政策目標體系。政策協(xié)同在不同政策層級有著不同的目標追求。政策整合屬于政策設(shè)計領(lǐng)域，它勾勒區(qū)域發(fā)展的共同愿景，規(guī)范政策協(xié)同的邊界，樹立一體化的政策目標；政策協(xié)調(diào)隸屬于政策執(zhí)行領(lǐng)域，按照區(qū)域整體發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)確立共同目標或共同期望；政策合作隸屬于部門或組織間的政策協(xié)作領(lǐng)域，是組織基于政策壓力和追求政策利益的行動選擇，以求更好地實現(xiàn)各自的目標。區(qū)域政策協(xié)同在政策整合層面需要更加關(guān)注政策供需的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，暢通從政策經(jīng)驗到政策規(guī)劃之間的通道，建立常態(tài)化的地方經(jīng)驗轉(zhuǎn)化機制；在政策協(xié)調(diào)層面，要圍繞區(qū)域共同目標，協(xié)調(diào)各方利益，建立利益引導機制，協(xié)調(diào)形成共同目標愿景；在政策合作層面，要破解政策主導性和政策自主性困局，激發(fā)地方主動性和能動性，鼓勵地方政策創(chuàng)新、政策探索。

第三，完善覆蓋區(qū)域整體的政策協(xié)調(diào)機構(gòu)。要推動信息資源、權(quán)力資源在政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作所構(gòu)成的政策體系中有序流動，在政策體系的不同層級中建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)必不可少。協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置必須在三個層級中能夠有效促進政策的銜接和更新，目前不少跨省域的經(jīng)濟區(qū)在省級層面成立了領(lǐng)導小組，地方也設(shè)置了協(xié)同辦公室，但在基層卻缺少綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，因此，應(yīng)參考示范區(qū)的協(xié)同模式，在現(xiàn)有機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立黨建共建機制、聯(lián)席會議機制、毗鄰地區(qū)定期會談機制、干部異地交流機制等，健全監(jiān)督協(xié)作的監(jiān)管督導機構(gòu)，以增強政策協(xié)調(diào)的推動力量。

第四，構(gòu)建政策過程有機銜接的推動機制。政策協(xié)同也意味著推動過程連貫銜接，只有保障政策整合、政策協(xié)調(diào)和政策合作三個層面的高效聯(lián)動，以及層級輻射和吸納擴散兩條路徑的暢通，才能保持政策協(xié)同體系的穩(wěn)定性。因此，在三個政策層面上，區(qū)域政策體系要著力消除政策信息編碼和解碼中的信息失真，提升信息化水平，打造一體化、多功能的政策信息平臺。區(qū)域政府要加強政策宣傳力度，建立包括政策專家、政府官員、智庫機構(gòu)在內(nèi)的專業(yè)團隊；做好政策協(xié)同效能的精準評估，健全全流程的效果評價機制。

當然，區(qū)域政策協(xié)同的環(huán)境是復(fù)雜且動態(tài)的，政策協(xié)同模型的解釋力還有待在實踐中進一步檢驗，但它至少能夠為理解和分析當前區(qū)域政策協(xié)同的現(xiàn)狀提供一個新的視角。示范區(qū)的實踐探索證明，政策體系建設(shè)正在從“頂層機制構(gòu)建”轉(zhuǎn)向“基層功能發(fā)揮”，因此，區(qū)域政策協(xié)同研究的注意力需要放在基層協(xié)同理念認知的提升、綜合協(xié)同機構(gòu)主導性和地方政府自主性的調(diào)適、政策供給和需求的對接，以及對基層政策創(chuàng)新經(jīng)驗的吸納等影響政策體系功能發(fā)揮的具體協(xié)同環(huán)節(jié)上。

①黃棟：《國家治理現(xiàn)代化中的政策協(xié)同創(chuàng)新》，《求索》2021年第5期。

②王欣、杜寶貴：《長三角區(qū)域一體化政策府際關(guān)系研究——基于社會網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共管理與政策評論》2021年第6期。

③B. Peters, “Managing Horizontal Government”,PublicAdministration, Vol.76, No.2(1998), pp.295-311.

④C. Mulford, D. Roger,DefinitionsandModels, Ames: Lowa State University Press,1982. pp.9-31.

⑤郭宏斌：《區(qū)域公共政策協(xié)同的生成與策略——長三角流動人口醫(yī)療和勞動政策比較》，《甘肅社會科學》2020年第2期。

⑥劉冬、楊悅：《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃與政策制度研究》，《環(huán)境保護》2020年第20期。

⑦鎖利銘：《跨省域城市群環(huán)境協(xié)作治理的行為與結(jié)構(gòu)——基于“京津冀”與“長三角”的比較研究》，《學?！?017年第4期。

⑧趙晶、遲旭：《“協(xié)調(diào)統(tǒng)一”還是“各自為政”:政策協(xié)同對企業(yè)自主創(chuàng)新的影響》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2022年第8期。

⑨R.M.克朗：《系統(tǒng)分析和政策科學》，陳東威譯，商務(wù)印書館，1985年，第20頁。

⑩A. J. Melcher, B. H. Melcher, “Toward a Systems Theory of Policy Analysis: Static Versus Dynamic Analysis”,AcademyofManagementReview，Vol. 5, No.2(1998), pp.235-248.