楊雅琴

（云南財經(jīng)大學(xué)，昆明 650000）

內(nèi)容提要：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，有必要將公共品供給種類和數(shù)量聯(lián)系起來，討論如何促進(jìn)居民福利提升。本文結(jié)合我國大部分地方政府財政收支缺口壓力較大的現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中供求均衡基本思想，構(gòu)建有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給的理論模型，分析稅收、轉(zhuǎn)移支付、一般債券和土地出讓四種方式下地方公共品供給以及由此帶來的居民福利水平變化，并由此提出相關(guān)政策建議。一是稅收對居民福利影響不確定，應(yīng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給間尋求稅率平衡點(diǎn)。二是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對居民福利的影響不同，應(yīng)完善我國轉(zhuǎn)移支付體系及資金分配辦法。三是發(fā)行債券是否能促進(jìn)公共品供給并提升居民福利，取決于未來的稅收能否足夠償還債務(wù)本息。四是出讓土地可在短期內(nèi)增加公共品供給并提升居民福利，應(yīng)合理規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、引言

長期以來，我國實(shí)踐和理論研究領(lǐng)域?qū)ω斦Y源配置職能的討論多是公共部門與私人部門間的資源配置問題。這是財政資源配置職能的第一層含義，但財政資源配置的第二層含義也同樣不容忽視，即政府應(yīng)如何在公共部門內(nèi)部配置公共資源，以提升居民整體福利水平。

一方面，近些年我國社會物質(zhì)生活總量已經(jīng)得到大幅提升，居民福利水平提升不再單獨(dú)決定于公共服務(wù)供給數(shù)量，還取決于公共品供給種類。所以，要提升居民福利，各級政府除保障公共品供給數(shù)量外，還需要研究公共品供給種類，以提升公共品種類的供需匹配。另一方面，國家治理現(xiàn)代化是治理社會事務(wù)的體系、能力及結(jié)果的整體質(zhì)量和水平的提升，其中一個重要方面就是公共資源如何在國防外交、科教文衛(wèi)、農(nóng)村城市等不同領(lǐng)域的公共品間合理有效配置，并實(shí)現(xiàn)各類公共服務(wù)均衡充分發(fā)展。

公共財政資源有限與社會公共需要不斷增長之間的矛盾客觀存在且將長期存在。特別是我國這樣一個發(fā)展中國家，各級政府財政收入與社會公共需要間的矛盾更加突出。如何優(yōu)化配置有限的財政收入，提升居民福利，是一個值得研究的急迫問題。本文正是基于此，希望構(gòu)建一個以居民福利提升為導(dǎo)向的理論模型，討論地方政府在有限預(yù)算約束下，如何優(yōu)化公共品供給、提升公共品供給有效性。

本文的公共品供給有效性包括數(shù)量和種類兩層含義：一是公共品供求數(shù)量的匹配，即以最少投入實(shí)現(xiàn)最高水平產(chǎn)出，在有限預(yù)算約束下地方政府追求公共品供給數(shù)量最大化；二是公共品供求種類的匹配，即地方政府供給的公共品種類能夠滿足地區(qū)居民所需。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）公共品供需匹配的研究

在Tiebout（1956）的“用腳投票”模型中，居民可以遷出不能滿足其偏好的地區(qū)，遷入滿足其偏好的地區(qū)。[1]地方政府通過不同稅率、公共品供給來吸引居民。在一系列假設(shè)下，公共品供需匹配可能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)生活中該模型的假設(shè)較難滿足，在人口自由流動或西方選舉制下，政府支出有向居民偏好靠近的趨勢，使公共品供需匹配水平提高。如，F(xiàn)ox等（1989）發(fā)現(xiàn)居民“用腳投票”與城市財政支出結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。[2]一系列對西方選舉制國家的研究發(fā)現(xiàn)選民偏好對地方公共支出政策具有影響（Soroka和Wlezien，2005；Funk 和 Gathmann，2013），會使政府公共支出在一定程度上與居民偏好相匹配。[3-4]世界各國政府支出中也可以觀察到這些支出結(jié)構(gòu)變化趨勢。

中國政府支出結(jié)構(gòu)也受居民偏好影響（Zhang等，2002；Wong 等，2017）。[5-6]地方制度建設(shè)（如政府能力、透明度、地方民主）會影響公共支出對本地居民需求偏好的回應(yīng)（Shah，2004），使政府支出結(jié)構(gòu)受居民偏好影響程度相對較弱。[7]不同類別支出決策受到的影響因素不同，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出決策顯著受上級政府和本地公民意見影響，但民生福利支出決策不受上級政府和公民意見影響（孟天廣等，2015）。[8]

目前國內(nèi)居民對基本公共服務(wù)的滿意度仍在相對較低水平。一是居民的公共服務(wù)滿意度較低，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，城市政府基本公共服務(wù)評價總體滿意度得分相對較低；農(nóng)村居民對基本公共服務(wù)的滿意度也并不高，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)（朱玉春和唐娟莉，2010；鄭衛(wèi)榮，2011；師玉朋，2014）。[9-11]

二是居民對單項(xiàng)基本公共服務(wù)滿意度較低。雖然近年財政投入不斷增加，但是當(dāng)前公眾主觀滿意程度卻并未隨之同步提高（魏義方，2016）[12]，特別是民生性公共服務(wù)滿意度總體偏低，醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)公共服務(wù)的滿意度排名比較靠后（官永彬等，2017）[13]；超過半數(shù)受訪者對地方政府提供的保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老等感到不滿（北京師范大學(xué)和江西師范大學(xué)，2016，2017）。[14]

居民對基本公共服務(wù)滿意度不高，重要原因之一是政府供給與居民需求不對稱、不匹配。國家及各級政府部門供給公共服務(wù)的優(yōu)先順序依次是教育、水利、道路、農(nóng)業(yè)科技推廣與培訓(xùn)、文化娛樂等，但不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)需求優(yōu)先序存在顯著差異（唐娟莉等，2011）。[15]政府在貧困區(qū)域以扶貧為目標(biāo)的公共品供給，沒有與該區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展相匹配（陳聰和程李梅，2017）[16]；即便是社區(qū)服務(wù)較為發(fā)達(dá)的上海等特大城市，也沒有實(shí)現(xiàn)充分的供需匹配和供需均衡（馮猛，2016）。[17]

從以上研究可知，我國公共品供需不匹配的現(xiàn)狀是客觀存在的。在當(dāng)前我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、服務(wù)型政府構(gòu)建的宏觀背景下，如果僅以供給水平為核心評價公共服務(wù)供給有效性，將難以應(yīng)對未來公共需求的不斷變化和提高。要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。理論上，公共部門配置效率評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是帕累托標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)難以操作，所以有學(xué)者提出更具操作性的“回應(yīng)性”標(biāo)準(zhǔn)，即如果政府供給的公共品能有效滿足居民的需求偏好，則公共部門的資源配置便處于偏好匹配的均衡狀態(tài)（龔鋒和盧洪友，2009）[18]，該標(biāo)準(zhǔn)更符合當(dāng)前我國公共部門供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神。

（二）既定預(yù)算約束下地方政府公共品供給理論模型的研究

第一，現(xiàn)有經(jīng)典理論模型多研究社會資源在公共品和私人品間如何分配，政府如何實(shí)現(xiàn)有限資源在不同公共品上的最優(yōu)配置的研究相對較少。如薩繆爾森模型（Samuelson，1954，1955，1958）中的公共品有效配置理論，認(rèn)為社會生產(chǎn)公共品和私人用品的最優(yōu)點(diǎn)位于社會效用可能性邊界以及社會無差異曲線的切點(diǎn)，該點(diǎn)決定了社會資源在公共品和私人用品間的配置。[19-21]這些研究中，公共品是作為一個整體出現(xiàn)的。但現(xiàn)實(shí)生活中，公共品以國防、外交、教育、醫(yī)療、社會保障、道路交通等種類多樣、形式具體的物品和服務(wù)存在。將這些具體多樣的公共品打包以“公共品”這一整體性概念進(jìn)行研究，難免在解答財政資源如何在公共部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效配置方面有所不足。

第二，研究某項(xiàng)具體公共品供求狀態(tài)，如教育（李濤等，2020；廖福崇，2020；徐輝，2020）[22-24]、醫(yī)療等，雖然可以深入討論該公共品供給增加對居民福利、滿意度提升的影響，但仍缺少對公共部門內(nèi)部資源配置優(yōu)化的分析。由于資源稀缺的普遍性，在一定財政收入條件下，各項(xiàng)公共品支出存在此消彼長的關(guān)系。如果脫離其他公共品種類，僅就某項(xiàng)具體公共品供求來分析，難免會脫離現(xiàn)有資源數(shù)量的客觀限制，研究所提出的公共支出需求很可能是現(xiàn)有財政收入難以支撐的支出規(guī)模，或是需要大幅壓縮其他基本公共品的支出來保障。以上公共財政收入不能支撐，或是壓縮其他必要支出的選項(xiàng)，都不一定能提升居民福利。

第三，現(xiàn)有公共品供給的理論模型，多建立在西方人口自由流動、選舉制等社會條件下，如“用腳投票”模型，缺少適應(yīng)我國社會客觀條件的公共品供給理論模型。

所以，有必要建立適用我國客觀實(shí)現(xiàn)的地方政府公共品供給理論模型：一是將各項(xiàng)公共品放到一個模型中，但又對不同項(xiàng)目有所區(qū)分，分析公共部門內(nèi)部如何實(shí)現(xiàn)資源有效配置的問題。二是我國地方政府無獨(dú)立稅收立法權(quán)，缺少主體稅種，地方政府財政收入對上級政府轉(zhuǎn)移支付依賴性較強(qiáng)。三是我國是非直接選舉制國家，人口流動較西方國家弱，限制了“用腳投票”機(jī)制作用發(fā)揮。四是上級政府政策對地方政府影響較大，會影響地方公共品供給決策，若能發(fā)揮這種制度優(yōu)越性，更可能實(shí)現(xiàn)社會公眾對地方公共服務(wù)滿意度的大幅度提升。

綜上，本文將從公共品供給的支出規(guī)模和投入產(chǎn)出績效，轉(zhuǎn)向公共品供需匹配視角，構(gòu)建理論模型，分析如何提升公共品供需匹配度進(jìn)而提升居民福利水平。

三、有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給理論模型

（一）基本假設(shè)

地方政府在不同支出項(xiàng)目上配置資金的決策受到兩方面的約束：一是預(yù)算約束，即地方政府的可用資金規(guī)模。二是供給不同公共品的選擇，該選擇同時受到生產(chǎn)可能性和地方政府追求利益最大化行為的影響。地方政府應(yīng)如何在不同公共品間配置資金，以提高公共品供給有效性和轄區(qū)內(nèi)居民福利水平？本文將在以下假設(shè)條件基礎(chǔ)上，構(gòu)建理論模型對該問題進(jìn)行分析。

假設(shè)1：地方政府提供兩種公共品，x1和x2，都是正常品。其中x1是某項(xiàng)具體的公共品，如教育或公共醫(yī)療等，為便于分析，令x1的價格p1=1。同樣為便于分析，令x2表示除x1之外的其他公共品，x2的價格p2=1。地方政府預(yù)算約束線斜率絕對值是兩種商品價格之比為1。

假設(shè)2：地方政府整體公共品供給有效性同時取決于x1和x2兩類公共品供給有效性，兩類公共品供給有效性取決于各自的初始供給量與居民需求的大小關(guān)系。假設(shè)與x2相比，居民對x1的需求更迫切，即x1的供給量遠(yuǎn)未達(dá)到居民需求。x1的供給量增加，居民對公共品種類和數(shù)量的需求得到滿足，該項(xiàng)公共品的供給有效性提升；反之，若x1的供給量下降，則該項(xiàng)公共品供給有效性降低。

x2的供給有效性取決于初始供給量與居民需求間的關(guān)系。若x2的初始供給量已經(jīng)接近或超過居民需求，即使地方政府增加該公共品供給，居民對公共品種類和數(shù)量的需求仍未得到很好的滿足，則供給有效性提升不顯著，甚至?xí)陆?；若x2的初始供給量低于居民需求，該公共品供給量增加，則供需匹配度提升，供給有效性提升。

假設(shè)3：地方政府財政收入BR包括稅收收入T、上級政府財政轉(zhuǎn)移支付TR、地方政府當(dāng)年債務(wù)收入D以及政府性基金預(yù)算調(diào)入收入F。

基于假設(shè)1和假設(shè)3，地方政府的預(yù)算約束為：

假設(shè)4：地方政府追求當(dāng)?shù)鼐用駶M意度最大化，所以地方政府與地方公眾對公共品的偏好一致，即地方政府具有的無差異曲線與地方公眾的無差異曲線一致，用U表示。

該假設(shè)在西方選舉制國家不一定成立，但在我國具有合理性。在西方國家，政府首腦追求連任，目標(biāo)是獲得更多選票支持。所以政府首腦在制定公共品供給政策時，會以相關(guān)利益集團(tuán)的得失、大部分選民的偏好為依據(jù)，這些決策偏向于部分選民特別是利益集團(tuán)，而忽視弱勢群體需求。在我國，黨和政府的使命是提升全國人民的福利水平。我國各級政府的目標(biāo)與全國人民的目標(biāo)相同：滿足美好生活需要。具體落實(shí)到政府職責(zé)方面，就是依據(jù)社會公共需要提供公共品。所以，我國各級政府和居民的目標(biāo)函數(shù)是一致的，既追求社會福利水平最大化。

基于假設(shè)4，居民效用等于政府效用U，取決于x1和x2具體消費(fèi)數(shù)量：

其中，Pu是公共品消費(fèi)量，U（Pu）指居民從公共品獲得的效用，U（x1）和 U（x2）分別是居民從 x1和x2上獲得的效用。

假設(shè)5：社會公眾對x1和x2的偏好具有性狀良好的特征：單調(diào)性、嚴(yán)格凸性，所以無差異曲線凸向原點(diǎn)，且該偏好滿足完備性、反身性和傳遞性的假設(shè)。

基于以上四項(xiàng)假設(shè)，地方政府公共品供給模型便簡化為在既定預(yù)算約束下，根據(jù)社會公眾對公共品的無差異曲線尋求均衡點(diǎn)E的過程，如圖1所示。圖中，I1所代表的效用水平U（I1）較高，但該無差異曲線所代表的公共品供給組合超過預(yù)算約束，預(yù)算不支持。C和D點(diǎn)所代表的公共品供給組合是預(yù)算支持的，但效用水平U（I3）較低，不會被居民和政府所選擇。E點(diǎn)所代表的公共品組合則滿足既定預(yù)算約束下的效用水平最大化，是均衡解。

圖1 既定預(yù)算約束下地方公共品供給模型

假設(shè)6：地方居民福利水平同時取決于公共品和私人品的消費(fèi)總量，受到兩者數(shù)量變化的影響。

其中，W指居民整體福利水平；Pr是私人物品消費(fèi)量，U（Pr）指居民從私人物品獲得的效用。當(dāng)兩種商品消費(fèi)量變化時，居民福利水平變化為：

其中，W′指公共品或私人品數(shù)量變化后居民的福利水平；W0是居民初始福利水平；U0（Pu）和U0（Pr）分別是初始時居民分別從消費(fèi)公共品和私人品獲得的效用；ΔU（Pu） 和 ΔU（Pr） 分別是居民因兩種商品消費(fèi)量變化而引起的效用變化量。

根據(jù)（3）和（4）式，得

ΔW是居民福利變化量，可能為正或負(fù)，主要取決于公共品和私人品變化所引起的居民效用的相對變化量。

（二）理想的均衡狀態(tài)

地方政府根據(jù)轄區(qū)居民公共品的需求籌集收入并安排支出。通常情況下，公眾對公共品的需求較高。若地方政府有足夠的能力實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的、較高的財政收入，并提供足夠數(shù)量的公共品，社會公眾的效用水平可達(dá)到一個較高水平。當(dāng)然，地方政府的稅收、舉債等行為又會反過來影響無差異曲線的位置。以上地方政府籌集收入、安排支出、無差異曲線移動會有一個動態(tài)調(diào)整過程，最終達(dá)到社會整體較優(yōu)的均衡點(diǎn)E′。此時，社會公眾效用水平U（I1），地方政府預(yù)算約束線A′B′，所需財政收入BR′，如圖2所示。當(dāng)?shù)胤秸财饭┙o從E點(diǎn)移動到E'點(diǎn)，x1和x2供給量均增加，居民需求得到滿足，地方政府公共品供給有效性提升。

圖2 地方政府?dāng)U大預(yù)算以滿足地方公共品需求

以上理論模型中可能出現(xiàn)的幾種結(jié)果C點(diǎn)、D點(diǎn)、E點(diǎn)、E′點(diǎn)，在我國實(shí)際中較常見的是C點(diǎn)，C點(diǎn)顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。在現(xiàn)有預(yù)算約束下，可通過加強(qiáng)地方政府激勵約束，促進(jìn)地方政府在決策過程中向E點(diǎn)靠近，C點(diǎn)顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。此時，在現(xiàn)有預(yù)算約束下，可通過加強(qiáng)地方政府激勵約束，促進(jìn)地方政府在決策過程中向E點(diǎn)靠近，公共品供給的種類和數(shù)量與居民需求更匹配，公共品供給有效性提高；同時居民效用水平從I3曲線到達(dá)I2曲線，效用水平提升。

為使公共品供給有效性和居民效用進(jìn)一步提升，可采用適當(dāng)?shù)姆椒ㄌ嵘胤秸斄λ剑ǘ愂?、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)等，增加地方政府財政收入，實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)算約束線向外移動，從而嘗試在更高的無差異曲線上尋求均衡。但也要承認(rèn)，要讓預(yù)算線完全達(dá)到AB'位置的可能性較小，這主要是因?yàn)榈胤秸媾R稅收約束、上級政府財政政策、債務(wù)市場等約束。

根據(jù)一般均衡理論，可由單項(xiàng)公共品均衡推及多項(xiàng)公共品供給的一般均衡。若社會中需要提供的公共品有N種，則當(dāng)前N-1種公共品投入金額都確定后，第N種公共品的投入金額也相應(yīng)確定，最終實(shí)現(xiàn)地方公共品供給的一般均衡。因此，可以對各項(xiàng)公共品依次進(jìn)行分析，直至第N項(xiàng)。

四、向理想狀態(tài)趨近過程

地方政府可以通過幾條途徑增加財政收入，使供需均衡點(diǎn)E盡量向理想狀態(tài)的E′點(diǎn)趨近。

（一）稅收收入增加

稅收收入T=t×TB，其中T為稅收收入，t為稅率，TB為稅基。政府可以通過提高稅率或拓展稅基來實(shí)現(xiàn)稅收總額的增加。稅收收入的增加，對地方公共品供給的影響主要表現(xiàn)為預(yù)算線平行右移，E點(diǎn)向 E′趨近（圖 2）。

E′點(diǎn)上x1和x2兩種公共品的供給數(shù)量都高于E點(diǎn)，地方政府公共品供給有效性提升。根據(jù)良態(tài)偏好的單調(diào)性特征，E′點(diǎn)上兩種公共品的組合數(shù)量能給居民帶來的效用水平高于E點(diǎn)的效用水平：U（E′）＞U（E）。但是，E′點(diǎn)居民福利水平不一定高于 E點(diǎn)。因?yàn)榫用窀＠讲粌H取決于公共品消費(fèi)量，同時還取決于私人品消費(fèi)量。當(dāng)公共品供給增加來源于稅收增加，稅率提高和稅基增長會對居民福利水平產(chǎn)生不同的影響。

首先，稅率提高。稅率提高會使居民可支配收入減少，居民消費(fèi)私人物品的數(shù)量會因此減少，私人物品消費(fèi)所能帶來的效用也會隨之減少。（4）式中，稅率增加使政府稅收收入增加、公共品供給水平增加，ΔU（Pr）≥0；稅率增加使居民可支配收入減少、私人物品消費(fèi)量減少，ΔU（Pr）≤0。

政府通過提高稅率的方式增加財政收入，提高公共品的供給，對居民的福利的影響結(jié)果主要取決于 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）的絕對值。當(dāng)|ΔU（Pu）|＞|ΔU（Pr）|，有ΔW＞0，提高稅率增加公共品供給的方式有利于提高社會福利水平。當(dāng)|ΔU（Pu）|=|ΔU（Pr）|，即 ΔW=0，提高或不提高稅率無所謂。當(dāng)|ΔU（Pu）|＜|ΔU（Pr）|，有ΔW＜0，提高稅率不可行，會使社會福利水平降低。

其次，經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅基擴(kuò)大，因?yàn)槎惵蕸]有變化，居民可支配收入不會因稅收收入的增加而減少。相反，居民的可支配收入也會隨經(jīng)濟(jì)增長而增加。此時，（4）式中的 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）均大于0，即經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的稅收收入增加使公共品供給增加，居民效用提升；同時經(jīng)濟(jì)增長還使居民可支配收入增長，私人物品消費(fèi)增加，居民效用提升。

由此可見，稅收收入增長可以使公共品供給水平提高，地方政府公共品供給有效性提升，但不同的稅收增長途徑對居民的福利水平會產(chǎn)生不同影響。提高稅率在增加公共品供給的同時會使居民私人物品消費(fèi)減少，居民福利水平受到公共品增加、私人品減少兩種不同作用；而經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收收入增長，則會使居民福利水平增長。

實(shí)踐中，我國地方政府不能自行制定、調(diào)整稅率和稅基，所以地方政府自行調(diào)整稅率和稅基的可行性較低。稅收收入的增加多依賴于經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅基擴(kuò)大，但這將是一個長期緩慢的過程。

由于稅收收入增長較慢，預(yù)算線移動也會相對緩慢。稅收收入增長所帶來的地方公共品供給量的增長將小于居民公共需求增長的水平（否則，資源稀缺性將不適用）。所以，E點(diǎn)向外移動的距離將遠(yuǎn)小于EE′之間的距離，也就是伴隨經(jīng)濟(jì)增長而實(shí)現(xiàn)的稅收收入增長，能夠帶來的地方公共品供給增長將仍不能滿足地方公共需要。這與我國現(xiàn)實(shí)情況相符，大部分地方政府的稅收收入增長難以滿足巨大的地方公共需求。如圖3所示，我國大部分省份各年稅收收入增長額與當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出額之比小于5%。特別是近年來我國實(shí)行減稅降費(fèi)政策，個別省份甚至出現(xiàn)稅收收入負(fù)增長的情況。

圖3 2015年-2019年間各省區(qū)稅收收入增長額占地方一般公共預(yù)算支出比重

（二）轉(zhuǎn)移支付增加

我國政府間轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在上級政府分配撥款時，轉(zhuǎn)移支付的具體類型和規(guī)模主要由上級政府決策。不同轉(zhuǎn)移支付類型對地方政府公共品供給決策產(chǎn)生不同影響。

第一，上級政府分配下達(dá)資金時不規(guī)定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付，對地方公共品供給決策的影響主要表現(xiàn)為預(yù)算線平行外移，如圖2所示，表現(xiàn)為均衡點(diǎn)從E點(diǎn)向E′靠近，地方政府公共品供給有效性提升。

因?yàn)樯霞壵畵芨兜囊话阈赞D(zhuǎn)移支付資金最終來源仍是稅收，該收入增加對地區(qū)居民福利的影響與稅收收入增加的影響相似，仍有兩種不同情況。一種情況是上級政府提高稅率增加收入，然后以一般性轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)?。則仍需比較（4）式中ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）絕對值大小，可能有居民福利水平上升、不變、下降的三種不同結(jié)果。但是稅收法定背景下，政府不能隨意調(diào)整稅率，一般較少通過提高稅率來增加收入。所以，現(xiàn)實(shí)中更多的是另一種情況，上級政府不提高稅率，一般性轉(zhuǎn)移支付資金僅分配現(xiàn)有稅率條件下能夠獲得的收入，居民享受到的公共品總量增加、私人物品總量不變，則（4）式中ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0，居民福利水平上升。

在我國大部分地區(qū)，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方公共品供給的影響甚至大于稅收增長。如圖4，2019年有25個省區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付增長額與地方一般公共預(yù)算支出額之比超過10%，高于稅收收入增長額與地方一般公共預(yù)算支出額之比。另外，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府財力貢獻(xiàn)較大的地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如西藏（占比 31.88%）、云南（23.61%）、甘肅（25.26%）等，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方公共品供給影響較大，一般性轉(zhuǎn)移支付使預(yù)算線向外移動的距離大于稅收收入增長所能帶來的移動距離。欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收收入增長潛力相對較弱，地方公共品供給將在未來一段時期內(nèi)依賴于上級轉(zhuǎn)移支付。

圖4 2016年-2019年各省區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付增長額占地方一般公共預(yù)算支出比重

第二，上級政府分配下達(dá)資金時已確定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方配套與不配套兩種類型對地方政府公共品供給決策會產(chǎn)生不同影響，需要分類討論。假設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金明確用途為提供公共品，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為STR。

無配套且地方其他財政收入不變時，地方政府可用于x1的資金規(guī)模增加，x2的資金規(guī)模不變，這會使地方政府的預(yù)算線平行向左移動距離STR，預(yù)算線變?yōu)閳D5中的折線BB′A′。地方公共品供給均衡點(diǎn)由E點(diǎn)移動到E′點(diǎn)：x1的供給規(guī)模增加至HE′，增加量為 EE′，與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模STR相等，x1的供給有效性提高；x2的供給水平不變，x2的供給有效性不變。兩類公共品供給變化量分別是：Δx1=STR；Δx2=0，地方政府公共品供給有效性提高。

圖5 無配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對地方公共品供給的影響

若上級政府轉(zhuǎn)移支付增加不是通過提高稅率，則居民福利水平上升：（4）式中 ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0。

有配套且地方其他財政收入不變時，地方政府可用于x1的資金規(guī)模增加，資金增加量為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與配套資金之和。但是，為達(dá)到與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配套要求，地方政府需要將原來用于x2的資金調(diào)出一部分用于x1的配套，使x2的資金投入規(guī)模減少。

兩類公共品供給變化量分別是：

Δx1=STR+s×STR=STR×（1+s）；Δx2=-（s×STR）。

其中，s是配套率，既上級政府要求地方政府配套的比例。

有配套轉(zhuǎn)移支付會使地方政府的預(yù)算線變?yōu)槿鐖D6所示的B'CE'A'。因?yàn)橥度離1的資金規(guī)模增加，橫截距A點(diǎn)右移，移動距離AA'=Δx1=STR×(1+s)，x1的供給有效性上升。由于可用于x2資金規(guī)模減少，縱截距B點(diǎn)下降到B'，下降距離BB'=EC=Δx2=-(s×STR)，x2供給減少量小于x1供給增加量。若x2的初始供給量與居民需求接近或已超過居民需求，則x2的供給量下降，對x2的供給有效性影響不大；若x2的初始供給量與居民需求存在較大缺口，則x2的供給量下降，會使x2的供給有效性下降。根據(jù)假設(shè)2，x1是居民更急需的公共品，x1的供給有效性上升的幅度會大于x2的供給有效性下降的幅度。地方政府公共品供給有效性提升，但提升幅度小于無配套轉(zhuǎn)移支付的情況。

圖6 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對地方公共品供給的影響

稅率不變時，居民可支配收入不變，ΔU（Pr）=0。居民福利變化主要取決于公共品x1和x2數(shù)量變化所引起的效用變化，根據(jù)假設(shè)2，Δx1增加帶來的效用增加量將大于Δx2減少產(chǎn)生的效用減少量。|ΔU（x1）|＞|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＞0。此時，上級政府通過有配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提升x1供給量有利于居民福利水平提高。

但是，當(dāng)x1初始供給量已接近或高于最優(yōu)水平，Δx1增加帶來的效用增加量將小于Δx2減少所帶來的效用減少量。|ΔU（x1）|＜|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＜0，且x1初始供給量越高，消費(fèi)者福利下降越多?，F(xiàn)實(shí)中若上級政府信息不對稱，不了解地方公共品實(shí)際供求情況制定轉(zhuǎn)移支付政策，很可能發(fā)生這種情況。

可見，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控、引導(dǎo)公共品供給的工具，可以適當(dāng)運(yùn)用來促進(jìn)地方政府加大供給短缺的公共品投入。但這一手段的運(yùn)用前提是中央政府對地方公共品供求信息掌握較好，能夠準(zhǔn)確確定公共品供給種類及數(shù)量。否則可能出現(xiàn)地方居民福利不能提高，反而下降的結(jié)果。

（三）發(fā)行地方政府一般債券

一般債券①我國地方政府可發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券。其中，一般債券用于無收益項(xiàng)目，債務(wù)本息由地方一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債券用于有收益的項(xiàng)目，債務(wù)本息由債券資金實(shí)際使用主體以項(xiàng)目收益償還。專項(xiàng)債券所投入的公共項(xiàng)目一般需要付費(fèi)才能夠享受，與一般債券所提供的公共品沒有相應(yīng)項(xiàng)目收益來源具有較大差異，本文僅分析一般債券對公共品供給及居民福利的影響。本息需要地方政府用稅收收入償還，地方政府不能提高稅率，情況與前述增加稅收收入用于提供公共品相似。多數(shù)情況下，地方政府只能通過調(diào)整現(xiàn)有財政支出結(jié)構(gòu)來償還到期一般債券本息。地方政府一般債券對當(dāng)期公共品供給的影響如圖2所示，政府預(yù)算線平行向外移動，兩類公共品供給都增加，地方政府公共品供給有效性提升。

但是，居民福利會因?yàn)橐话銈枰谖磥硗ㄟ^稅收收入償還而有跨期效應(yīng)。在債券存續(xù)期內(nèi)，居民福利受未來各期稅收收入合計與債券本金利息合計之間的大小關(guān)系影響。

假設(shè)在第1期期初，地方政府發(fā)行n年期一般債券用于公共品供給，債券規(guī)模為B，年利率為r，在債券存續(xù)期第1至第n年每年償還利息r×B，第n年末償還債券本金B(yǎng)。若地方政府能夠按時償還該債務(wù)本息，則地方政府債務(wù)處于安全區(qū)間，地區(qū)居民福利取決于公共品和私人品所帶來的效用總合；若地方政府不能按時償還債務(wù)本金或利息，則出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險，危及財政安全，地區(qū)居民福利下降。

在債券存續(xù)期內(nèi)，居民福利有五種不同情況，取決于債券年利率r與地方GDP年增長率g之間的大小關(guān)系。②各種情況的債券年利率r與地方GDP年增長率g之間的大小關(guān)系推導(dǎo)過程詳見附錄。

各年稅收收入之和大于債券還本付息額，說明地方政府償還債務(wù)本息后還有余力提供其他公共服務(wù)。稅率不變，居民私人物品消費(fèi)量不變，但能夠享受更多公共品，同時由于地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府還提供更多的其他公共品，居民福利水平提升。

各年稅收收入合計等于債券還本付息額，地方政府償還債務(wù)本息后，沒有財力再提供其他公共服務(wù)。居民在不改變私人物品消費(fèi)的情況下，享受到政府舉債提供的更多公共品，福利提升。

若地方政府能夠成功發(fā)行規(guī)模至少為B的新債券，用新債券償還原有債券本金，則居民福利提升。若地方政府不能成功發(fā)行新債券，或發(fā)行規(guī)模小于B，則出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險，居民福利下降。

與情況3相似，若地方政府能借新還舊，則居民福利水平提升；反之，則居民福利下降。

在地方政府稅收收入有限、地方公共品供給不足，同時地方政府能夠有效管理債務(wù)的情況下，發(fā)行債券籌集資金提高公共品供給水平，可以提高地方政府公共品供給有效性，緩解地區(qū)發(fā)展瓶頸，有利于居民福利提升。但是這種積極作用需要以地方政府債務(wù)資金合理有效利用，并以此帶動地方經(jīng)濟(jì)增長為前提。所以，地方政府債務(wù)的合理有效利用應(yīng)是地方政府債務(wù)管理的重點(diǎn)所在。

（四）調(diào)入國有土地使用權(quán)出讓金收入

土地出讓收入從政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算后，可由地方政府根據(jù)實(shí)際情況用于公共項(xiàng)目建設(shè)，對地方公共品供給的影響類似于圖2所示，地方政府預(yù)算線平行向外移動地方政府公共品供給有效性提高。

短期內(nèi)轄區(qū)內(nèi)居民福利水平上升：公共品供給水平增加使ΔU（Pu）＞0，同時稅收未上升私人物品消費(fèi)不減，ΔU（Pr）≥0，ΔW＞0。所以地方通過土地出讓獲得收入并增加公共品供給有利于提高居民福利水平。

長期來看，居民福利水平是否會上升主要取決于地方經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展。一方面，區(qū)域內(nèi)土地資源有限，這種方式不可能無限期持續(xù)，一旦轄區(qū)內(nèi)可出讓土地資源枯竭，該方式也隨之結(jié)束。此時，若地方政府財政收入結(jié)構(gòu)還未轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂帐杖霝橹?，公共品供給將缺少資金保障，居民福利難以持續(xù)增長。另一方面，土地出讓后若能有效推動地方產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則有利于稅收收入增加，促進(jìn)財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡橹?，則地方政府財政收入增長是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性增長，居民福利持續(xù)提升，向均衡點(diǎn)靠近。

五、結(jié)論及建議

本文從我國地方政府對上級財政依賴較高的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，構(gòu)建有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給的理論模型，討論地方政府稅收收入增加、獲得上級轉(zhuǎn)移支付增加、發(fā)行地方政府一般債券以及出讓土地收入，對地方政府預(yù)算約束、公共品供給及公共品供給有效性的影響，以及不同情況下地方居民的福利會如何變化。主要結(jié)論及建議有：

第一，通過提高稅率的方式增加地方政府收入并提供公共品，地方政府公共品供給有效性提升，但對居民福利的影響不確定。如果稅收收入增加是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅基擴(kuò)大，居民福利將會增加，居民福利提升的最終源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央政府應(yīng)從頂層制度層面，綜合考慮地方政府財力水平、稅收的經(jīng)濟(jì)緊縮及刺激作用等因素后，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給間尋求一個稅率平衡點(diǎn)。

第二，轉(zhuǎn)移支付增加可以提高地方政府公共品供給有效性，對公共品供給有效性影響從大到小依次是不增加稅收的一般性轉(zhuǎn)移支付、無配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和有配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。不增加稅收的一般性轉(zhuǎn)移支付有利于緩解公共需求與財政收入之間的矛盾，可以提高居民福利水平；無配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以促進(jìn)居民福利提升；但有配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否能夠促進(jìn)居民福利提升，取決于公共品初始供給水平，若上級政府能夠?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付精準(zhǔn)下達(dá)到居民迫切需要的公共品，提升該公共品供給水平，則居民福利提升，否則會造成居民福利下降。但由于信息不對稱，精確下達(dá)存在難度。要進(jìn)一步調(diào)整中央對下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，使一般性轉(zhuǎn)移支付的比重增加并使其積極作用得到充分發(fā)揮，還應(yīng)完善我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系及資金分配辦法。

第三，發(fā)行一般債券為公共品供給籌集資金，可以提高地方政府公共品供給有效性。但是否能促進(jìn)居民福利提升，取決于未來的稅收是否能夠償還債務(wù)本息，若經(jīng)濟(jì)增長保持在適當(dāng)增速，居民福利提升；否則將可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險危及財政安全，居民福利下降。應(yīng)重視地方政府債務(wù)風(fēng)險防控和化解，同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第四，出讓土地可在短期內(nèi)增加公共品供給，提高地方政府公共品供給有效性，并提升居民福利，但該做法不可持續(xù)，長期中公共品供給的資金來源應(yīng)轉(zhuǎn)向以稅收收入為主，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居民福利提升。地方政府應(yīng)考慮在土地出讓中合理規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局。