何 楊張 聰嵇 立

（1.中央財經(jīng)大學，北京 100871；2.常州市煙草專賣局，江蘇 213003）

內(nèi)容提要：隨著我國城市化水平的不斷提升，城市在減排中的重要性也日益增加。本文以低碳試點城市為例，重點分析低碳試點城市減排現(xiàn)狀和發(fā)展需求，并梳理支持減排的財稅政策，發(fā)現(xiàn)低碳試點城市碳排放的特征存在顯著差異，而減少碳排放的成本收益高度不匹配，導致財稅政策在解決碳減排的供給不足、發(fā)揮碳定價機制作用上面臨挑戰(zhàn)。為此，本文提出應該協(xié)調(diào)財政政策和稅收政策，構建基于減排目標的可持續(xù)財政支持機制，同時充分發(fā)揮稅收政策的碳價格影響機制，以期為“雙碳”目標約束下完善我國財稅政策提供參考。

一、引言

應對氣候變化是全人類的共同責任，習近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國大會上鄭重提出中國將力爭在2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年之前實現(xiàn)碳中和（簡稱“雙碳”）?！半p碳”目標的提出，給中國帶來了一場低碳理念和生產(chǎn)生活方式的巨大變革。城市作為經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，集聚了大部分第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，同時也是溫室氣體排放的重要主體（禹湘，2020）。據(jù)《2021年全球城市可再生能源報告》統(tǒng)計，全球城市人口占比為55%以上，卻貢獻了全球約四分之三的碳排放。高速城市化是我國改革開放之后的重要經(jīng)濟現(xiàn)象之一，1978年我國常住人口城市化率僅為17.9%，2021年末常住人口城市化率已經(jīng)達到64.72%，與此同時，我國城市碳排放問題日益突出。如圖1所示，2003年以來，我國城市碳排放總量快速增長，且城市碳排放占比呈穩(wěn)步上漲趨勢，截至2019年底，城市碳排放占比高達63.75%。在此背景下，低碳城市建設成為實現(xiàn)“雙碳”目標的重要內(nèi)容（Khanna等，2014；Wang等，2018）。

圖1 1997年-2019年我國城市和農(nóng)村碳排放趨勢

2010年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，啟動第一批低碳城市試點，并先后于2012年和2017年啟動了第二批和第三批低碳城市試點。試點城市大多出臺了一系列促進低碳轉(zhuǎn)型的政策，取得了一定成效。減碳是要減少對化石燃料的依賴，可以簡單概況為“減煤少油降氣”，一方面要改變企業(yè)和居民的生產(chǎn)生活方式，另一方面要改變政府的管理模式，絕非易事。隨著“雙碳”目標的提出，城市低碳轉(zhuǎn)型的緊迫性進一步增強，亟需打好我國政策組合拳，財稅政策就是其中重要的內(nèi)容。2022年5月25日，財政部發(fā)布了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確指出要立足各地資源稟賦、能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、技術水平以及經(jīng)濟發(fā)展階段等多方面的差異性，優(yōu)化財稅政策體系，科學合理、有針對性地落實減排行動。在此背景下，如何制定出高效合理的政策方案是當前亟待我國解決的重大難題。因此，本文將立足城市發(fā)展現(xiàn)狀，探究城市發(fā)展特點以及實現(xiàn)低碳建設存在的困難，基于此提出具有針對性的財稅政策思路。

二、低碳城市建設的發(fā)展歷程、成效與現(xiàn)存問題

（一）低碳試點城市的發(fā)展歷程

2009年，我國提出2020年碳強度相對于2005年下降40%-50%的目標，為落實中央決策部署，不少地方提出開展低碳城市試點工作。根據(jù)地方申報情況以及地方特點，2010年我國正式確立了首批低碳試點，包括廣東、遼寧、湖北、陜西、云南、天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽和保定共13個試點。首批低碳試點集中于省級層面，未充分考慮省內(nèi)城市的差異，但為后續(xù)工作開展積累了實踐經(jīng)驗。根據(jù)《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》的要求，我國于2012年確立了包括北京、上海在內(nèi)的27個城市以及海南省、大興安嶺地區(qū)作為低碳試點，第二批試點以城市為主，更能夠體現(xiàn)地方特色，有利于充分發(fā)揮地方優(yōu)勢；2017年我國進一步提出第三批低碳試點，第三批試點層級進一步下沉，范圍拓展至縣級層面。這些試點涵蓋了我國絕大部分省份，各自的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、化石燃料依賴程度等都不相同，為在我國地區(qū)差異背景下推進碳減排提供了研究空間。

（二）試點城市減排成效

降低碳排放總量和碳強度（簡稱“雙減”）是“雙碳”目標的重要內(nèi)容，而實現(xiàn)“雙減”的關鍵在于能源消耗。本文將基于碳排放、碳強度以及能耗強度三個維度指標考察低碳試點城市減排的成效，結合陳楠和莊貴陽（2018）的做法與數(shù)據(jù)可得性，本文對68個城市2015年和2019年的數(shù)據(jù)進行對比分析。

1.碳排放總量

相對2015年的碳排放總量，各低碳試點城市2019年碳排放總量均有所上漲。其中，32個城市2015年和2019年的碳排放總量均高于全國平均碳排放水平。這些城市具有兩個突出特點，一是城市人口規(guī)模偏大，如北京市、上海市、重慶市、天津市、深圳市均屬于超大型城市，人口規(guī)模在1000萬以上；二是經(jīng)濟規(guī)模偏大，大多城市①除烏魯木齊市、中山市、蘭州市、銀川市和西寧市。2019年GDP均高于4000億元。人口因素與經(jīng)濟因素共同導致了這些城市的碳排放總量處于較高水平。另外，一些小城市的碳排放總量絕對值雖然不高，但是增幅較大，如金華市、遵義市、晉城市、吳忠市、宣城市、撫州市、吉安市等城市碳排放量上升速度較快，漲幅在5倍以上，這也是一個值得關注的現(xiàn)象（見圖3）。

圖2 我國低碳城市發(fā)展歷程

圖3 2015年和2019年低碳城市碳排放量①由于缺少拉薩市的碳排放和能耗數(shù)據(jù)，圖中僅顯示了68個城市試點的碳排放情況；全國平均水平由283個地級市的數(shù)據(jù)計算得出，下同。

2.碳強度水平

碳強度指的是單位GDP的二氧化碳排放量，直接反映了經(jīng)濟增長與碳排放的關系。從2015年和2019年的城市碳強度水平比較來看，全國平均碳強度與低碳試點城市平均碳強度均呈上升趨勢。從低碳試點城市相對于全國平均碳排放水平的視角來看②大多城市2019年碳強度相對于2015年有所上漲，這可能整個經(jīng)濟發(fā)展的階段性問題，直接根據(jù)低碳試點城市的碳強度判斷低碳城市建設效果并不可靠，故采用低碳試點城市與全國平均水平比較這一方式評估低碳城市建設效果。下文中能耗強度指標說明與此類似。，高于全國平均碳強度的低碳試點城市數(shù)量在下降，2015年，低碳試點城市中27個城市的碳強度高于全國平均碳強度，如烏海市、金昌市、銀川市和西寧市；2019年高于全國平均碳強度的城市數(shù)量下降至16個。但城市間碳強度時間變化趨勢有所差異，具體來看，碳強度下降的共涉及9個城市，其中，金昌市的碳強度雖然下降，但仍遠高于全國平均碳強度水平；北京市、上海市、廣州市、深圳市、廈門市、南京市、三亞市和湘潭市等8個城市的碳強度下降且低于全國平均水平。其他低碳試點城市的碳強度均發(fā)生不同程度上漲，其中，吳忠市、晉城市、宣城市、呼倫貝爾市、延安市、金華市、撫州市、桂林市、吉安市等9個城市的上浮幅度較大，漲幅均在3倍以上（見圖4）。

圖4 2015年和2019年低碳城市碳強度

3.能耗強度

能耗強度指的是單位GDP消耗的能源，也是碳強度高低的重要影響因素。對比低碳試點城市能耗強度與全國平均水平，能耗強度高于全國平均水平的城市數(shù)量在下降，2015年，低碳試點城市中有30個城市的能耗強度高于全國平均碳強度。截至2019年，天津市、北京市、三亞市、廣元市、重慶市、上海市、昆明市、杭州市、南京市、廈門市、深圳市和廣州市等18個城市的能耗強度下降至低于全國平均能耗強度（見圖5）。從這一視角來看，低碳城市建設取得了一定成效。

圖5 2015年和2019年低碳城市能耗強度

（三）現(xiàn)存問題

以上分析表明，低碳試點城市建設使得部分試點城市2019年的碳強度與能耗強度相對于2015年已呈現(xiàn)出一定的下降趨勢。但是也應看到，城市碳排放總量仍處于較高水平，碳排放強度和能耗強度也未出現(xiàn)實質(zhì)性下降拐點，并且不同城市的差異顯著。由于碳減排對資金的需求巨大，外部性特征突出，地方政府的投入和回報難以匹配，制約了碳減排工作的有效推進。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，碳減排的強外部性與城市碳排放差異的矛盾。碳減排是一種既典型又特殊的公共物品。典型是因為降低二氧化碳排放帶來的環(huán)境正效應屬于一種典型的排他性低、競爭性低的公共物品；而特殊性是因為這種公共物品是為數(shù)不多的覆蓋全球尺度的、影響整個“社會—生態(tài)系統(tǒng)”的公共物品。因此，減排的成效不會在一個城市層面顯現(xiàn)出來，而減排的成本卻需要在不同的地方政府之間分擔。一些碳排放總量大或者能耗強度大的城市，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，自有財政收入并不充裕，短期內(nèi)通過行政手段干預碳排放不僅會影響經(jīng)濟增長，更會降低碳減排的積極性。

第二，能源利用效率仍是制約工業(yè)型城市減排的主要因素。中國經(jīng)濟發(fā)展正經(jīng)歷著以工業(yè)為主向服務業(yè)為主的轉(zhuǎn)變，但當前工業(yè)在諸多城市經(jīng)濟發(fā)展中占有較大比重。相較于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是能源消耗大戶，能源利用效率將直接影響城市減排效果。因此，提升能源利用效率是工業(yè)型城市低碳建設的主要工作任務之一（史丹和李少林，2020）?！笆濉睍r期，我國建立了能耗總量和能耗強度雙控制度（簡稱“雙控”），旨在通過提升能源效率、降低能耗總量促進經(jīng)濟綠色化轉(zhuǎn)型。2020年氣候雄心峰會上，習近平主席在“雙碳”目標中也進一步提出到2030年碳達峰時，非化石能源占一次能源的比重降低到25%左右。但從當前低碳試點城市的能耗強度來看，距實現(xiàn)“雙碳”目標還有很大的差距。結合圖5，大多低碳試點城市的能耗強度仍處于上升狀態(tài)。隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴張和現(xiàn)代化生產(chǎn)生活設備的推廣，城市對能源的需求量將進一步增加，這無疑會增加城市碳減排的難度與挑戰(zhàn)。

第三，資源型城市獨特的經(jīng)濟結構增加了碳減排的挑戰(zhàn)與難度。資源型城市是指以自然資源（如礦產(chǎn)和森林）開采、加工等為主導產(chǎn)業(yè)的城市。與其他低碳試點城市相比，資源型城市具有明顯特征，最突出的就是資源城市產(chǎn)業(yè)結構單一，經(jīng)濟發(fā)展嚴重依賴自然資源，因此推行碳減排政策必將對其經(jīng)濟發(fā)展造成巨大沖擊。根據(jù)2013年國務院發(fā)布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，資源型城市包括衰退型、成熟型、成長型和再生型①資源型城市分類：（1）衰退型資源城市是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市，所以也有專家稱此類型城市為“枯竭型資源城市”；（2）成熟型城市資源開發(fā)處于穩(wěn)定階段，資源保障能力強，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，是現(xiàn)階段我國能源資源安全保障的核心區(qū)；（3）成長型城市指的是資源開發(fā)處于上升階段，資源保障潛力大，經(jīng)濟社會發(fā)展后勁足，是能源資源的供給和后備基地；（4）再生型資源城市基本擺脫了資源依賴，經(jīng)濟社會開始步入良性發(fā)展軌道，是資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的先行區(qū)。四類。本文資源型城市其與低碳試點城市進行匹配，結果如表1所示。69個低碳試點城市中涵蓋15個資源型城市，其中，延安市和呼倫貝爾市為成長型資源城市，烏海市、景德鎮(zhèn)市和淮北市為衰退型資源城市，三明市和金昌市等10個城市屬于成熟型資源城市。資源型城市產(chǎn)業(yè)結構的獨特性以及城市間資源現(xiàn)狀的差異性要求碳減排政策需要考慮不同資源型城市減碳成本和財政承受能力的差異性。

表1 J源型低碳試點城市

第四，居民消費是服務型城市減排進程中的一項重要內(nèi)容，但在實踐中尚未得到足夠重視。據(jù)中國科學院相關報告披露，居民消費產(chǎn)生的碳排放量已高達50%以上。隨著一系列擴大內(nèi)需激勵政策的實行，居民端能源消費規(guī)模擴大，將會導致碳排放量持續(xù)上升。這種現(xiàn)象在北京、上海、深圳等以服務業(yè)為主的城市更為嚴重，一方面經(jīng)濟發(fā)展水平高，居民對于家電、交通等會產(chǎn)生溫室氣體的設備需求量大。另一方面人口規(guī)模大也是導致居民端碳排放高的重要因素。根據(jù)2014年國務院發(fā)布的《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》規(guī)定的劃分標準，城市人口規(guī)模在1000萬以上的屬于超大型城市，介于500-1000萬之間的屬于特大型城市。表2展示2020年特大城市和超大城市的產(chǎn)業(yè)結構分布情況。特大城市和超大城市中，除了重慶市，其他城市的第三產(chǎn)業(yè)占比均處于60%以上，但此類城市碳排放總量均高于全國平均水平。因此，促進服務型城市減排應在穩(wěn)步降低碳強度的基礎上，進一步加強技術創(chuàng)新與應用，推動交通、建筑等城市基礎公共設施綠色化轉(zhuǎn)型，大力宣傳低碳消費的理念，倡導全民共同致力于碳減排（卓德保等，2014；楊武等，2018）。

表2 2020年特大與超大型城市的產(chǎn)業(yè)結構分布情況

三、促進我國城市低碳轉(zhuǎn)型的財稅政策困境和有關建議

（一）財稅政策探索和困境

財稅政策作為政府宏觀調(diào)控的主要手段，對于應對氣候變化具有重要作用。當前，我國財政政策工具中涉及到碳減排的主要包括財政補貼、專項資金和獎勵金、政府采購支出等，重點支持新能源汽車推廣、建筑節(jié)能改造、資源綜合利用、淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)和設備以及產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級等領域。在稅收政策工具中，我國促進節(jié)能減排的稅種主要涉及資源稅、消費稅、企業(yè)所得稅、車輛購置稅、車船稅和增值稅。其中資源稅針對煤炭、天然氣和原油等化石燃料的開采行為征稅，但地方制定的資源稅稅率普遍低于《中華人民共和國資源稅法》的附件《資源稅稅目稅率表》中所規(guī)定的資源稅稅率；消費稅僅針對成品油的消費行為征稅；而企業(yè)所得稅和車輛購置稅等則主要是對有利于低耗低污染的行為提供減免稅優(yōu)惠。雖然我國已經(jīng)制定了一系列促進節(jié)能減排的財稅政策工具，但對于促進城市低碳轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“雙碳”目標仍存在明顯的局限性與不足，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是碳減排支出和收益的不匹配性，財稅政策的激勵作用發(fā)揮不足。碳減排是一種不同于國內(nèi)公共品的全球公共品，它的成本和收益不僅僅限于一個城市，甚至一個國家。也就是一個城市即使投入了大量的資金進行碳減排，但是收益難以衡量，也可能無法歸屬到所在的地區(qū)。因此，碳減排需要“有為政府”通過因勢利導，解決市場失靈問題。如何通過有限的財政資金建立合理有效的引導機制，促進市場主體的參與，是需要解決的最大難題。

二是現(xiàn)行稅收政策低碳導向性不強。實現(xiàn)“雙碳”目標的核心在于碳減排，而當前我國的稅制體系中尚沒有專門針對碳減排做出有關規(guī)定，與實現(xiàn)“雙碳”目標的要求還有很大差距（張莉和馬蔡琛，2021；鄧力平和陳斌，2022）。2021年我國正式啟動了全國碳交易市場，將電力行業(yè)納入發(fā)電范圍，但對于石化、鋼鐵等高碳行業(yè)尚未明確，導致碳交易政策工具的減排作用有限。與碳交易相比，稅收政策的覆蓋面廣，有利于促進社會公平，且在征收方面具有效力強、靈活度高等獨特優(yōu)勢（中國財政科學研究院課題組等，2018）。當前我國已經(jīng)建立起以環(huán)境保護稅為主體，以企業(yè)所得稅、資源稅、消費稅、車船稅和車輛購置稅等輔助的綠色稅收體系，但這些稅收政策并非專門針對碳減排，只能間接作用于碳減排，效果十分有限（唐曉旺，2022）。

三是城市自主調(diào)整和運用財稅工具的自由度較低。低碳試點城市在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、資源稟賦以及人口規(guī)模等諸多方面存在明顯的差異，但從促進碳減排的角度來看，各地財稅政策具有趨同性。第一，在我國統(tǒng)一的稅收法律制度下，地方政府擁有一定的稅收征管自主權。但是，面對不同地區(qū)碳減排的巨大差異，除個別省份（如陜西?。┵Y源稅的稅率設計體現(xiàn)了城市差異，其他稅收政策基本按照全國或省內(nèi)統(tǒng)一標準執(zhí)行。第二，財政補貼具有趨同性。當前，各低碳試點城市的財政補貼主要集中在新能源汽車推廣及其充電設備運營、淘汰落后產(chǎn)能、綠色建筑、工業(yè)升級等領域，這確實有利于碳減排，但并非適用于所有城市。如資源成長型和資源成熟型城市應在穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，提升能源開采利用效率，拓展產(chǎn)業(yè)群，通過深度加工等方式提升產(chǎn)品附加值；而資源枯竭型城市面臨產(chǎn)業(yè)效益下降，經(jīng)濟總量低和地方政府財力薄弱等困境，如何擺脫對礦產(chǎn)資源過度依賴，實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)、可持續(xù)和綠色發(fā)展是當務之急，當前各城市的財稅政策與其發(fā)展需求并不十分貼合。

（二）促進城市低碳轉(zhuǎn)型的財稅政策建議

要解決上述三個方面的問題，需要在政府宏觀調(diào)控下注重市場機制的發(fā)揮，而財稅政策正是影響碳定價的重要工具。根據(jù)中央地方稅權劃分的理論，應該基于公共服務需求和受益特征、不同層級政府在不同公共服務提供方面的比較優(yōu)勢等，合理劃分中央政府與地方政府間的公共服務供給事權和支出責任。一方面我們面臨著不同城市在減排重點和難點方面的差異，另一方面碳減排又具有較大的外部性，投入和收益高度不匹配，需要協(xié)調(diào)財政政策和稅收政策，明確財政重點支持領域，構建可持續(xù)的財政支持機制，同時充分發(fā)揮稅收政策的碳價格影響機制。

第一，將減排績效納入考慮范疇，充分考慮區(qū)域減排差異性，制定更加合理的財政轉(zhuǎn)移支付分配政策，促進各地區(qū)公平、協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)碳減排的兩極分化現(xiàn)象。在制定基于減排績效的財政轉(zhuǎn)移支付分配機制中，需要兼顧不同的利益和政策目標。短期目標可以考慮使不同地區(qū)的人均碳排放量相等。在這一規(guī)則下，人均碳排放量低的城市獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更低，人均碳排放量高的城市獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更高，有利于高碳城市獲得充足的減排資金，但是可能不利于激發(fā)城市減排的自發(fā)積極性。中長期目標可以采用邊際減排成本相等，或者基于邊際減排收益與減排成本的比較。這一規(guī)則要求對能源效率低的地區(qū)設立相對較高的減排目標，原因是這些地區(qū)的減排潛能大于能源效率高的地區(qū)，有利于建立減排的長效機制。

第二，優(yōu)化財政補貼政策，提升企業(yè)與居民低碳選擇的預期收益。低碳城市建設是一個復雜的過程，財政補貼政策可以在前期起到彌補低碳成本、引導企業(yè)和居民低碳行為的作用，但長期應該建立財政補貼政策的退出機制。例如目前綠色建筑主要依賴于財政補貼，政府補貼過高會產(chǎn)生較大的財政壓力，而政府補貼過低則可能導致綠色建筑的供需均處于低水平，這在很大程度上受地方政府財政支付能力的影響。居民消費低碳化目前同樣主要依賴于財政補貼，如新能源汽車消費補貼，但近年來新能源汽車補貼呈退坡趨勢。因此，可以結合城市實際情況，對于市場機制走向完善的領域，財政補貼政策逐步退出。

第三，豐富所得稅、消費稅等稅種中針對碳減排的稅收支持工具，積極發(fā)揮稅收政策在碳減排中的價格信號機制。給予地方政府稅種選擇和稅率調(diào)整的一定自主權，支持地方政府針對性地制定符合低碳試點城市發(fā)展的政策方案。例如通過所得稅中的抵免政策，引導企業(yè)和個人的技術升級和低碳消費。通過消費稅征收范圍擴大，將一些高碳產(chǎn)品分階段分步驟納入征收范圍。進一步擴大資源稅的自主調(diào)整權限，增加高碳產(chǎn)業(yè)的碳排放成本，倒逼一些高碳產(chǎn)業(yè)退出市場或轉(zhuǎn)型升級。