石英華 劉 帥

（中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要：“雙碳”目標(biāo)是我國經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展的重要導(dǎo)向。本文通過回顧“十三五”時(shí)期以來代表性綠色投資政策，著重分析了綠色投資取得的顯著成效與現(xiàn)實(shí)困境，并針對(duì)性地提出政策建議。研究表明，我國財(cái)政投入持續(xù)發(fā)力，綠色財(cái)政政策乘數(shù)效應(yīng)日益顯現(xiàn)，多項(xiàng)綠色投資政策協(xié)同推進(jìn)，穩(wěn)步提高了清潔能源、綠色基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍，加速節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育壯大，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長注入綠色新動(dòng)能。面對(duì)財(cái)政資金不足、綠色金融發(fā)展不充分以及綠色產(chǎn)業(yè)政策有效性偏低等多重問題，在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，有必要進(jìn)一步優(yōu)化綠色金融政策，持續(xù)完善綠色財(cái)稅政策，強(qiáng)化綠色治理能力，充分釋放綠色投資政策支持經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇的潛力，為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

一、引言與文獻(xiàn)述評(píng)

綠色發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國之間競爭合作的新向標(biāo)。黨的十八大以來，我國深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，陸續(xù)制定了一系列綠色財(cái)稅與金融政策組合，全面助力經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，取得了顯著的成效。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國不斷拓寬綠色發(fā)展新思路，鞏固提升綠色發(fā)展能力，積極調(diào)動(dòng)市場主體積極性和整合社會(huì)資源，確?！半p碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展面臨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、“逆全球化”與“雙端擠壓”等困境，也受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重內(nèi)部因素，積極踐行“雙碳”戰(zhàn)略亟需有效綠色投資的大力引導(dǎo)。

理論與實(shí)踐均表明，綠色投資是撬動(dòng)綠色生產(chǎn)要素，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的重要契合點(diǎn)與有力杠桿。作為經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的重要支撐，綠色投資在集聚綠色生產(chǎn)要素、激發(fā)綠色創(chuàng)新能力、服務(wù)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)中發(fā)揮著重要作用。但是，綠色投資能否充分發(fā)揮其應(yīng)有的杠桿作用，需要仔細(xì)審視政策安排。尤其是在面對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)“三重”壓力下，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定發(fā)展，激發(fā)綠色投資創(chuàng)造綠色經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的潛能，亟待摸清綠色投資現(xiàn)狀與成效，審視綠色投資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，并結(jié)合現(xiàn)階段發(fā)展需要，提出完善綠色投資政策建議，力求有效運(yùn)用綠色投資政策，塑造產(chǎn)業(yè)綠色競爭新優(yōu)勢(shì)，培育綠色增長新勢(shì)能。

作為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的有力抓手，綠色投資在凝聚社會(huì)力量、踐行綠色發(fā)展理念、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展中具有重要作用。如何破除綠色投資發(fā)揮作用的制約因素，更好地發(fā)揮綠色投資的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收入增速趨緩、財(cái)政收支矛盾更為尖銳的情形下，促進(jìn)綠色投資提質(zhì)增效更為重要。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從綠色投資的影響因素、綜合效應(yīng)及其作用機(jī)制等方面作了深入探討。在綠色投資的驅(qū)動(dòng)因素方面，相關(guān)文獻(xiàn)重點(diǎn)討論了環(huán)境規(guī)制因素對(duì)綠色投資主體決策與行為的影響。研究表明，環(huán)境規(guī)制是企業(yè)綠色投資的關(guān)鍵動(dòng)因，有助于企業(yè)增加綠色投資[1]，這種促進(jìn)作用也存在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及強(qiáng)度異質(zhì)性。[2]從規(guī)制工具類型來看，命令控制型、市場激勵(lì)型與公眾參與型環(huán)境規(guī)制均對(duì)企業(yè)綠色投資行為產(chǎn)生一定的正外部效應(yīng)。相較而言，環(huán)境稅對(duì)企業(yè)綠色投資具有更強(qiáng)的正向效應(yīng)。[3]此外，綠色投資效率高低還受到融資約束、績效考核以及經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)等因素調(diào)節(jié)，影響環(huán)境規(guī)制對(duì)綠色投資積極作用的發(fā)揮。[4-5]從綠色投資綜合效應(yīng)及其作用機(jī)制來看，綠色投資具有顯著的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)及社會(huì)效應(yīng)。其中，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)體現(xiàn)在綠色投資對(duì)不同要素的“篩選”與配置，引起能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的綠色化調(diào)整。作為各種生產(chǎn)要素的集合與載體，綠色投資主要通過作用于企業(yè)選址決策引導(dǎo)資源區(qū)域間重新配置。在環(huán)境規(guī)制趨嚴(yán)的形勢(shì)下，污染密集型企業(yè)采取壓減本地低端產(chǎn)能規(guī)模、推動(dòng)區(qū)域間投資轉(zhuǎn)移等方式，多手段多渠道引導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型。[6-7]由于區(qū)際間環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度存在差異，企業(yè)重新選址的決策傾向于規(guī)制強(qiáng)度較低的外圍地區(qū)或交界地區(qū)而出現(xiàn)“灰邊效應(yīng)”。[8]自上而下的中央環(huán)保督察和不斷加碼的環(huán)境績效考核，倒逼企業(yè)強(qiáng)化綠色創(chuàng)新技術(shù)變革，進(jìn)而產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”和“綠色創(chuàng)新雙邊效應(yīng)”。[9-10]由此，盡管存在邊界地區(qū)與監(jiān)管洼地，企業(yè)在環(huán)境垂直監(jiān)管下難以采取機(jī)會(huì)主義行為，退而選擇建立增加污染物治理和資源循環(huán)利用投資等長效機(jī)制進(jìn)行污染治理。[11]已有文獻(xiàn)基于地區(qū)和企業(yè)面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用中介效應(yīng)等計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，衡量單一變量對(duì)綠色投資影響以及綠色投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，相關(guān)學(xué)者已對(duì)綠色投資展開了深入探究，具有重大理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。然而，對(duì)現(xiàn)階段我國綠色投資面臨的現(xiàn)實(shí)困境與風(fēng)險(xiǎn)的研究尚待深入。面對(duì)現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，如何完善機(jī)制設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)不同市場主體的積極性，充分發(fā)揮綠色投資在引領(lǐng)綠色復(fù)蘇中的關(guān)鍵作用，更需要深入探討。鑒于此，本文詳細(xì)梳理了“十三五”時(shí)期以來我國綠色投資的實(shí)踐與成效，總結(jié)了現(xiàn)階段綠色投資的現(xiàn)實(shí)困境與隱憂，進(jìn)而提出進(jìn)一步優(yōu)化綠色投資的政策建議。本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，總結(jié)了我國綠色投資支持政策，從多個(gè)維度評(píng)估了我國綠色投資主要著力點(diǎn)及取得的成效。第二，結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境，分析影響綠色投資有效性發(fā)揮的不利因素，有助于進(jìn)一步激發(fā)綠色投資在統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型中的潛能。

二、“十三五”時(shí)期以來綠色投J政策實(shí)踐與成效

為協(xié)同推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量根本性改善與經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇，“十三五”時(shí)期我國政府加大了對(duì)清潔能源、新能源汽車以及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色低碳領(lǐng)域的支持力度，引導(dǎo)社會(huì)資本投資，綠色經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能和可持續(xù)增長極逐步形成。

（一）綠色投資主要政策與實(shí)踐

1.財(cái)政投入持續(xù)發(fā)力，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長培育綠色新動(dòng)能

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度。政府部門合理運(yùn)用綠色財(cái)政政策工具，逐步加大綠色財(cái)政投入力度，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的杠桿作用，為從生態(tài)保護(hù)修復(fù)到協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展注入動(dòng)力，增加政策確定性。盡管受到疫情嚴(yán)重沖擊，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，但是綠色財(cái)政系統(tǒng)支持經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的政策預(yù)期不斷得以強(qiáng)化。2018年-2021年，全國一般公共預(yù)算支出中，節(jié)能環(huán)保支出分別為6353億元、7444億元、6317億元、5536億元，占一般公共預(yù)算支出的比重在2%-3%之間，持續(xù)支持污染防治、生態(tài)保護(hù)以及減排等項(xiàng)目，生態(tài)資源可供開發(fā)利用的潛力逐步提高。從統(tǒng)計(jì)口徑來看，節(jié)能環(huán)保支出并未包括用于設(shè)備設(shè)施與技術(shù)改造等領(lǐng)域支出。隨著基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、工業(yè)節(jié)能設(shè)備以及綠色技術(shù)改造等領(lǐng)域穩(wěn)增長的投資持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定向好，我國政府綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支出規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大，助力經(jīng)濟(jì)綠色增長新勢(shì)能培育。2021年2月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，明確通過健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系、流通體系與消費(fèi)體系，加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)，加速構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系等措施，提出2025年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)生活方式綠色化水平顯著提高，致力于中長期綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力顯著提升。黨的十九屆六中全會(huì)《決議》及2022年政府工作報(bào)告也都著重強(qiáng)調(diào)，要使綠色成為普遍形態(tài)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2022年要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，著力擴(kuò)大有效投資，這也為綠色經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的培育創(chuàng)造了豐富的應(yīng)用場景和良好的政策預(yù)期?？紤]到綠色發(fā)展與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之間的緊密聯(lián)系，作為固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，綠色低碳設(shè)備設(shè)施、清潔能源及低碳技術(shù)等都將成為綠色投資政策的著眼點(diǎn)，成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的有力支撐。

2.綠色財(cái)政政策乘數(shù)效應(yīng)顯現(xiàn)，帶動(dòng)社會(huì)資本投入

在生產(chǎn)要素分配中，綠色財(cái)政政策支持力度不斷增加，帶動(dòng)了綠色產(chǎn)業(yè)培育與綠色技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域中社會(huì)資本的流入。近年來，支持綠色發(fā)展的財(cái)政政策內(nèi)容不斷豐富，政策工具不斷完善，明確了持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、助力如期實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰碳中和”等重要目標(biāo)，創(chuàng)造了綠色產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的市場預(yù)期，尤其是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)適度超前布局基礎(chǔ)設(shè)施投資、著力擴(kuò)大有效投資，為社會(huì)資本進(jìn)入固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域創(chuàng)造了更大的空間。在操作層面，PPP模式加快促進(jìn)社會(huì)資本流向綠色低碳領(lǐng)域，對(duì)緩解財(cái)政壓力、激活市場主體活力起到舉足輕重的作用。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目數(shù)不斷增加，投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。截至2021年末，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目累計(jì)5919個(gè)、投資額5.7萬億元，2021年新入庫污染防治與綠色低碳項(xiàng)目346個(gè)，投資額3135億元。

3.多項(xiàng)政策協(xié)同推進(jìn)，綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系逐步建立

我國政府部門綜合運(yùn)用綠色金融政策、綠色財(cái)稅政策、綠色產(chǎn)業(yè)政策以及綠色技術(shù)政策，強(qiáng)力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型。2016年，中國人民銀行牽頭制定的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確設(shè)立國家綠色發(fā)展基金支持綠色金融發(fā)展，激勵(lì)社會(huì)資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末我國綠色貸款余額超過15.9萬億元，同比增長15.9%，綠色債券余額1.1萬億元，分別居世界第一、第二位，為推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換提供了融資保障。財(cái)政部2016年出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見的通知》、2019年出臺(tái)《從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策問題的公告》等，運(yùn)用稅收和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)手段，支持建立綠色生產(chǎn)、綠色流通以及綠色消費(fèi)體系，推動(dòng)生產(chǎn)、流通與消費(fèi)全過程綠色化，并輔之以法律手段明確綠色標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)生態(tài)標(biāo)尺意識(shí)，強(qiáng)化綠色競爭力，構(gòu)筑穩(wěn)定的綠色市場預(yù)期。國家發(fā)展改革部門則基于綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，制定綠色產(chǎn)業(yè)政策，明確綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，規(guī)范重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)門類，也指明了綠色技術(shù)投資方向。2021年4月，科技部組織制定《科技支撐碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)方案》，進(jìn)一步明確加強(qiáng)現(xiàn)有綠色低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和新型低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力推進(jìn)低碳、零碳與負(fù)碳技術(shù)研發(fā)，為產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支撐。由此，綠色金融、綠色財(cái)稅、綠色產(chǎn)業(yè)以及綠色技術(shù)創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)配合并形成政策合力，逐步構(gòu)建起綠色發(fā)展政策體系，有力地支持了經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型。

（二）綠色投資成效突出，有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展后勁

1.可再生能源產(chǎn)銷量不斷增加，經(jīng)濟(jì)綠色增長底色更亮

“十三五”時(shí)期，我國水電、風(fēng)電、光伏、在建核電裝機(jī)規(guī)模等多項(xiàng)指標(biāo)保持世界第一，供需兩端發(fā)力，促進(jìn)能源經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。從供給端來看，多元清潔的能源供應(yīng)體系逐步建立。2021年，我國可再生能源新增裝機(jī)1.34億千瓦，占全國新增發(fā)電裝機(jī)的76.1%。其中，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)分別占全國新增裝機(jī)的13.3%、27%、31.1%和4.6%。截至2021年底，我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.63億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量的44.8%，2021年，全國可再生能源發(fā)電量達(dá)2.48萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的29.8%。其中，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電量分別占全社會(huì)用電量的16.1%、7.9%、3.9%和2%①數(shù)據(jù)來源于國家能源局。。從需求端來看，能源消費(fèi)逐步實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。2021年能源消費(fèi)總量中，煤炭消費(fèi)量較2020年下降0.9個(gè)百分點(diǎn)，占比56.0%；天然氣、水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費(fèi)量上升1.2個(gè)百分點(diǎn)，占比達(dá)25.5%。因此，可再生能源生產(chǎn)量與消費(fèi)量持續(xù)增長，促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，對(duì)加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇提供了綠色動(dòng)力基礎(chǔ)。

2.綠色基礎(chǔ)設(shè)施加速更新，助力流通體系綠色創(chuàng)新

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面，高鐵和城市軌道交通設(shè)施具有典型性。截止到2022年7月，軌道交通、鐵路與高速公路PPP項(xiàng)目投資額分別為13272.42億元、3479.23億元、44981.74億元。從投資實(shí)績來看，高鐵、城市軌道及高速路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和交通條件不斷改善，搭建起綠色流通“骨架”。2020年，高鐵營業(yè)里程數(shù)長達(dá)37929公里，占鐵路營業(yè)里程比達(dá)25.92%，比2016年上升7.39個(gè)百分點(diǎn)；高鐵密度超過39.51公里/萬平方公里，高鐵客運(yùn)量占鐵路客運(yùn)量比重超過70%。城市軌道交通營運(yùn)里程6736公里，新增營運(yùn)線路長度974公里。2021年，在建軌道交通城市高達(dá)55個(gè)，軌道交通線路在建長度超6096.4公里。高鐵與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，也間接地增強(qiáng)了綠色生產(chǎn)要素在區(qū)際與城鄉(xiāng)之間的可達(dá)性，圍繞高鐵和城市軌道交通站點(diǎn)和路網(wǎng)逐步形成了綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)的智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不僅擴(kuò)大了綠色產(chǎn)業(yè)市場腹地，而且增強(qiáng)了綠色產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性、韌性和水平。

在綠色流通工具方面，新能源汽車產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)優(yōu)化，成為綠色投資的著眼點(diǎn)。截止到2022年6月，新能源汽車保有量達(dá)1001萬輛，占機(jī)動(dòng)車保有量3.23%。截止到2022年7月，電動(dòng)汽車充電樁保有量突破157.51萬個(gè)。2022年7月，新能源汽車月產(chǎn)量增長至59.29萬輛，當(dāng)月同比增長達(dá)113.5%，新能源汽車生產(chǎn)能力大幅提升。在新舊工具交替上，2015年底以來我國淘汰老舊機(jī)動(dòng)車超過1400萬輛。2020年，北京、山西、上海、湖南等地新增及更換的新能源公交車比重已達(dá)100%。據(jù)測(cè)算，交通運(yùn)輸行業(yè)推廣應(yīng)用新能源汽車每年可減少碳排放約5000萬噸。因此，綠色基礎(chǔ)設(shè)施和流通工具的推廣應(yīng)用與加速改造創(chuàng)新，不僅為降低流通環(huán)節(jié)碳排放創(chuàng)造了良好的條件，也為綠色投資創(chuàng)造了更多的應(yīng)用場景。

3.節(jié)能環(huán)保與資源利用產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)量增質(zhì)升，綠色技術(shù)創(chuàng)新能力持續(xù)提高

作為專利密集型產(chǎn)業(yè)重要組成部分，我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，創(chuàng)新水平持續(xù)上升，2019年、2020年連續(xù)兩年環(huán)保產(chǎn)業(yè)專利密集型產(chǎn)業(yè)增加值占比超過2.3%，環(huán)保產(chǎn)業(yè)增加值由2019年2599億元增長到2020年2748億元，同比上漲7.2%。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場主體數(shù)量明顯增多。2018年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)11987家，占比18.1%，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和加速綠色技術(shù)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α?/p>

廢棄資源綜合利用業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，資源循環(huán)利用能力顯著增強(qiáng)。在固定資產(chǎn)投資方面，廢棄資源綜合利用業(yè)新建、改建和擴(kuò)建固定資產(chǎn)投資同比穩(wěn)步增加。2022年7月，廢棄資源綜合利用業(yè)同比增長8.6%，出口交貨值達(dá)6億元。2018年以來，廢棄資源綜合利用業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長均值近20%，廢棄資源綜合利用業(yè)改建固定資產(chǎn)投資同比均值達(dá)20.71%。從市場主體數(shù)量與構(gòu)成來看，從事該行業(yè)的市場主體數(shù)量不斷增加。2022年7月，該行業(yè)市場主體達(dá)2799個(gè)，中小私營企業(yè)市場主體占比超58%。從創(chuàng)新投入力度來看，2021年廢棄資源綜合利用業(yè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出增加到38.4億元，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度0.65%，有力地促進(jìn)廢棄資源綜合利用業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，資源循環(huán)利用率能力顯著提升。

表1 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)增加值規(guī)模與同比 單位：億元、%

三、綠色投J面臨的現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)

“十三五”時(shí)期以來，我國綠色投資力度明顯上升、效果日漸顯現(xiàn)，逐步搭建起綠色生產(chǎn)、流通與消費(fèi)的綠色投資框架體系，正發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的綠色支撐。然而，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型，綠色投資政策仍面臨一些現(xiàn)實(shí)問題與挑戰(zhàn)，制約著政策效應(yīng)的充分釋放。

（一）綠色低碳投資資金需求量大，單靠財(cái)政資金無法滿足綠色投資需求

我國是制造業(yè)大國，工業(yè)產(chǎn)值占比高，極易對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性。加之以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變，協(xié)同推動(dòng)能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度下降難度較大。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，仍要以工業(yè)制造業(yè)為載體，充分發(fā)揮其穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要作用。因此，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是現(xiàn)階段乃至更長一段時(shí)間里統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長、“雙碳”愿景如期實(shí)現(xiàn)的必由之路。這無疑對(duì)生產(chǎn)、流通與消費(fèi)多個(gè)環(huán)節(jié)提出全面系統(tǒng)的綠色低碳發(fā)展要求，亟需積極擴(kuò)大綠色低碳有效投資規(guī)模，全力支持加快推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化、生產(chǎn)過程清潔化、綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新化。

系統(tǒng)推進(jìn)生產(chǎn)、流通與消費(fèi)全過程的清潔化與低碳化面臨著財(cái)政資金缺口大的現(xiàn)實(shí)困境。這不僅涉及能源系統(tǒng)綠色低碳化改造，更包括了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的綠色低碳化更新。據(jù)清華大學(xué)、國家能源所等研究表明，2020年-2050年間推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，能源供應(yīng)、工業(yè)、建筑以及交通總投資需求將達(dá)到170萬億元，能源基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模會(huì)達(dá)到100萬億元以上。但財(cái)政資金只能滿足10%-15%綠色投資需求，融資缺口達(dá)到60萬億元以上。此外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、設(shè)備設(shè)施等綠色化投資都對(duì)財(cái)政資金提出更大需求。這也從側(cè)面反映出當(dāng)前綠色低碳投資社會(huì)資本參與度仍然不足。

（二）綠色金融產(chǎn)品供給仍顯不足，難以支撐綠色低碳融資需求

加強(qiáng)環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要金融予以大力支持，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢(shì)下長期協(xié)同推動(dòng)減污降碳，這對(duì)綠色金融需求更為強(qiáng)烈。從供給端來看，目前我國已初步建立起比較完善的綠色金融制度體系，在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展中發(fā)揮了一定的積極作用。[12]但綠色金融產(chǎn)品種類仍然較少，各地區(qū)綠色金融發(fā)展水平普遍偏低[13]，難以有力支撐前沿創(chuàng)新技術(shù)投入與產(chǎn)業(yè)綠色改造，更無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型融資需求。在生態(tài)金融創(chuàng)新實(shí)踐方面，僅有少數(shù)地區(qū)嘗試進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新探索，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，以生態(tài)資源為依托，著手成立“兩山銀行”，創(chuàng)新推出“兩山貸”“生態(tài)貸”“GEP貸”等綠色金融產(chǎn)品。與此同時(shí)，在缺少系統(tǒng)的生態(tài)核算體系支撐的基礎(chǔ)上，金融產(chǎn)品創(chuàng)新與安全監(jiān)管難以高效協(xié)同推進(jìn)，難以有效地開展生態(tài)信用評(píng)價(jià)、執(zhí)行綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，提高信貸資源配置效率支持生態(tài)資源化存在困難。

（三）綠色產(chǎn)業(yè)政策有效性亟待提高，阻礙綠色低碳產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

改革開放以來，我國綠色產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了重發(fā)展輕環(huán)保階段、綠色產(chǎn)業(yè)政策萌芽階段以及綠色產(chǎn)業(yè)政策初步發(fā)展階段。[14]近年來，為促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，我國出臺(tái)了系列扶持政策，集宏觀經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策以及行業(yè)扶持政策于一體的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系的雛形逐步清晰[15]，加快了節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。盡管黨的十八大以來，我國將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，但是部門之間協(xié)調(diào)性不夠、綠色產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性不夠，綠色產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境政策之間甚至存在內(nèi)在的沖突。在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)激勵(lì)與環(huán)境規(guī)制趨嚴(yán)背景下，地方政府行政官員任期內(nèi)傾向于忽視綠色產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)際執(zhí)行力度不足，尤其對(duì)綠色技術(shù)的資源投入和注意力分配不夠[16]，導(dǎo)致綠色產(chǎn)業(yè)政策選擇性執(zhí)行，綠色技術(shù)創(chuàng)新重視程度不足等問題凸顯，不利于綠色產(chǎn)業(yè)培育和競爭力穩(wěn)步提升。

（四）工業(yè)品價(jià)格持續(xù)維持高位，制約綠色投資項(xiàng)目落地實(shí)施

新冠疫情爆發(fā)以來，供需失衡、運(yùn)價(jià)高企以及自然災(zāi)害等多重因素導(dǎo)致能源類和工業(yè)類大宗商品價(jià)格持續(xù)維持高位，能源類與工業(yè)類大宗商品、芯片以及海運(yùn)集裝箱柜供給嚴(yán)重不足等問題，嚴(yán)重威脅著我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定運(yùn)行。盡管我國發(fā)改部門綜合施策，采用向市場釋放戰(zhàn)略儲(chǔ)備、強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管等多重措施，一定程度上抑制了大宗商品價(jià)格上漲勢(shì)頭，緩解了“一箱難求”等棘手問題，但受全球市場與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不安全不穩(wěn)定因素波及，“價(jià)高量缺”問題短期內(nèi)難以有效解決。加之近期爆發(fā)的地緣政治危機(jī)，阻礙了天然氣與化工原料等工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)口，進(jìn)一步推高了能源類、化學(xué)工業(yè)基礎(chǔ)材料價(jià)格。因此，多重因素綜合作用下的價(jià)格高企與供給短缺，限制了綠色投資政策潛力發(fā)揮，制約了綠色投資項(xiàng)目落地實(shí)施。

四、政策建議

（一）完善綠色財(cái)稅政策，提高支持綠色經(jīng)濟(jì)體系的能力

完善綠色財(cái)政制度、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，不斷完善綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制[3]；收入端看，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、完善促進(jìn)綠色交通及綠色消費(fèi)的稅收政策體系，促進(jìn)產(chǎn)品全生命周期綠色發(fā)展。支出端看，通過優(yōu)化綠色財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式。發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金支持綠色氫能、太陽能、風(fēng)能等可再生能源開發(fā)，強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育、助力綠色工業(yè)園區(qū)建設(shè)，以及推進(jìn)綠色產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)；發(fā)揮綠色政府采購的引導(dǎo)作用，實(shí)施綠色消費(fèi)補(bǔ)貼政策，加快形成綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，加速推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。在地區(qū)層面，通過實(shí)施綠色財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，支持有條件的地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式支持落后地區(qū)壓實(shí)生態(tài)紅線、探索具有地方特色的生態(tài)轉(zhuǎn)型新模式。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)GEP核算基礎(chǔ)研究的支持，為探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)支持。

（二）優(yōu)化綠色金融政策，以更為完善的綠色金融市場促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)投資

通過綠色金融業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、貼息獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加綠色資產(chǎn)配置、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，提升金融業(yè)支持綠色低碳發(fā)展的能力。重點(diǎn)圍繞清潔能源、氣候變化、污染治理、生態(tài)修復(fù)以及節(jié)能減排，布局綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系。積極探索綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推動(dòng)金融綠色轉(zhuǎn)型，不斷提高綠色金融結(jié)構(gòu)上的靈活性；在生態(tài)補(bǔ)償方式多元化探索中，強(qiáng)化橫向生態(tài)補(bǔ)償方式，研究推廣綠色融資補(bǔ)償產(chǎn)品、綠色投資補(bǔ)償產(chǎn)品以及綠色保險(xiǎn)補(bǔ)償，選擇性地吸收符合準(zhǔn)入條件的社會(huì)資本參與被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營；健全金融市場制度，補(bǔ)齊法律法規(guī)和監(jiān)管短板，促進(jìn)碳中和債券市場平穩(wěn)健康發(fā)展，降低綠色項(xiàng)目融資成本，全面引導(dǎo)綠色低碳轉(zhuǎn)型；進(jìn)一步加大對(duì)綠色科技創(chuàng)新和綠色制造技術(shù)的支持，增加高新技術(shù)制造業(yè)信貸投放。

（三）優(yōu)化綠色產(chǎn)業(yè)政策，全力提升綠色技術(shù)自主創(chuàng)新能力

加快將綠色低碳發(fā)展納入宏觀治理之中，加快完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；持續(xù)優(yōu)化綠色產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)政策對(duì)社會(huì)資本綠色投資的引導(dǎo)作用，配套制定傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支持政策的退出機(jī)制。制定綠色工業(yè)地圖和綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化綠色產(chǎn)業(yè)布局，重點(diǎn)打造國際綠色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。進(jìn)一步推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)節(jié)能、交通運(yùn)輸行業(yè)綠色升級(jí)、綠色建筑推廣以及綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建零碳工業(yè)體系。充分發(fā)揮國有企業(yè)的先導(dǎo)作用及中小企業(yè)配套銜接作用，培育控制力和根植性強(qiáng)的綠色低碳產(chǎn)業(yè)鏈主企業(yè)。在綠色技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，對(duì)標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊清潔能源、新能源汽車、綠色節(jié)能建筑以及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域前沿技術(shù)短板，加快提升工業(yè)節(jié)能減碳技術(shù)創(chuàng)新能力，助力綠色低碳產(chǎn)品自主設(shè)計(jì)和研發(fā)能力上臺(tái)階，打破我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)在國際分工日益深化背景下的“低端鎖定”效應(yīng)。

（四）加快推進(jìn)政府治理能力提升，提高地方政府綠色低碳投資的主動(dòng)性

不斷深化改革，提高政府宏觀治理能力，著重提升政府部門綠色發(fā)展政策的科學(xué)性、前瞻性、連續(xù)性，以及政策執(zhí)行的靈活性和有效性，形成有效的政策合力，統(tǒng)籌推動(dòng)新舊產(chǎn)能置換，穩(wěn)步推進(jìn)工業(yè)化綠色改造升級(jí)，避免“一刀切”式產(chǎn)能置換、防止運(yùn)動(dòng)式減碳[5]。鼓勵(lì)地方政府制定“雙碳”實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)，融合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)工業(yè)綠色發(fā)展。完善地方政府績效考核機(jī)制，激勵(lì)政府部門穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，從而使產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策進(jìn)一步落地，更加準(zhǔn)確高效地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，防止過度“去工業(yè)化”，確?！笆奈濉睍r(shí)期制造業(yè)比重基本穩(wěn)定、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重有所提高[4]。同時(shí)，注重發(fā)揮有效市場作用，完善碳交易、排污權(quán)交易、用能權(quán)交易、地役權(quán)交易市場，形成有效的市場約束機(jī)制，進(jìn)一步完善跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快完善生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，以市場化手段促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。