李鑫潼

? 李鑫潼，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2020級(jí)碩士研究生（430073）。

一、問題的提出

在經(jīng)歷了省級(jí)試點(diǎn)、全國試點(diǎn)階段后，2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）以司法解釋的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行了全面的規(guī)定，該制度最終又在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》第1234條和第1235條中被實(shí)體法所確立。如此一來，以政府為主體，生態(tài)環(huán)境治理存在著兩條截然不同的路徑：一是政府通過行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。作為傳統(tǒng)的環(huán)境管理方法，環(huán)境行政執(zhí)法以環(huán)境法律法規(guī)為依據(jù)，以行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等為手段，具有損害救濟(jì)的效率性、行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位的單方性、以國家強(qiáng)制力量為后盾的強(qiáng)制性等特點(diǎn)。二是政府通過行使政府索賠權(quán)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠由“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門”針對(duì)“造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或其他組織”行使；采用“先磋商，磋商不成后提起訴訟”的行使方式，并以克服“企業(yè)污染、政府買單”的困境為目標(biāo)。

盡管都由政府行使且都以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，但政府索賠權(quán)卻表現(xiàn)出與行政執(zhí)法權(quán)迥異的特點(diǎn)：在權(quán)利行使方式上，政府通過磋商與訴訟兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)索賠，磋商不成功再行訴訟。其中磋商環(huán)節(jié)充分尊重賠償義務(wù)人意志，具有很強(qiáng)的協(xié)商性；訴訟環(huán)節(jié)則通過司法方式解決索賠問題，為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)引入了新的途徑。在權(quán)利屬性方面，行政執(zhí)法權(quán)屬于公權(quán)力，而政府索賠權(quán)的屬性則不明朗。從形式上看，政府索賠權(quán)采用私法操作，在實(shí)體上借助民事侵權(quán)法律框架、在程序上依托民事訴訟程序制度。[1]參見段厚省：《環(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學(xué)》2016年第4期，第890頁。因形式上類似于侵權(quán)損害賠償請求權(quán)[2]從文本看，《民法典》第1234條和第1235條規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，這兩條位于第七編侵權(quán)責(zé)任之下；《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第22條規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理可參照適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，這均可說明政府索賠權(quán)的行使借用民事侵權(quán)法律制度和民事訴訟程序。從內(nèi)容看，政府索賠權(quán)行使的邏輯是：政府作為公共利益的代表針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問題主張賠償，這在形式上并未改變損害賠償制度的私法結(jié)構(gòu)。參見劉長興：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度定位與規(guī)范表達(dá)》，載秦天寶主編：《環(huán)境法評(píng)論》（第3輯），中國社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第7頁。，故本文以“政府索賠權(quán)”命名這種生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的新型權(quán)利（力）。從實(shí)質(zhì)上看，由于在理論基礎(chǔ)方面“自然資源國家所有權(quán)說”和“環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)說”各執(zhí)一詞，政府索賠權(quán)究竟屬于公權(quán)還是私權(quán)尚存爭議。[3]本文將在第三部分“政府索賠權(quán)理論基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤”中詳細(xì)分析該爭議并提出本文觀點(diǎn)。但不論如何，政府索賠權(quán)的創(chuàng)設(shè)證明生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律實(shí)施手段從依賴于傳統(tǒng)行政執(zhí)法機(jī)制轉(zhuǎn)向?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行新的賦權(quán)，政府生態(tài)環(huán)境治理層面已經(jīng)形成了行政執(zhí)法權(quán)和政府索賠權(quán)并列的局面。

在這種情況下，行政執(zhí)法權(quán)和政府索賠權(quán)的適用關(guān)系就成為了亟待解決的問題。根據(jù)《若干規(guī)定》第11條，被告違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，法院可以判決其承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的全面救濟(jì)。這項(xiàng)規(guī)定意味著通過政府索賠就足以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。實(shí)際上，行政執(zhí)法同樣可以解決生態(tài)環(huán)境損害問題，甚至早在司法介入該領(lǐng)域之前，行政執(zhí)法手段已經(jīng)廣泛運(yùn)用于環(huán)境公共利益保護(hù)，并承擔(dān)著第一順位的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。這也意味著，當(dāng)前在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)領(lǐng)域存在著行政執(zhí)法權(quán)和政府索賠權(quán)的競合。二者具有相同目標(biāo)、承擔(dān)相同任務(wù)，但并無適用方面的區(qū)分規(guī)則，這將必然導(dǎo)致適用的混亂和制度效率的低下。對(duì)此問題的解決首先要分別審視兩權(quán)存在的理論或?qū)嵺`問題，在此基礎(chǔ)上探究兩權(quán)沖突的深層原因，并尋找能夠最大程度發(fā)揮兩權(quán)各自優(yōu)勢、又使其互不沖突地共同作用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的解決之道。

二、生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)關(guān)系沖突的表現(xiàn)

行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)的沖突不是理論層面的空想，而是實(shí)踐當(dāng)中的確實(shí)存在。以生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任為視角，勾畫出實(shí)現(xiàn)最完整的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)需涉及的不同領(lǐng)域，有助于精細(xì)化表述行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)沖突的具體表現(xiàn)，并通過文本和實(shí)踐兩個(gè)角度對(duì)沖突進(jìn)行說明。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的二元結(jié)構(gòu)

行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)的共同目的是實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”，兩權(quán)的沖突也集中體現(xiàn)在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究方面。以生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任為視角，能夠更清晰地呈現(xiàn)出兩權(quán)沖突的具體表現(xiàn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為修復(fù)行為責(zé)任和金錢賠償責(zé)任。[4]參見徐以祥：《〈民法典〉中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期，第151頁。首先，修復(fù)行為責(zé)任適用于生態(tài)環(huán)境可以修復(fù)的情況，且其適用具有優(yōu)先性。因?yàn)楝F(xiàn)代生態(tài)環(huán)境救濟(jì)體系以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心，只要具備修復(fù)的可能性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任就應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先選擇，而不能被金錢賠償所替代。在責(zé)任內(nèi)容方面，修復(fù)行為指為修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能而采取的任何措施，包括基本恢復(fù)和補(bǔ)充性恢復(fù)兩類。[5]這里采用《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020）中的定義?；净謴?fù)指通過人工措施將受損生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)至基線水平，如消除污染、恢復(fù)植被等。補(bǔ)充性恢復(fù)是通過基本恢復(fù)仍未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)情況下的補(bǔ)充手段，如異地補(bǔ)種樹木等。生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任的法理基礎(chǔ)是傳統(tǒng)民法中的“恢復(fù)原狀”責(zé)任，但二者在救濟(jì)對(duì)象、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式等方面存在區(qū)別，因此應(yīng)當(dāng)將其作為一種獨(dú)立的環(huán)境侵害責(zé)任承擔(dān)方式看待。[6]參見呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第12-13頁。

然而，單一的修復(fù)行為責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的完整救濟(jì)，此時(shí)需要金錢賠償責(zé)任的補(bǔ)充。根據(jù)《民法典》第1235條，生態(tài)環(huán)境修復(fù)金錢賠償責(zé)任又可細(xì)分為以下三種情況：第一，在生態(tài)環(huán)境難以修復(fù)或不可修復(fù)時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失往往采用金錢賠償；第二，不論生態(tài)環(huán)境是否可以修復(fù)，都應(yīng)該賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；第三，賠償行政機(jī)關(guān)支出的調(diào)查評(píng)估等費(fèi)用。

（二）兩權(quán)沖突的文本和實(shí)踐表現(xiàn)

行政執(zhí)法是我國解決環(huán)境問題的主要手段，其主要目的在于落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)行為責(zé)任。就已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害而言，“行政命令+行政強(qiáng)制”是受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要方式。環(huán)境行政命令被廣泛規(guī)定于我國環(huán)境單行法中，具體有三種表現(xiàn)形式：“責(zé)令恢復(fù)原狀”主要出現(xiàn)在自然資源立法中，以受損生態(tài)環(huán)境為救濟(jì)對(duì)象，目標(biāo)是消除生態(tài)環(huán)境損害、恢復(fù)原有的環(huán)境狀況；“責(zé)令限期治理”同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)排放污染物質(zhì)和排放設(shè)施的治理與對(duì)受污染環(huán)境的修復(fù)；“責(zé)令改正”則要求行為人在改正違法行為的基礎(chǔ)上進(jìn)一步消除違法行為所造成的不良后果。[7]參見李摯萍：《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期，第184-187頁。盡管我國環(huán)境行政命令在表現(xiàn)形式上并不統(tǒng)一，但都要求行政相對(duì)人做出生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為、履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任。[8]參見胡曉軍：《行政命令研究——從行政行為形態(tài)的視角》，法律出版社2017年版，第114頁。如果行政相對(duì)人不修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境或不具備相應(yīng)修復(fù)能力，行政機(jī)關(guān)可通過代履行方式代為修復(fù)，費(fèi)用由行政相對(duì)人承擔(dān)。代履行可視為在行政相對(duì)人不履行行政命令時(shí)的救濟(jì)手段，通過代履行將行政相對(duì)人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為金錢賠償責(zé)任，從而保障對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的及時(shí)修復(fù)?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》是使用“行政命令+行政強(qiáng)制”公法性修復(fù)規(guī)則的典型立法，該法第94條規(guī)定：對(duì)于未采取措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控或者土壤污染修復(fù)的，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令改正。拒不責(zé)令改正的，行政機(jī)關(guān)可以委托他人代為履行，所需費(fèi)用由土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人承擔(dān)。該條是通過行政執(zhí)法方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式的經(jīng)典表述。

然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍與行政執(zhí)法相沖突?！度舾梢?guī)定》第1條將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的適用范圍限定在“突發(fā)環(huán)境事件”“在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生的環(huán)境事件”及“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件”三方面。但該規(guī)定過于寬泛，且“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境”等用語缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此各地實(shí)踐中出現(xiàn)了不同解釋，并與環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)適用范圍產(chǎn)生重合，如表一所示。

通過上表可知，在文本規(guī)定中政府索賠權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)適用范圍的沖突存在于固體廢物、生態(tài)功能退化等眾多領(lǐng)域，且集中在圖一所示的修復(fù)行為責(zé)任方面。其中，政府索賠權(quán)所對(duì)應(yīng)的修復(fù)生態(tài)環(huán)境、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等責(zé)任與“行政命令+行政強(qiáng)制+行政處罰”等行政執(zhí)法手段產(chǎn)生的行政責(zé)任具有相同功能。也就是說，在上述領(lǐng)域政府索賠與行政執(zhí)法發(fā)生了責(zé)任競合。

文本規(guī)定的沖突必然導(dǎo)致實(shí)踐適用的混亂，這在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中可見一斑。在“貴州省生態(tài)環(huán)境廳與國電織金發(fā)電有限公司、貴州中聯(lián)蓉泰物流有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”（以下簡稱“織金案”）中[9]參見貴州省畢節(jié)地區(qū)中級(jí)人民法院民事判決書，（2019）黔05民初104號(hào)。，發(fā)現(xiàn)違法堆放工業(yè)固體廢物事實(shí)之后，織金縣環(huán)境保護(hù)局首先運(yùn)用行政執(zhí)法手段，作出《責(zé)令改正違法行為決定書》責(zé)令中聯(lián)蓉泰公司立即停止違法堆放行為并清運(yùn)廢物、開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)，同時(shí)對(duì)中聯(lián)蓉泰公司處以罰款16萬元。然而中聯(lián)蓉泰公司和國電織金公司并未按照要求完成清運(yùn)、處置固體廢物的工作，此時(shí)貴州省生態(tài)環(huán)境廳又轉(zhuǎn)而通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟的方式要求兩家公司共同修復(fù)生態(tài)環(huán)境。而實(shí)際上，環(huán)保部門也可以通過“代履行+行政強(qiáng)制執(zhí)行”的方式達(dá)到生態(tài)修復(fù)的目的。無獨(dú)有偶，在“安順市生態(tài)環(huán)境局與安順市眾誠石材生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案”[10]參見貴州省安順地區(qū)（市）中級(jí)人民法院民事裁定書，（2020）黔04民特5號(hào)。中，眾誠公司因違法使用林地造成林木損毀而與生態(tài)環(huán)境局展開生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，結(jié)果是由眾誠公司自行進(jìn)行異地補(bǔ)種修復(fù)。而《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第74條也針對(duì)“違法進(jìn)行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動(dòng)，造成林木毀壞”的情況做出規(guī)定，政府可以對(duì)此發(fā)出責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)植被的行政命令并加處罰款。上述案件至少暴露出兩點(diǎn)問題：第一，政府索賠和行政執(zhí)法權(quán)存在著適用范圍重疊的情況，如違法堆放固體廢物、違法使用林地等；第二，在適用范圍重疊時(shí)不存在針對(duì)兩種路徑選擇的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，政府選擇的隨意性強(qiáng)。

實(shí)踐當(dāng)中有法院已經(jīng)注意到此問題，并通過判決表明其態(tài)度。在“古田縣生態(tài)環(huán)境局訴陳丁成等污染環(huán)境刑事附帶民事訴訟案”中[11]參見福建省寧德市中級(jí)人民法院刑事附帶民事裁定書，（2020）閩09刑終194號(hào)。，法院駁回了附帶民事訴訟原告人古田縣生態(tài)環(huán)境局的起訴和上訴，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境局應(yīng)通過《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》中的代履行制度向污染者索取治理污染、恢復(fù)原狀的費(fèi)用，并以行政非訴執(zhí)行作為保障，無需通過提起民事訴訟索賠。寧德市中級(jí)人民法院在判決中表明了其“行政執(zhí)法手段優(yōu)先”的立場，但這種解釋過于原則性，雖然能夠滿足個(gè)案裁判的需要，但無法在生態(tài)環(huán)境損害治理實(shí)踐中形成普遍適用的規(guī)則。

綜上所述，無論在文本規(guī)定還是實(shí)踐操作中，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都各行其是，沒有注意到二者的適用范圍存在重疊又缺乏相關(guān)處理規(guī)則，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)過程中對(duì)于方式方法選擇的恣意，長此以往將降低制度效率、減弱生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果。因此，對(duì)政府索賠權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)適用關(guān)系的厘清與重塑具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性與必要性。

三、生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)關(guān)系沖突的原因

只有明晰原因才能解決問題。對(duì)兩權(quán)沖突原因的探尋需要反思行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)在設(shè)定和行使過程中出現(xiàn)的問題。這又具體表現(xiàn)在環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)行使不暢導(dǎo)致對(duì)其是否能夠獨(dú)立救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的懷疑，以及對(duì)政府索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤導(dǎo)致其設(shè)定的錯(cuò)位和功能的不當(dāng)擴(kuò)張。

（一）環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)面臨行使困境

環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的行使困境是導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)沖突的重要原因。一方面，我國的環(huán)境行政執(zhí)法手段自身有待完善。首先，行政命令作為一種重要的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式，長期在理論和實(shí)踐當(dāng)中遭遇忽視。實(shí)踐中存在著將環(huán)境行政命令和行政處罰混淆、部分環(huán)境行政命令內(nèi)容模糊以及缺乏可適用程序等困境。[12]參見胡靜：《我國環(huán)境行政命令實(shí)施的困境及出路》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第91-95頁。其次，行政代履行雖然能夠有效解決環(huán)境責(zé)任履行不能問題，然而在責(zé)任人不履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)，我國行政機(jī)關(guān)卻鮮少使用行政代履行制度。其原因在于目前我國的行政代履行制度并不完善，存在著啟動(dòng)條件和程序不夠清晰、代履行費(fèi)用追償困難、行政監(jiān)管成本高、面臨的訴訟風(fēng)險(xiǎn)大等弊端。[13]參見竺效、丁霖：《論環(huán)境行政代履行制度入〈環(huán)境保護(hù)法〉——以環(huán)境私權(quán)對(duì)環(huán)境公權(quán)的制衡為視角》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期，第100-101頁。最后，鑒于行政命令和行政代履行制度的諸多缺陷，我國環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域“以罰代治”現(xiàn)象普遍存在，行政機(jī)關(guān)更樂意使用行政罰款解決環(huán)境問題。然而，行政罰款具有“懲罰性”的本質(zhì)，其既不能代替救濟(jì)性行政執(zhí)法措施，也無法代替代履行費(fèi)用。環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)踐困境造成“單純靠行政執(zhí)法權(quán)無法對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)救”的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致了政府索賠權(quán)的不當(dāng)越位和兩權(quán)間的沖突。上文提及的“織金案”就是典例。此案中，行政機(jī)關(guān)曾以行政命令、行政處罰或下發(fā)通知的方式要求行為人停止污染行為并進(jìn)行受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，然而收效甚微。因此行政機(jī)關(guān)才轉(zhuǎn)而啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟，試圖使用政府索賠權(quán)督促行為人完成生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

另一方面，行政執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)效性低。理論上來說，生態(tài)環(huán)境修復(fù)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，然而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了行政與司法兩套標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自推行以來便尤為重視生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，最高人民法院不僅明確提出樹立修復(fù)為主的現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念，更將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為環(huán)境司法審判的根本價(jià)值取向。[14]參見李摯萍：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期，第48頁。在這樣的導(dǎo)向下，環(huán)境司法對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。類比來看，原環(huán)境保護(hù)部2014年發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》將修復(fù)行為分為環(huán)境修復(fù)和生態(tài)修復(fù)兩種，[15]參見《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》第4條。環(huán)境修復(fù)指“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為防止污染物擴(kuò)散遷移、降低環(huán)境中污染物濃度，將環(huán)境污染導(dǎo)致的人體健康風(fēng)險(xiǎn)或生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)降至可接受風(fēng)險(xiǎn)水平而開展的必要的、合理的行動(dòng)或措施”，生態(tài)修復(fù)指“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為將生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)至基線狀態(tài)，同時(shí)補(bǔ)償期間損害而采取的各項(xiàng)必要的、合理的措施”。行政執(zhí)法中的“恢復(fù)原狀”“限期治理”和“責(zé)令改正”主要實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)，側(cè)重于對(duì)違法行為的矯正和污染清除；而《民法典》第1234條規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”目的在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，側(cè)重于對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)認(rèn)識(shí)上的差別使得訴諸司法手段的政府索賠權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)更加全面的救濟(jì)效果，加上生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方興未艾，受到司法機(jī)關(guān)和各級(jí)政府的大力推行，從而大幅擴(kuò)張了政府索賠權(quán)的適用范圍，引發(fā)兩權(quán)的沖突。

（二）政府索賠權(quán)理論基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤

由于環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)在實(shí)踐中陷入困境，立法者和政策制定者便希望跳脫出公法框架，在私法領(lǐng)域?qū)ふ医鉀Q生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的新方法，并由此將私法意義上的自然資源國家所有權(quán)定義為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)，希望創(chuàng)設(shè)出純粹私法化的政府索賠路徑。在立法者的眼光中，政府索賠權(quán)屬于權(quán)利而行政執(zhí)法權(quán)屬于權(quán)力；政府索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)而環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)則基于政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)產(chǎn)生，二者互不沖突。然而，自然資源國家所有權(quán)理論與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間并不適配，基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的政府環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)理論反而更具備作為理論基礎(chǔ)的解釋力和合理性。這樣一來，政府索賠權(quán)屬于“權(quán)力”而非“權(quán)利”，對(duì)政府索賠權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)適用關(guān)系的探討也需要回歸公法領(lǐng)域。對(duì)政府索賠權(quán)理論基礎(chǔ)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是政府索賠權(quán)與環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生適用沖突的重要原因。

1. “自然資源國家所有權(quán)說”的局限性

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第9條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”，但我國缺乏針對(duì)礦藏、水流等自然資源損害的索賠主體的規(guī)定，因此將政府規(guī)定為賠償權(quán)利人，針對(duì)國家自然資源的損害提起索賠。這一說法得到了原環(huán)保部的肯定，[16]參見《環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站http://www.gov.cn/zhengce/2017-12/17/content_5247962.htm。根據(jù)2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。最高法亦明確指出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“基于國家自然資源所有權(quán)提起”，[17]詳見最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕12號(hào)）。而政府作為自然資源國家所有權(quán)行使者被增加為起訴主體。

盡管“自然資源國家所有權(quán)說”得到官方采用，但該理論存在局限性從而備受質(zhì)疑。首先，從主體來看，我國的自然資源在權(quán)屬上分為國家所有和集體所有兩類，2019年《若干規(guī)定》中僅規(guī)定政府作為賠償權(quán)利人，卻未提及集體經(jīng)濟(jì)組織的賠償權(quán)利人地位。若按照這樣的理解，則集體所有的自然資源受到損害時(shí)將無法通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度獲得救濟(jì)，背離制度設(shè)計(jì)的初衷。[18]參見史玉成：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)》，載《中州學(xué)刊》2019年第10期，第87頁。

其次，“自然資源國家所有權(quán)說”混淆“自然資源”與“生態(tài)環(huán)境”概念，進(jìn)而使該理論存在不周延性。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》定義了“生態(tài)環(huán)境損害”[19]2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》：“本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！?，并將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的定位為以修復(fù)為中心的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。雖然《憲法》第9條規(guī)定了若干環(huán)境要素作為自然資源國家所有權(quán)的客體，然而，生態(tài)環(huán)境并非單個(gè)環(huán)境要素的加總，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，相互勾連影響?；凇白匀毁Y源國家所有權(quán)”展開的救濟(jì)只能針對(duì)特定環(huán)境要素，但無法對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)。更何況自然資源國家所有權(quán)客體并未窮盡所有環(huán)境要素，大氣、陽光等自然資源并非國家所有，但對(duì)大氣等的損害仍然包括在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍中?？偨Y(jié)來說，“生態(tài)環(huán)境損害”可能包含、但并不完全等同于“自然資源損害”，若以“自然資源國家所有權(quán)”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的請求權(quán)基礎(chǔ)，則無法完全實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)”的制度目的。

最后，以“自然資源國家所有權(quán)說”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)將引發(fā)更多的解釋難題。從法理來說，“自然資源國家所有權(quán)說”建立在對(duì)私法層面國家所有權(quán)的誤讀之上。創(chuàng)設(shè)私法上自然資源國家所有權(quán)的目的是借助私法優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)自然資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的保值增值與最大化利用。[20]參見郭志京：《自然資源國家所有的私法實(shí)現(xiàn)路徑》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第5期，第121頁。雖然存在私權(quán)屬性的自然資源國家所有權(quán)，但這種所有權(quán)并不完整，主要為自然資源市場化流轉(zhuǎn)而創(chuàng)設(shè)，至于對(duì)自然資源生態(tài)效益的維護(hù)并非私法層面的自然資源國家所有權(quán)所欲解決的問題。將私法上的自然資源國家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)，片面地曲解了我國《憲法》中規(guī)定的社會(huì)主義公有制意義上的“國家所有”，系對(duì)兩種不同目的的制度的錯(cuò)誤拼接。從實(shí)踐來看，該理論將導(dǎo)致政府民事權(quán)利和行政職權(quán)的混淆。如果按照“自然資源國家所有權(quán)說”將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度定義為純粹的民事磋商和民事訴訟，將難以解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的政府主導(dǎo)行為、行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害情況的調(diào)查權(quán)、以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)情況等一系列現(xiàn)象。

自然資源國家所有權(quán)理論意圖在私法框架內(nèi)為開展生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)工作提供前提，這表現(xiàn)出我國生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度從依靠公法到私法的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向。但是，這種轉(zhuǎn)向忽視了已經(jīng)存在的傳統(tǒng)行政執(zhí)法制度企圖“另起爐灶”，反而帶來了行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)之間的糾纏與混亂。綜上所述，自然資源國家所有權(quán)不宜作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)。

2. “環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)說”的合理性

政府的環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)來源于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，要推導(dǎo)出國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)則存在環(huán)境權(quán)理論和生態(tài)環(huán)境公共利益理論兩種路徑。環(huán)境權(quán)理論被法國立法所采用，《法國民法典》授權(quán)政府提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，其正當(dāng)性根源于國家對(duì)環(huán)境人權(quán)的保護(hù)義務(wù)。美國的公共信托理論則將國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)建立在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的基礎(chǔ)之上。通過公共信托，國家獲得了對(duì)受托自然資源進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力，規(guī)制方式為提起民事訴訟。[21]參見程玉：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)和制度完善》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期，第82頁。當(dāng)前，我國的環(huán)境權(quán)理論尚不成熟，其入憲的合理性與必要性仍需進(jìn)一步討論，但保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益已逐步成為共識(shí)，因此更適合以此證成國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

政府是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的當(dāng)然執(zhí)行者。在社會(huì)法治國的背景下，國家不僅要保障人民的自由權(quán)不受國家的侵害，還要強(qiáng)調(diào)對(duì)人民的給付義務(wù)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的高低直接影響人民的生活水平和社會(huì)福祉，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境就成為現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一。從反面來說，出于“搭便車”的自利心理及對(duì)公共事務(wù)缺乏動(dòng)力[22]參見劉衛(wèi)先：《我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的整合》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第10期，第47頁。，“私人執(zhí)法者”只能處在補(bǔ)充性的位置而難以主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展。我國《憲法》明確規(guī)定了政府的環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)。2018年修正的《憲法》將生態(tài)文明寫入序言，第9條第2款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡?9條規(guī)定了國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)。這些條款共同形成環(huán)境基本國策，把保護(hù)環(huán)境確定為國家使命和國家前進(jìn)方向，其結(jié)果是明確了國家政權(quán)機(jī)關(guān)的責(zé)任，即處于《憲法》規(guī)制下的政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)納入其職責(zé)體系。[23]參見徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第69頁。

政府“環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)說”與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目的更相契合。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷是實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的補(bǔ)償和修復(fù)，而行政權(quán)的邏輯起點(diǎn)與終極目的也在于實(shí)現(xiàn)公共利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立，為政府行使環(huán)境公益保護(hù)職責(zé)開辟了新的方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本質(zhì)是基于政府生態(tài)環(huán)境管理者角色發(fā)展出的一種新的管理手段，它與行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制等共同作用于生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)，也可以將其視為傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段之外對(duì)行政機(jī)關(guān)的又一次“增能”。

3. 小結(jié)

從制度主體上看，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)由政府及其指定的相關(guān)部門行使；從制度目的上看，政府索賠權(quán)的初衷是保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益；從制度內(nèi)容上看，政府通過行使政府索賠權(quán)填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境受損造成的期間損失和永久性損失，以實(shí)現(xiàn)最完整救濟(jì)。這些都是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)在要求，是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的外在表現(xiàn)，與行政執(zhí)法具有同源性。因此，政府索賠權(quán)不是“獨(dú)立的”，它與環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)屬于“聯(lián)動(dòng)的”“協(xié)作的”關(guān)系。

既然如此，作為創(chuàng)設(shè)時(shí)間在后的政府索賠權(quán)更應(yīng)注意與行政執(zhí)法權(quán)的區(qū)分與銜接。然而，正是因?yàn)閷?duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論基礎(chǔ)的錯(cuò)誤判斷以及對(duì)私法手段的盲目偏向?qū)е铝苏髻r權(quán)的錯(cuò)位。雖然2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》指出“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，但這一原則性的規(guī)定并未得到進(jìn)一步細(xì)化，其結(jié)果是政府索賠權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域的不當(dāng)擴(kuò)張，嚴(yán)重?cái)D壓了行政執(zhí)法的適用空間，架空行政執(zhí)法權(quán)。

四、生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)權(quán)力行使的側(cè)重

既然生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)同時(shí)存在且各有其法律基礎(chǔ)，那么，在對(duì)二者的適用關(guān)系進(jìn)行探究和整合之前必須認(rèn)識(shí)清楚這兩條路徑對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)來說有哪些優(yōu)勢與不足。需要注意的是，盡管如上文所述環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)在實(shí)踐中面臨著困境，但這并非是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域的全面否定，也并不意味著使用政府索賠權(quán)取代行政執(zhí)法權(quán)是合理的。相反，從理論上來看，行政執(zhí)法權(quán)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面具有無可比擬的優(yōu)勢，這既是本文主張環(huán)境行政執(zhí)法不可忽視的理由，也是必須克服環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐難題的動(dòng)因。本部分的“行政執(zhí)法權(quán)”有“處于良好運(yùn)行狀態(tài)下”這一前提，主要從理論層面探討政府索賠權(quán)和環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)各自的優(yōu)缺點(diǎn)，而如何解決環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)踐問題將在下文“完善環(huán)境行政執(zhí)法手段”部分進(jìn)行闡述。

（一）行使行政執(zhí)法權(quán)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的優(yōu)勢與不足

環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的優(yōu)勢在于保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任的履行。其一，行政執(zhí)法手段具有及時(shí)性。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，及時(shí)的救濟(jì)可以化解環(huán)境事件帶來的危險(xiǎn)性后果，防止損害擴(kuò)大，最大程度挽救人身財(cái)產(chǎn)利益和環(huán)境利益。以環(huán)境污染以行政命令為例，只要確認(rèn)行為人有違法行為或者有需要履行而未履行的法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)便可以發(fā)出行政命令，責(zé)令行為人恢復(fù)原狀、限期治理或改正。[24]參見李摯萍：《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期，第191頁。行政執(zhí)法手段對(duì)中間程序性環(huán)節(jié)的省略提高了救濟(jì)效率。

其二，行政執(zhí)法手段具有專業(yè)性。與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)在人員數(shù)量、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及執(zhí)法的頻率和強(qiáng)度上都具有明顯的優(yōu)勢。[25]參見王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期，第64頁。而行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢有助于其做出有針對(duì)性的行政決定，并獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的組織、指揮、監(jiān)督管理等工作。

其三，在行為人不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的情況下，通過公法進(jìn)路開展的環(huán)境行政代履行比通過私法進(jìn)路發(fā)展出的生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)更具合理性。目前我國生態(tài)環(huán)境損害的代履行共有公私兩種模式，公法模式以《行政強(qiáng)制法》第50條為依據(jù)，屬于行政執(zhí)法中的行政強(qiáng)制執(zhí)行。私法模式以《民法典》第1234條為基礎(chǔ)，屬于政府索賠權(quán)中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)，是具有公法性質(zhì)的作為之債的強(qiáng)制履行。[26]參見王慧：《〈民法典〉生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)的二元構(gòu)造及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期，第115頁。其創(chuàng)設(shè)參考了《民法典》第581條之規(guī)定，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任類比成作為之債，將政府自行或委托第三人進(jìn)行的代修復(fù)類比為針對(duì)作為之債的代履行。與私法進(jìn)路相比，公法上環(huán)境行政代履行的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）環(huán)境行政代履行制度救濟(jì)的范圍更廣，其不僅包括已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，也預(yù)防潛在的危險(xiǎn)。（2）因?yàn)榄h(huán)境行政代履行屬于公權(quán)力，因此其程序設(shè)計(jì)更加注重對(duì)相對(duì)人合法權(quán)利的保護(hù)。（3）環(huán)境行政代履行不僅是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是其職責(zé)。行政職權(quán)具有不可處分性，行政機(jī)關(guān)必須依法行使其法定職責(zé)，否則將構(gòu)成行政不作為。[27]參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第171頁。而私法進(jìn)路下的代修復(fù)是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，它不僅面臨著“權(quán)利放棄”等問題的挑戰(zhàn)，也會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制性環(huán)境行政代履行的行使而喪失意義。[28]參見丁霖：《論生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)——兼論〈民法典·侵權(quán)責(zé)任編〉（草案）第1234條的完善》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期，第63頁。

其四，行政規(guī)制具有預(yù)防功能，能夠提前介入以避免生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。行政規(guī)制屬于事前規(guī)制，當(dāng)危害行為還在預(yù)備階段或正在進(jìn)行中時(shí)，政府可以發(fā)揮行政權(quán)的事前規(guī)制功能，采取一切行政措施要求違法者限期改正、消除污染并修復(fù)生態(tài)環(huán)境。[29]參見王社坤、吳亦九：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的訴權(quán)基礎(chǔ)：反思與重塑》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第46頁。雖然近年來出現(xiàn)了“預(yù)防性環(huán)境司法”等理念，但其制度基礎(chǔ)有待進(jìn)一步研究，未必能夠突破司法權(quán)事后規(guī)制的傳統(tǒng)。同時(shí)，2019年《若干規(guī)定》第1條明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍限定在“生態(tài)環(huán)境損害已發(fā)生”的情形下，否定了通過政府索賠的司法途徑預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的可能性。生態(tài)環(huán)境損害的潛伏期長、一旦發(fā)生可能會(huì)造成難以挽回的后果，因此事前預(yù)防較事后救濟(jì)更具優(yōu)勢。

行政執(zhí)法權(quán)最大的欠缺在于其對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)并不周延。實(shí)踐當(dāng)中許多的生態(tài)環(huán)境損害處于無法修復(fù)或者僅能部分修復(fù)的狀態(tài)，如大氣污染和水污染，由于受污染環(huán)境介質(zhì)具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，因此難以進(jìn)行修復(fù)；又如砍伐林木、捕殺野生動(dòng)物等情形下，已經(jīng)滅失的樹木和動(dòng)物無法復(fù)原。從目的上看，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)要達(dá)到的最終效果有二：第一，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀，若無法恢復(fù)原狀則應(yīng)通過其他方式予以賠償或救濟(jì)；第二，生態(tài)環(huán)境損害者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中的所有費(fèi)用?，F(xiàn)有的行政執(zhí)法手段至少在以下兩個(gè)方面存在缺陷：生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)過程性費(fèi)用無法通過行政執(zhí)法得到賠償，以及未考慮到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的多種情況。

首先，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)產(chǎn)生的過程性費(fèi)用無法被行政執(zhí)法手段所覆蓋。所謂過程性費(fèi)用，主要指生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用。實(shí)踐中，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行的調(diào)查勘驗(yàn)、鑒定評(píng)估等工作由行政機(jī)關(guān)完成，且這筆費(fèi)用往往相當(dāng)高昂。目前的行政執(zhí)法手段不能為行政機(jī)關(guān)提供正當(dāng)化的索賠路徑，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)選擇執(zhí)行更為簡便的行政處罰方式彌補(bǔ)金錢虧空。然而，生態(tài)環(huán)境修復(fù)與行政處罰二者是平行關(guān)系，其目的和作用不同，不可相互替代。因此過程性費(fèi)用的索賠問題成為行政執(zhí)法手段無法解決的空白領(lǐng)域。

其次，行政執(zhí)法手段不能涵蓋生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中的多種情況（見表二）。受損的生態(tài)環(huán)境分為可恢復(fù)和不可恢復(fù)兩種情況。在生態(tài)環(huán)境可修復(fù)的情況下，按照原環(huán)保部《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》的思路，可將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)分為基本恢復(fù)、補(bǔ)償性恢復(fù)和補(bǔ)充性恢復(fù)三類?，F(xiàn)有的行政執(zhí)法手段無法涵蓋從生態(tài)環(huán)境受損到修復(fù)至基線水平這一時(shí)間段內(nèi)的生態(tài)功能損失，難以達(dá)到補(bǔ)償性恢復(fù)的目的。此外，并非所有可修復(fù)的生態(tài)環(huán)境都一定應(yīng)由污染者或破壞者進(jìn)行修復(fù)。由于一部分生態(tài)環(huán)境損害成因復(fù)雜，對(duì)其進(jìn)行治理的時(shí)間跨度大、修復(fù)和監(jiān)管難度大，如果要求污染者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任，不僅強(qiáng)人所難，也給執(zhí)行帶來很大阻力。[30]參見程飛鴻、吳滿昌：《論環(huán)境公益訴訟賠償金的法律屬性與所有權(quán)歸屬》，載《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期，第94頁。針對(duì)這種生態(tài)環(huán)境難以修復(fù)的情況，實(shí)踐中也存在將“制發(fā)環(huán)境行政命令”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢髻r”的做法，政府將收繳的賠償金統(tǒng)一用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，不僅便于管理且更加高效。而在生態(tài)環(huán)境不可恢復(fù)的情況下，即使行政機(jī)關(guān)發(fā)出責(zé)令限期治理或責(zé)令恢復(fù)原狀的行政命令，也受制于技術(shù)的局限性而不可實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種情況，通行的做法是針對(duì)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失進(jìn)行金錢賠償性修復(fù)。

表二 行政執(zhí)法手段對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)情況

即使在基本恢復(fù)和補(bǔ)充性恢復(fù)方面，行政執(zhí)法手段也存在如下缺陷。第一，行政執(zhí)法手段面臨著實(shí)踐困境，執(zhí)法的有效性和強(qiáng)制性均不足。另外，行政執(zhí)法的最終效果會(huì)受到行政機(jī)關(guān)怠惰執(zhí)法的不利影響，近年來頻繁開展的中央環(huán)保督查及“回頭看”行動(dòng)、環(huán)境行政訴訟和行政公益訴訟的出現(xiàn)都揭示了一線環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)懈怠執(zhí)法的情況。第二，相對(duì)封閉，缺乏與行政相對(duì)人的溝通。環(huán)境行政執(zhí)法所主要依賴的行政命令、行政罰款、行政強(qiáng)制等手段，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)單方面意志的貫徹。這不僅可能導(dǎo)致行政相對(duì)人的消極抵抗，且在生態(tài)環(huán)境修復(fù)這種極其復(fù)雜的修復(fù)活動(dòng)中，如果缺少雙方溝通，將很容易導(dǎo)致修復(fù)目的的落空。[31]參見劉衛(wèi)先：《我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的整合》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第10期，第43頁。

（二）行使政府索賠權(quán)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的優(yōu)勢與不足

政府索賠權(quán)的優(yōu)勢在于周延救濟(jì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)金錢賠償責(zé)任。首先，私法在損害賠償方面已經(jīng)形成了成熟路徑，借助侵權(quán)法律規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)行政執(zhí)法所不能達(dá)到的金錢索賠目的。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在形式上借鑒既有環(huán)境訴訟和環(huán)境侵權(quán)的規(guī)則，保證賠償訴訟與既有制度的銜接與協(xié)調(diào)。[32]參見劉長興：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度定位與規(guī)范表達(dá)》，載秦天寶主編：《環(huán)境法評(píng)論》（第3輯），中國社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第8頁。

其次，引入平等協(xié)商精神有助于金錢賠償責(zé)任的履行。盡管對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)定位存在有民事磋商說、行政協(xié)商說、雙階理論下的公私融合說等多種觀點(diǎn)。但不論采取何種學(xué)說，不可否認(rèn)的是磋商力圖在雙方之間營造出平等對(duì)話環(huán)境，體現(xiàn)出對(duì)私法上平等協(xié)商精神的吸納。平等協(xié)商在生態(tài)環(huán)境損害金錢賠償方面尤為重要，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任不同于停止侵害、消除危險(xiǎn)或恢復(fù)原狀等行為責(zé)任。賠償是在不能進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)時(shí)進(jìn)行的一種金錢替代，而生態(tài)環(huán)境損害與金錢之間的等價(jià)替代關(guān)系沒有唯一確定的標(biāo)準(zhǔn)，需要通過雙方協(xié)商或司法程序來確定，不能通過行政機(jī)關(guān)單方面的行政命令行為決定。否則不僅會(huì)忽視當(dāng)事人利益訴求，還容易滋生腐敗或產(chǎn)生權(quán)力尋租空間。[33]參見徐以祥：《論生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)》，載《政治與法律》2019年第9期，第89頁。

最后，司法強(qiáng)制執(zhí)行為金錢賠償責(zé)任的履行提供保障。雙方磋商成功后，可以通過申請司法確認(rèn)確保賠償責(zé)任的履行。若進(jìn)入訴訟程序，賠償權(quán)利人還可以通過申請民事強(qiáng)制執(zhí)行保障賠償責(zé)任的履行到位。在環(huán)境行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，私法進(jìn)路下的政府索賠權(quán)是唯一具有司法強(qiáng)制執(zhí)行保障的金錢索賠手段。

政府索賠權(quán)的不足之處在于其無法保證生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的及時(shí)性。[34]參見徐以祥：《論生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)》，載《政治與法律》2019年第9期，第89頁。生態(tài)環(huán)境損害賠償仿照民事侵權(quán)制度創(chuàng)設(shè)，在生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，政府應(yīng)先與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。若磋商成功，則賠償協(xié)議在申請司法確認(rèn)后即可強(qiáng)制執(zhí)行；若磋商失敗，則需轉(zhuǎn)入民事訴訟程序進(jìn)行政府索賠。整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的流程較為漫長，難以保證及時(shí)且有效率地對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)。

（三）兩種路徑的功能互補(bǔ)

由于制度實(shí)施成本的普遍存在，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域，行政執(zhí)法和政府索賠之間的選擇也只能是不完美事物之間的兩難選擇。然而，雖然兩種路徑都存在缺陷，但它們之間也有各自的相對(duì)優(yōu)勢，并呈現(xiàn)出互補(bǔ)性的特征，[35]參見宋亞輝：《社會(huì)性規(guī)制的路徑選擇：行政規(guī)制、司法控制抑或合作規(guī)制》，法律出版社2017年版，第202-207頁。具體表現(xiàn)在：（1）適用范圍上的互補(bǔ)。行政執(zhí)法手段主要用于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任，而依托侵權(quán)法構(gòu)建起的政府索賠則在金錢索賠方面具有優(yōu)勢，二者配合能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的完整救濟(jì)。（2）事前預(yù)防與事后救濟(jì)的互補(bǔ)。行政執(zhí)法手段具有及時(shí)性的特點(diǎn)，相比于司法的事后救濟(jì)，能夠保證環(huán)境公共利益處于緊急狀態(tài)或者存在擴(kuò)大或惡化的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供及時(shí)有效的處理。[36]參見呂夢醒：《生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)機(jī)制之銜接研究》，載《比較法研究》2021年第1期，第145頁。（3）強(qiáng)制執(zhí)法與靈活索賠的互補(bǔ)。司法過程比行政過程更開放，環(huán)境事務(wù)的司法治理比行政管理更易吸引公眾的參與。[37]參見杜輝：《環(huán)境司法的公共治理面向——基于“環(huán)境司法中國模式”的建構(gòu)》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期，第173頁。因此雖然行政執(zhí)法的強(qiáng)制性能夠在一定程度上保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行到位，但相比之下，大量的政府索賠案件在磋商程序得到解決，即便進(jìn)入訴訟程序的案件也可以實(shí)現(xiàn)個(gè)案判斷上的靈活處理。

行政執(zhí)法和政府索賠間的互補(bǔ)性特征，為生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)問題提供了一條新的思路——合作規(guī)制。事實(shí)上，不論是傳統(tǒng)的行政執(zhí)法機(jī)制還是目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的新一輪“賦權(quán)”“增能”，都屬于單一模式下的規(guī)制手段。值得注意的是，行政執(zhí)法和政府索賠之間并非互相替代的關(guān)系，二者完全可以且應(yīng)當(dāng)走向合作。

五、生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)關(guān)系沖突之消解

通過對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)優(yōu)勢領(lǐng)域的分析可知，只有互相協(xié)作、取長補(bǔ)短才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的最完整救濟(jì)。因此，消解兩權(quán)沖突應(yīng)打破現(xiàn)有混亂格局，以發(fā)揮各自優(yōu)勢為遵循對(duì)兩權(quán)進(jìn)行重構(gòu)。

（一）行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)內(nèi)容架構(gòu)的調(diào)適

1．完善環(huán)境行政執(zhí)法手段

當(dāng)前，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)行為責(zé)任方面的優(yōu)勢未能得到很好的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致政府索賠權(quán)的不當(dāng)越位。對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行完善，首先應(yīng)當(dāng)樹立尊重行政執(zhí)法優(yōu)先性的原則，即在落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)行為責(zé)任方面優(yōu)先適用行政執(zhí)法權(quán)而非政府索賠權(quán)。若僅因環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)在實(shí)踐中面臨困境而忽視行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境監(jiān)管者和公益保障者的職能以及行政執(zhí)法權(quán)的固有優(yōu)勢、隨意轉(zhuǎn)化其身份為原告，會(huì)陷入“行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化”的困境。[38]參見劉靜：《論生態(tài)損害救濟(jì)的模式選擇》，載《中國法學(xué)》2019年第5期，第281頁。

其次重點(diǎn)解決環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)面臨的實(shí)踐問題。在行政命令方面，應(yīng)注意行政命令與行政處罰的區(qū)分。當(dāng)前的立法和司法實(shí)踐普遍將行政命令視為行政處罰的一種，屬于違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的不利后果。實(shí)際上，環(huán)境行政命令主要有糾正違法行為和消除環(huán)境危害后果兩大目的，行政命令并沒有給相對(duì)人增加新的義務(wù)，只是從義務(wù)未履行的狀態(tài)回歸到義務(wù)履行的狀態(tài)，具有“填補(bǔ)性”特點(diǎn)。[39]參見胡靜：《我國環(huán)境行政命令實(shí)施的困境及出路》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第88頁。未來實(shí)踐中應(yīng)將其與具有“懲罰性”的行政處罰作明確區(qū)分。此外，對(duì)行政命令進(jìn)行程序規(guī)定有助于增強(qiáng)其在實(shí)踐中的可適用性。[40]參見胡靜：《我國環(huán)境行政命令實(shí)施的困境及出路》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第92頁。在行政代履行方面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化和明確環(huán)境行政代履行的適用范圍、主體、程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律救濟(jì)等，以確保環(huán)境行政代履行專業(yè)化、規(guī)范化、制度化運(yùn)作。[41]參見唐紹均、蔣云飛：《環(huán)境行政代履行制度：優(yōu)勢、困境與完善》，載《中州學(xué)刊》2016年第1期，第85頁。在行政處罰方面，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有處罰方式進(jìn)行完善，同時(shí)構(gòu)建多元化的行政處罰體系。[42]參見徐以祥、梁忠：《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期，第152-160頁。針對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與其他生態(tài)環(huán)境修復(fù)類型的溝通與銜接。在已經(jīng)頒布生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律和技術(shù)規(guī)范的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法行為與其建立聯(lián)系，在行政命令中明確生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)等；在尚未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境修復(fù)納入環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，通過法律規(guī)制、權(quán)力統(tǒng)籌等方式協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與環(huán)境司法的適用標(biāo)準(zhǔn)。[43]參見李摯萍：《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期，第193、194頁。綜上所述，盡管環(huán)境行政執(zhí)法手段存在諸多缺陷，但均在可完善的范圍之內(nèi)，無需“另起爐灶”轉(zhuǎn)向政府索賠。

2．明確磋商公權(quán)行政屬性

目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度呈現(xiàn)出“磋商+訴訟”的二維構(gòu)造，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的屬性問題學(xué)界存在不同觀點(diǎn)：“民事屬性說”以自然資源國家所有作為理論基礎(chǔ)，將政府視為行使自然資源國家所有權(quán)的權(quán)利人，在純粹私法框架內(nèi)解讀生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！靶姓傩哉f”則將政府視為監(jiān)管者，開展磋商不過是行使行政權(quán)的一種方式，因而磋商也因?yàn)樾姓珯?quán)的滲透而體現(xiàn)出非對(duì)等性。[44]參見韓英夫、黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期，第33頁?！半p重屬性說”以雙階構(gòu)造理論檢視磋商程序，認(rèn)為在以調(diào)查評(píng)估和磋商啟動(dòng)為核心的第一階段，磋商由行政權(quán)主導(dǎo)，行政權(quán)在磋商前期調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等方面具有絕對(duì)話語權(quán)，此時(shí)磋商具有鮮明的公權(quán)行使色彩。在以達(dá)成磋商協(xié)議為核心的第二階段，政府與賠償義務(wù)人處于平等地位，通過自愿磋商、平等參與達(dá)成的磋商協(xié)議是雙方意思自治的產(chǎn)物，這又體現(xiàn)了磋商的私法屬性。[45]參見于文軒、孫昭宇：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的屬性界定與制度展開——以雙階理論為視角》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期，第41頁。

本文主張將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商定義為行政屬性，并對(duì)其進(jìn)行公法化改造。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域目前形成了對(duì)私法模式及司法手段的過度依賴，進(jìn)而忽視了行政權(quán)的本來職責(zé)及其應(yīng)然優(yōu)勢?！吧鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)”并非專屬于民事責(zé)任范疇的責(zé)任承擔(dān)方式，其中蘊(yùn)含的恢復(fù)性與協(xié)商性機(jī)理可以被廣泛的適用于受損生態(tài)環(huán)境救濟(jì)這一領(lǐng)域。也就是說，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益為目的的行政權(quán)并不僅僅局限于對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的懲戒和制裁，也同樣能夠?qū)崿F(xiàn)利益的恢復(fù)與填補(bǔ)，應(yīng)該打破“生態(tài)環(huán)境修復(fù)只能通過私法完成”的思路。此外，將磋商定義為民事行為將引發(fā)更多的實(shí)踐難題：比如行政機(jī)關(guān)缺少對(duì)磋商的強(qiáng)制啟動(dòng)權(quán)將導(dǎo)致磋商程序陷入隨意性、針對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)啟動(dòng)而不啟動(dòng)磋商的行為難以監(jiān)管等等。因此，明確磋商的公權(quán)行政屬性不僅符合“行政優(yōu)先”原則的要求，也能夠破解由于性質(zhì)不清而導(dǎo)致的實(shí)踐困難。

行政屬性下的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商又稱為行政協(xié)商，它一改傳統(tǒng)行政模式過于封閉、過度重視行政權(quán)威性而忽視相對(duì)人主體性的弊端，主張公民與行政主體間的交往對(duì)話，著力凸顯行政過程中的民眾參與性。[46]參見蔡武進(jìn)：《行政治理視野下的行政協(xié)商》，載《北方法學(xué)》2014年第3期，第56頁。行政協(xié)商作為一種柔性行政執(zhí)法方式，應(yīng)該與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟分離，并與其他剛性行政執(zhí)法手段相配合，進(jìn)而在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域建立起“行政協(xié)商+行政命令+行政強(qiáng)制”的綜合性行政執(zhí)法機(jī)制。[47]參見彭中遙：《生態(tài)損害賠償磋商制度的法律性質(zhì)及發(fā)展方向》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第10期，第127頁。

3．限縮政府索賠適用范圍

政府索賠權(quán)具有補(bǔ)充性，本質(zhì)上是為填補(bǔ)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律體系的法律漏洞而創(chuàng)設(shè)。法律漏洞表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面，其一是“法網(wǎng)”不夠大，該規(guī)范處未予規(guī)范，導(dǎo)致存在法律空白；其二是“法眼”的疏密不合適，即法律規(guī)范不周密、不具體等原因造成的“法內(nèi)漏洞”。[48]參見李秀芬：《法律漏洞的特征與填補(bǔ)路徑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期，第117頁。兩種法律漏洞的修復(fù)方式不同，法律空白可通過立法予以補(bǔ)充，而法內(nèi)漏洞則可通過對(duì)法律規(guī)范的完善和解釋得以解決。結(jié)合上文對(duì)行政執(zhí)法權(quán)優(yōu)劣勢的分析可知，行政執(zhí)法手段無法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的金錢索賠，這屬于“法律空白”。但行政執(zhí)法權(quán)在創(chuàng)設(shè)之初就是為了督促行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任，這是其職責(zé)和優(yōu)勢所在。盡管行政執(zhí)法權(quán)存在一些實(shí)踐層面的問題，但不能否認(rèn)其仍然是落實(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為責(zé)任的最佳手段，這些問題又屬于“法內(nèi)漏洞”，可以通過制度完善加以解決。如果不加區(qū)分另起爐灶建立起一套新制度，不僅不能解決真正的問題，反而容易滋生出更多的沖突和爭議。[49]參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的性質(zhì)與定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第2期，第92頁。因此，作為補(bǔ)充性制度的生態(tài)環(huán)境損害賠償，其適用領(lǐng)域應(yīng)該限縮在“法律空白”范圍內(nèi)，而不應(yīng)擴(kuò)展至“法內(nèi)漏洞”。

事實(shí)上，政府索賠權(quán)適用范圍的不當(dāng)擴(kuò)大是導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)和政府索賠權(quán)沖突的重要原因。根據(jù)《民法典》第1234條，政府可以通過私法路徑請求生態(tài)環(huán)境破壞者承擔(dān)修復(fù)行為責(zé)任。這造成了政府索賠權(quán)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)優(yōu)勢領(lǐng)域的入侵，并且引發(fā)兩權(quán)沖突。限縮政府索賠權(quán)一方面是化解兩權(quán)沖突的必要方法；另一方面也是使政府索賠權(quán)回歸其“補(bǔ)充性”本質(zhì)、發(fā)揮行政執(zhí)法和政府索賠的制度優(yōu)勢，提高生態(tài)環(huán)境修復(fù)效率和質(zhì)量的必然選擇。

因此，應(yīng)將政府索賠權(quán)的適用范圍限定在金錢賠償范圍內(nèi)，具體表現(xiàn)為《民法典》第1235條規(guī)定的內(nèi)容。此外，政府索賠權(quán)的準(zhǔn)公法性質(zhì)決定了其啟動(dòng)和索賠的非處分性。理論上來說，凡是生態(tài)環(huán)境遭到損害需要金錢賠償?shù)?，政府均?yīng)行使政府索賠權(quán)，不得自行放棄。

（二）行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)適用情形的分解

法律上有兩種方法解決權(quán)力（利）沖突問題，即“或者賦予其中之一優(yōu)先適用的地位，或者限制兩者的適用范圍”。[50]參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第212頁。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身為彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足而創(chuàng)設(shè)，因此不應(yīng)打破“行政執(zhí)法優(yōu)先，生態(tài)環(huán)境損害賠償遞補(bǔ)”的適用順序。又因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政執(zhí)法手段在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的優(yōu)勢，因此應(yīng)強(qiáng)調(diào)在行政執(zhí)法手段耗盡時(shí)再啟用生態(tài)環(huán)境損害賠償，而不可背離制度設(shè)計(jì)的初衷，將原本屬于行政執(zhí)法的任務(wù)一律強(qiáng)加給生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。這樣不僅會(huì)造成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)效率的低下，也造成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的混亂，使得原本涇渭分明的行政執(zhí)法與政府索賠混淆不清。生態(tài)環(huán)境損害賠償是通過司法手段實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的創(chuàng)新嘗試，作為行政執(zhí)法手段的延伸，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本意在于補(bǔ)充和完善現(xiàn)行行政執(zhí)法體系，而并非在新的司法框架內(nèi)解決所有的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問題。

然而，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐逐漸偏離制度初衷。生態(tài)環(huán)境損害賠償承擔(dān)了本該由行政執(zhí)法完成的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)任務(wù)，這是司法權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張。用司法裁判代替行政執(zhí)法的正當(dāng)性值得懷疑，司法權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張不僅會(huì)增大法院的壓力，也會(huì)瓦解司法中立和司法謙抑的立場，也使得行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境治理方面的優(yōu)勢無法得以發(fā)揮。[51]參見李興宇：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的類型重塑——以所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的區(qū)分為視角》，載《行政法學(xué)研究》2021年第2期，第139頁。因此，應(yīng)選擇限定適用范圍的方法解決行政執(zhí)法權(quán)和政府索賠權(quán)的沖突問題，將兩權(quán)的適用范圍限定在其優(yōu)勢領(lǐng)域當(dāng)中。這樣既能最大化發(fā)揮制度優(yōu)勢，又能彼此分工的確定性和關(guān)系的穩(wěn)定性，防止兩權(quán)無序和任意地?cái)U(kuò)張，從而真正實(shí)現(xiàn)兩權(quán)有序運(yùn)行。[52]參見李樹訓(xùn)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟競合的第三重解法》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第51-52頁。本文結(jié)合《民法典》第1235條的規(guī)定，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)的適用范圍進(jìn)行了類型化重構(gòu)，如表三所示。

表三 行政執(zhí)法權(quán)與政府索賠權(quán)的適用范圍

首先，行政執(zhí)法適用于生態(tài)環(huán)境受到損害且可以恢復(fù)的情形。行政機(jī)關(guān)通過“行政命令-行政強(qiáng)制”模式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，同時(shí)根據(jù)法律規(guī)定輔以行政罰款。在行政相對(duì)人不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)，可由行政機(jī)關(guān)代履行。值得一提的是，代履行產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)如何追償是理論界頗具爭議的問題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，但也存在不同觀點(diǎn)，比如認(rèn)為水污染案件中強(qiáng)制清污費(fèi)不具有行政費(fèi)用的特點(diǎn)和性質(zhì)，屬無因管理之債的法律關(guān)系，只能通過民事訴訟追償。[53]參見曹寶根：《強(qiáng)制清污費(fèi)的法律性質(zhì)研究》，載《集美大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期，第16-19頁。行政非訴執(zhí)行以《行政強(qiáng)制法》第53條為基礎(chǔ)[54]《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”，民事訴訟追償以《民法典》第1234條為依據(jù)。選擇行政還是民事路徑追償取決于對(duì)代履行行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，目前兩者皆有其適用的法律依據(jù)，有待未來擇一規(guī)定。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的具體情形有三：第一，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害可以修復(fù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，要求賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失以及其他相關(guān)費(fèi)用；第二，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)復(fù)雜程度高、難度大，難以由環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者自行修復(fù)時(shí)，應(yīng)通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度索賠生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，由政府或第三方機(jī)構(gòu)用于清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境[55]參見呂忠梅、竇海陽：《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析》，載《法學(xué)研究》2017年第3期，第137頁。；第三，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失及其他費(fèi)用。[56]參見呂夢醒：《生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)機(jī)制之銜接研究》，載《比較法研究》2021年第1期，第146頁。

結(jié) 語

當(dāng)下，環(huán)境行政與環(huán)境司法的聯(lián)動(dòng)逐漸成為我國環(huán)境治理的新的發(fā)展方向，行政與司法形成的“組合拳”被評(píng)價(jià)為反映了當(dāng)代環(huán)境法調(diào)整機(jī)制的融合和環(huán)境法法權(quán)結(jié)構(gòu)的形成與完善。[59]參見郭武：《論環(huán)境行政與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)的中國模式》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期，第188頁。誠然，由于環(huán)境問題的重要性和復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)各種力量實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的。但是，這樣的配合應(yīng)該起到“一加一大于二”的效果，而非造成行政與司法手段之間適用的混亂。選擇行政執(zhí)法權(quán)或者政府索賠權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，就是明確各種權(quán)力（利）的功能優(yōu)勢所在，并在適用范圍劃分上做到物盡其用而又互不越位。行政執(zhí)法的優(yōu)勢在于其高效率及專業(yè)性，而政府索賠的優(yōu)勢在于其能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法在金錢賠償領(lǐng)域的缺位。生態(tài)環(huán)境損害賠償不應(yīng)也不能代替行政執(zhí)法手段。在今后的司法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度回歸“賠償”本身，從而矯正行政執(zhí)法與政府索賠的沖突現(xiàn)狀，形成公法與私法、行政與司法在環(huán)境治理領(lǐng)域的合力。