陳遠(yuǎn)旭

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510000

國(guó)土空間規(guī)劃可以有效推動(dòng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展，也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要推動(dòng)力量。國(guó)土空間規(guī)劃工作具有多個(gè)方面的內(nèi)容，如國(guó)土整體規(guī)劃布局、空間開發(fā)與利用等。在展開國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)程中，其復(fù)雜性較強(qiáng)，影響工作質(zhì)量的原因也較多，縱觀現(xiàn)階段的國(guó)土空間規(guī)劃工作，其所面對(duì)的困境較多，因此，筆者將會(huì)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，并提出突破困境的措施，希望可以為相應(yīng)工作人員提供些許建議與思路。

1 困境1

1.1 規(guī)劃目標(biāo)不明確

著眼規(guī)劃目標(biāo)，一切規(guī)劃都離不開兩種類別，一是發(fā)展為主，這一類型的規(guī)劃具有區(qū)域規(guī)劃、城市鄉(xiāng)村規(guī)劃等；二是控制為主，如環(huán)保規(guī)劃等。前者主要指代的是將發(fā)展與進(jìn)步作為核心，依據(jù)目標(biāo)指導(dǎo)方向的整體思路，追求更大的收益利益。在不相同的經(jīng)濟(jì)體系下，發(fā)展規(guī)劃所具備的作用與價(jià)值也是各不相同的，對(duì)于不同對(duì)象也具有不同的功能訴求。在我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展情況來看，發(fā)展規(guī)劃具備協(xié)同發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的作用。

與發(fā)展性規(guī)劃重視利益極大化這一特點(diǎn)有所不同，控制性規(guī)劃的主要目標(biāo)并不是獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益，而是在規(guī)劃的進(jìn)程中著眼于不能做什么以及不能做到什么程度。簡(jiǎn)而言之，這一類型的規(guī)劃屬于管控治理范疇，也就是管理規(guī)劃。實(shí)際上，世界其他國(guó)家的規(guī)劃，包含區(qū)域規(guī)劃以及城市規(guī)劃等，大多重視“禁止”內(nèi)容，看起來更像是管制規(guī)劃，歐盟更是將空間規(guī)劃看做成為空間管制規(guī)劃。而縱觀我國(guó)發(fā)展情況，現(xiàn)階段，我國(guó)正處于發(fā)展時(shí)期，發(fā)展才是第一要義，因此國(guó)土空間規(guī)劃更加重視“發(fā)展”，發(fā)展性規(guī)劃具有濃厚的色彩[1]。

1.2 突破路徑

在全新的時(shí)代環(huán)境下，國(guó)土空間規(guī)劃的整體目標(biāo)為：統(tǒng)籌國(guó)土保護(hù)、利用與開發(fā)，實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展以及共同創(chuàng)造高質(zhì)量生活，推動(dòng)達(dá)成國(guó)土空間治理能力以及治理水平向著現(xiàn)代化方向前進(jìn)，全方位打造形成和諧有序、開放安全的美麗國(guó)土。通過上文分析可知，規(guī)劃的兩種類別為發(fā)展與控制，其中，發(fā)展性規(guī)劃的核心為開發(fā)與利用，而控制性規(guī)劃的核心為保護(hù)與整治。將我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展情況作為基礎(chǔ)來看，國(guó)土空間規(guī)劃既不是普通的管理性，也不是單純的發(fā)展性，而是處于兩者之間，也就是管理與發(fā)展相互結(jié)合的規(guī)劃類型。因此，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該秉持管控規(guī)劃的要求，將該做好的工作做到位、管理到位，同時(shí)也應(yīng)該遵守發(fā)展性規(guī)劃的原則，合理利用現(xiàn)有資源，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要義，為社會(huì)進(jìn)步與人民生活質(zhì)量的提高做出貢獻(xiàn)。

國(guó)土空間規(guī)劃既不能單純地重視資源分配、如何發(fā)展等問題，也不能只關(guān)注對(duì)國(guó)土的保護(hù)以及治理，而是應(yīng)該重視生產(chǎn)、實(shí)際生活以及社會(huì)效益三者的結(jié)合體。生態(tài)效益并不具備最大值，只有最小值。種植土地面積指標(biāo)也是一樣。在實(shí)際生活方面，也是不具備最大值，只有最小值。

2 困境2

2.1 關(guān)系不明確

如若是發(fā)展性規(guī)劃，那么毫無疑問在規(guī)劃工作進(jìn)程中所秉持的是人本理念。如若是管理性規(guī)劃，那么在實(shí)際工作進(jìn)程中則應(yīng)該更加重視生態(tài)問題。不論是發(fā)展亦或是控制，各個(gè)層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃都會(huì)關(guān)系到較多方面的利益，如空間的擁有者——當(dāng)?shù)厝嗣袢罕?，空間的管理與服務(wù)者——政府部門，空間的利用者——企業(yè)家等。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該堅(jiān)持五贏

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先的前提下實(shí)現(xiàn)以人為本

國(guó)土空間規(guī)劃的最根本目標(biāo)，就是形成生活宜居的、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的、和諧安全的國(guó)土空間格局，于此同時(shí)還應(yīng)該重視生態(tài)優(yōu)先原則。依據(jù)習(xí)近平主席的執(zhí)政理念，筆者認(rèn)為，在全新時(shí)代環(huán)境之下，國(guó)土空間規(guī)劃必須將人本與生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為基礎(chǔ)原則，兩者都是不可或缺的，并且不能偏頗。這一要求看起來十分矛盾，其實(shí)不然，人本，也就是以人為本，這是國(guó)土空間規(guī)劃的根本目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化，則是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)與前提標(biāo)準(zhǔn)。就好似人們行走在路上一樣，其中生態(tài)優(yōu)先，也就是人們的出發(fā)點(diǎn)是哪里，而人本，則是人們要去往哪一個(gè)地方。在科學(xué)發(fā)展的角度來看，人本屬于社會(huì)學(xué)的范疇，生態(tài)環(huán)境保護(hù)則屬于自然科學(xué)范疇。在實(shí)際的規(guī)劃工作進(jìn)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)該在尊重自然規(guī)律的前提之下，發(fā)揮出人們的自主能動(dòng)性，提升人民群眾的生活質(zhì)量。這就是處理好人本與生態(tài)這兩者之間關(guān)系的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其顯而易見就是綠色發(fā)展問題，并且現(xiàn)階段已經(jīng)有了十分之多的研究成果，筆者不再對(duì)其進(jìn)行繁冗的分析。本文重點(diǎn)研究一下人本問題，其中的人關(guān)系到較多個(gè)方面，如居民、政府等[2]。

2.2.2 居民

在我國(guó)土地制度之下，國(guó)土資源是屬于每一個(gè)人民群眾的，首先就是當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的居民，國(guó)土空間規(guī)劃必須將當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的居民作為主要與核心，提升其經(jīng)濟(jì)收益，增加廣大人民群眾的工作機(jī)會(huì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)，這是習(xí)近平主席人本理念下的基本要求。

2.2.3 企業(yè)家

企業(yè)家，不是做慈善的人，所創(chuàng)辦的企業(yè)也并不是福利招待所。要想實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)氐貐^(qū)具有緊密關(guān)聯(lián)的開發(fā)商以及公司老板有所得，同時(shí)避免風(fēng)險(xiǎn)侵襲，就不能對(duì)開放商以及公司老板“道德綁架”，否則將會(huì)起到適得其反的效果，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.2.4 服務(wù)者

所謂服務(wù)者，主要所指代的就是當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的政府部門，應(yīng)該大力優(yōu)化基本公共設(shè)施的建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)當(dāng)?shù)匚幕l(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，切實(shí)實(shí)現(xiàn)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)能力提高。

2.2.5 國(guó)土空間治理中五贏訴求

國(guó)土空間規(guī)劃開發(fā)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)五贏，第一贏：生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。這是生態(tài)優(yōu)先的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。第二贏：當(dāng)?shù)氐貐^(qū)中人民群眾的經(jīng)濟(jì)收益與生活質(zhì)量提升。第三贏：開發(fā)商獲取可觀的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益。第四贏：廣大消費(fèi)者認(rèn)可當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的產(chǎn)品與當(dāng)?shù)胤?wù)。第五贏：優(yōu)化當(dāng)?shù)氐貐^(qū)投資環(huán)境，提高地方財(cái)政收入，切實(shí)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。實(shí)際的五贏關(guān)系如圖1所示。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃中五贏的實(shí)現(xiàn)

國(guó)土空間規(guī)劃不但應(yīng)該具有發(fā)展性，同時(shí)也應(yīng)該具備實(shí)效性。應(yīng)該跳脫出規(guī)劃的對(duì)象，來分析當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的發(fā)展訴求。通常狀況下，國(guó)土空間規(guī)劃人員最好不是當(dāng)?shù)氐貐^(qū)資源開發(fā)的直接受益者，這樣其就不會(huì)受到利益方面的影響與牽制，可以秉持公平公正的態(tài)度來協(xié)調(diào)各方矛盾，規(guī)劃好各個(gè)利益主體的職能與責(zé)任，明晰各自所具備的權(quán)力與義務(wù)。在這一前提之下，再應(yīng)用逆規(guī)劃的措施，堅(jiān)守住資源底線與環(huán)境基線。

我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)土規(guī)劃，是將發(fā)展性為主要，對(duì)于人與自然、現(xiàn)代與歷史之間的關(guān)系把控不合理，處理不到位。以往的區(qū)域規(guī)劃工作，更是不具備對(duì)國(guó)土空間應(yīng)有的持續(xù)性依據(jù)綜合性考量，在根源上就忽略了規(guī)劃對(duì)象的體系性與全面性；而對(duì)于那些超前的城鄉(xiāng)規(guī)劃，更是導(dǎo)致大面積土地被荒置，綠地生態(tài)環(huán)境成為了被動(dòng)點(diǎn)綴[3]。

應(yīng)用逆規(guī)劃措施來進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，切實(shí)達(dá)成人本與生態(tài)環(huán)保優(yōu)先的目標(biāo)。所謂逆規(guī)劃，就是反向思維，只重視一定不能做的事，不能在哪些地方做什么，堅(jiān)守生態(tài)底線，從而為當(dāng)?shù)氐貐^(qū)留下永久保護(hù)的“不干涉”空間。當(dāng)前時(shí)期，自然資源部正在進(jìn)行的各個(gè)地區(qū)保護(hù)體系是具有實(shí)效性價(jià)值的，筆者也希望這一保護(hù)體系可以做好，而不是成為當(dāng)?shù)氐貐^(qū)獲取利益的另一種手段。

2.4 完備協(xié)商——協(xié)議機(jī)制

首先應(yīng)該將產(chǎn)權(quán)關(guān)系搞清楚，并簽署履行合同條例，這是有效確保各方利益的最基礎(chǔ)工作。還應(yīng)該明晰各個(gè)利益涉及者的角色定位。其次，應(yīng)該完備利益涉及者加入到國(guó)土空間治理機(jī)制。在我國(guó)治理工作現(xiàn)代化以及相應(yīng)法律條例持續(xù)完備的基礎(chǔ)上，工作人員應(yīng)該依據(jù)實(shí)際情況，為利益涉及者參與空間治理工作的實(shí)現(xiàn)提供制度保證，這樣才可以在法律規(guī)范層面確保利益涉及者的參與程度。并創(chuàng)設(shè)起相應(yīng)的激勵(lì)體系，使得每一名參與者都可以為區(qū)域長(zhǎng)效發(fā)展做出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)參與者各司其職，形成合理，為空間治理發(fā)揮出自己的力量。

3 困境3

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃中地理區(qū)域與行政區(qū)域

自然物質(zhì)循環(huán)、水循環(huán)等，都是將地理單位作為基礎(chǔ)的，因此，在國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)程中，有必要將地理單元作為基礎(chǔ)，進(jìn)行規(guī)劃工作，合理測(cè)驗(yàn)以及確定管理工作的指示標(biāo)準(zhǔn)。承載力就是在這一方面著眼分析才具有相應(yīng)的價(jià)值。但是發(fā)展性規(guī)劃的訴求，是將行政單元作為核心與重點(diǎn)的，因此，也應(yīng)該進(jìn)行行政范圍中的規(guī)劃工作。那么難題也就隨之產(chǎn)生，是先規(guī)劃地理單元國(guó)土空間，或者是先規(guī)劃行政單元國(guó)土空間？在理論上來看，應(yīng)該是先規(guī)劃地理單元國(guó)土空間。但是就現(xiàn)階段實(shí)際狀況來分析：我國(guó)的北京、天津、河北等地理單元的規(guī)劃工作正在進(jìn)行，有些地區(qū)甚至已經(jīng)完成，但是對(duì)于其他的大地理單元，如青藏高原等，這些地區(qū)環(huán)境中的規(guī)劃工作依舊沒有進(jìn)行的跡象，這一狀況必然會(huì)影響行政單元的規(guī)劃工作。

3.2 左右逢源

筆者建議可以先規(guī)劃地理單元，尤其是大范圍大規(guī)模的自然地理單元，將整體管理指示標(biāo)準(zhǔn)確定好，再經(jīng)由協(xié)商互動(dòng)的方式，將這些指標(biāo)分解，并切實(shí)落實(shí)在行政單元之中。在全國(guó)角度來分析，一個(gè)具有體系化的完整國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)，應(yīng)該如圖2所示。考量到時(shí)間要求以及人力成本，可以稍微變通一下，也就是先設(shè)計(jì)一個(gè)粗放性戰(zhàn)略規(guī)劃，重視權(quán)威性與指導(dǎo)性，但是應(yīng)該將承載力、生態(tài)環(huán)境等相應(yīng)的管理性指標(biāo)確定清除，將主體功能區(qū)域劃分清除，并對(duì)于相應(yīng)的行政單元，經(jīng)由土地類別圖以及行政區(qū)域圖相疊加的措施，提出責(zé)任分擔(dān)方案，之后再由上而下，設(shè)計(jì)出一個(gè)詳盡的國(guó)土規(guī)劃，將管理指標(biāo)與工作任務(wù)全面落實(shí)。

4 突破國(guó)土空間規(guī)劃的措施

4.1 明晰部門分工

在現(xiàn)階段時(shí)代發(fā)展背景下，應(yīng)該推動(dòng)行政管控體系的革新與優(yōu)化，在國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)程中，明晰各個(gè)部門的職能與責(zé)任劃分，強(qiáng)化各個(gè)部門之間的協(xié)同合作，經(jīng)由科學(xué)調(diào)配來保障各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。國(guó)土空間規(guī)劃部門必須認(rèn)識(shí)到，展開體制改革的關(guān)鍵作用，理順每一個(gè)部門之間的實(shí)際責(zé)任與能力，經(jīng)由部門之間的科學(xué)配合，創(chuàng)設(shè)起將國(guó)土空間為主體的合作平臺(tái)，依據(jù)相應(yīng)管理體系標(biāo)準(zhǔn)，高效解決問題，切實(shí)處理以往工作中遺留下來的諸多問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作的進(jìn)行更加科學(xué)。

4.2 提升規(guī)劃體系建設(shè)能力

因?yàn)槲覈?guó)國(guó)土規(guī)劃體系的構(gòu)建人員，對(duì)于生態(tài)理解并不完備全面，對(duì)于在體系建設(shè)進(jìn)程中，生態(tài)保護(hù)方面的技術(shù)的理解自然也并不透徹。因此要想在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的時(shí)代環(huán)境下，做好國(guó)土空間規(guī)劃工作，就必須提升我國(guó)規(guī)劃工作人員的職業(yè)素養(yǎng)與工作能力，讓其認(rèn)識(shí)到環(huán)境生態(tài)保護(hù)在規(guī)劃進(jìn)程中的關(guān)鍵意義，從而去探索分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升國(guó)土空間規(guī)劃水平。

4.3 合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)

因?yàn)槲覈?guó)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)程之中，體系不完備，并且作用以及功能無法全部發(fā)揮出來，對(duì)于一部分規(guī)劃職能的實(shí)際應(yīng)用較為粗略。為了優(yōu)化這一狀況，就應(yīng)該引進(jìn)與應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐與幫助之下，對(duì)國(guó)土資源現(xiàn)階段開發(fā)以及利用情況，以及未來的發(fā)展趨勢(shì)展開全方位分析與研究，之后創(chuàng)設(shè)出具備綜合性與協(xié)調(diào)性的國(guó)土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系，借此來創(chuàng)設(shè)有序科學(xué)的規(guī)劃方式，最后經(jīng)由大數(shù)據(jù)技術(shù)來對(duì)信息的處理功能選取更加適宜科學(xué)的規(guī)劃形式。

4.4 創(chuàng)新規(guī)劃行政體系

在全新時(shí)代環(huán)境下所進(jìn)行的國(guó)土空間規(guī)劃工作，必須應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃行政體系不斷革新與優(yōu)化，這樣一來才可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作所具備的體系性與層次性更加明確合理。在三規(guī)合一的方面著眼，強(qiáng)化各個(gè)職能部門之間的相互溝通與交流成效，構(gòu)建起具備時(shí)代特點(diǎn)的行政體系平臺(tái)以及交流系統(tǒng)，這樣可以有效處理實(shí)際規(guī)劃工作之中顯露出來的不合理問題，還可以規(guī)避重新或者單獨(dú)成立行政機(jī)構(gòu)以后，所造成的行政資源耗費(fèi)情況、行政體系臃腫情況。除此以外，在展開國(guó)土空間規(guī)劃工作的進(jìn)程中，還應(yīng)該最大程度聽取廣大人民群眾的意見，這樣一來可以實(shí)現(xiàn)人民群眾的參與性，凸顯出國(guó)土空間規(guī)劃之中民生性，讓廣大群眾更加信任，認(rèn)可并積極協(xié)助國(guó)土空間規(guī)劃工作順利進(jìn)行。

5 結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃工作的核心與重點(diǎn)，依舊放在了整體規(guī)劃上，因?yàn)檎w規(guī)劃時(shí)期的各類指引、標(biāo)準(zhǔn)等配套文件相對(duì)來說是完備全面的，而作為全方位推行的基礎(chǔ)性規(guī)劃工作，國(guó)土空間規(guī)劃屬于一項(xiàng)復(fù)雜性工程，當(dāng)前時(shí)期，全國(guó)各個(gè)層級(jí)各個(gè)類型的空間規(guī)劃，都面對(duì)著較大的困難，亟待延展工作思路，找尋有效突破。總而言之，國(guó)土空間規(guī)劃屬于一項(xiàng)嚴(yán)肅的科目，更是一門復(fù)雜的實(shí)踐探索，需要工作人員不斷研究與分析，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作的科學(xué)完善。