張萌萌 楊雪冬

引 言

20世紀(jì)30年代，西方社會(huì)出現(xiàn)了所謂的“社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)”，一系列指標(biāo)被開(kāi)發(fā)出來(lái)，以測(cè)量社會(huì)發(fā)展程度和公共政策實(shí)施，目的逐漸明確，方法日益系統(tǒng)。①Clifford W.Cobb, Craig Rixford, Lessons Learned From The History Of Social Indicators, San Francisco: Redefining Progress, 1998.這種思路在1970年代擴(kuò)散到國(guó)際領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，出現(xiàn)了各類指標(biāo)與排名的繁榮，公私機(jī)構(gòu)紛紛投入其中，對(duì)全球社會(huì)生活的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，形成了蔚為大觀的“指標(biāo)產(chǎn)業(yè)”，吸引了大量資源，也推動(dòng)了數(shù)據(jù)、方法和分析工具的迅速發(fā)展。政治類評(píng)估指數(shù)也位列其中，隨之發(fā)展?！奥?lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃”的一份調(diào)查報(bào)告表明:當(dāng)前關(guān)于治理方面——如政治腐敗、公民自由、性別平等、人權(quán)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、新聞自由、政治穩(wěn)定、環(huán)境表現(xiàn)、人類發(fā)展——的指數(shù)共有165種之多。其中，83%的指數(shù)是在1991年到2006年間研發(fā)的，50%的指數(shù)是在2001年到2006年間研發(fā)的。②奧代德?勒文海姆著，朱劍編譯：《考核國(guó)家：國(guó)際“治理指數(shù)”的?？率揭暯恰罚短剿鳌?016年第4期。

政治評(píng)估指數(shù)是指，通過(guò)確定現(xiàn)代政治系統(tǒng)整體或某個(gè)領(lǐng)域運(yùn)行應(yīng)遵循的原則或者應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行細(xì)分和可測(cè)量化，并運(yùn)用到對(duì)全球范圍內(nèi)多個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）政治運(yùn)行的測(cè)量和評(píng)估上，以打分或排名的形式發(fā)布評(píng)估結(jié)果的研究項(xiàng)目。評(píng)估內(nèi)容主要可分為政治制度分類、政治規(guī)范遵守以及政治系統(tǒng)運(yùn)行績(jī)效。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，專注政治類指標(biāo)并獲得學(xué)界認(rèn)可的評(píng)估指數(shù)約有60套，①Princeton University library, “Political & Governance Indicators”, https://libguides.princeton.edu/politics/indicators, 2022-09-24.如果將安全、政治傳播、社會(huì)治理或人類發(fā)展等領(lǐng)域也納入廣義的政治體系，相關(guān)指數(shù)則達(dá)到上百套。

政治評(píng)估指數(shù)從需求、目標(biāo)到構(gòu)建的機(jī)制與影響，都迥異于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他類型的指標(biāo)。盡管政治類評(píng)估指標(biāo)被普遍認(rèn)為帶有明顯的價(jià)值判斷，有將西方體制理想化之嫌，但是依然有諸多機(jī)構(gòu)先后參與其中，少數(shù)指標(biāo)體系產(chǎn)生了全球性的影響，甚至成為測(cè)量各國(guó)乃至全球民主、法治、人權(quán)、治理等發(fā)展的標(biāo)尺。這一看似矛盾的現(xiàn)狀促使我們關(guān)注并深入探究政治類評(píng)估指數(shù)的發(fā)展、現(xiàn)狀、構(gòu)建的機(jī)制與產(chǎn)生的影響，進(jìn)而討論現(xiàn)有政治類指數(shù)存在的問(wèn)題和政治發(fā)展評(píng)估遭遇的普遍困境。對(duì)這些指數(shù)的再評(píng)估，不僅有助于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)各國(guó)政治發(fā)展道路的差異性，也有利于更深入地思考中國(guó)政治發(fā)展道路的全球意義。

本文分為四個(gè)部分。第一部分簡(jiǎn)要概述政治發(fā)展評(píng)估指數(shù)的發(fā)展過(guò)程；第二部分從上百個(gè)指數(shù)中選擇了10個(gè)在世界上具有較大影響的評(píng)估指數(shù)，對(duì)指數(shù)的構(gòu)建主體、理論框架、評(píng)估方法以及影響力進(jìn)行評(píng)析；第三部分著重討論這些評(píng)估指數(shù)在分析政治發(fā)展的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中，所做出的貢獻(xiàn)和存在的缺陷；第四部分是結(jié)論。

一、政治評(píng)估指數(shù)發(fā)展的三波浪潮

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著一大批前殖民地國(guó)家取得獨(dú)立，開(kāi)始現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)，政治發(fā)展問(wèn)題成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。冷戰(zhàn)激發(fā)的制度間競(jìng)爭(zhēng)，又使得何種政治發(fā)展道路道路更優(yōu)、哪些制度設(shè)計(jì)更好等問(wèn)題，迫切需要獲得理論論證。以統(tǒng)計(jì)方法為代表的定量研究方法的不斷發(fā)展和改進(jìn)，為將政治發(fā)展這個(gè)抽象而復(fù)雜的現(xiàn)象具象化提供了技術(shù)條件。因此，伴隨著各種類型經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)估指數(shù)的繁榮，政治類評(píng)估指數(shù)也開(kāi)始在比較政治學(xué)等學(xué)科中出現(xiàn)了。目前仍被視為所謂三大“民主指數(shù)”（政體指數(shù)、自由指數(shù)和民主多樣性指數(shù)）中的兩項(xiàng)始于20世紀(jì)60、70年代。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方社會(huì)陷入了“歷史終結(jié)”的欣喜之中，政治發(fā)展似乎有了統(tǒng)一而“唯一”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，政治評(píng)估也隨之掀起了第一波浪潮。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)的評(píng)估指數(shù)致力于倡導(dǎo)自由民主模式，探索評(píng)價(jià)“不可評(píng)價(jià)”的社會(huì)與政治現(xiàn)象，②Simon Bell, Stephen Morse, Sustainability Indicators: Measuring the Immeasurable?, London: Earthscan, 2008.比如民主（政體指數(shù)）、自由（自由指數(shù)）或腐敗（腐敗感知指數(shù)）。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的“科學(xué)化”與“量化”熱潮，以及冷戰(zhàn)結(jié)束以后非政府組織，尤其是國(guó)際發(fā)展與援助機(jī)構(gòu)影響力的不斷提升，援助分配原則的可操作化改革，極大地推動(dòng)了政治評(píng)價(jià)指數(shù)的發(fā)展。以民主規(guī)范為指導(dǎo)原則的國(guó)際組織和援助國(guó)家主體在很大程度上決定了指數(shù)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

21世紀(jì)的第一個(gè)十年是政治評(píng)價(jià)指數(shù)發(fā)展的第二波浪潮。政治評(píng)價(jià)指標(biāo)更加偏向于客觀評(píng)估方法，數(shù)據(jù)來(lái)源和評(píng)估維度也更加多樣化，并將關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“治理”需求。第二代指數(shù)致力于彌合評(píng)估與決策之間的鴻溝，與第一代指數(shù)相比，評(píng)估對(duì)象在政治上更加易于接受，客觀性和透明度方面也都有很大的改進(jìn)。 20世紀(jì)末主流發(fā)展理念的挫敗，發(fā)展中國(guó)家的政策反饋以及對(duì)第一代指數(shù)的批評(píng)都推動(dòng)了這一階段變革的快速發(fā)展。各種私人和公共機(jī)構(gòu)加入指數(shù)評(píng)估的行列，不止覆蓋了政治制度，也包括更為廣義的治理以及社會(huì)發(fā)展的方方面面。在這一時(shí)期，一方面創(chuàng)建機(jī)構(gòu)更為多樣，測(cè)量對(duì)象更為多樣，另一方面對(duì)于評(píng)估對(duì)象也有了更有針對(duì)性的分類。一些指數(shù)集中關(guān)注特定類型的國(guó)家，比如失敗國(guó)家指數(shù)（后更名為脆弱國(guó)家指數(shù)）。相較于早期指數(shù)，這一時(shí)期的指數(shù)更具有針對(duì)性。二代指數(shù)的構(gòu)建目的和訴求不僅是做出極度簡(jiǎn)化和抽象的排名，而更加致力于做出具體的診斷并提出解決的辦法。③Stephanie E.Trapnell, “Actionable Governance Indicators: Turning Measurement Into Reform”, Hague Journal on the Rule of Law,Vol.3, No.2, 2011, pp.317-48; Tero Erkkil?, “Global Governance Indices as Policy Instruments: Actionability, Transparency and Comparative Policy Analysis”, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, Vol.18, No.4, 2016, pp.382-402.

21世紀(jì)的第二個(gè)十年迎來(lái)政治評(píng)估指數(shù)的第三波浪潮。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)的指數(shù)一般被稱為第三代指數(shù)?；趯?duì)二代指數(shù)的全面評(píng)估與反思，評(píng)估界對(duì)第三代指數(shù)提出了更高的要求，但從結(jié)果來(lái)看，高質(zhì)量新指數(shù)的產(chǎn)出遠(yuǎn)不及預(yù)期，一代和二代指數(shù)仍然是政治評(píng)價(jià)指數(shù)的主導(dǎo)。在構(gòu)建方法上，由于政治發(fā)展理念的復(fù)雜化，量化技術(shù)的發(fā)展以及數(shù)據(jù)來(lái)源的進(jìn)一步豐富，出現(xiàn)了多個(gè)復(fù)合其他指數(shù)的集成指數(shù)，其中最為引人注目的是世界銀行的全球治理指數(shù)（WGI）。該指數(shù)綜合大量與治理相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，用以詮釋國(guó)家間的治理水平差異。指標(biāo)構(gòu)成和數(shù)據(jù)來(lái)源的多元化也造成了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和理念和混雜，民主制度、政治原則、績(jī)效表現(xiàn)在一些指數(shù)中彼此重疊，這一特點(diǎn)在三代指數(shù)中尤其突出。同時(shí)，服務(wù)決策和發(fā)展實(shí)踐仍然是這一階段的首要任務(wù)。

這些評(píng)估方法和指標(biāo)體系，分布已經(jīng)超越了傳統(tǒng)政治學(xué)的研究范圍，橫跨了整個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。這些發(fā)展主要得益于三方面原因：首先，在理論方面，20世紀(jì)90年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度理論轉(zhuǎn)向推動(dòng)了制度研究的全面發(fā)展，測(cè)量制度與發(fā)展結(jié)果之間的關(guān)系成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。其次，在技術(shù)方面，測(cè)量和評(píng)估程序更加成熟，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)日益豐富可得；最后，在需求方面，各國(guó)政府、國(guó)際組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)指標(biāo)信息的需求不斷增長(zhǎng)。

二、十種代表性指數(shù)及其比較分析

從目前的指數(shù)版圖來(lái)看，存在三大類評(píng)估框架：政治制度的類型、政治規(guī)范的遵守和制度運(yùn)行的績(jī)效（見(jiàn)圖1）。按照數(shù)據(jù)最終呈現(xiàn)形式，現(xiàn)有指數(shù)也可以劃分為排名指數(shù)和面板指數(shù)，①Hazel Feigenblatt, “Governance Indicators and the Broken Feedback Loop Leveraging Communications for Impact”, in Helmut K.Anheier, Matthias Haber, Mark A.Kayser (eds.), Governance Indicators: Approaches, Progress, Promise, New York: Oxford University Press, 2018, pp.315-349.前者提供一個(gè)單一排名，而后者則對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行單獨(dú)打分，這一類指數(shù)往往也稱為數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)庫(kù)，但仍被視為廣義評(píng)估指數(shù)。

圖1 三大類政治評(píng)估指數(shù)（來(lái)源：作者自制）

本文從現(xiàn)有的近百種評(píng)估指數(shù)中篩選了10種，包括屬于政治制度類的3種；屬于政治規(guī)范類的4種；以及屬于制度績(jī)效類的3種。選擇標(biāo)準(zhǔn)主要有四個(gè)：一是評(píng)估內(nèi)容，指數(shù)評(píng)估的具體內(nèi)容屬于定義中三種主要類型的一種。二是發(fā)布周期，指數(shù)在推出以后，必須周期性連續(xù)發(fā)布。三是覆蓋范圍，指數(shù)必須覆蓋多個(gè)國(guó)家，且以國(guó)家為評(píng)估的基本單位。四是影響力，指數(shù)在學(xué)術(shù)界、大眾媒體或政策實(shí)務(wù)界有較大的傳播效果或政策影響。

（一）政治制度類型評(píng)估指數(shù)

1.政體指數(shù)（Polity）

政體指數(shù)研究于20世紀(jì)60年代末由美國(guó)馬里蘭大學(xué)政治學(xué)學(xué)者發(fā)起，第一代數(shù)據(jù)發(fā)表于1975年，后續(xù)研究由“系統(tǒng)性和平中心”（Center for Systemic Peace)主持。項(xiàng)目由美國(guó)中央情報(bào)局旗下的政治不穩(wěn)定工作組（Political Instability Task Force)資助（資助于2020年2月終止）。最新的“政體第五代指數(shù)”（Polity 5)由第四代指數(shù)（Polity IV）改造發(fā)展而來(lái)，記錄和監(jiān)測(cè)1800年以來(lái)167個(gè)國(guó)家政權(quán)模式和政權(quán)的變化。①Center for Systemic Peace,“ The Polity Project: About Polity”, https://www.systemicpeace.org/polityproject.html, 2022-08-24.第五代指數(shù)目前仍在開(kāi)發(fā)和改造過(guò)程中，政治學(xué)研究中廣泛使用的仍然是第四代指數(shù)。

政體指數(shù)的獨(dú)特之處在于它關(guān)注制度中民主與專制相伴而非相互排斥的形式。這一觀點(diǎn)設(shè)想了一個(gè)治理權(quán)威的譜系，從完全制度化的獨(dú)裁，到混合的或不完全的威權(quán)政權(quán)，再到完全制度化的民主。政體指標(biāo)的測(cè)量方法是開(kāi)創(chuàng)性的，但同時(shí)也受到大量的質(zhì)疑和批評(píng)：一是政體指數(shù)判定民主或?qū)Ｖ频母黜?xiàng)指標(biāo)主要集中在體制設(shè)定方面，不涉及制度績(jī)效和公民權(quán)利。二是對(duì)政治體制的評(píng)估也更為偏重行政系統(tǒng)。盡管指數(shù)設(shè)定中包含對(duì)選舉的考察，但對(duì)于選舉本身的測(cè)量是較為粗糙的。三是對(duì)美國(guó)歷史的美化，比如將1842年的美國(guó)列為全世界唯一的民主國(guó)家，事實(shí)上此時(shí)的美國(guó)仍是少數(shù)實(shí)行奴隸制的國(guó)家。四是評(píng)估指數(shù)對(duì)于西方國(guó)家的殖民主義歷史選擇了回避，比如1900年之前的非洲地區(qū)被簡(jiǎn)單處理為“無(wú)數(shù)據(jù)”。②Adam Johnson, “Vox’s CIA-Backed ‘Democracy’ Standard Is OK With Slavery and Women Not Voting”, Fairness & Accuracy in Reporting, https://fair.org/home/voxs-cia-backed-democracy-standard-is-ok-with-slavery-and-women-not-voting/, 2022-08-24.

2.民主多樣性指數(shù)（Varieties of Democracy/V-Dem)

民主多樣性研究所創(chuàng)立于2014年，總部設(shè)在瑞典哥德堡大學(xué)政治學(xué)系。民主多樣性指數(shù)致力于在世界范圍內(nèi)測(cè)量和評(píng)估民主發(fā)展，資助機(jī)構(gòu)非常多元，包括歐盟委員會(huì)等多家政府機(jī)構(gòu)、世界銀行、多家非政府機(jī)構(gòu)以及高校、研究所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。③V-Dem, “The V-Dem Project: About the Project and Methodology”, https://www.v-dem.net/project.html, 2022-08-24.

與其他主要政治評(píng)估指標(biāo)相比，民主多樣性指數(shù)的創(chuàng)建時(shí)間較晚，但這也使得該指數(shù)在創(chuàng)始之初就能夠利用最新的測(cè)評(píng)方法以及豐富的數(shù)據(jù)來(lái)源。其樣本規(guī)模、專家數(shù)量、數(shù)據(jù)多樣性和測(cè)量方法之復(fù)雜程度，都是早期政治評(píng)估指數(shù)難以企及的。指數(shù)由五個(gè)民主原則一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，包括選舉、自由、參與、協(xié)商和平等。再進(jìn)一步分解為82項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和400多項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，其中約半數(shù)為來(lái)自官方文件的客觀事實(shí)指標(biāo)，其余一半為專家主觀評(píng)估。④Staffan I.Lindberg, Jan Teorell, Michael Coppedge, John Gerring et al., “V-Dem: A new way to measure democracy”, Journal of Democracy, Vol.25, No.3, 2014, pp.159–169.

民主多樣性指數(shù)的創(chuàng)始目的是建立一個(gè)比較民主政治的數(shù)據(jù)庫(kù)，但在近年來(lái)逐漸向政策領(lǐng)域發(fā)展。民主多樣性指數(shù)中的多項(xiàng)指標(biāo)也成為其他重要治理指數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源，比如世界銀行的全球治理指標(biāo)、“透明國(guó)際”的清廉指數(shù)和美國(guó)國(guó)際發(fā)展署的自力更生國(guó)家指數(shù)（Journey to Self-Reliance Country Roadmap）。⑤USAID, “FY 2021 USAID Journey to Self-Reliance Country Roadmap Methodology Guide”, https://roadmaps.usaid.gov/docs/FY_2021_USAID_Journey_to_Self-Reliance_Country_Roadmap_Methodology_Guide.pdf, 2022-08-24.但總體來(lái)說(shuō)，民主多樣性指數(shù)的曝光率不及世界自由指數(shù)這樣的老牌政治評(píng)估指數(shù)。

3.民主指數(shù)（Democracy Index）

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)旗下的經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）從2006年開(kāi)始發(fā)布民主指數(shù)。民主指數(shù)測(cè)量全球167個(gè)國(guó)家和地區(qū)的民主狀況，幾乎涵蓋了全世界的所有人口和世界上絕大多數(shù)國(guó)家（微型國(guó)家除外)。⑥EIU, “Democracy Index 2020: In Sickness and in Health?”, https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/, 2022-08-24.民主指數(shù)包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)下的60個(gè)二級(jí)指標(biāo)，測(cè)量選舉過(guò)程和多元化、政府職能、政治參與、政治文化和公民自由。

依托以《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》周刊為旗幟的經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)，民主指數(shù)在媒體曝光度和公眾關(guān)注程度上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但多年來(lái)也受到各種質(zhì)疑和批評(píng)。首先，該指數(shù)并沒(méi)有披露評(píng)估專家的身份，經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)沒(méi)有說(shuō)明他們是智庫(kù)的工作人員還是外部專家，也沒(méi)有提供其數(shù)量、所在行業(yè)、職業(yè)或國(guó)籍的任何信息。其次，民主指數(shù)的評(píng)估與打分過(guò)程存在極大的模糊性、不確定性。為了獲得一致性得分，指數(shù)對(duì)于民主相關(guān)變量進(jìn)行了極簡(jiǎn)化處理，這無(wú)疑會(huì)對(duì)指數(shù)的準(zhǔn)確性造成影響。①Peter Tasker, “The Flawed ‘Science’ behind Democracy Rankings”, Nikkei Asia, https://asia.nikkei.com/NAR/Articles/Peter-Tasker-The-flawed-science-behind-democracy-rankings, 2022-08-24.

（二）政治規(guī)范評(píng)估指數(shù)

1.世界自由指數(shù)（Freedom in the World）

世界自由指數(shù)由位于美國(guó)華盛頓特區(qū)的非營(yíng)利組織“自由之家”（Freedom House)于1972年開(kāi)始正式發(fā)布。盡管在官方網(wǎng)站上聲明“（世界自由）報(bào)告是在美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)、美林家族基金會(huì)、谷歌公司和禮來(lái)基金會(huì)的慷慨支持下完成的?！妒澜缱杂伞凡唤邮苷Y助”，②Freedom House, “About the Report”, https://freedomhouse.org/report/freedom-world, 2022-08-20.但“自由之家”的歷年財(cái)務(wù)報(bào)告顯示來(lái)自聯(lián)邦政府的資助一直以來(lái)都是該組織最重要的財(cái)源，且數(shù)量和比例都在逐漸增加。 2020年資助規(guī)模達(dá)到近4600萬(wàn)美元，超過(guò)全部資金來(lái)源的90%。③Freedom House, “Financial Statements”, https://freedomhouse.org/sites/default/files/2021-05/Freedom_House_FY2020_Audited_Financial_Statements.pdf, 2022-08-20.

世界自由指數(shù)是全球最具影響力的政治評(píng)估指數(shù)之一。無(wú)論從媒體曝光度、學(xué)術(shù)參考還是政治決策方面，自由指數(shù)都有相當(dāng)?shù)挠绊懥?。④Tim Büthe, “Beyond Supply and Demand: A Political-Economic Conceptual Model”, in Davis, Fisher, Kingsbury, Merry (eds.),Governance by Indicators: Global Power through Classification and Rankings, Oxford: Oxford University Press, 2012, p.50; Matthias Haber, Olga Kononykhina, “A Comparative Classification and Assessment of Governance Indices”, in Helmut K.Anheier, Matthias Haber, Mark A.Kayser(eds.), Governance Indicators: Approaches, Progress, Promise, pp.11-42.與許多政治評(píng)估指數(shù)發(fā)布機(jī)構(gòu)不同，“自由之家”在世界政治中非?；钴S，從人員、資金到活動(dòng)都與美國(guó)政府聯(lián)系緊密。在理論框架方面，有學(xué)者指出世界自由指數(shù)對(duì)民主的定義過(guò)于片面，過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主較為正式的方面，而未能捕捉到非正式但真實(shí)的權(quán)力關(guān)系和影響途徑，并經(jīng)常導(dǎo)致事實(shí)上的民主偏離。因此，某個(gè)國(guó)家可以“在形式上看起來(lái)自由民主，但在實(shí)際運(yùn)作中可能相當(dāng)不自由”。⑤Wouter P.Veenendaal, “Democracy in Microstates: Why Smallness Does Not Produce a Democratic Political System”,Democratization, Vol.22, No.1, 2015, pp.92–112.此外，在測(cè)量方法上，依賴觀察和主觀判斷的專家打分法也難以避免系統(tǒng)性偏見(jiàn)的產(chǎn)生。

2.法治指數(shù)（Rule of Law Index/RoLI）

世界正義項(xiàng)目（World Justice Project）從2008年開(kāi)始發(fā)布法治指數(shù)，該項(xiàng)目由美國(guó)律師協(xié)會(huì)發(fā)起，旨在評(píng)估各國(guó)在法制建設(shè)及遵守法律方面的情況。該項(xiàng)目最初由比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)通過(guò)美國(guó)律師協(xié)會(huì)資助，目前得到多個(gè)組織、公司和私人基金會(huì)的財(cái)務(wù)支持。

法治指數(shù)對(duì)于“法治”的定義包括四項(xiàng)基本原則：責(zé)任、公正法律、開(kāi)放政府以及無(wú)障礙和公正的爭(zhēng)議解決。⑥The World Justice Project, “Rule of Law Index 2020”, https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-ROLI-2020-Online_0.pdf, 2022-06-21.值得強(qiáng)調(diào)的是，法治指數(shù)是少數(shù)幾個(gè)獨(dú)立收集公眾數(shù)據(jù)的指標(biāo)之一。對(duì)普通公眾的一般性調(diào)查降低了對(duì)專家的依賴以及可能產(chǎn)生的評(píng)估偏見(jiàn)。但該指數(shù)也有局限性，社會(huì)調(diào)查方法存在的一些固有問(wèn)題在法治指數(shù)調(diào)查中同樣難以克服，專家調(diào)查由于隔年進(jìn)行一次，調(diào)查時(shí)間可能對(duì)調(diào)查結(jié)果產(chǎn)生一定影響。調(diào)查結(jié)果并不能體現(xiàn)變量之間的因果關(guān)系，也難以直接用于政策改革。

3.腐敗感知指數(shù)（Corruption Perceptions Index/CPI）

腐敗感知指數(shù)是由非政府組織“透明國(guó)際”建立的清廉指數(shù)排行榜，反映全球商人、學(xué)者及風(fēng)險(xiǎn)分析人員對(duì)世界各地腐敗狀況的觀察和感受?！巴该鲊?guó)際”總部設(shè)在德國(guó)柏林，由世界銀行負(fù)責(zé)非洲地區(qū)項(xiàng)目的前官員于1993年成立?！巴该鲊?guó)際”的主要資助來(lái)源包括多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)、多邊組織和基金會(huì)等。⑦Transparency International, “Who Support Us”, https://www.transparency.org/en/the-organisation/who-supports-us, 2022-06-22.從1995年開(kāi)始，腐敗感知指數(shù)對(duì)各國(guó)“公共部門腐敗感知水平”進(jìn)行排名。⑧Transparency International, “Our Story”, https://www.transparency.org/en/our-story, 2022-06-22.腐敗感知指數(shù)將腐敗定義為“濫用委托權(quán)力以謀取私利”。由于腐敗行為的隱蔽性以及難以衡量腐敗的絕對(duì)程度，腐敗感知指數(shù)測(cè)量的是人們對(duì)腐敗的看法。

腐敗感知指數(shù)是世界范圍內(nèi)使用最廣泛的腐敗指數(shù)，受到各類機(jī)構(gòu)和全球媒體的廣泛關(guān)注，也被國(guó)際發(fā)展和援助組織用來(lái)指導(dǎo)資源分配。對(duì)腐敗感知指數(shù)的批評(píng)主要集中于測(cè)量方法上。比如，有學(xué)者指出，腐敗是一個(gè)過(guò)于復(fù)雜的概念，不能用一個(gè)分?jǐn)?shù)來(lái)衡量。通過(guò)衡量人們對(duì)腐敗的看法，而不是腐敗本身，指數(shù)可能只是在強(qiáng)化現(xiàn)有的刻板印象；指數(shù)只衡量公共部門的腐敗程度，而忽略了私營(yíng)部門。①Dan Hough, “Here’s this Year’s (Flawed) Corruption Perception Index.Those Flaws are Useful”, The Washington Post, 2016-01-27.此外，由于腐敗感知指數(shù)的數(shù)據(jù)收集并不面向普通公眾，因此被認(rèn)為存在嚴(yán)重的精英偏見(jiàn)，并由此引發(fā)不當(dāng)?shù)恼叻磻?yīng)。②Alex Cobham, “Corrupting Perceptions”, Foreign Policy, 2013-07-22.作為對(duì)腐敗感知指數(shù)的補(bǔ)充，“透明國(guó)際”推出了全球腐敗晴雨表，面向普通公眾進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。但全球腐敗晴雨表的規(guī)模、曝光度和影響力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及腐敗感知指數(shù)。

4.全球和平指數(shù)（Global Peace Index/GPI)

全球和平指數(shù)是一套測(cè)量國(guó)家或地區(qū)和平程度的指標(biāo)，由經(jīng)濟(jì)與和平研究所（Institute for Economics & Peace，IEP)于2007年首次發(fā)布。指標(biāo)的部分?jǐn)?shù)據(jù)由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）的專家小組收集。研究所的創(chuàng)立者澳大利亞企業(yè)家兼慈善家史蒂夫?基利亞（Steve Killelea）曾兩次獲提名諾貝爾和平獎(jiǎng)。目前，研究所受到包括澳大利亞政府、全球多個(gè)政府間組織和基金會(huì)的資助。③Institute for Economics & Peace, “About”, https://www.economicsandpeace.org/about/, 2022-01-31.

全球和平指數(shù)測(cè)量國(guó)家卷入當(dāng)前國(guó)內(nèi)和國(guó)際沖突的程度，評(píng)估一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的和諧或不和諧程度。指標(biāo)分為三個(gè)關(guān)鍵的主題類別：尚未平息的國(guó)內(nèi)和國(guó)際沖突、國(guó)內(nèi)和諧或動(dòng)亂程度以及軍事化水平。全球和平指數(shù)使用的數(shù)據(jù)以客觀數(shù)據(jù)為主，來(lái)源廣泛，包括國(guó)際戰(zhàn)略研究所、世界銀行、斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所、聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室等等。個(gè)別指標(biāo)由于缺乏數(shù)據(jù)，會(huì)與經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)合作進(jìn)行定性評(píng)估。④Institue for Economics & Peace, “Global Peace Index 2021”, https://www.economicsandpeace.org/wp-content/uploads/2021/06/GPI-2021-web.pdf, 2022-01-31.

除了為學(xué)術(shù)研究提供數(shù)據(jù)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，全球和平指數(shù)也為各國(guó)政府提供決策依據(jù)，尤其在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)和建設(shè)國(guó)家品牌方面，并為非政府組織和私營(yíng)部門提供項(xiàng)目活動(dòng)信息，幫助它們選擇項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。因此，全球和平指數(shù)自發(fā)布以來(lái)獲得新聞媒體、各國(guó)實(shí)務(wù)界和國(guó)際組織的普遍關(guān)注。也有批評(píng)指出全球和平指數(shù)結(jié)果的不合理性，這種情況主要源于定義和平以及分配指標(biāo)權(quán)重的困難性。⑤Jay Ulfelder, “The Trouble with Combining, or Why I’m Not Touting the Global Peace Index”, https://dartthrowingchimp.wordpress.com/2012/06/12/the-trouble-with-combining-or-why-im-not-touting-the-global-peace-index/, 2022-01-31.

（三）制度績(jī)效評(píng)估指數(shù)

1.國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估（Country Policy and Institutional Assessment/CPIA）

以世界銀行為代表的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始著手設(shè)計(jì)針對(duì)受援國(guó)家的國(guó)別政策和體制評(píng)估。國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估始于1977年，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，一直是一項(xiàng)內(nèi)部評(píng)估，指導(dǎo)世行國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）向發(fā)展中國(guó)家提供貸款和贈(zèng)款。自2006年以來(lái)，國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估的數(shù)據(jù)向公眾開(kāi)放。⑥The World Bank, “The World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment: An IEG Evaluation”, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/13547, 2022-01-21.其每年評(píng)估借款國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理、結(jié)構(gòu)政策和公共部門績(jī)效，評(píng)估結(jié)果用于指導(dǎo)資源分配，匯報(bào)國(guó)家援助戰(zhàn)略和世界銀行貸款活動(dòng)，因此國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估的國(guó)家總評(píng)分被稱為“世界銀行國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)資源分配指標(biāo)”（IRAI）。

國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估旨在從績(jī)效角度評(píng)估國(guó)家當(dāng)前投入的政策和制度的質(zhì)量，測(cè)量國(guó)家支持可持續(xù)增長(zhǎng)和減貧的程度，從而有效吸收發(fā)展援助的能力。其中特別列出了脆弱國(guó)家這一分類，使其能夠從基于績(jī)效的援助分配中獲得豁免。⑦World Bank, “Information Note: The World Bank’s Harmonized List of Fragile Situations”, https://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Fragilityandconflict/FragileSituations_Information%20Note.pdf, 2022-01-21.國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法也一直受到質(zhì)疑，比如各項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中存在一定的重疊，專家評(píng)估的主觀性問(wèn)題。此外，國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估是在董事會(huì)國(guó)家的要求下建立的診斷性工具，由世行內(nèi)部專家制定，因而反映的是所屬機(jī)構(gòu)對(duì)于善治的政策和機(jī)構(gòu)設(shè)置偏好。①The World Bank, “The World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment: An IEG Evaluation”, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/13547, 2022-02-21.

2.脆弱國(guó)家指數(shù)（Fragile States Index/FSI）

總部位于美國(guó)華盛頓特區(qū)的智庫(kù)和平基金會(huì)和美國(guó)《外交政策》雜志從2005年開(kāi)始發(fā)布失敗國(guó)家指數(shù)（Failed States Index），對(duì)世界各國(guó)總體的社會(huì)穩(wěn)定性進(jìn)行排名。 2014年，該指數(shù)更名為脆弱國(guó)家指數(shù)（Fragile States Index），旨在建立一套預(yù)警機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)國(guó)家脆弱性問(wèn)題。和平基金會(huì)創(chuàng)立于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)主要關(guān)注冷戰(zhàn)背景下的核不擴(kuò)散問(wèn)題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，和平基金會(huì)將注意力轉(zhuǎn)向弱小國(guó)家，以及更為廣泛的暴力沖突、國(guó)家脆弱性、安全和人權(quán)等問(wèn)題。目前，和平基金會(huì)的合作者和資助來(lái)源包括數(shù)十個(gè)教育機(jī)構(gòu)、政府組織、政府間組織、私營(yíng)企業(yè)以及基金會(huì)。②FFP, “Who We are”, https://fundforpeace.org/who-we-are/, 2021-12-20.

脆弱國(guó)家指數(shù)的起源可以追溯到和平基金會(huì)的沖突評(píng)估系統(tǒng)工具（CAST)的創(chuàng)建，該工具開(kāi)發(fā)于20世紀(jì)90年代，旨在為決策者和一線工作者提供理解和測(cè)量復(fù)雜環(huán)境中的沖突驅(qū)動(dòng)因素和動(dòng)態(tài)的框架。從2004年開(kāi)始，和平基金會(huì)與《外交政策》合作，以此框架為基礎(chǔ)，推出了失敗國(guó)家指數(shù)，進(jìn)一步對(duì)國(guó)家進(jìn)行評(píng)估和排名。由于對(duì)理論、理念到評(píng)估方法的一系列調(diào)整，失敗國(guó)家指數(shù)在更名為脆弱國(guó)家指數(shù)后，評(píng)估的重心在一定程度上由安全轉(zhuǎn)向發(fā)展。

盡管脆弱國(guó)家指數(shù)自發(fā)布以來(lái)就受到廣泛關(guān)注，但各種批評(píng)也一直伴隨左右?！笆?guó)家”這一名稱多年來(lái)一直飽受爭(zhēng)議。批評(píng)者指出“失敗國(guó)家”暗示著無(wú)可挽救。這一爭(zhēng)議也是2014年指數(shù)更名的原因之一。③FFP, “From Failed to Fragile: Renaming the Index”, https://fundforpeace.org/2014/06/24/from-failed-to-fragile-renaming-theindex/, 2021-12-20.此外，批評(píng)者對(duì)于脆弱國(guó)家指數(shù)作為政策工具的有效性提出質(zhì)疑，認(rèn)為指數(shù)只關(guān)注癥狀，忽視造成現(xiàn)狀的原因或可能的治愈方法。④Lionel Beehner, Joseph Young, “Is Ranking Failed or Fragile States a Futile Business?”, The Washington Post, 2014-07-14,https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2014/07/14/is-ranking-failed-or-fragile-states-a-futile-business/, 2011-12-21; Miles M.Evers, “The Fatally Flawed Fragile States Index”, The National Interest, https://nationalinterest.org/blog/thebuzz/the-fatally-flawed-fragile-states-index-10878, 2021-12-25.

3.世界治理指數(shù)（Worldwide Governance Indicators/WGI）

世界治理指數(shù)從2002年開(kāi)始發(fā)布，該指數(shù)是衡量一國(guó)政府公共治理成效方面最為權(quán)威的指標(biāo)體系。與機(jī)構(gòu)內(nèi)的一些其他指標(biāo)數(shù)據(jù)不同，世界治理指數(shù)并不指導(dǎo)世界銀行的資源分配。⑤WGI, “Introduction”, https://info.worldbank.org/governance/wgi/Home/Documents#doc-intro, 2021-12-26.其評(píng)估內(nèi)容包括六個(gè)方面：言論和問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定和暴力削減、政府效能、監(jiān)管質(zhì)量、法治、腐敗控制。⑥World Bank, “Worldwide Governance Indicators”, https://info.worldbank.org/governance/wgi/, 2021-12-26.

世界治理指數(shù)強(qiáng)調(diào)評(píng)估、理論發(fā)展和政策之間的聯(lián)系，“讓治理問(wèn)題的相關(guān)探討更加實(shí)證化”，⑦Kaufmann D., Kraay A., “Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be Going?”, World Bank Policy Research Working Papers, https://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/1813-9450-4370, 2021-12-26.是當(dāng)前諸多治理定量研究中嚴(yán)謹(jǐn)度最高、影響力最大、使用面最廣的綜合指標(biāo)之一。治理指標(biāo)為蓬勃的治理實(shí)證研究提供數(shù)據(jù)支持，學(xué)術(shù)界使用世界治理指數(shù)來(lái)驗(yàn)證治理與增長(zhǎng)之間的關(guān)系，⑧Daniel Kaufmann, Aart Kraay, “Growth Without Governance”, World Bank Policy Research Working Papers, 2002, https://ssrn.com/abstract=316861, 2021-12-26; Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, “Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006”, World Bank Policy Research Working Paper, https://ssrn.com/abstract=999979, 2021-12-26; Marcus J.Kurtz, Andrew Schrank, “Growth and Governance: Models, Measures, and Mechanisms”, Journal of Politics, No.69, 2007, pp.538-554.為世界各地的決策者提供了政策改革和監(jiān)測(cè)的工具，國(guó)際發(fā)展實(shí)務(wù)界也可以用其作為政策討論尤其是對(duì)外援助方面的政策依據(jù)，比如千禧挑戰(zhàn)公司（MCC）就使用世界治理指數(shù)的部分指標(biāo)來(lái)選擇援助國(guó)家。⑨MCC, “Who We Select: Control of Corruption Indicator”, https://www.mcc.gov/who-we-select/indicator/control-of-corruptionindicator, 2021-12-27.對(duì)于世界治理指數(shù)的分析和批評(píng)也始終存在。比如，有學(xué)者指出其對(duì)于治理的定義過(guò)于寬泛，難以真正對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。①Anna Persson, Bo Rothstein, Jan Teorell, “Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”,Governance, Vol.26, No.3, 2012, pp.449-471.六個(gè)一級(jí)指標(biāo)之間的邊界并不明確，對(duì)于何為“善治”，何為“惡治”并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。②Laura Langbein, Stephen Knack, “The Worldwide Governance Indicators: Six, One, or None?”, Journal of Development Studies,Vol.46, No.2, 2010, pp.350-370.其復(fù)雜的指標(biāo)來(lái)源和變量也對(duì)數(shù)據(jù)使用者造成困擾。在一些情況下，同一指標(biāo)不同國(guó)家的數(shù)據(jù)可能來(lái)自多個(gè)不同的數(shù)據(jù)源，這也使得無(wú)論是時(shí)間上還是空間上的比較都存在問(wèn)題。對(duì)于數(shù)據(jù)源的選擇依據(jù)，指數(shù)也并沒(méi)有充分的說(shuō)明。雖然數(shù)據(jù)來(lái)源中既包括面向普通公眾的社會(huì)調(diào)查，也包括專家評(píng)估和公司調(diào)查，但前者的權(quán)重偏低，專家偏見(jiàn)仍然沒(méi)有得到有效克服。此外，很難使用該指數(shù)來(lái)直接指導(dǎo)治理實(shí)踐，指數(shù)更多的是對(duì)現(xiàn)狀的描述，對(duì)于其成因和影響，以及如何應(yīng)對(duì)，并沒(méi)有給出指導(dǎo)意見(jiàn)。③M.A.Thomas, “What Do the Worldwide Governance Indicators Measure?”, European Journal of Development Research, Vol.22,No.1, 2009, pp.31-54.

（四）比較分析

1.構(gòu)建主體

對(duì)指數(shù)構(gòu)建主體及其資金來(lái)源的考察是探討指數(shù)構(gòu)建機(jī)制的開(kāi)始，建構(gòu)主體與指標(biāo)的構(gòu)建方式和影響力密切相關(guān)，但卻往往受到研究者的忽略。從以上指數(shù)的發(fā)布機(jī)構(gòu)來(lái)看，可以分為三大類。

第一類是政府間機(jī)構(gòu)，尤其是作為“知識(shí)銀行”④世界銀行：《我們是誰(shuí)》，https://www.shihang.org/zh/what-we-do，2022-01-03。的世界銀行發(fā)布了多項(xiàng)重要指數(shù)，以指導(dǎo)和援助世界各國(guó)的發(fā)展。世界銀行自20世紀(jì)90年代中期重新定位為援助與發(fā)展的知識(shí)和數(shù)據(jù)銀行，⑤Don Cohen, Bruno Laporte, “The Evolution of the Knowledge Bank”, https://web.worldbank.org/archive/website01537/WEB/IMAGES/EVOLUTIO.PDF, 2022-01-03.各種量化指標(biāo)的輸出是出于資金分配科學(xué)化和透明度的需求，反映世界銀行早期作為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的定位，更體現(xiàn)出向世界，尤其是發(fā)展中地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展知識(shí)的新的定位。一方面，作為布雷頓森林機(jī)構(gòu)的重要組成部分，世界銀行的發(fā)展理念以及運(yùn)行機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮了重要重要，同時(shí)也體現(xiàn)在世行發(fā)布的各種數(shù)據(jù)與知識(shí)中。機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)、政府與治理的態(tài)度，影響甚至決定著數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方式和深層詮釋，因此，針對(duì)世界銀行發(fā)布的各項(xiàng)指標(biāo)體系，我們經(jīng)常能夠看到“過(guò)度反映機(jī)構(gòu)偏好”的批評(píng)。盡管多邊組織與屬地明確的其他機(jī)構(gòu)相比，更不容易受到少數(shù)主權(quán)國(guó)家的施壓，但來(lái)自自身定位、發(fā)展路徑甚至是股東國(guó)或核心成員的影響是難以避免的。另一方面，作為世界最大的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，世界銀行的數(shù)據(jù)和知識(shí)源自發(fā)展實(shí)踐一線，也能夠進(jìn)一步推廣應(yīng)用于發(fā)展實(shí)踐，形成知識(shí)的良性循環(huán)，并產(chǎn)生更為實(shí)在的政策影響力，這是其他類型的指標(biāo)構(gòu)建主體難以企及的。但從另一個(gè)角度來(lái)看，符合機(jī)構(gòu)發(fā)展理念的評(píng)估對(duì)象更加可能受到機(jī)構(gòu)資源的青睞，從而獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，體現(xiàn)出指標(biāo)知識(shí)背后的權(quán)力關(guān)系。

第二類組織是跨國(guó)非政府組織，比如“自由之家”和“透明國(guó)際”。這一類組織往往是某種國(guó)際規(guī)范的倡導(dǎo)者（Norm Entrepreneur），因此，指標(biāo)評(píng)估的內(nèi)容相對(duì)單一。指數(shù)傳播承載著機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)的理念。作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，這些組織受到持續(xù)的外部資助。盡管各家機(jī)構(gòu)都高度強(qiáng)調(diào)自身的獨(dú)立性，但從機(jī)構(gòu)建立的初衷到人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的財(cái)務(wù)支持，都能夠看到以美國(guó)為代表的西方大國(guó)的影子。一些機(jī)構(gòu)與媒體集團(tuán)合作，進(jìn)一步保證指標(biāo)的曝光度，形成對(duì)從學(xué)術(shù)界到普通公眾以及政策實(shí)務(wù)界的廣泛影響力。

第三類是學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，包括高校、研究所和智庫(kù)。指標(biāo)構(gòu)建的初衷往往是學(xué)術(shù)性的探索，比如尋找民主制度與其他發(fā)展變量之間的因果關(guān)系，或者為廣泛的學(xué)術(shù)研究提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。以高校為依托的指標(biāo)發(fā)布主體相對(duì)具有更高的獨(dú)立性，但對(duì)面向公眾的大眾媒體和政策實(shí)務(wù)界的影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)術(shù)影響力。不管從指數(shù)的呈現(xiàn)方式、平臺(tái)用戶體驗(yàn)還是傳播途徑的曝光程度來(lái)說(shuō)，都往往存在多種不足。因此，有批評(píng)者擔(dān)心這樣的指數(shù)研究其實(shí)是“數(shù)據(jù)墳?zāi)埂薄?/p>

值得注意的是，三類構(gòu)建主體都集中于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也更多受到西方機(jī)構(gòu)的資助，但其影響力絕非只局限于西方世界，而是定義著整個(gè)世界，影響著各國(guó)公眾對(duì)于本國(guó)和其他國(guó)家的看法以及各種資源的流動(dòng)。

2.構(gòu)建方法

根據(jù)測(cè)量方法，政治評(píng)估指數(shù)可以分為兩類：根據(jù)受訪專家感知來(lái)構(gòu)建，或使用量化數(shù)據(jù)和客觀事實(shí)來(lái)構(gòu)建。前者被稱為感知測(cè)量，后者被稱為客觀測(cè)量。一些指數(shù)也會(huì)將二者結(jié)合，使用復(fù)合測(cè)量方法。使用何種方法，受到多種因素的影響，包括評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估目的、技術(shù)發(fā)展以及機(jī)構(gòu)可獲得的資源等?；诟兄臏y(cè)量方法主要優(yōu)勢(shì)在于靈活性，而客觀測(cè)量方法的最大特點(diǎn)就是嚴(yán)謹(jǐn)性。

如果評(píng)估內(nèi)容較為模糊，缺乏明確而廣受認(rèn)可的概念，且難以明確定義測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，比如“腐敗”，那么基于專家感知的主觀打分法無(wú)疑是最佳選擇。如果測(cè)量?jī)?nèi)容框架明確、標(biāo)準(zhǔn)清楚，以客觀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的測(cè)量方法不但可操作，也更具有可信度。從評(píng)估目的來(lái)說(shuō)，提供打分，尤其是優(yōu)劣排名的指數(shù)更傾向于使用專家感知方法，而數(shù)據(jù)庫(kù)或與之類似的面板指數(shù)則更多依賴客觀數(shù)據(jù)。從技術(shù)發(fā)展角度來(lái)看，早期指數(shù)多使用不太依賴信息技術(shù)和統(tǒng)計(jì)科學(xué)的專家感知打分方法，使用客觀數(shù)據(jù)的評(píng)估指數(shù)則出現(xiàn)相對(duì)較晚，一般為二代指數(shù)。

此外，大范圍收集第一手的跨國(guó)信息，對(duì)指數(shù)構(gòu)建機(jī)構(gòu)的財(cái)力資源和信息渠道都有很高的要求。盡管面向公眾的隨機(jī)抽樣問(wèn)卷調(diào)查受到普遍認(rèn)可，但在評(píng)估指數(shù)中非常少見(jiàn)，在本文介紹的各大指數(shù)中，僅有法治指數(shù)使用問(wèn)卷調(diào)查方法，且調(diào)查周期和樣本數(shù)量都不盡如人意。出于同樣的原因，集成第三方二手?jǐn)?shù)據(jù)，直接越過(guò)邀請(qǐng)專家打分或收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，無(wú)疑能夠節(jié)省大量資源，從而更大程度地拓展評(píng)估內(nèi)容和對(duì)象。比如全球治理指數(shù)覆蓋了與治理相關(guān)的各種指標(biāo)，無(wú)論是時(shí)間跨度還是地理范圍都相當(dāng)可觀。

總體來(lái)看，專家感知仍然是政治評(píng)估指數(shù)中最為常用的測(cè)量方法。一方面，由于政治評(píng)估指數(shù)重在“評(píng)估”，運(yùn)用專家的知識(shí)和理論針對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行綜合分析更能彰顯“評(píng)估”的深度。另一方面，政治評(píng)估中很多內(nèi)容，在不同國(guó)家不同語(yǔ)境內(nèi)可能存在很大的事實(shí)差異，比如“腐敗”在美國(guó)的表現(xiàn)與印度非常不同，而客觀數(shù)據(jù)所要求的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目缭叫栽谶@樣的跨國(guó)評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)，也是沒(méi)有意義的。

3.影響范圍與強(qiáng)度

一項(xiàng)評(píng)估指數(shù)的影響范圍與強(qiáng)度，同樣與指數(shù)構(gòu)建的機(jī)構(gòu)、目的和評(píng)估的內(nèi)容密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)發(fā)布的指數(shù)往往局限于學(xué)術(shù)界，這些指數(shù)在建設(shè)伊始就致力于理論探索。比如美國(guó)馬里蘭大學(xué)的政體指數(shù)明確提出指數(shù)研究的目的就是“科學(xué)研究和量化分析”，①Center for Systemic Peace, “Our Mission”, http://www.systemicpeace.org/mission.html, 2022-01-04.而瑞典哥德堡大學(xué)的民主多樣性指數(shù)極為復(fù)雜的指標(biāo)體系和評(píng)估結(jié)果也使得大眾媒體和公眾望而卻步。與此形成鮮明對(duì)比的是非政府組織發(fā)布的評(píng)估指數(shù)，這些指數(shù)本身就承載著倡導(dǎo)某種政治規(guī)范乃至意識(shí)形態(tài)的任務(wù)，通過(guò)大眾媒體影響公眾輿論，進(jìn)而改變政策實(shí)踐是其根本的出發(fā)點(diǎn)。比如“自由之家”提出世界自由指數(shù)“對(duì)學(xué)者和實(shí)踐者要同樣有用”。②Freedom House, “About Freedom in the World”, https://freedomhouse.org/report-types/freedom-world, 2022-01-04.以世界銀行為代表的政府間組織所發(fā)布的指數(shù)由于與資源分配和發(fā)展實(shí)踐密切相關(guān)，在政策實(shí)務(wù)界影響更為廣泛。

指數(shù)的影響力同樣也受到發(fā)布機(jī)構(gòu)的影響。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)除了發(fā)布自己的指數(shù)外，廣泛參與各種指數(shù)研究的討論和批評(píng)，增加引用率，加入“隱性的學(xué)院”，③Diana Crane, Invisible Colleges, Chicago: University of Chicago Press, 1972.必然能夠提高指數(shù)在學(xué)術(shù)界的影響力。但要超越學(xué)術(shù)范圍，觸及非學(xué)術(shù)受眾，則更加困難。與之相比，受到大國(guó)支持和與媒體集團(tuán)合作的非政府組織往往能夠獲得大眾傳播的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，指數(shù)的呈現(xiàn)方式也在一定程度上決定了傳播的效果，與媒體產(chǎn)業(yè)掛鉤的指數(shù)往往比學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)更加關(guān)注用戶體驗(yàn)，也會(huì)在公共關(guān)系和傳播方面投入更多資源，借助多種平臺(tái)宣傳研究成果。此外，一般性的傳播技巧，比如引人注目的標(biāo)題，以及明顯表達(dá)褒貶評(píng)價(jià)的排名都更容易受到大眾媒體的青睞。如何在科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和傳播力之間取得平衡，是所有公開(kāi)發(fā)布的評(píng)估指數(shù)必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

最后，要獲得政策實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，引導(dǎo)政策制定，引起改革和政治發(fā)展，更是多數(shù)政治評(píng)估指數(shù)可望而不可及的最終影響力。政府間組織與實(shí)務(wù)界的關(guān)系相對(duì)更加直接，而非政府組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)要想影響政治實(shí)踐，路線無(wú)疑會(huì)非常曲折。一套指數(shù)要在形成廣泛傳播和認(rèn)可的前提下，形成巨大的壓力，借助國(guó)際社會(huì)或本國(guó)公眾的輿論，才有可能帶來(lái)真正的政策改變。除此之外，只有當(dāng)指數(shù)結(jié)果剛好與政治家的訴求相吻合時(shí)，才會(huì)被奉為改革的科學(xué)依據(jù)。①Rush Doshi, Judith G.Kelley, Beth A.Simmons, “The Power of Ranking: The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior”, International Organization, Vol.73, No.3, 2019, pp.611-643.

表1 十種政治發(fā)展評(píng)估指數(shù)比較（來(lái)源：作者自制）

三、評(píng)估指數(shù)的貢獻(xiàn)與局限

政治評(píng)估指數(shù)的需求與力量何在？為什么一國(guó)政府會(huì)關(guān)注某一個(gè)排名或打分？事實(shí)上，指數(shù)只是對(duì)現(xiàn)有信息的重新組合和詮釋，卻釋放出強(qiáng)大的規(guī)范力量。指數(shù)的魅力在很大程度上歸功于其通過(guò)打分和排名制定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行比較，進(jìn)而構(gòu)建聲譽(yù)的能力，通過(guò)重新配置和詮釋比較性信息來(lái)激發(fā)人們對(duì)于國(guó)家能力和地位的關(guān)注，這種關(guān)注進(jìn)而轉(zhuǎn)化為壓力，影響和推動(dòng)政策實(shí)踐。這一過(guò)程始于對(duì)某個(gè)問(wèn)題的命名，提出一個(gè)概念，進(jìn)而設(shè)立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以象征的力量②Pierre Bourdieu, “Social Space and Symbolic Power”, Sociological Theory, Vol.7, No.1, 1989, pp.14-25.通過(guò)影響話語(yǔ)最終影響決策。指數(shù)具有強(qiáng)大的議程設(shè)置功能，按照其自身偏好設(shè)定優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)有效的政治傳播，形塑公眾、組織和決策者對(duì)于制度合法性的思考。

（一）政治評(píng)估指數(shù)的貢獻(xiàn)

1.知識(shí)建構(gòu)

評(píng)估指數(shù)建構(gòu)了一套將各國(guó)復(fù)雜多樣的政治發(fā)展具象化、可視化、可比較的知識(shí)體系。指數(shù)所使用的數(shù)據(jù)不一定是第一手的，但在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行的評(píng)估卻是全新的。政治發(fā)展領(lǐng)域的各種概念和標(biāo)準(zhǔn)往往缺乏普遍的共識(shí)。政治評(píng)估指數(shù)通過(guò)系統(tǒng)性的指標(biāo)框架，將政治現(xiàn)象的各種性質(zhì)、強(qiáng)度、數(shù)量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化定義。盡管這種定義往往引來(lái)爭(zhēng)議和批評(píng)，但討論本身對(duì)于知識(shí)的形成和積累就是有意義的。對(duì)于民主、發(fā)展、廉政、法治概念的爭(zhēng)論幾乎存在于所有相關(guān)指數(shù)的討論中，這種討論能夠進(jìn)一步推動(dòng)知識(shí)的發(fā)展。收集新的數(shù)據(jù)固然是重要的，但找到一個(gè)框架、整理和檢驗(yàn)各種信息，檢視各種詮釋數(shù)據(jù)的角度，討論可能的因果關(guān)系同樣重要。

一套指數(shù)的形成往往借助眾多專家的貢獻(xiàn)。指數(shù)構(gòu)建的過(guò)程也是相關(guān)領(lǐng)域的專家形成共識(shí)的過(guò)程，這種共識(shí)往往是更為廣泛的社會(huì)和政治共識(shí)的基礎(chǔ)。各國(guó)專家與決策者形成的網(wǎng)絡(luò)能夠進(jìn)一步跨越地理邊界，廣泛影響國(guó)際政治。

指數(shù)提供了對(duì)象國(guó)家國(guó)內(nèi)政治的豐富信息。公開(kāi)發(fā)布意味著包括一般公眾、利益團(tuán)體、商業(yè)團(tuán)體、治理機(jī)構(gòu)等各種受眾都能夠利用指數(shù)提供的比較性信息，形成政策需求。指數(shù)特有的優(yōu)劣比較更容易對(duì)后進(jìn)者形成壓力。政治評(píng)估指數(shù)能夠形成系統(tǒng)性知識(shí)，為現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)提供合法性和動(dòng)員力，并最終引發(fā)政策變化。從這種意義上說(shuō)，知識(shí)就是力量。①Kevin E.Davis, Sally Engle Merry, Benedict Kingsbury, The Quiet Power of Indicators: Measuring Governance, Corruption, and the Rule of Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2015.

2.價(jià)值倡導(dǎo)

在多元的世界中對(duì)一種政治價(jià)值形成共識(shí)，往往是一個(gè)緩慢而艱難的過(guò)程。政治評(píng)估指數(shù)的構(gòu)建主體，尤其是非政府組織，通過(guò)測(cè)量和發(fā)布指數(shù)來(lái)倡導(dǎo)相應(yīng)的政治規(guī)范。政府間組織同樣也是推動(dòng)規(guī)范形成的有效平臺(tái)。民主、自由、廉政、法治等各種應(yīng)當(dāng)被普遍遵循、但在實(shí)踐中參差不齊的價(jià)值規(guī)范，通過(guò)各種指數(shù)得以測(cè)量和比較形成道德壓力。國(guó)家期望在國(guó)際社會(huì)獲得聲譽(yù)，因?yàn)榉e極的集體判斷代表著穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性，能夠增加合作的可能。②Ian Johnstone, “The Power of Interpretive Communities”, in Michael Barnett, Raymond Duvall (eds.), Power in Global Governance,Cambridge: Cambridge University Press, 2005, p.187.而“點(diǎn)名”和“羞辱”則是改變和降低不良行為的主要工具。政治評(píng)估指數(shù)使得這一機(jī)制更加科學(xué)化，不但有理，而且有據(jù)。

由于政治評(píng)估指數(shù)的周期性特點(diǎn)，每年定時(shí)發(fā)布的各類指數(shù)可以形成一種“監(jiān)測(cè)”機(jī)制。指數(shù)發(fā)布者和其他主體的持續(xù)關(guān)注能夠影響評(píng)估對(duì)象，逐漸內(nèi)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整行動(dòng)，形成自我規(guī)范的霍恩索效應(yīng)。③John G.Adair, “The Hawthorne Effect: A Reconsideration of the Methodological Artifact”, Journal of Applied Psychology, Vol.69,No.2, 1984, pp.334-45.一國(guó)評(píng)估結(jié)果的上升或下降，尤其是下降，也能提供一定的預(yù)警作用，提醒或迫使相關(guān)主體采取措施。

3.實(shí)踐引導(dǎo)

政治評(píng)估指數(shù)，尤其是績(jī)效表現(xiàn)指數(shù)，具有對(duì)最佳實(shí)踐的推廣和示范功能。一方面，在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域，以世界銀行為代表的政府間機(jī)構(gòu)發(fā)布的評(píng)估指數(shù)與援助和貸款的分配直接掛鉤，以保證資金投入的有效性。指數(shù)成為重要的資源分配和援助政策的決策工具。在這種情況下，高度依賴國(guó)際援助的發(fā)展中國(guó)家尤為關(guān)注評(píng)估結(jié)果，在一定程度上將評(píng)估結(jié)果內(nèi)化為本國(guó)制度建設(shè)。另一方面，在國(guó)內(nèi)層面，測(cè)量政治系統(tǒng)運(yùn)行的績(jī)效能夠明確制度安排是否能夠達(dá)到其預(yù)期的效果，發(fā)現(xiàn)影響政策實(shí)施的障礙，并進(jìn)一步通過(guò)從以往成功或失敗中吸取的教訓(xùn)提供對(duì)策。同時(shí)，績(jī)效測(cè)量結(jié)果也向公眾和其他國(guó)內(nèi)國(guó)際利益相關(guān)方提供了治理系統(tǒng)運(yùn)行的信息，從而有助于獲得進(jìn)一步的認(rèn)可和支持。

21世紀(jì)以來(lái)，對(duì)政策導(dǎo)向指標(biāo)的呼吁不斷增加，為政策實(shí)踐提供有效依據(jù)已經(jīng)成為新指數(shù)的重要目標(biāo)。指標(biāo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也從關(guān)注國(guó)家排名拓展到提供系統(tǒng)性績(jī)效表現(xiàn)評(píng)估。國(guó)際機(jī)構(gòu)、非政府組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與各種國(guó)家層面和地方或部門次級(jí)主體的合作推動(dòng)了作為政策依據(jù)的指標(biāo)產(chǎn)業(yè)，而有據(jù)可依的決策過(guò)程又可以進(jìn)一步推動(dòng)善治。科學(xué)化、系統(tǒng)性的證據(jù)對(duì)于缺乏數(shù)據(jù)采集和分析能力的發(fā)展中國(guó)家尤其寶貴。指數(shù)與國(guó)家政策部門的合作可以帶來(lái)雙贏，一方面指數(shù)可以獲得受到評(píng)估對(duì)象認(rèn)可的更為準(zhǔn)確的一手信息，另一方面政策部門也能夠得到量身定制的政策依據(jù)和決策建議。

（二）政治評(píng)估指數(shù)的局限

1.創(chuàng)建主體的“中心主義”偏向

盡管政治評(píng)估指數(shù)的創(chuàng)建主體具有多樣性，涵蓋了從學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織到非政府組織等多種形式，但一個(gè)無(wú)法忽視的問(wèn)題是，這些指數(shù)創(chuàng)建機(jī)構(gòu)基本都位于發(fā)達(dá)國(guó)家，尤以美國(guó)和歐洲為主，來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)難以在主流政治評(píng)估指數(shù)中得以表達(dá)。

指數(shù)力量的一個(gè)重要來(lái)源是其創(chuàng)造者的公信力和權(quán)威。社會(huì)心理學(xué)研究指出合法權(quán)威的來(lái)源之一是信任，是對(duì)行為者公允、博學(xué)和能力的認(rèn)可。①Wendy Nelson Espeland, Michael Sauder, “Rankings and Reactivity: How Public Measures Recreate Social Worlds”, American Journal of Sociology, Vol.113, No.1, 2007, pp.1-40.要被視為權(quán)威，行為者自己也往往要被認(rèn)定為特定行為規(guī)范的典范，才能享有規(guī)范的權(quán)力。②Kathryn Sikkink, “Human Rights, Principled Issue-Networks, and Sovereignty in Latin America”, International Organization,Vol.47, No.3, 1993, pp.411-41.同時(shí)，權(quán)威也可以來(lái)源于能力，依據(jù)則是其現(xiàn)有的權(quán)力和財(cái)富。反映在指數(shù)實(shí)踐中，全球主要的政治評(píng)估指數(shù)，乃至于整個(gè)指數(shù)行業(yè)都集中于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。這些國(guó)家以權(quán)威的姿態(tài)，用其設(shè)定的規(guī)范來(lái)評(píng)估他國(guó)。此外，網(wǎng)絡(luò)中心性也與權(quán)威密切相關(guān)。在社會(huì)和政治網(wǎng)絡(luò)中處于中心位置的行動(dòng)者能夠更有力地設(shè)置議程。③R.Charli Carpenter, “Vetting the Advocacy Agenda: Network Centrality and the Paradox of Weapons Norms”, International Organization, Vol.65, No.1, 2011, pp.69-102.美國(guó)政府駐世界各地的組織機(jī)構(gòu)與美國(guó)各大非政府組織形成一個(gè)龐大的信息網(wǎng)絡(luò)，能夠有效挖掘和傳遞各種信息，這無(wú)疑是美國(guó)評(píng)估指數(shù)發(fā)達(dá)的重要原因之一。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家更為成熟的理論、方法和數(shù)據(jù)技術(shù)，以及對(duì)于評(píng)估研究的資源投入優(yōu)勢(shì)都在一定程度上解釋了現(xiàn)有指數(shù)創(chuàng)建者的地理分布。

可以說(shuō)，整個(gè)指數(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了從生產(chǎn)到消費(fèi)的路徑依賴。各類政治評(píng)估指數(shù)以西方政治理論為基礎(chǔ)，以西方國(guó)家為理想模型，以西方專家團(tuán)隊(duì)為評(píng)估主體，服務(wù)于西方大國(guó)的外交與貿(mào)易戰(zhàn)略。廣大發(fā)展中國(guó)家在各種指數(shù)排名中只能擔(dān)任被評(píng)估的角色，既無(wú)法對(duì)評(píng)估結(jié)果提出意見(jiàn)，也無(wú)法貢獻(xiàn)具有本國(guó)特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。以中國(guó)為代表的一些發(fā)展中國(guó)家，尤其是新興國(guó)家，近年來(lái)也在不斷嘗試構(gòu)建體現(xiàn)本國(guó)經(jīng)驗(yàn)與價(jià)值的評(píng)估體系，但從效果來(lái)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法撼動(dòng)主流評(píng)估指數(shù)的主導(dǎo)地位。

指數(shù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代開(kāi)始的爆發(fā)式發(fā)展，在21世紀(jì)的第一個(gè)十年引發(fā)了針對(duì)指數(shù)體系本身的一系列思考和批評(píng)。④Charles P.Oman, Christiane Arndt, Uses and Abuses of Governance Indicators, Paris: OECD, 2006; Romina Bandura, “A Survey of Composite Indices Measuring Country Performance: 2008 Update”, UNDP/ODS Working Paper, New York: UNDP, 2008; Robert I.Rotberg, On Governance: What It Is, What It Means and Its Policy Uses, Waterloo, ON: Centre for International Governance Innovation, 2015; Helmut K.Anheier, Matthias Haber, Mark A.Kayser (eds.), Governance Indicators: Approaches, Progress Promise.這些討論針對(duì)評(píng)估指數(shù)的概念基礎(chǔ)、評(píng)估方法和影響力等諸多方面都進(jìn)行了反思，然而，與指標(biāo)生產(chǎn)者和資助者相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析卻始終沒(méi)有引起重視。評(píng)估指標(biāo)由發(fā)達(dá)國(guó)家生產(chǎn)似乎成為一種無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)，從學(xué)術(shù)界到政策界，從指標(biāo)的生產(chǎn)者到數(shù)據(jù)的使用者都默認(rèn)其合理。顯然，多數(shù)指標(biāo)務(wù)求覆蓋盡可能多的國(guó)家，無(wú)論發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都是其評(píng)估的對(duì)象，甚至一些指標(biāo)尤為關(guān)注發(fā)展中國(guó)家，但評(píng)估者，也就是指標(biāo)的生產(chǎn)者卻集中在發(fā)達(dá)國(guó)家一側(cè)，這樣明顯的失衡卻未能引起研究者的注意，可以說(shuō)是一種怪現(xiàn)象。

一方面，西方國(guó)家的指數(shù)生產(chǎn)者既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，是行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定者也是市場(chǎng)的壟斷者；另一方面，對(duì)于指標(biāo)科學(xué)的評(píng)價(jià)和反思往往仍然是指標(biāo)生產(chǎn)者，也就是說(shuō)，評(píng)估指標(biāo)從生產(chǎn)到評(píng)價(jià)再到批評(píng)，形成了一個(gè)閉環(huán)。因此，針對(duì)各大指數(shù)的分析和批評(píng)往往是技術(shù)性的，關(guān)注數(shù)據(jù)采集和評(píng)估方法，而指標(biāo)生產(chǎn)體系中的不平等和權(quán)力關(guān)系，并不是從業(yè)者關(guān)注的話題。

指數(shù)構(gòu)建機(jī)構(gòu)在分布上的失衡不僅僅是價(jià)值評(píng)價(jià)和聲譽(yù)問(wèn)題。政治評(píng)估指數(shù)，以及更為廣泛的治理相關(guān)指數(shù)，與全球治理框架密切相關(guān)，與之相關(guān)的話語(yǔ)權(quán)決定著全球治理的角色分配和權(quán)力關(guān)系。本國(guó)的政治體制、治理效果是否得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，與貿(mào)易、合作和發(fā)展機(jī)會(huì)密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，指數(shù)創(chuàng)建機(jī)構(gòu)的分布失衡是全球治理框架不平等的表現(xiàn)或延續(xù)。政治評(píng)估指標(biāo)要獲得可持續(xù)的健康發(fā)展，以開(kāi)放的態(tài)度接納來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值和理念本身就是一種民主化的體現(xiàn)。

2.對(duì)政治發(fā)展衡量的“簡(jiǎn)單化”傾向

政治發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期過(guò)程。無(wú)論指數(shù)的目的是傳播理念還是制定政策，解決何為政治發(fā)展的規(guī)范性問(wèn)題都是一個(gè)不可避免的先決條件。只有在確定了政治發(fā)展目標(biāo)之后，才能設(shè)計(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)估現(xiàn)狀與目標(biāo)之間的距離，或者指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展目標(biāo)的政策。如果政治發(fā)展的目標(biāo)是民主制度，那么對(duì)正式制度的測(cè)量就會(huì)成為評(píng)估的核心。而如果政治發(fā)展的目標(biāo)是制度高效運(yùn)行，那么制度設(shè)計(jì)再完善，也不能保證其有效性，只有從制度的實(shí)際運(yùn)行績(jī)效出發(fā)，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向才能評(píng)估各國(guó)的政治發(fā)展水平。

發(fā)展可以被理解為一種結(jié)果，或者一個(gè)過(guò)程。①Alan Thomas, “Development as Practice in a Liberal Capitalist World”, Journal of International Development, Vol.12, No.6, 2000,pp.773-787.基于過(guò)程或程序設(shè)定的定義是最簡(jiǎn)單的?；谥贫仍O(shè)定的政治發(fā)展不以其結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)政治發(fā)展。因此，在一個(gè)制度運(yùn)行低效的社會(huì)，或者一個(gè)高度依靠非正式制度的社會(huì)，對(duì)制度設(shè)定的測(cè)量既無(wú)法準(zhǔn)確衡量其政治發(fā)展水平，也無(wú)法指導(dǎo)改革和政策制定。一個(gè)顯示完善選舉制度的民主指標(biāo)并不一定表明政治昌明。同樣，與西方主流民主制度迥異的政治體制，從治理結(jié)果上也可以被評(píng)估為高速發(fā)展。以中國(guó)為代表的新興國(guó)家不斷挑戰(zhàn)甚至顛覆著現(xiàn)有的各類政治評(píng)估體系的理論預(yù)設(shè)和指標(biāo)選取，以西方經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的評(píng)估體系難以解釋為什么中國(guó)依靠一套迥異于西方的制度體系，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

此外，現(xiàn)有政治評(píng)估指數(shù)的另一個(gè)問(wèn)題是從抽象概念向具體指標(biāo)的轉(zhuǎn)化問(wèn)題。這一問(wèn)題在各類指數(shù)中普遍存在，但在政治類指數(shù)中尤為突出。開(kāi)展一項(xiàng)評(píng)估包括兩個(gè)關(guān)鍵步驟。首先必須定義用于構(gòu)建政治評(píng)估的信息來(lái)源，這是對(duì)測(cè)量?jī)?nèi)容的定義。其次再定義如何將各種信息聚合進(jìn)一個(gè)指數(shù)之中，由此完成從觀察到指數(shù)的投射。一套指數(shù)即使使用了受到一致認(rèn)可的概念框架，但如何準(zhǔn)確找到反映抽象概念的相關(guān)指標(biāo)仍然非常困難。舉例來(lái)說(shuō)，本文介紹的幾大民主指數(shù)，對(duì)于具體指標(biāo)的選取都各不相同。顯然，民主是一個(gè)復(fù)雜的概念，包括選舉、法治、協(xié)商等多種元素，但并不直接等同于這些元素。因此，對(duì)于具體指標(biāo)的選擇必然帶來(lái)質(zhì)疑和爭(zhēng)議。

同時(shí)，在指數(shù)的生產(chǎn)過(guò)程中，極易出現(xiàn)的一種情況是只選擇可以直接測(cè)量的指標(biāo)，忽略難以測(cè)量但實(shí)際上非常關(guān)鍵的指標(biāo)。政治評(píng)估指標(biāo)往往涉及到?jīng)Q策過(guò)程或公眾心理，此種數(shù)據(jù)的獲得和測(cè)量顯然是非常困難的，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也往往受到質(zhì)疑。在一些情況下，指數(shù)只能選擇一些指標(biāo)來(lái)間接反映概念框架中的某些要素，例如以新聞自由來(lái)反映誠(chéng)信進(jìn)而反映一個(gè)國(guó)家的清廉程度。一些概念雖然可以直接度量，但只能以較為粗略的方式加以度量，比如依靠專家的主觀印象。

最后，概念和指標(biāo)數(shù)據(jù)脫節(jié)的情況還可能出現(xiàn)在評(píng)估對(duì)象的單位上。政治評(píng)估指數(shù)普遍以國(guó)別為基本單位，無(wú)論是民主、和平或政府質(zhì)量，其背后的理論假設(shè)都是基于國(guó)家層面的，因而相應(yīng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)也往往是匯總數(shù)據(jù)。而事實(shí)上，在治理實(shí)踐中，區(qū)域間、機(jī)構(gòu)間和部門間的差異性是巨大的，對(duì)低層級(jí)數(shù)據(jù)的加總聚合可能會(huì)掩蓋重要的因果關(guān)系和關(guān)鍵變化，造成數(shù)據(jù)偏差進(jìn)而與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

3.構(gòu)建與測(cè)量方法的“偏頗化”傾向

專家主觀感知打分是現(xiàn)有政治評(píng)估指數(shù)最常見(jiàn)的測(cè)量方法。與客觀測(cè)量方法相比，這種方法能夠獲取更多的信息，但研究者相對(duì)難以把控信息的質(zhì)量，可靠性存疑?？陀^指標(biāo)則正相反，數(shù)據(jù)可靠，但可用信息相對(duì)有限。用感知測(cè)量方法時(shí)，研究者能夠決定專家的選擇，提問(wèn)的內(nèi)容和方式以及如何使用調(diào)查結(jié)果，但不能指定受訪專家用來(lái)構(gòu)建感知的信息來(lái)源，也無(wú)法控制專家的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。感知測(cè)量的一個(gè)重要特點(diǎn)就是從研究者到受訪專家的權(quán)力轉(zhuǎn)移。其靈活性在很大程度上也來(lái)源于此?？紤]到政治評(píng)估的許多內(nèi)容或是缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)性信息（尤其是跨國(guó)比較信息），或是難以給出準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)（比如公正或腐敗），這種靈活性無(wú)疑是一個(gè)巨大的優(yōu)點(diǎn)。此外，感知方法的靈活性一方面使得可測(cè)量的內(nèi)容范圍大大拓寬，另一方面也可以借助專家的知識(shí)，超越研究者的認(rèn)知局限，大規(guī)模拓展指數(shù)的信息范圍。

但同時(shí)，靈活性的代價(jià)也是不可忽視的。首要問(wèn)題就是偏見(jiàn)。偏見(jiàn)的產(chǎn)生可能基于幾方面原因。首先是信息滲透，研究者無(wú)法控制專家的信息來(lái)源以及由此產(chǎn)生的認(rèn)知。對(duì)某一具體指標(biāo)的評(píng)估很可能受到一些外部信息的影響，比如對(duì)腐敗的評(píng)估可能受到新聞自由相關(guān)信息的影響。信息的互相滲透可能使得指標(biāo)設(shè)定失去意義，控制腐敗、法治、問(wèn)責(zé)等等各種信息纏結(jié)在一起，專家只是基于一個(gè)總體的印象對(duì)不同內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。這種情況對(duì)于使用評(píng)估指數(shù)進(jìn)行理論驗(yàn)證時(shí)尤為有害。比如指數(shù)使用者想要驗(yàn)證民主與政府透明度之間的關(guān)系，但專家對(duì)于民主的打分正是基于政府透明度的，那么驗(yàn)證結(jié)果必然是二者高度相關(guān)。不過(guò)，信息滲透對(duì)于指數(shù)排名來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，甚至可能有一定的助益。對(duì)一個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)信息的普遍了解可能使得專家的打分更加符合實(shí)際，提高評(píng)估的準(zhǔn)確性。此外，感知方法還存在透明度的問(wèn)題。我們永遠(yuǎn)無(wú)法完全掌握專家是基于何種信息何種原則進(jìn)行的評(píng)估，無(wú)法對(duì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)驗(yàn)，或者在復(fù)驗(yàn)時(shí)獲得截然不同的結(jié)果。透明度問(wèn)題可以通過(guò)精確問(wèn)題、附加錨定信息、增加受訪專家數(shù)量或使用測(cè)量模型得到緩解。

在使用客觀測(cè)量方法時(shí)，研究者能夠決定信息內(nèi)容以及賦值標(biāo)準(zhǔn)。這無(wú)疑確保了指數(shù)的透明度和可復(fù)驗(yàn)性。從信息來(lái)源到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，客觀測(cè)量方法都是高度透明的。使用同樣尺度對(duì)同樣內(nèi)容的評(píng)估必然產(chǎn)生相同的結(jié)果。但同時(shí)，這也意味著客觀測(cè)量指數(shù)高度依賴研究者的理論和判斷，其使用的信息往往是比較有限的，測(cè)量對(duì)象也更加狹窄，受限于研究者的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和想象力。此外，高度的嚴(yán)謹(jǐn)性對(duì)比較信息（尤其是跨國(guó)信息）完整程度要求更高，這會(huì)進(jìn)一步縮小指數(shù)內(nèi)容的覆蓋范圍。

此外，從指數(shù)構(gòu)建方法來(lái)劃分，除了傳統(tǒng)的感知、客觀測(cè)量及其復(fù)合指數(shù)，還有一類常見(jiàn)方法——集成指數(shù)。這一類指數(shù)的構(gòu)建者并不采集一手?jǐn)?shù)據(jù)，而是根據(jù)一定的理論框架，將第三方指數(shù)或社會(huì)調(diào)查的數(shù)據(jù)納入自己的指標(biāo)系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)化程序，最終形成一個(gè)新的指數(shù)。這一類指數(shù)節(jié)省了數(shù)據(jù)搜集階段的大量資源，相應(yīng)地能夠擴(kuò)大指標(biāo)范圍和規(guī)模，因此往往覆蓋較長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)多個(gè)領(lǐng)域的大量數(shù)據(jù)，最為典型的就是世界銀行的全球治理指數(shù)（WGI）。但這樣的指數(shù)構(gòu)建方法同樣存在一定的問(wèn)題。首先，由于指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)自不同的信息源，要確保理論和概念的一致性是非常困難的，而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的比較難以克服跨越性問(wèn)題。其次，在指標(biāo)集成的過(guò)程中，必然要對(duì)各種變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。如果指標(biāo)本身就來(lái)自第三方指數(shù)，那么數(shù)據(jù)可能已經(jīng)經(jīng)歷了多輪標(biāo)準(zhǔn)化，這可能造成數(shù)據(jù)的變形。最后，如果集成指數(shù)使用的是數(shù)據(jù)源的部分?jǐn)?shù)據(jù)而非全部，就需考慮源數(shù)據(jù)的各個(gè)變量是否是獨(dú)立的，將數(shù)據(jù)從原本語(yǔ)境中抽離是否會(huì)造成失真。總之，使用集成構(gòu)建方法，需要對(duì)數(shù)據(jù)源進(jìn)行非常謹(jǐn)慎的選擇和處理。

4.評(píng)估影響的“有限性”

政治評(píng)估指數(shù)產(chǎn)生影響力的原因之一在于其賦予評(píng)估對(duì)象聲譽(yù)和地位的能力。通過(guò)對(duì)信息的比較和詮釋，指數(shù)可以廣泛影響國(guó)際社會(huì)對(duì)于成功國(guó)家和有效制度的標(biāo)準(zhǔn)，形成一種社會(huì)壓力，迫使評(píng)估對(duì)象接受并遵守評(píng)估結(jié)果以及其背后的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。比較形成判斷，賦予被比較者地位和身份。在這個(gè)過(guò)程中，公約得以形成。不同的國(guó)家根據(jù)這個(gè)共同的尺度進(jìn)行比較，形成一種高度簡(jiǎn)化的世界觀。

評(píng)估指數(shù)影響力可以分為傳播和行為改變兩種形式。在傳播層面，評(píng)估指數(shù)的影響力主要存在于兩個(gè)群體——學(xué)術(shù)界和包括政策制定者以及一般公眾的非學(xué)術(shù)界。盡管對(duì)于傳播效果的直接測(cè)量是十分困難的，但這兩個(gè)方向分別可以通過(guò)學(xué)術(shù)引用和媒體曝光率進(jìn)行間接的評(píng)估。從現(xiàn)有研究來(lái)看，①M(fèi)atthias Haber, Olga Kononykhina, “A Comparative Classification and Assessment of Governance Indices”, in Helmut K.Anheier,Matthias Haber, Mark A.Kayser (eds.), Governance Indicators: Approaches, Progress, Promise, 2018, pp.11-42.評(píng)估指數(shù)在學(xué)界的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非學(xué)術(shù)界。相較于經(jīng)濟(jì)或社會(huì)指數(shù)，政治類指數(shù)的這一特點(diǎn)尤為突出。換句說(shuō)話，一些活躍于科研項(xiàng)目和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的指數(shù)研究在很大程度上并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為政策依據(jù)和公眾關(guān)注，艱深的理論探討和復(fù)雜的測(cè)量方法可能永遠(yuǎn)不會(huì)影響非學(xué)術(shù)受眾。

當(dāng)然，一部分評(píng)估指數(shù)的主要構(gòu)建目的就在于理論驗(yàn)證，本文中介紹的一些政治體制評(píng)估指數(shù)強(qiáng)調(diào)概念界定和制度規(guī)范，多由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)建，其參與者和受眾都主要集中在學(xué)術(shù)研究界，并不追求媒體曝光率，對(duì)政策實(shí)務(wù)界的影響即使存在，也往往是間接的。由于該類指標(biāo)的目標(biāo)受眾就是學(xué)術(shù)群體，傳播范圍的相對(duì)有限并不算是問(wèn)題。但對(duì)于關(guān)注政治系統(tǒng)運(yùn)行、與政策密切相關(guān)的指數(shù)來(lái)說(shuō)，政策實(shí)務(wù)界的關(guān)注至關(guān)重要。而對(duì)于本文總結(jié)的第二類評(píng)估指數(shù)，即以廉政、自由、法治等政治價(jià)值為測(cè)量對(duì)象的指數(shù)，以推動(dòng)制度革新和社會(huì)進(jìn)步為目的，尤其需要一般公眾和政策界的關(guān)注。如果不能進(jìn)行有效的傳播，那無(wú)疑是真正的數(shù)據(jù)墳?zāi)?。通過(guò)自上而下的排名系統(tǒng)吸引媒體曝光正是一種有效的傳播策略。

政治評(píng)估指數(shù)研究經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展，從概念框架到測(cè)量方法都更加精深化、復(fù)雜化，但也造成了成果與公眾認(rèn)知之間的鴻溝。尤其是面板指數(shù)，其結(jié)果往往無(wú)法用易于理解的語(yǔ)言簡(jiǎn)單概括，普通公眾也難以將其與自身經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系。如果研究者不能夠放下身段為公眾闡釋指標(biāo)的意義，引起公眾興趣，就很難獲得以受眾為導(dǎo)向的大眾媒體的青睞。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，雖然傳播主體可以在一定程度上跨越傳統(tǒng)媒體渠道，但如果不能搭建用戶友好的數(shù)據(jù)平臺(tái)，制作面向公眾的傳播形式，在各種新興內(nèi)容的擠壓下，就會(huì)造成更為嚴(yán)重的傳播劣勢(shì)。

在傳播基礎(chǔ)上，更為有效的影響力表現(xiàn)在行為改變，對(duì)于評(píng)估指數(shù)來(lái)說(shuō)，也就是其可以成為政策制定或改革的依據(jù)。尤其是在指數(shù)中排名落后的國(guó)家，指數(shù)通過(guò)媒體傳播形成民意壓力。利益團(tuán)體可以利用評(píng)估指數(shù)提供的信息要求制度變革。同時(shí)，通過(guò)長(zhǎng)期對(duì)政策和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，成功的指數(shù)可以在一定程度上使評(píng)估對(duì)象內(nèi)化其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為避免評(píng)分降級(jí)而進(jìn)行自我規(guī)范。此外，評(píng)估指數(shù)通過(guò)比較形成跨國(guó)壓力，進(jìn)而影響國(guó)際合作、投資和援助。

要真正引導(dǎo)政策變化，形成壓力是必要條件，但不是充分條件。在壓力之下，評(píng)估對(duì)象還需要具體的政策指導(dǎo)才能最終完成政策變革。盡管近十年來(lái)的指數(shù)研究已經(jīng)注意到對(duì)政策實(shí)務(wù)的指導(dǎo)性，但現(xiàn)有指數(shù)仍然多是對(duì)現(xiàn)狀的測(cè)量和描述。既缺乏對(duì)因果關(guān)系的挖掘，也難以直接轉(zhuǎn)化為政策依據(jù)。高度抽象化的評(píng)估指標(biāo)也許可以描述何為“善治”，但無(wú)法告訴實(shí)踐者如何獲得“善果”。例如，脆弱國(guó)家指數(shù)通過(guò)貧困、沖突等指標(biāo)測(cè)量一國(guó)的脆弱程度，但這些指標(biāo)難以用來(lái)指導(dǎo)高度脆弱國(guó)家或其他相關(guān)主體通過(guò)何種舉措或干預(yù)來(lái)改善該國(guó)的脆弱性。盡管世界各國(guó)都認(rèn)識(shí)到與制度運(yùn)行相關(guān)的政策依據(jù)對(duì)于決策和治理的重要性，并且隨著技術(shù)進(jìn)步，數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量也在不斷增加，但生成、收集、合成和使用指數(shù)為決策提供信息仍然存在困難。決策者要從大量復(fù)雜的信息中識(shí)別對(duì)政策有用的數(shù)據(jù)，理解數(shù)據(jù)的意義，與自身政策環(huán)境相結(jié)合，無(wú)疑是非常困難的。

結(jié)論：善治的引導(dǎo)抑或政治的規(guī)訓(xùn)

指數(shù)以數(shù)字反映現(xiàn)象，數(shù)字本身是中立的，但當(dāng)指標(biāo)被用于揭示問(wèn)題、指導(dǎo)決策時(shí)，這些數(shù)字就具有了價(jià)值判斷和政治性，反映出指數(shù)生產(chǎn)者以及消費(fèi)者的理念和目標(biāo)。政治評(píng)估指數(shù)尤其體現(xiàn)了數(shù)字的客觀性與指向的政治性之間的緊張關(guān)系。政治評(píng)估指數(shù)究竟揭示的是政治世界的真相和理想愿景，還是個(gè)別國(guó)家或組織規(guī)訓(xùn)他國(guó)的“科學(xué)化”工具？顯然，在現(xiàn)有的指數(shù)版圖中，兩種性質(zhì)同時(shí)存在，而其存在的合理性就在于二者微妙的平衡——以知識(shí)提供規(guī)范的權(quán)力。三十年間的迅速發(fā)展反映了世界對(duì)于政治評(píng)估指數(shù)旺盛的需求。同時(shí)，能夠獲得普遍認(rèn)可、有效回應(yīng)各種批評(píng)并指導(dǎo)政策實(shí)踐的新型政治評(píng)估指數(shù)仍在孕育之中。

21世紀(jì)已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)十年，全球治理框架在多種力量的共同作用下正在動(dòng)態(tài)中逐漸形成。雖然傳統(tǒng)的權(quán)力主體仍然主導(dǎo)著國(guó)際政治，但無(wú)論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，都已經(jīng)意識(shí)到多種隱形權(quán)力以微妙的方式影響著國(guó)家間的權(quán)力分配。政治評(píng)估指數(shù)正是以這樣一種形式影響甚至改變著全世界關(guān)于制度、規(guī)范、績(jī)效與發(fā)展的觀念，以非強(qiáng)制性卻有效的方式規(guī)范著全世界，引導(dǎo)決策者的政策行為和公眾輿論。這些指數(shù)不僅是對(duì)實(shí)踐或現(xiàn)象的測(cè)量和描述，更重要的是對(duì)評(píng)估目標(biāo)施加壓力，施加指數(shù)背后的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值準(zhǔn)則。

本文介紹的三類政治評(píng)估指數(shù)，其評(píng)估內(nèi)容、目的和影響范圍各有側(cè)重，發(fā)展方向也不盡相同。政治制度評(píng)估指數(shù)要拓展其影響范圍，獲得更為廣泛的認(rèn)可，應(yīng)超越舊有政治理論的窠臼，關(guān)照當(dāng)今世界的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，以更加開(kāi)放包容的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估全球多樣化的制度設(shè)定。政治規(guī)范評(píng)估指數(shù)要避免成為“抹黑”的工具，要有效倡導(dǎo)政治道德，其評(píng)估專家和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)更加客觀中立。“點(diǎn)名”和“批評(píng)”是政治規(guī)范指數(shù)發(fā)揮影響力的有效方法，但無(wú)論是“點(diǎn)名”還是“批評(píng)”，都需建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，避免成為詆毀“他者”的托詞，才能受到評(píng)估對(duì)象的接受和認(rèn)可，真正將道德規(guī)范內(nèi)化進(jìn)制度的設(shè)定和運(yùn)行中。最后，考察治理績(jī)效的評(píng)估指數(shù)應(yīng)發(fā)展更加有效的評(píng)估方法，提高數(shù)據(jù)的收集、加工和分析的技術(shù)水平，真正以高度精煉的數(shù)字準(zhǔn)確反映復(fù)雜的治理實(shí)踐。

總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論是現(xiàn)有指數(shù)的升級(jí)發(fā)展還是推陳出新構(gòu)建新一代指數(shù)，增加包容性、客觀性和有效性的目的都是提高指數(shù)的影響力。在政治評(píng)估指數(shù)的主要受眾，即學(xué)術(shù)界、一般公眾和政策實(shí)務(wù)界中，后二者更難突破，又正是指數(shù)最重要的影響對(duì)象，可以說(shuō)，指數(shù)所帶來(lái)的權(quán)力正是源于對(duì)這兩個(gè)群體的影響。要提高對(duì)一般公眾的影響力，在不損失科學(xué)性的前提下，應(yīng)注意提高指數(shù)的用戶親和性，增加對(duì)公共關(guān)系的投入，與傳統(tǒng)媒體合作或運(yùn)營(yíng)新媒體傳播，以多種形式提高公共曝光率。對(duì)于政策實(shí)務(wù)界，則應(yīng)增加合作互動(dòng)，在收集第一手信息的同時(shí)也了解實(shí)務(wù)界的需求，讓數(shù)據(jù)能夠更加直接的指導(dǎo)實(shí)踐，彌合指數(shù)與政策實(shí)踐的鴻溝。

中國(guó)作為全球治理的積極倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，在構(gòu)建制度性話語(yǔ)權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)該更積極地參與全球政治評(píng)估指數(shù)的建構(gòu)，對(duì)中國(guó)成功的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和制度建設(shè)做法進(jìn)行學(xué)理化、普遍化研究，以形成基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)同時(shí)關(guān)照廣大發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展前景的評(píng)估指數(shù)體系，推動(dòng)全球政治評(píng)估指數(shù)版圖的多樣化?？陀^地說(shuō)，目前，中國(guó)在全球政治評(píng)估體系中，仍然處于非常被動(dòng)的狀態(tài)。盡管近年來(lái)，許多中國(guó)學(xué)者進(jìn)行了探索性研究，嘗試建立新的政治評(píng)估體系，但效果并不理想。這在一定程度上是由于我們對(duì)現(xiàn)有的全球政治評(píng)估指數(shù)仍然缺乏系統(tǒng)的理解和充分的分析，本文正是期望能夠于此做出微薄的貢獻(xiàn)。