陳 立

（武漢市行政學(xué)院，湖北 武漢 430022）

人口老齡化是我國當(dāng)前面臨的重大現(xiàn)實問題。在當(dāng)下家庭養(yǎng)老功能面臨的弱化，同時多層次、多領(lǐng)域的社會養(yǎng)老尚未真正建立情況下，如何解決城市人口老齡化的問題，以滿足人民群眾不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，做到老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一種能夠適應(yīng)當(dāng)前社會環(huán)境，同時能夠兼容和吸收家庭養(yǎng)老優(yōu)勢的新興養(yǎng)老模式，得到了老年人群體的普遍認(rèn)可，在很大程度上滿足了我國人口老齡化面臨的社會養(yǎng)老需求。武漢市從2010年開始了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的試點、推廣實踐探索，取得了一系列的成績，當(dāng)然也面臨不少有待完善的問題。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，梳理了武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐的三種形式，對存在的問題進行了深入分析，并提出促進武漢市養(yǎng)老服務(wù)實踐的對策建議。

一、武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐的三種形式

武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從2010年就開始了試點，到目前，武漢市通過以社區(qū)為單位，對其輻射范圍內(nèi)的服務(wù)企業(yè)、文體設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生單位、居委會、志愿者群體等設(shè)施與資源進行整合與重新分配，大膽探索出一條在經(jīng)濟上實惠可行、服務(wù)層次多元有效的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。針對不同社區(qū)、不同需求的老年人群體提供因人制宜的服務(wù)，為有需要的老年人提供了信息咨詢、幫助采購、陪護聊天、保潔衛(wèi)生、應(yīng)急救護等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，使不方便的老年人群體在熟悉的社區(qū)內(nèi)就可以有吃有穿、有醫(yī)有藥、水電煤氣等，使廣大老年人群體享受到快捷便利且經(jīng)濟實惠的養(yǎng)老服務(wù)。

概括地講，武漢市在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的方式與途徑上，采取三種有效形式。

第一種是社區(qū)工作人員牽線搭橋，提供老年人抱團互助養(yǎng)老服務(wù)。抱團互助是由對社區(qū)內(nèi)部老年人狀況較為了解的社區(qū)管理人員出面進行牽線搭橋，對老年人之間的互幫互助進行調(diào)劑余缺和優(yōu)勢互補的合作模式。是在對社區(qū)老年人進行充分細致的了解后，在充分尊重老年人自身意愿的基礎(chǔ)上，讓高齡老人與低齡老人、體弱多病的老人與身強體壯的老人結(jié)成互助伙伴或者團體，使他們得以互幫互助，社區(qū)也能在資源有限的情況下以經(jīng)濟實惠的服務(wù)方式照料老年人生活。比如，將部分獨居、空巢的散戶老年人集中到某戶老人家中，以補貼的形式對其進行集中看護，在節(jié)約人力的同時，盡可能地為社區(qū)老人提供因人制宜的家政、保健、娛樂服務(wù)[1]。

第二種是定期組織志愿者為社區(qū)老人提供無償服務(wù)。武漢市依托在2010年初建立的以服務(wù)社區(qū)為宗旨的社區(qū)志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺——中國社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)，各個社區(qū)對內(nèi)部的失能老人、高齡老人、經(jīng)濟困難老人等生活無法自理卻又因為各種原因而無法購買對應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的老年人，進行細致的查訪和登記，并通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)溝通就近的志愿者提供便利的無償服務(wù)。其中的服務(wù)項目包括理發(fā)、購物、送菜上門、送藥上門、運送煤氣罐等，并根據(jù)具體事項和當(dāng)事人的具體情況，按照約定的時間、地點、標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的志愿者服務(wù)。針對孤寡、獨居、抑郁或與家人產(chǎn)生了矛盾的老年人，志愿者團隊也會委派專業(yè)的心理健康咨詢醫(yī)師為對應(yīng)的老年人提供心理咨詢、輔導(dǎo)、診斷等為老年人提供心理健康服務(wù)，幫助老年人解決生活中遭遇的問題與麻煩。武漢市為了讓需要服務(wù)的社區(qū)老人與提供服務(wù)的志愿者快速對接，有針對性地采取了多元的激勵措施，比如對志愿者提供的服務(wù)時間進行儲存和規(guī)劃管理，方便其有需要時隨時調(diào)用；為志愿者提供基礎(chǔ)的餐費和交通補貼；建立優(yōu)秀志愿者評選機制，定期為其提供獎品發(fā)放、旅游等福利。

第三種是建立社區(qū)托老所。建立的社區(qū)托老所規(guī)模一般都不大，是一種針對小區(qū)實際需求人口靈活變通的服務(wù)機構(gòu)，其運作的資金主要由社區(qū)內(nèi)部的居民支持與自主，屬于半公益性質(zhì)。以武漢市的百步亭社區(qū)為例，他們與社區(qū)內(nèi)的商業(yè)機構(gòu)合作，針對社區(qū)內(nèi)部有養(yǎng)老需要的老年人群體建立全日制的“托老所”，內(nèi)部設(shè)置了用餐室、養(yǎng)生康復(fù)室、閱讀中心、休息室，為社區(qū)老人提供基本的生活與護理服務(wù)，并在室外配置了可供社區(qū)老人打球、健身、運動、活動脛骨的大型活動場地，以及專門為老年人設(shè)計的健身設(shè)備?！巴欣纤眱?nèi)會針對當(dāng)天的實際情況配備相應(yīng)的工作人員，免費為社區(qū)老人提供生活照料、護理、心理健康咨詢等服務(wù)，餐飲是按照最低的成本提供。社區(qū)內(nèi)部的空巢、失能、孤寡老人們白天可以在這里享受“托老所”提供的專人陪護服務(wù)，并定期舉辦老年人茶話社、交誼舞會、讀書讀報分享交流會、游園游樂會等活動，以融入集體的方式與同齡人進行語言、肢體方面的交流，通過建立友誼而有效排遣了各自的寂寞與孤獨，情感也得到了慰藉，為他們的老年生活增添了幸福感。

二、武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐中存在的問題

1.資金投入不足

目前，武漢市社區(qū)養(yǎng)老資金投入仍以政府投入為主，社會投入偏少，社區(qū)內(nèi)部捐助幾乎可以忽略不計。政府投入方面給予了積極的財政支持，但渠道單一，投入資金的用途除了養(yǎng)老服務(wù)之外，還要承擔(dān)街道社區(qū)受理的各種其他服務(wù)，諸如社區(qū)日常工作中需要的開支、日常辦公、社區(qū)辦公場所的日常維護、電水費等，致使能夠用于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金減少。在社會民間投入方面，由于政府對于市場化的養(yǎng)老機構(gòu)政策優(yōu)惠不足，諸如注冊難度比較嚴(yán)、所得稅減免力度不夠等，難以鼓勵社會民間資本在這一領(lǐng)域投入。社區(qū)內(nèi)部的捐助方面，則是更少且不穩(wěn)定的，幾乎可以忽略不計。造成這種狀況原因主要是我國目前的養(yǎng)老保險福利水平低，退休老人絕大多數(shù)工資偏低，老人們除去日常生活的開支，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)費用的支付能力較弱[2]。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍數(shù)量不足，質(zhì)量也有待提高

從數(shù)量上來說，武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍主要由接受有償薪資的專門從業(yè)者和社區(qū)志愿者兩部分人構(gòu)成。由于財力有限，職業(yè)從業(yè)者能從中領(lǐng)取的薪資不高，同時，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織也很難對此類專門的從業(yè)者制定長期的制度激勵，導(dǎo)致了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的工作不穩(wěn)定、缺少相應(yīng)福利、薪酬待遇低下、提升空間小、社會地位低等結(jié)果。這直接造成了一些從事養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員不愿意進入社區(qū)。社區(qū)志愿者雖然不是奔著薪酬待遇來的，但是由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織管理和制度設(shè)計的不規(guī)范，缺少對志愿者提供勞動的對等補償、激勵機制，導(dǎo)致一些志愿者逐漸失去志愿興趣。從質(zhì)量上來說，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)團隊的人員構(gòu)成參差不齊、專業(yè)水平低下。突出地表現(xiàn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)團隊人員主要由家庭主婦、離、退休再就業(yè)人群、無業(yè)、待業(yè)人群構(gòu)成，缺少專業(yè)的技能和知識的培訓(xùn)，只能在生活照料方面提供門檻最低的服務(wù)，而對于醫(yī)療護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等專業(yè)性較強、具有一定門檻的工作則很難勝任。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)項目較為單一

武漢市社區(qū)能夠提供全面養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)較少，部分社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)較為單一。目前，武漢市的一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)只能定期、定量向社區(qū)內(nèi)的老年人群體提供食物、衣物、家政、跑腿等日常生活方面的服務(wù)，而對于醫(yī)療保健服務(wù)、精神慰藉服務(wù)需求等存在相當(dāng)程度的缺乏。更無法針對特定人群的特定需求量身定制符合老年人心愿的服務(wù)，致使一些條件好一點或者要求高一些的老年人較高的精神需要服務(wù)往往很難得到滿意的照顧[3]。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不夠完善

在生活日常的基礎(chǔ)設(shè)施方面。武漢市不少社區(qū)雖然建立了的日間照料室、老年人健身活動中心等，但是相當(dāng)一部分流于形式，一間空屋子里放幾張床，外面掛個牌子，未能發(fā)揮實際作用。導(dǎo)致這種狀況的原因，一方面是人力與物資短缺造成的設(shè)備陳舊，且年久失修，沒有做到及時維護與保養(yǎng)，使得老年人不愿意使用；另一方面是因為缺少對老年人生理特征的考慮，直接就把針對普通青壯年設(shè)計的設(shè)備放置在老年人社區(qū)，沒有進行相應(yīng)的防摔、防碰、防滑設(shè)計，導(dǎo)致老年人產(chǎn)生懼怕。在醫(yī)療護理的基礎(chǔ)設(shè)施方面。武漢市部分社區(qū)內(nèi)部都具備了可供老年人使用的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、健身器械、小范圍的活動、休閑綠化帶。但其數(shù)量和質(zhì)量都存在一定程度的不足，設(shè)備整體落后與陳舊，難以滿足日益增長的老年人群體的實際需求。很多社區(qū)內(nèi)部的衛(wèi)生服務(wù)站都是由停業(yè)的私人診所改建的，存在著設(shè)備簡陋、用地不足、提供服務(wù)單一等缺陷，就連老年人群體常見的高血壓、心腦血管疾病都難以收治，難以完成對老年人進行在家護理、在家保健、在家救助的目標(biāo)，根本無法對老年人的醫(yī)療護理需求提供有效服務(wù)。在精神慰藉的基礎(chǔ)設(shè)施方面。為了滿足老年人群體的精神愉悅，武漢市很多社區(qū)設(shè)立了老年人活動中心，但是由于缺乏相應(yīng)的管理、缺乏充足的場地和資金的支持，老年人活動中心無法購置相應(yīng)的健身器械、必要的書籍等原因，致使一些老年活動中心沒有真正成為老年人鍛煉身體、讀書閱覽、充實精神生活的精神家園，被迫淪為老年人棋牌室[4]。

三、促進武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐深化的對策

1.加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持力度

要確保在政府財政支出中，每年有一定比例且不斷增長資金投資到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各種事項中，并明確所用事項的清單，要把社會福利事業(yè)的彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的一部分用于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，改善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的條件。通過更有效的政策引導(dǎo)、更多稅收優(yōu)惠、減免等措施激勵企業(yè)或民間資本進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，加大政府購買養(yǎng)老服務(wù)力度，并不斷擴大購買范圍，為其參與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)造條件。加強民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持力度，新建民辦機構(gòu)根據(jù)在社區(qū)場所自建、租賃的不同，給予活動設(shè)施、床位等建設(shè)投入一定標(biāo)準(zhǔn)的補助，并按入住老人情況和服務(wù)內(nèi)容的不同給予運營補助。建立養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，對于一些有特殊養(yǎng)老困難老年人，諸如低收入的高齡、獨居、失能等，要經(jīng)過評估，采取政府補貼的方式，為他們接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持。低償收取具有一定經(jīng)濟能力的老人除政府補貼外自付部分外的費用。

2.建設(shè)高水平的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍

建設(shè)專業(yè)化的人才服務(wù)隊伍。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)團隊要與相應(yīng)的高校、高職院校合作，以“訂單式”人才培養(yǎng)模式甄選出一批具有專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)知識的人才加入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍中來。要有針對性地邀請具有相關(guān)培訓(xùn)資質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)團隊到社區(qū)開展培訓(xùn)課程，組織社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作人員定期接受學(xué)習(xí)和在崗培訓(xùn)，學(xué)習(xí)老年人護理學(xué)、老年人心理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等有益于養(yǎng)老服務(wù)工作的專業(yè)知識，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的知識水平。要適當(dāng)提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專職人員的待遇和社會地位，吸引和穩(wěn)定人才隊伍。要發(fā)展和壯大志愿者服務(wù)隊伍。通過加大養(yǎng)老服務(wù)利國利民的宣傳力度，讓人們意識到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性，吸引更多的志愿者團體、個人參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來；要將現(xiàn)有的由黨員、居民骨干為主的志愿者團隊擴展到全社會，擴大社區(qū)居民整體的參與度；通過建立規(guī)范的志愿者注冊登記工作，對其設(shè)立合理、合規(guī)、有效的激勵制度，吸引更多人參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作中，并全心全意為老年人提供志愿服務(wù)。

3.建全社區(qū)老年人信息檔案

社區(qū)內(nèi)的工作人員通過建全信息檔案，對老年人的婚姻狀況、子女狀況、經(jīng)濟狀況、家庭類型、生活自理能力、醫(yī)療待遇等情況做好登記，對轄區(qū)內(nèi)的困難老人、殘疾老人、獨居老人、高齡老人、失獨老人、生活無法自理老人要施行常探訪、多慰問，一邊細致的了解、研究和制定其具體所需的養(yǎng)老服務(wù)項目，方便相關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和機構(gòu)對其開展個性化的養(yǎng)老服務(wù) 。

4.確立政府和社會民間在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)責(zé)上的定位

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)如果過多依賴政府，將政府當(dāng)成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)責(zé)上的主體，勢必會造成社會民間參與變低，活力缺乏，政府財政負擔(dān)過重等問題，從而在很大程度上限制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。因此，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的作用定位，既要在政策上予以助力和推進，對其制度進行精確的定位與規(guī)范，確保其的持續(xù)發(fā)展，又不能使其在資金與管理上過度依賴政府，要在對其管理進行有限度的扶持和監(jiān)督、健全和完善其福利保障制度的基礎(chǔ)上，以一個社會福利的推動者而非管理者的身份進行維護。要明確政府和社會之間的權(quán)責(zé)定位，做到放權(quán)于社會。在明確養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)制度的前提下，客觀遵循市場經(jīng)濟運作規(guī)律，以市場化的管理運營機制多方面、多層次地開展養(yǎng)老服務(wù)，確立社會整體在養(yǎng)老服務(wù)權(quán)責(zé)上的主體定位，以提高市場活力和私人機構(gòu)的整體參與度。要做到這一點，需從兩方面入手。

一是積極探索適合大城市、小社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)路徑。要注重發(fā)揮市場機制的作用，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)逐漸走向資本市場化發(fā)展，將政府在養(yǎng)老服務(wù)權(quán)責(zé)上的主體定位逐漸向社會化、產(chǎn)業(yè)化、市場化過渡。針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展而言，要從市場調(diào)查入手，深入調(diào)查和發(fā)掘社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各層級需求，根據(jù)老年人群體的身體狀況、經(jīng)濟狀況、年齡階段所產(chǎn)生的不同需求，來制定相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)項目和措施。在政府現(xiàn)有的公共服務(wù)項目體系上延展出一個適應(yīng)市場需求的、具有針對性的養(yǎng)老服務(wù)項目，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上形成多種針對不同經(jīng)濟實力、不同身體狀況、不同收費水平的服務(wù)形式，不斷加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)模，促進大城市、小社區(qū)式的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。二是探索全社會共同參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機制。構(gòu)建生活照顧、醫(yī)療護理、精神慰藉于一體的城市化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，以規(guī)范化管理、提升硬件條件、政策扶持等措施鼓勵和吸引社會組織、志愿者、民間組織共同參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來。