趙楠，唐慧娟，李瑋，王志建

（江蘇農(nóng)林職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇句容 212400）

2021 年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”的耕地保護(hù)要求，為進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作提供了堅(jiān)實(shí)后盾，同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)了相關(guān)文件，明確要通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)保障國(guó)家糧食安全[1]。

1 句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)做法與成效

江蘇省句容市地處茅山革命老區(qū)腹地，是典型的“江南魚米之鄉(xiāng)”，素有“南京新東郊，金陵御花園”的美譽(yù)。近年來(lái)，句容市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和江蘇省委員會(huì)、江蘇省政府的決策部署，圍繞“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，聚焦“有綱、有序、有質(zhì)、有利”四有目標(biāo)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并取得了階段性成效。截至2021年，句容市共建設(shè)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.24 萬(wàn)hm2，占73%的耕地面積[2]。

1.1 合理規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，需科學(xué)、合理地規(guī)劃建設(shè)發(fā)展綱要，落實(shí)發(fā)展項(xiàng)目，以有效保障糧食安全。因此，句容市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局編制了《句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、國(guó)土空間規(guī)劃等規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)合，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，優(yōu)先建設(shè)配套設(shè)施齊全、功能強(qiáng)大、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

1.1.1 調(diào)研項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀

1）調(diào)查人員深入項(xiàng)目區(qū)一線，調(diào)查研判水利骨干工程、田間工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)施、道路交通及電力設(shè)施等基本情況，將項(xiàng)目區(qū)的溝渠、河道、泵站、渡槽、涵洞、道路和橋梁等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施分類匯總，摸清斷面、流量、揚(yáng)程等基本參數(shù)，記錄各個(gè)設(shè)施的運(yùn)行情況。2）征詢項(xiàng)目區(qū)村鎮(zhèn)干部和水利站業(yè)務(wù)人員的建議，傾聽項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的意見，統(tǒng)籌考慮。3）與其他部門的項(xiàng)目協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌安排。調(diào)查交通、國(guó)土等部門是否在項(xiàng)目區(qū)及其周邊地區(qū)實(shí)施過(guò)項(xiàng)目或正在規(guī)劃項(xiàng)目，以便高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目與之協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。

1.1.2 做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)

在做好前期勘察工作的前提下，做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，保證項(xiàng)目施工時(shí)間，避免一些不必要的狀況影響工程建設(shè)。例如，因項(xiàng)目申報(bào)建設(shè)面積和實(shí)際建設(shè)面積不符，造成項(xiàng)目工程無(wú)法按照設(shè)計(jì)進(jìn)行有序施工或被迫修改設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和考慮，合理安排道路建設(shè)、灌排設(shè)施建設(shè)等。

1.1.3 保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的先進(jìn)性

為提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性和先進(jìn)性，句容市引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府公開招標(biāo)的方式，從多家投標(biāo)單位中遴選了技術(shù)力量雄厚、實(shí)力過(guò)硬的專業(yè)設(shè)計(jì)單位承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)工作，使規(guī)劃設(shè)計(jì)更具前瞻性、可操作性和可持續(xù)性；既符合新農(nóng)村建設(shè)要求，又兼顧項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的利益；既貼近政府行為，又尊重項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的意愿；既能充分發(fā)揮項(xiàng)目效益，又能為未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展留下充足空間，確保建設(shè)一片、達(dá)標(biāo)一片、產(chǎn)業(yè)興旺一片。

1.2 促進(jìn)項(xiàng)目有序推進(jìn)

為確保建設(shè)項(xiàng)目早落地、早受益，句容市人民政府堅(jiān)持高位統(tǒng)籌、高點(diǎn)謀劃、高效組織，凝人心聚合力，以“三高”舉措有序推進(jìn)項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)。

1.2.1 目標(biāo)考核高要求

句容市人民政府將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入句容市年度高質(zhì)量目標(biāo)考核體系，并將其列入年度重點(diǎn)項(xiàng)目督查清單，按照月通報(bào)的方式，定期通報(bào)各項(xiàng)目的進(jìn)展和存在的問(wèn)題，并組織召開專題會(huì)議進(jìn)行研究會(huì)辦，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。結(jié)合工作實(shí)際，出臺(tái)了《句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理制度和考核管理（暫行）辦法》，強(qiáng)化日常督查考核，激發(fā)各參建單位的積極性、主動(dòng)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目高效高質(zhì)量推進(jìn)實(shí)施。

1.2.2 項(xiàng)目投資高標(biāo)準(zhǔn)

為加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金整合力度、強(qiáng)化資金規(guī)范管理，句容市財(cái)政局制定了《句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金使用辦法》，實(shí)行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩Ｊ胸?cái)政部門積極調(diào)度資金，確保配套資金及時(shí)、足額到位，并根據(jù)鎮(zhèn)江市人民政府辦公室《關(guān)于大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施意見》（鎮(zhèn)政辦發(fā)〔2017〕166 號(hào)）文件要求，通過(guò)市人大審議和政府批復(fù)，在相關(guān)部門預(yù)算中全額落實(shí)郭莊鎮(zhèn)666.67 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目2000 萬(wàn)元的配套資金，每667 m2平均投資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)3500 元。2021年，句容市建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積800 hm2、高效節(jié)水灌溉面積80 hm2，項(xiàng)目總投資2190 萬(wàn)元[3]。

1.3 保障項(xiàng)目工程質(zhì)量

后期的管理維護(hù)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程能長(zhǎng)期發(fā)揮效益的關(guān)鍵措施之一，句容市為保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，先后出臺(tái)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和資金管理辦法、質(zhì)量管理辦法、建設(shè)參與單位信用行為管理辦法、督查辦法等一系列制度規(guī)范，以強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，要做到方案新穎、適用范圍廣，同時(shí)積極應(yīng)用新材料、新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備；在項(xiàng)目建設(shè)階段，通過(guò)招投標(biāo)選擇資質(zhì)優(yōu)、實(shí)力強(qiáng)的施工單位、監(jiān)理單位和檢測(cè)單位參建、參管、參檢，定期通報(bào)、督查、考核，確保項(xiàng)目工程的質(zhì)量和進(jìn)度；在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，在做好上圖入庫(kù)、勘察設(shè)計(jì)、竣工結(jié)算等工作基礎(chǔ)上，委托第三方專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍組織驗(yàn)收，保證項(xiàng)目工程質(zhì)量。

1.4 促創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)展“有利”

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠，句容市始終把“三個(gè)有利于”作為檢驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)成效的標(biāo)尺，以工匠精神創(chuàng)新工作方式，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)邁上新臺(tái)階。

1.4.1 有利于提高糧食綜合生產(chǎn)能力

句容市通過(guò)集中連片開展田塊平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土壤改良、宜機(jī)化改造等措施，改善農(nóng)田碎塊化耕種、設(shè)施不配套、耕地質(zhì)量下降及農(nóng)機(jī)作業(yè)不便捷等問(wèn)題。截至目前，句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例達(dá)60%、主要糧食作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)90%。通過(guò)完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，建成一批旱能灌、澇能排、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水高效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，增強(qiáng)了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，每667 m2糧食產(chǎn)能平均提高10%，有效提高了農(nóng)田種植的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而提高了農(nóng)民種植的積極性。

1.4.2 有利于拓寬農(nóng)民增收致富渠道

1）通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，在穩(wěn)定糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，積極支持優(yōu)質(zhì)蔬菜、經(jīng)濟(jì)林果及其他優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)了一批優(yōu)質(zhì)糧食、優(yōu)質(zhì)蔬菜等特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地，為促進(jìn)農(nóng)民增收奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。2）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作有利于推動(dòng)農(nóng)村規(guī)?；N植產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本，增加農(nóng)民收入。3）有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。4）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后，能顯著提高土地租金，保障農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期收益。

1.4.3 有利于改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，句容市深入踐行綠色發(fā)展理念，應(yīng)用綠色材料，推廣節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能的高效、智能灌溉技術(shù)，推進(jìn)排灌溉系統(tǒng)生態(tài)化改造，強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升工作，促進(jìn)水土資源集約、節(jié)約利用和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g，句容市完成了項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的農(nóng)村河塘疏浚、農(nóng)村小型泵站更新改造、農(nóng)田節(jié)水灌溉建設(shè)，打造了高效節(jié)水灌溉工程、排澇系統(tǒng)和水源性整治工程，提升了句容市農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)模、層次和標(biāo)準(zhǔn)，改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，逐步將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田從糧食安全的保障“長(zhǎng)城”打造成喚起鄉(xiāng)愁的“美麗田園”和“網(wǎng)紅打卡地”。

2 存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

隨著農(nóng)田水利工程建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，需投入的管護(hù)資金也越來(lái)越多，但當(dāng)前句容市尚未出臺(tái)有關(guān)強(qiáng)化管護(hù)資金保障的制度規(guī)范，使農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程管護(hù)資金難以得到有效保障，尤其在少數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)、村，其經(jīng)費(fèi)籌措困難。以泵站為例，其日常管養(yǎng)的支出較低，各村財(cái)政均能有效負(fù)擔(dān)，但出現(xiàn)設(shè)備故障、泵房損毀等情況時(shí)，泵站的單次養(yǎng)護(hù)費(fèi)用在6000～7000元，嚴(yán)重時(shí)甚至需花費(fèi)上萬(wàn)元，造成句容市村集體的財(cái)政壓力較大。

2.2 土地后備資源不足

2019 年以后，句容市項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程明顯放緩。通過(guò)近年來(lái)的連續(xù)開發(fā)，句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比已達(dá)72.4%，連片平整的水田基本開發(fā)殆盡，選項(xiàng)后備資源嚴(yán)重不足，以糧食種植為主的、面積66.67 hm2以上的連片地塊較少。

2.3 建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)不高

句容市地形以丘陵、崗坡地為主，田塊坡度大、分布不集中、連片面積小、位置偏。經(jīng)測(cè)算，丘陵地區(qū)每667 m2的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田平均建設(shè)投入需超過(guò)3000 元才能滿足排灌和機(jī)耕路的需求；每667 m2平均建設(shè)投入超過(guò)6000 元才能滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則上的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。2022 年起，句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資標(biāo)準(zhǔn)為3000 元/667 m2，與項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。

2.4 耕地用途管制問(wèn)題

2022 年8月，江蘇省自然資源廳 江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 江蘇省林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù) 嚴(yán)格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發(fā)〔2022〕178 號(hào)），規(guī)定“在土地整理復(fù)墾開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套建設(shè)用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)予以補(bǔ)足”，要求不得對(duì)原有土路進(jìn)行硬化建設(shè)，不得對(duì)土渠進(jìn)行襯砌灌溉[4]。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，機(jī)耕路和襯砌渠道建設(shè)占比較大，耕地用途管制政策的限制，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難。

3 對(duì)策建議

句容市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了階段性成效，但農(nóng)田建設(shè)水平、信息化水平發(fā)展仍存在不足。為更高質(zhì)量、更高效率落實(shí)建設(shè)并保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提出了做好資金保障工作、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理水平、提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的綜合效益、充分發(fā)揮政府作用等措施，以推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。

3.1 做好資金保障工作

1）積極爭(zhēng)取中央資金投入，同時(shí)做好地方資金配套工作，使財(cái)政資金落實(shí)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。2）探索資金籌措新模式。政府可通過(guò)發(fā)行債券、新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益等方式，增加融資渠道，助推高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[5]。3）加強(qiáng)資金支付情況的綜合調(diào)度，聯(lián)合財(cái)政部門采取通報(bào)、約談等方式督促縣級(jí)政府及時(shí)撥付財(cái)政資金。4）嚴(yán)格審查報(bào)賬。在建設(shè)過(guò)程中，要根據(jù)項(xiàng)目工程的進(jìn)度、質(zhì)量的考核、審計(jì)的結(jié)果及時(shí)撥付款項(xiàng)，定期開展審計(jì)工作，保證資金有效合規(guī)使用。

3.2 提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理水平

1）通過(guò)加快土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)田地平整工作、完善農(nóng)田配套設(shè)施等措施，緩解句容市后備土地資源不足的問(wèn)題，不斷提升耕地質(zhì)量，提高土地產(chǎn)出價(jià)值。2）在耕種環(huán)節(jié)中推廣應(yīng)用新品種、新裝備、新技術(shù)，對(duì)施肥、播種進(jìn)行配方化、良種化。3）利用微生物農(nóng)藥及昆蟲天敵等綠色生態(tài)防控技術(shù)防治農(nóng)作物病蟲害，對(duì)綠色肥料進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。4）應(yīng)用水肥一體化的灌溉節(jié)水技術(shù)，也可通過(guò)應(yīng)用無(wú)人機(jī)施肥、自動(dòng)灌溉等新技術(shù)提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。

3.3 提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的綜合效益

1）對(duì)已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，執(zhí)行嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合，針對(duì)句容市土地碎片化問(wèn)題，嚴(yán)格履行土地征收流程，落實(shí)成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。2）提升耕地質(zhì)量，持續(xù)推進(jìn)恢復(fù)土壤肥力，保證綠肥種植，減少耕地撂荒，穩(wěn)定提升農(nóng)田產(chǎn)能。3）完善耕地資源換取建設(shè)資金的規(guī)章制度及操作流程，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，解決資金投入標(biāo)準(zhǔn)較低的問(wèn)題。

3.4 充分發(fā)揮政府作用

政府各級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)、黨政領(lǐng)導(dǎo)及村干部，要切實(shí)發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，切實(shí)做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作[6]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)把每667 m2種植地年均糧食產(chǎn)能1000 kg 作為項(xiàng)目建設(shè)的最重要目標(biāo)，協(xié)調(diào)好項(xiàng)目與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，按照國(guó)家、江蘇省規(guī)定的最新標(biāo)準(zhǔn)要求，制訂出符合句容市實(shí)際情況的、科學(xué)性和適應(yīng)性相結(jié)合的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。