賈 康

中國財政科學(xué)研究院，北京，100142

一、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

對于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，首先需要明確的問題是新發(fā)展格局“新”在何處？學(xué)界普遍認(rèn)可的觀點是改革開放之后“雙循環(huán)”已經(jīng)形成。20世紀(jì)80年代，我國提出的“兩頭在外，大進(jìn)大出”的國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)戰(zhàn)略，是由當(dāng)時的各種主客觀條件決定的。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，新發(fā)展格局的“新”，就在于特別強(qiáng)調(diào)“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”。以國內(nèi)大循環(huán)為主體，深刻領(lǐng)會“擴(kuò)大內(nèi)需”的需求，強(qiáng)調(diào)在40余年改革開放帶來的本土市場發(fā)育基礎(chǔ)之上審時度勢，與時俱進(jìn)地應(yīng)對目前面臨的種種不確定性，在“百年未有之大變局”的動蕩局勢中掌握主動權(quán)。改革開放以來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)市場具有的雄厚實力，是可以依托的客觀條件。在新的起點之上，我國正在進(jìn)一步打開具有“成長性”的潛力空間。就當(dāng)今世界范圍內(nèi)的橫向比較而言，我國在產(chǎn)業(yè)門類和供應(yīng)鏈完整性方面已有較為顯著的優(yōu)勢：中國在制造業(yè)規(guī)模上業(yè)已位列全球第一；截至2020年12月，中國是全球唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部41個工業(yè)大類、207個工業(yè)中類、666個工業(yè)小類的國家。然而，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也存在著一些短板。例如，制造業(yè)大而不強(qiáng)，科技發(fā)展在創(chuàng)新能力方面還有待提高等。

優(yōu)勢與不足并存，從中國經(jīng)濟(jì)社會成長的角度看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展縱深還需進(jìn)一步打開，打造“巨國模型”特大經(jīng)濟(jì)體，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中磨礪韌性，減少對外依存度。為應(yīng)對種種不確定性，我國首先應(yīng)當(dāng)立足于以本土內(nèi)循環(huán)為主體，同時，也絕不放棄繼續(xù)發(fā)展外循環(huán)形成新發(fā)展格局，以求行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在貫徹改革開放基本國策和“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”黨的基本路線基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“新的兩步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，從而實現(xiàn)和平崛起。

二、從個性和共性兩個方面理解城市高質(zhì)量發(fā)展

城市是本土市場上大大小小的中心區(qū)域。在我國，中心區(qū)域還有更清晰的表述與界定，即“建成區(qū)”。從土地制度來看，所有建成區(qū)的終極產(chǎn)權(quán)均屬國有。建成區(qū)之外的土地，除無主荒山、荒地、海洋等歸國家所有外，其他都屬集體所有。對城市區(qū)域而言，所有不動產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)社會活動開展所基于的基本物質(zhì)條件，都是在一個終極產(chǎn)權(quán)非常清晰的國有土地平臺上展開的。

城市主要的功能可以概括為宜居宜業(yè)。所謂“城”，是來自人類社會早期形成的有中心聚集地特征的地域概念，其主要功能為“居”，在城市建設(shè)中特別強(qiáng)調(diào)安全性，過去的“城”通常構(gòu)筑城墻和護(hù)城河等，以提升城市安全水平。所謂“市”，則是商品交流、交換的地域。以“城”和“市”合并而來的“城市”，是對中心區(qū)域的概括。

在現(xiàn)實生活中，城市成為人類社會動態(tài)發(fā)展演化有機(jī)體的一部分，在發(fā)展過程中會出現(xiàn)一些具體的具有挑戰(zhàn)性的問題。例如，如何處理長期傳統(tǒng)體制形成的城鄉(xiāng)分治格局與現(xiàn)代化進(jìn)程之間的矛盾。以戶籍制度為例，我國在社會成員的管理體系中區(qū)分城市戶口和非城市戶口。現(xiàn)代城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)如何處理城鄉(xiāng)分治格局及其帶來的基本公共服務(wù)不均衡的問題，是一個值得研究的具有挑戰(zhàn)性的問題。

筆者認(rèn)為，目前我國的城鎮(zhèn)化水平（即國際上通稱的城市化水平）仍然處于快速上升期。首先，截至2021年，我國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率還停留在46%左右，換言之，14億中國人里大多數(shù)還沒有取得城市戶口，無法享受市民待遇；另一個指標(biāo)即“常住人口城鎮(zhèn)化率”，雖已高達(dá)65%左右，但包含嚴(yán)重“欠賬”：幾十年間，已有約3億人從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)區(qū)域居住，但他們?nèi)匀槐环Q為“農(nóng)民工和他們的家屬”，在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等基本公共服務(wù)方面是“入另冊”的，由于發(fā)展的程度還不夠，不足以解決這方面的供給以達(dá)到“一視同仁”。這意味著中國的真實城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)未達(dá)到60%以上，在50%上下。從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，才標(biāo)志著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段完成，我國在今后較長一段時間內(nèi)仍將處于并將繼續(xù)處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段。實事求是地講，現(xiàn)在的中國仍然是世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，這是中國的基本國情，意味著中國的工業(yè)化正處在從中期向中后期和后期轉(zhuǎn)變的過程中。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人們會一步步切身體會到中國經(jīng)濟(jì)的成長性。

從上述基本判斷可見，在中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，城市的高質(zhì)量發(fā)展可以從個性和共性兩個方面概括：在個性方面，一定會百花齊放，全國接近700個在建制上被稱為城市的行政區(qū)，各具特色；在共性方面，在宜居宜業(yè)的高水平訴求上，每個城市都應(yīng)當(dāng)邁入高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而“現(xiàn)代化”的軌道。

對北京而言，其發(fā)展定位首先是首都，具有其他行政區(qū)無法比擬的“首善之區(qū)”的政治中心地位，也是最具城市名片特征的“政治中心”。其次，北京文化科教和國防指揮中心的特點也十分明顯，全國一大半院士、一大半將軍、一大半高級專家、科研骨干人員等，均居住于北京轄區(qū)之內(nèi)；一大批高水平院校、科研機(jī)構(gòu)亦坐落于北京。此外，中關(guān)村作為中國第一個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，亦是北京非常重要的城市名片，承擔(dān)著追趕“硅谷”的戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性任務(wù)。再次，北京已然成為中國北方的金融中心，在金融街顯示了它的輻射力、影響力之后，北交所的成立更使北京確立了中國北方金融中心的地位。最后，歷史名城、代表性古都，也賦予了北京中國大部分城市難以匹敵的京城特色。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截至2020年，北京已經(jīng)成為擁有2000多萬常住人口、就業(yè)人數(shù)達(dá)近1260萬人，且符合一般經(jīng)濟(jì)體發(fā)展規(guī)律的服務(wù)業(yè)占比特別高的特大城市，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)就已達(dá)總就業(yè)人數(shù)的83.1%。

三、以“雙循環(huán)”為戰(zhàn)略支點推動城市高質(zhì)量發(fā)展的要點

要緊密結(jié)合中央確定的新發(fā)展格局戰(zhàn)略指導(dǎo)方針，推動城市高質(zhì)量發(fā)展：

首先，在“雙循環(huán)”框架之下，城市高質(zhì)量發(fā)展既要對標(biāo)國際先進(jìn)水平，又要充分考慮形成區(qū)域特色和獨特吸引力。對標(biāo)國際先進(jìn)水平，需要考慮城市規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和軟實力性質(zhì)的創(chuàng)新氛圍、文化特征等。營商環(huán)境可細(xì)分為創(chuàng)業(yè)、投資、商貿(mào)、物流、資金等。關(guān)于形成區(qū)域特色和獨特吸引力，中央已經(jīng)有建立國際消費中心城市的指導(dǎo)方針，共有5個城市被列入第一批建設(shè)范圍。消費中心城市與旅游名城等存在內(nèi)在聯(lián)系，北京在這些方面都有得天獨厚的條件。基于此，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局取向之下，要力求做到百業(yè)興盛、環(huán)境友好，吸納全球的人流、物流、資金流。北京推動城市高質(zhì)量發(fā)展既不限于本土，又要依托以本土為依據(jù)、為根本的主體支撐，要著力形成蓬勃發(fā)展的局面。這種新局面的形成，需要政府牽頭，制定高水平、動態(tài)優(yōu)化的本土轄區(qū)國土開發(fā)頂層規(guī)劃；需要“守正出奇”，在資源配置中，既要堅定不移地“守”市場經(jīng)濟(jì)決定論之“正”，同時要更好地發(fā)揮政府作用，“出”創(chuàng)新賦能之“奇”。在宜居宜業(yè)城市的建設(shè)發(fā)展中，頂層規(guī)劃是不可能依靠基層單位、微觀主體以“試錯法”來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，一定要政府牽頭，利用公共資源與公共力量吸收、聚攏各方面的專業(yè)智慧，并在聽取民眾呼聲以后，動態(tài)優(yōu)化出一個高水平的規(guī)劃方案。

其次，面對種種不確定性的挑戰(zhàn)，要發(fā)掘本土、本市“內(nèi)循環(huán)”的供需互動潛力，以更大彈性余地，實現(xiàn)“出口導(dǎo)向”與“進(jìn)口替代”的均衡。在“雙循環(huán)”概念之下，要通盤把握“出口導(dǎo)向”與“進(jìn)口替代”的平衡。打造城市轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)核心競爭力，也要納入政府牽頭提出的發(fā)展高水平定制化解決方案中考量。市場主體、企業(yè)界、市場公平競爭者，最具有微觀生產(chǎn)經(jīng)營層面的相對優(yōu)勢，政府要為它們提供創(chuàng)新潛力發(fā)揮的空間，以內(nèi)外貿(mào)和產(chǎn)城融合“請進(jìn)來”“走出去”，實現(xiàn)中觀、宏觀的高質(zhì)量發(fā)展。

再次，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是黨中央立足全局和戰(zhàn)略高度，著眼于國內(nèi)外發(fā)展大勢作出的重大戰(zhàn)略決策部署。統(tǒng)一大市場的內(nèi)在邏輯不限于本土，本土的內(nèi)部深化改革和高水平的對外開放，要做到相輔相成。開放對于改革是一種催化和倒逼，會促使我國主動對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則和商業(yè)文明的規(guī)則體系。對于要打造全球最大體量自由貿(mào)易港的海南，和要形成中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū)的深圳，以及“首善之區(qū)”的北京，國際規(guī)則和商業(yè)文明規(guī)則體系都有具體的針對性和適用性。對于北京而言，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展亟須以制度、機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化，帶動管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新。高水平的開放，客觀上將促進(jìn)和倒逼“啃硬骨頭”的改革攻堅克難。

最后，城市高質(zhì)量發(fā)展，特別是北京實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展離不開“軟實力”的培養(yǎng)與提升。在綜合國力進(jìn)一步提升、力求跨越中等收入陷阱之后，在打造“中國制造”“世界工廠”之后，如何保護(hù)中國創(chuàng)造和“中國智能制造”的“強(qiáng)”，如何保持文化意義上的感召力和影響力、輻射力，是決策者應(yīng)重點考慮的問題。北京是“首善之區(qū)”，在發(fā)展中要將直觀物質(zhì)層面的發(fā)展進(jìn)步與觀念創(chuàng)新、政治建設(shè)、人文環(huán)境的優(yōu)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展結(jié)合起來，進(jìn)行多維度融合。此外，本土內(nèi)部的社區(qū)自治、公益慈善事業(yè)等要素，也要納入內(nèi)外交流互動的“雙循環(huán)”之中。