高 江

一、引言

經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)帶動(dòng)了城市化的進(jìn)程，但其間城市人居環(huán)境的提升與民生配套工程的建設(shè)往往難以同步，適度保留地?cái)偨?jīng)濟(jì)有助于城市化的適應(yīng)性發(fā)展。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，為釋放國民經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，不少地方積極鼓勵(lì)發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，而如何把握地?cái)偨?jīng)濟(jì)與城市管理的平衡點(diǎn)，也成為社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中之義。本文結(jié)合政策工具的特性以及城市地?cái)偨?jīng)濟(jì)管理變遷，提出了適用于地?cái)偨?jīng)濟(jì)有序發(fā)展的政策選擇工具，實(shí)現(xiàn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)管理的法治、精治、共治和自治。

二、理論框架

政策工具是決策者及實(shí)踐者為解決某一社會(huì)問題或?qū)崿F(xiàn)某一政策目標(biāo)而采用的具體方式和手段。作為政府治理的手段和途徑，政策工具在公共政策目標(biāo)與結(jié)果之間起到橋梁的作用。政策工具核心目的是將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)治理行為，從而將政策目標(biāo)付諸實(shí)踐，促進(jìn)社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)和制度規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。本文在之前學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策工具的特性和政府治理轉(zhuǎn)變的實(shí)際，提出新的政策工具分類方式，并以此來分析作為政策的地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)則之法律沖突、為何被重新激發(fā)及管理優(yōu)化路徑。

（一）政策工具的影響因素

1.政策工具的特性。政策工具具有四種特性，決定了它最后的分類方式。一是可見性。即某一政策工具被大眾清楚了解的程度，政策工具缺乏可見性會(huì)加劇信息不對(duì)稱性。二是直接性。指的是政策工具作用于其目標(biāo)對(duì)象的直接程度。三是自動(dòng)性。主要指那些依賴于現(xiàn)有的程序大范圍行政治理的政策工具，它需要發(fā)揮公民的主觀能動(dòng)性。四是強(qiáng)制性。如果一項(xiàng)政策工具強(qiáng)制性越強(qiáng)，明確禁止某種行為時(shí)，那么它的民主性就會(huì)增強(qiáng)。這些特性是政策工具分類的重要參照，只有與其相適應(yīng)，才能制定出合適的政策。

2.基層治理的現(xiàn)實(shí)需要。公共性是現(xiàn)代民主政府應(yīng)秉持的價(jià)值理念，政策治理手段則是重要的載體。因此尋求契合治理現(xiàn)代化的政策工具顯得尤為重要。一是政府治理工具需要民主化。在實(shí)踐中，基層政府建立了不同程度公民參與行政決策的民主機(jī)制，尤其是公共政策制定中政策工具的選擇與運(yùn)用需圍繞民主的責(zé)任機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制、參與機(jī)制。二是政府治理工具需要市場(chǎng)化。政策工具選擇目的是在費(fèi)用和成本盡量少的前提下，盡可能高效地解決問題或完成任務(wù)。在這種追求利潤最大化為訴求的市場(chǎng)機(jī)制作用下，需要?jiǎng)?chuàng)造公平競爭、激勵(lì)的環(huán)境，以此來激發(fā)出社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，既保證政府的高效服務(wù)，又追求更實(shí)質(zhì)的合理性。三是政府治理工具需要法治化。政府治理過程必須將地方政務(wù)納入合法的制度化法治下，最大化運(yùn)用地方制度性資源，不斷促進(jìn)地方政策創(chuàng)新。

（二）政策工具的分析框架

在政府治理政策工具選擇理性需要的前提下，結(jié)合政策工具特性和地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，按照城市治理強(qiáng)制程度高低和功能差異歸類為強(qiáng)制類、服務(wù)類、引導(dǎo)類和自助類四種類型的政策工具。

1.強(qiáng)制類政策工具。主要包括城市管理相關(guān)條例、食品攤販衛(wèi)生管理相關(guān)條例等等，因各地區(qū)地?cái)偣苤瞥尸F(xiàn)出不同的特征，宜采取分級(jí)管理制度。

2.服務(wù)類政策工具。主要包括在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，加大扶持力度，如金融政策、教育培訓(xùn)政策及完善市場(chǎng)規(guī)范化等。

3.引導(dǎo)類政策工具。主要是指發(fā)揮非政府組織的培訓(xùn)和人力資源優(yōu)勢(shì)，增加攤販者的法治和公民意識(shí)，引導(dǎo)他們進(jìn)行自我教育和自我管理，比如建立攤販行業(yè)組織或協(xié)會(huì)、建立第三方評(píng)估反饋機(jī)制等。

4.自助類政策工具。指的是基于大數(shù)據(jù)背景下，發(fā)揮其職能運(yùn)用和分析數(shù)據(jù)作用，如攤販準(zhǔn)入登記、集中管理及實(shí)時(shí)攤位分流等。

三、地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策工具變遷及規(guī)則之法律沖突

（一）地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策工具變遷

對(duì)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的管理，就各地的實(shí)踐情況來看，大體上可以分為兩個(gè)階段。

1.“零容忍”的集中整治階段。在地?cái)偨?jīng)濟(jì)開始階段，管理部門采取“零容忍”的態(tài)度，全范圍取締流動(dòng)攤點(diǎn)。城市綜合執(zhí)法部門采取區(qū)域管理的方法，規(guī)劃成網(wǎng)格狀若干區(qū)域，且分別有責(zé)任人包干治理流動(dòng)攤販。強(qiáng)制類政策工具實(shí)施，雖然方法比較粗暴簡單，就是抓到后沒收罰款，通過這種手段在一定程度上大量減少流動(dòng)攤販，取得顯著成效。但是，整治效果持續(xù)性不好，長時(shí)間后攤販就熟悉執(zhí)法者的規(guī)律了，一段時(shí)間后可能重新出現(xiàn)在人流量大的地方。究其原因，主要還是政策的實(shí)施未從根本上解決問題，買賣需求仍然存在。在政策高壓下，流動(dòng)攤販只是暫時(shí)轉(zhuǎn)移，當(dāng)執(zhí)法情況有所放松時(shí)，他們又馬上回來，這無疑給城市治理工作帶來了挑戰(zhàn)。

2.有前提條件的“解禁”階段。單純機(jī)械的一刀切不可能徹底解決流動(dòng)攤販的問題，因?yàn)楣娦枰獢傌湹拇嬖?，這也使得政策從原來的“零容忍”發(fā)展到有條件的“解禁”管理。即在不影響城市交通和整體形象的前提下，對(duì)經(jīng)營范圍和時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格控制，但對(duì)主要街道、商業(yè)區(qū)仍嚴(yán)格管控，不允許流動(dòng)攤販展開。同時(shí)，政府部門還在工作效率上積極探索新的治理方式，通過對(duì)城區(qū)部分菜場(chǎng)、小區(qū)等人流大的重點(diǎn)區(qū)域安裝監(jiān)控?cái)z像頭，采取“定點(diǎn)監(jiān)控”＋“喊話警告”的方式，對(duì)區(qū)域內(nèi)無照經(jīng)營的流動(dòng)攤販、違規(guī)未擺放在規(guī)定區(qū)域的攤販進(jìn)行勸阻，這種“非接觸性執(zhí)法”的柔性管理工作模式緩和了政府管理部門與攤販之間的關(guān)系，但是也沒有完全消除雙方之間的矛盾，地?cái)偣芾砣孕璨粩喔倪M(jìn)與創(chuàng)新。

（二）地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)則之法律沖突

我國現(xiàn)行法律并不承認(rèn)地?cái)倲傌湹氖袌?chǎng)主體地位，因此，難以從法律角度定義地?cái)倲傌?。但?jù)此是否可以認(rèn)定地?cái)偨?jīng)濟(jì)必然不合法呢？地?cái)偨?jīng)濟(jì)經(jīng)營活動(dòng)的違法性與城市管理秩序的法律沖突又如何解決呢？

1.地?cái)偨?jīng)濟(jì)的合法性分析。一方面，地?cái)偨?jīng)濟(jì)是城市化進(jìn)程的階段性產(chǎn)物。流動(dòng)攤販為一部分低收入者提供產(chǎn)品服務(wù)，降低他們的生活成本，同時(shí)也創(chuàng)造了一定的社會(huì)就業(yè)。另一方面，地?cái)倲傌溝碛袆趧?dòng)經(jīng)營的自由權(quán)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為流動(dòng)攤販因其有悖于現(xiàn)行的政府管理目標(biāo)而被嚴(yán)格管控進(jìn)而嚴(yán)加取締，流動(dòng)攤販原本具有的非正式性身份被貼上了“非法性”的標(biāo)簽。也有一些學(xué)者認(rèn)為流動(dòng)攤的存在是一種歷史的傳承，作為一種提供商品和服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組成部分。地?cái)倲傌溔后w往往是諸如外來人口、周邊農(nóng)民等社會(huì)弱勢(shì)群體，開展經(jīng)營活動(dòng)是其實(shí)現(xiàn)生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等《憲法》賦予的基本人權(quán)的行為。從這一角度而言，地?cái)倲傌溊響?yīng)享有通過自身的勞動(dòng)經(jīng)營行為獲取經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。個(gè)體勞動(dòng)選擇自由的法律價(jià)值與個(gè)體有義務(wù)維護(hù)社會(huì)管理秩序的法律價(jià)值發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，如何在自由與秩序這兩個(gè)法律價(jià)值之間進(jìn)行取舍，應(yīng)當(dāng)綜合考量城市化發(fā)展需求與弱勢(shì)群體保護(hù)之間的取舍，特別是新冠疫情影響之下，有必要對(duì)“非正規(guī)就業(yè)”的弱勢(shì)群體融入城市生活的嘗試行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬r(jià)值傾斜。對(duì)城鎮(zhèn)的流動(dòng)攤販應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)定其市場(chǎng)經(jīng)營行為本身是一種合法的行為，是“法無禁止即自由”的一種表現(xiàn)。

2.地?cái)偨?jīng)營活動(dòng)與城市管理秩序之沖突。一方面，存在監(jiān)管不適與自律失靈的矛盾。地?cái)倲傌湡o疑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)參與主體，但其并不具備法律上的市場(chǎng)主體資格，這就意味著地?cái)倲傌湹木唧w經(jīng)營活動(dòng)并未取得市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的入市許可也無需進(jìn)行入市備案。商業(yè)主體的商業(yè)行為缺乏明確的監(jiān)管機(jī)關(guān)及具體的規(guī)制法，城市管理執(zhí)法部門難以就具體商業(yè)行為依照相關(guān)法律進(jìn)行管理，僅適用普適性的城市管理法律法規(guī)對(duì)特定商業(yè)行為進(jìn)行管理，就容易導(dǎo)致執(zhí)法過嚴(yán)，甚至執(zhí)法過度。而從攤販角度而言，沒有具體的規(guī)制法和有針對(duì)性的規(guī)制措施就意味著攤販的經(jīng)營活動(dòng)具有極強(qiáng)的自由度，過度的自由則導(dǎo)致權(quán)利的濫用，由此形成一個(gè)自律失靈與監(jiān)管不適的惡性循環(huán)。

另一方面，存在經(jīng)營場(chǎng)所違法性與經(jīng)營需求得不到滿足的矛盾。各地的相關(guān)管理?xiàng)l例中，立法者對(duì)攤販經(jīng)營活動(dòng)原則上是持禁止態(tài)度的，允許為例外，且僅為附條件有限度的允許。一些地方的當(dāng)?shù)厝嗣裾两裆形疵鞔_允許擺攤設(shè)點(diǎn)的具體場(chǎng)所和具體時(shí)間段。因此，“法無許可即禁止”，城管執(zhí)法人員自然有權(quán)利對(duì)攤販在城市道路上亂擺攤的問題進(jìn)行管理。而限度條件設(shè)定細(xì)則遲遲難以出臺(tái)，使得具有一定創(chuàng)新性的法條仍停留在紙面，無法有效實(shí)施應(yīng)用于實(shí)踐，導(dǎo)致攤販合法經(jīng)營的需求難以得到滿足。

四、地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策工具選擇

地?cái)偨?jīng)濟(jì)的重啟，一方面在一定程度上可以增加就業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活質(zhì)量，另一方面煙火氣喚起對(duì)城市的最初記憶。因此，如何更好地引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)向著合理合法有序的方向發(fā)展就顯得尤為重要。

（一）嚴(yán)格使用強(qiáng)制類政策工具實(shí)現(xiàn)法治

管理?xiàng)l例作為地方性法規(guī)，是指導(dǎo)人們行為的準(zhǔn)則，引導(dǎo)人們知道哪些不能做具體怎么做的規(guī)范流程。因此在設(shè)定時(shí)要考慮到實(shí)際操作層面的具體條款，即符合標(biāo)準(zhǔn)的具體要求。一方面便于上級(jí)監(jiān)管部門作為監(jiān)督考核的依據(jù)，另一方面也為今后執(zhí)法過程中更好做到有法可依，避免法律虛置現(xiàn)象的出現(xiàn)。具體而言，它包括地?cái)偨?jīng)營范圍、經(jīng)營品類和時(shí)間限制以及從業(yè)人員門檻等等，即嚴(yán)格按照《無證無照經(jīng)營查處辦法》規(guī)定，地?cái)偣芾碣M(fèi)用的管理規(guī)定等等。地方人民政府有必要在綜合考慮城市發(fā)展的階段性特征、攤販群體、消費(fèi)者群體、經(jīng)營場(chǎng)所周邊居民及環(huán)境保護(hù)等因素，明確允許擺攤設(shè)點(diǎn)的經(jīng)營場(chǎng)所及經(jīng)營時(shí)間，并在此基礎(chǔ)上適用《市容市貌管理?xiàng)l例》對(duì)流動(dòng)攤販經(jīng)營場(chǎng)所周邊的環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）配合服務(wù)類政策工具實(shí)現(xiàn)精治

地?cái)傊饕话愣际窍聧彺龢I(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員，他們收入較微薄且教育程度相對(duì)不高，勞動(dòng)技能缺乏，因此要加大金融扶持和教育培訓(xùn)力度，促使地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)培養(yǎng)符合市場(chǎng)對(duì)口勞動(dòng)力。關(guān)于金融扶持政策，一方面可以設(shè)立流動(dòng)攤販基金，抑或可為他們提供貸款擔(dān)保解決啟動(dòng)資金問題；另一方面政府可以引導(dǎo)銀行放松貸款政策，提供小額貸款，促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于教育扶持政策，一方面政府相關(guān)部門要組織相關(guān)人員培訓(xùn)，不斷規(guī)范勞動(dòng)力培訓(xùn)市場(chǎng)，對(duì)于市場(chǎng)需求的各類工作崗位和技能進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，對(duì)市場(chǎng)所需崗位進(jìn)行分類引導(dǎo)，避免不對(duì)口的弊端；另一方面要加強(qiáng)對(duì)攤主就業(yè)觀念的引導(dǎo)，樹立短期和長期的職業(yè)規(guī)劃，避免一窩蜂而導(dǎo)致的需求過剩。還可以借鑒新加坡的牌照制度，在對(duì)允許擺攤設(shè)點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行劃片，流動(dòng)攤販可以不同的價(jià)格申請(qǐng)相應(yīng)片區(qū)的經(jīng)營牌照，考慮到流動(dòng)攤販存在流動(dòng)性較大的特點(diǎn)，可以對(duì)持牌時(shí)間設(shè)置上限，逐漸將地?cái)偨?jīng)濟(jì)納入管控范圍。

（三）結(jié)合引導(dǎo)類政策工具實(shí)現(xiàn)共治

在地?cái)倲傌湻芍黧w地位仍無法明確的情況下，要?jiǎng)?chuàng)新公眾參與機(jī)制，加大市民尤其是地?cái)偧幸?guī)劃點(diǎn)周邊居民群眾參與地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理的參與度。探索村、社區(qū)范圍內(nèi)以基層自治形式開展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的可能性，實(shí)行攤販計(jì)分處罰機(jī)制，以積分制來規(guī)范地?cái)偘l(fā)展。亦可通過建立攤販行業(yè)協(xié)會(huì)，與協(xié)會(huì)協(xié)商制定管理標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督其行業(yè)成員的自律經(jīng)營。一方面，攤販協(xié)會(huì)享有處置流動(dòng)攤販會(huì)員資格的權(quán)利，而會(huì)員資格又關(guān)涉到流動(dòng)攤販經(jīng)營權(quán)，因此，攤販協(xié)會(huì)對(duì)流動(dòng)攤販有著一定的制約權(quán)；另一方面，攤販協(xié)會(huì)由攤販構(gòu)成，最能代表攤販的集體權(quán)益，因此，可以對(duì)外代表攤販爭取相應(yīng)的合法權(quán)益，此種攤販協(xié)會(huì)自管模式，將大大減輕城市管理人員對(duì)流動(dòng)攤販的管理成本。還可以通過第三方建立評(píng)估反饋機(jī)制，成立第三方社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，以暗訪的方式對(duì)地?cái)偘l(fā)展情況進(jìn)行督查。

（四）賦能自助類政策工具實(shí)現(xiàn)自治

通過將大數(shù)據(jù)思維用于城市治理、保障民生等基層社會(huì)治理工作當(dāng)中，政府發(fā)現(xiàn)問題和分析解決問題的能力得到很大提高。而發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)必然要運(yùn)用大數(shù)據(jù)，如通過統(tǒng)一信息收錄地?cái)傊飨嚓P(guān)信息，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一區(qū)域調(diào)配，通過攝像頭、衛(wèi)星設(shè)施等監(jiān)測(cè)管理地?cái)傄?guī)劃點(diǎn)的各種實(shí)時(shí)信息，引導(dǎo)地?cái)偨?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

城市建設(shè)的本質(zhì)是為了提升人民的生活品質(zhì)，在維護(hù)城市管理秩序、市容市貌的基礎(chǔ)上，滿足民生需求，維護(hù)地?cái)倲傌湹热鮿?shì)群體的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性互動(dòng)。良法善治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，在不突破法律的范疇內(nèi)，為地?cái)倲傌溙峁┝己玫囊?guī)制服務(wù)，以疏導(dǎo)的方式引導(dǎo)攤販這一弱勢(shì)市場(chǎng)參與主體逐漸納入市場(chǎng)監(jiān)管體系，或許比禁止性規(guī)定更具有法律的溫度。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷升級(jí)，順應(yīng)市場(chǎng)的真實(shí)需求，底線規(guī)制是避免激化矛盾，提升人民生活幸福感的有力舉措。