高 江

一、引言

經濟高速增長的同時帶動了城市化的進程，但其間城市人居環(huán)境的提升與民生配套工程的建設往往難以同步，適度保留地攤經濟有助于城市化的適應性發(fā)展。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，為釋放國民經濟新動能，不少地方積極鼓勵發(fā)展地攤經濟，而如何把握地攤經濟與城市管理的平衡點，也成為社會治理現代化的題中之義。本文結合政策工具的特性以及城市地攤經濟管理變遷，提出了適用于地攤經濟有序發(fā)展的政策選擇工具，實現地攤經濟管理的法治、精治、共治和自治。

二、理論框架

政策工具是決策者及實踐者為解決某一社會問題或實現某一政策目標而采用的具體方式和手段。作為政府治理的手段和途徑，政策工具在公共政策目標與結果之間起到橋梁的作用。政策工具核心目的是將政策意圖轉變?yōu)榫珳手卫硇袨?，從而將政策目標付諸實踐，促進社會治理的價值目標和制度規(guī)范與社會現實的統一，加快推進社會治理現代化。本文在之前學者研究的基礎上，結合政策工具的特性和政府治理轉變的實際，提出新的政策工具分類方式，并以此來分析作為政策的地攤經濟規(guī)則之法律沖突、為何被重新激發(fā)及管理優(yōu)化路徑。

（一）政策工具的影響因素

1.政策工具的特性。政策工具具有四種特性，決定了它最后的分類方式。一是可見性。即某一政策工具被大眾清楚了解的程度，政策工具缺乏可見性會加劇信息不對稱性。二是直接性。指的是政策工具作用于其目標對象的直接程度。三是自動性。主要指那些依賴于現有的程序大范圍行政治理的政策工具，它需要發(fā)揮公民的主觀能動性。四是強制性。如果一項政策工具強制性越強，明確禁止某種行為時，那么它的民主性就會增強。這些特性是政策工具分類的重要參照，只有與其相適應，才能制定出合適的政策。

2.基層治理的現實需要。公共性是現代民主政府應秉持的價值理念，政策治理手段則是重要的載體。因此尋求契合治理現代化的政策工具顯得尤為重要。一是政府治理工具需要民主化。在實踐中，基層政府建立了不同程度公民參與行政決策的民主機制，尤其是公共政策制定中政策工具的選擇與運用需圍繞民主的責任機制、回應機制、參與機制。二是政府治理工具需要市場化。政策工具選擇目的是在費用和成本盡量少的前提下，盡可能高效地解決問題或完成任務。在這種追求利潤最大化為訴求的市場機制作用下，需要創(chuàng)造公平競爭、激勵的環(huán)境，以此來激發(fā)出社會發(fā)展的動力，既保證政府的高效服務，又追求更實質的合理性。三是政府治理工具需要法治化。政府治理過程必須將地方政務納入合法的制度化法治下，最大化運用地方制度性資源，不斷促進地方政策創(chuàng)新。

（二）政策工具的分析框架

在政府治理政策工具選擇理性需要的前提下，結合政策工具特性和地攤經濟發(fā)展需求，按照城市治理強制程度高低和功能差異歸類為強制類、服務類、引導類和自助類四種類型的政策工具。

1.強制類政策工具。主要包括城市管理相關條例、食品攤販衛(wèi)生管理相關條例等等，因各地區(qū)地攤管制呈現出不同的特征，宜采取分級管理制度。

2.服務類政策工具。主要包括在完善城市基礎設施建設的前提下，加大扶持力度，如金融政策、教育培訓政策及完善市場規(guī)范化等。

3.引導類政策工具。主要是指發(fā)揮非政府組織的培訓和人力資源優(yōu)勢，增加攤販者的法治和公民意識，引導他們進行自我教育和自我管理，比如建立攤販行業(yè)組織或協會、建立第三方評估反饋機制等。

4.自助類政策工具。指的是基于大數據背景下，發(fā)揮其職能運用和分析數據作用，如攤販準入登記、集中管理及實時攤位分流等。

三、地攤經濟的政策工具變遷及規(guī)則之法律沖突

（一）地攤經濟的政策工具變遷

對于地攤經濟的管理，就各地的實踐情況來看，大體上可以分為兩個階段。

1.“零容忍”的集中整治階段。在地攤經濟開始階段，管理部門采取“零容忍”的態(tài)度，全范圍取締流動攤點。城市綜合執(zhí)法部門采取區(qū)域管理的方法，規(guī)劃成網格狀若干區(qū)域，且分別有責任人包干治理流動攤販。強制類政策工具實施，雖然方法比較粗暴簡單，就是抓到后沒收罰款，通過這種手段在一定程度上大量減少流動攤販，取得顯著成效。但是，整治效果持續(xù)性不好，長時間后攤販就熟悉執(zhí)法者的規(guī)律了，一段時間后可能重新出現在人流量大的地方。究其原因，主要還是政策的實施未從根本上解決問題，買賣需求仍然存在。在政策高壓下，流動攤販只是暫時轉移，當執(zhí)法情況有所放松時，他們又馬上回來，這無疑給城市治理工作帶來了挑戰(zhàn)。

2.有前提條件的“解禁”階段。單純機械的一刀切不可能徹底解決流動攤販的問題，因為公眾需要攤販的存在，這也使得政策從原來的“零容忍”發(fā)展到有條件的“解禁”管理。即在不影響城市交通和整體形象的前提下，對經營范圍和時間進行嚴格控制，但對主要街道、商業(yè)區(qū)仍嚴格管控，不允許流動攤販展開。同時，政府部門還在工作效率上積極探索新的治理方式，通過對城區(qū)部分菜場、小區(qū)等人流大的重點區(qū)域安裝監(jiān)控攝像頭，采取“定點監(jiān)控”＋“喊話警告”的方式，對區(qū)域內無照經營的流動攤販、違規(guī)未擺放在規(guī)定區(qū)域的攤販進行勸阻，這種“非接觸性執(zhí)法”的柔性管理工作模式緩和了政府管理部門與攤販之間的關系，但是也沒有完全消除雙方之間的矛盾，地攤管理仍需不斷改進與創(chuàng)新。

（二）地攤經濟規(guī)則之法律沖突

我國現行法律并不承認地攤攤販的市場主體地位，因此，難以從法律角度定義地攤攤販。但據此是否可以認定地攤經濟必然不合法呢？地攤經濟經營活動的違法性與城市管理秩序的法律沖突又如何解決呢？

1.地攤經濟的合法性分析。一方面，地攤經濟是城市化進程的階段性產物。流動攤販為一部分低收入者提供產品服務，降低他們的生活成本，同時也創(chuàng)造了一定的社會就業(yè)。另一方面，地攤攤販享有勞動經營的自由權。傳統觀點認為流動攤販因其有悖于現行的政府管理目標而被嚴格管控進而嚴加取締，流動攤販原本具有的非正式性身份被貼上了“非法性”的標簽。也有一些學者認為流動攤的存在是一種歷史的傳承，作為一種提供商品和服務的經營活動，是城市經濟發(fā)展的組成部分。地攤攤販群體往往是諸如外來人口、周邊農民等社會弱勢群體，開展經營活動是其實現生存權、勞動權等《憲法》賦予的基本人權的行為。從這一角度而言，地攤攤販理應享有通過自身的勞動經營行為獲取經濟收益的權利。個體勞動選擇自由的法律價值與個體有義務維護社會管理秩序的法律價值發(fā)生價值沖突時，如何在自由與秩序這兩個法律價值之間進行取舍，應當綜合考量城市化發(fā)展需求與弱勢群體保護之間的取舍，特別是新冠疫情影響之下，有必要對“非正規(guī)就業(yè)”的弱勢群體融入城市生活的嘗試行為進行適當的價值傾斜。對城鎮(zhèn)的流動攤販應當從實際出發(fā)，認定其市場經營行為本身是一種合法的行為，是“法無禁止即自由”的一種表現。

2.地攤經營活動與城市管理秩序之沖突。一方面，存在監(jiān)管不適與自律失靈的矛盾。地攤攤販無疑是市場經濟的一個參與主體，但其并不具備法律上的市場主體資格，這就意味著地攤攤販的具體經營活動并未取得市場監(jiān)督管理部門的入市許可也無需進行入市備案。商業(yè)主體的商業(yè)行為缺乏明確的監(jiān)管機關及具體的規(guī)制法，城市管理執(zhí)法部門難以就具體商業(yè)行為依照相關法律進行管理，僅適用普適性的城市管理法律法規(guī)對特定商業(yè)行為進行管理，就容易導致執(zhí)法過嚴，甚至執(zhí)法過度。而從攤販角度而言，沒有具體的規(guī)制法和有針對性的規(guī)制措施就意味著攤販的經營活動具有極強的自由度，過度的自由則導致權利的濫用，由此形成一個自律失靈與監(jiān)管不適的惡性循環(huán)。

另一方面，存在經營場所違法性與經營需求得不到滿足的矛盾。各地的相關管理條例中，立法者對攤販經營活動原則上是持禁止態(tài)度的，允許為例外，且僅為附條件有限度的允許。一些地方的當地人民政府至今尚未明確允許擺攤設點的具體場所和具體時間段。因此，“法無許可即禁止”，城管執(zhí)法人員自然有權利對攤販在城市道路上亂擺攤的問題進行管理。而限度條件設定細則遲遲難以出臺，使得具有一定創(chuàng)新性的法條仍停留在紙面，無法有效實施應用于實踐，導致攤販合法經營的需求難以得到滿足。

四、地攤經濟的政策工具選擇

地攤經濟的重啟，一方面在一定程度上可以增加就業(yè)拉動經濟發(fā)展，改善人民生活質量，另一方面煙火氣喚起對城市的最初記憶。因此，如何更好地引導地攤經濟向著合理合法有序的方向發(fā)展就顯得尤為重要。

（一）嚴格使用強制類政策工具實現法治

管理條例作為地方性法規(guī)，是指導人們行為的準則，引導人們知道哪些不能做具體怎么做的規(guī)范流程。因此在設定時要考慮到實際操作層面的具體條款，即符合標準的具體要求。一方面便于上級監(jiān)管部門作為監(jiān)督考核的依據，另一方面也為今后執(zhí)法過程中更好做到有法可依，避免法律虛置現象的出現。具體而言，它包括地攤經營范圍、經營品類和時間限制以及從業(yè)人員門檻等等，即嚴格按照《無證無照經營查處辦法》規(guī)定，地攤管理費用的管理規(guī)定等等。地方人民政府有必要在綜合考慮城市發(fā)展的階段性特征、攤販群體、消費者群體、經營場所周邊居民及環(huán)境保護等因素，明確允許擺攤設點的經營場所及經營時間，并在此基礎上適用《市容市貌管理條例》對流動攤販經營場所周邊的環(huán)境衛(wèi)生進行有效監(jiān)管。

（二）配合服務類政策工具實現精治

地攤主一般都是下崗待業(yè)人員和進城務工人員，他們收入較微薄且教育程度相對不高，勞動技能缺乏，因此要加大金融扶持和教育培訓力度，促使地攤經濟發(fā)展的同時培養(yǎng)符合市場對口勞動力。關于金融扶持政策，一方面可以設立流動攤販基金，抑或可為他們提供貸款擔保解決啟動資金問題；另一方面政府可以引導銀行放松貸款政策，提供小額貸款，促進地攤經濟的可持續(xù)發(fā)展。關于教育扶持政策，一方面政府相關部門要組織相關人員培訓，不斷規(guī)范勞動力培訓市場，對于市場需求的各類工作崗位和技能進行針對性培訓，對市場所需崗位進行分類引導，避免不對口的弊端；另一方面要加強對攤主就業(yè)觀念的引導，樹立短期和長期的職業(yè)規(guī)劃，避免一窩蜂而導致的需求過剩。還可以借鑒新加坡的牌照制度，在對允許擺攤設點區(qū)域進行劃片，流動攤販可以不同的價格申請相應片區(qū)的經營牌照，考慮到流動攤販存在流動性較大的特點，可以對持牌時間設置上限，逐漸將地攤經濟納入管控范圍。

（三）結合引導類政策工具實現共治

在地攤攤販法律主體地位仍無法明確的情況下，要創(chuàng)新公眾參與機制，加大市民尤其是地攤集中規(guī)劃點周邊居民群眾參與地攤經濟治理的參與度。探索村、社區(qū)范圍內以基層自治形式開展地攤經濟的可能性，實行攤販計分處罰機制，以積分制來規(guī)范地攤發(fā)展。亦可通過建立攤販行業(yè)協會，與協會協商制定管理標準，并監(jiān)督其行業(yè)成員的自律經營。一方面，攤販協會享有處置流動攤販會員資格的權利，而會員資格又關涉到流動攤販經營權，因此，攤販協會對流動攤販有著一定的制約權；另一方面，攤販協會由攤販構成，最能代表攤販的集體權益，因此，可以對外代表攤販爭取相應的合法權益，此種攤販協會自管模式，將大大減輕城市管理人員對流動攤販的管理成本。還可以通過第三方建立評估反饋機制，成立第三方社會調查機構，以暗訪的方式對地攤發(fā)展情況進行督查。

（四）賦能自助類政策工具實現自治

通過將大數據思維用于城市治理、保障民生等基層社會治理工作當中，政府發(fā)現問題和分析解決問題的能力得到很大提高。而發(fā)展地攤經濟必然要運用大數據，如通過統一信息收錄地攤主相關信息，實現統一區(qū)域調配，通過攝像頭、衛(wèi)星設施等監(jiān)測管理地攤規(guī)劃點的各種實時信息，引導地攤經濟可持續(xù)發(fā)展。

五、結語

城市建設的本質是為了提升人民的生活品質，在維護城市管理秩序、市容市貌的基礎上，滿足民生需求，維護地攤攤販等弱勢群體的權益，實現社會良性互動。良法善治是實現社會和諧穩(wěn)定的基礎，在不突破法律的范疇內，為地攤攤販提供良好的規(guī)制服務，以疏導的方式引導攤販這一弱勢市場參與主體逐漸納入市場監(jiān)管體系，或許比禁止性規(guī)定更具有法律的溫度。社會經濟轉型不斷升級，順應市場的真實需求，底線規(guī)制是避免激化矛盾，提升人民生活幸福感的有力舉措。