◎李雪勤 王 冠

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)一百多年的不懈奮斗，根本性地改變了中國(guó)的歷史命運(yùn)，迎來(lái)了中華民族偉大復(fù)興的光明前景。新中國(guó)成立70多年以來(lái)，中國(guó)從一個(gè)貧窮落后的弱國(guó)，逐漸發(fā)展成一個(gè)繁榮富強(qiáng)的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。特別是改革開放40多年來(lái)，中國(guó)走出一條成功的發(fā)展道路，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。如果說(shuō)中國(guó)的崛起和成功有什么奧秘，那么中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是最重要最明白的答案。國(guó)內(nèi)外學(xué)者們從不同的視角對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的作用提出了各種理論觀點(diǎn)，其中的共識(shí)就是——中央重大決策發(fā)揮了不可或缺的關(guān)鍵作用。

“中央重大決策”是指中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)按照黨章黨規(guī)和憲法法律規(guī)定，對(duì)“黨和國(guó)家戰(zhàn)略”等重大問(wèn)題進(jìn)行決策的活動(dòng)。研究決策體制和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略是理解國(guó)家政治與治理的絕佳視角，更是認(rèn)識(shí)中國(guó)、讀懂中國(guó)的關(guān)鍵。

鑒于西方政治學(xué)理論的政策過(guò)程研究難以真正闡釋清楚中國(guó)公共政策成功的本質(zhì)原因，只有依據(jù)植根于中國(guó)本土資源進(jìn)行的政策過(guò)程研究，才可能對(duì)當(dāng)代中國(guó)的偉大決策實(shí)踐有較強(qiáng)的解釋力。這樣的研究，要求我們必須把中央重大決策體制的實(shí)踐作為對(duì)象。由此，本文以中國(guó)的政治實(shí)踐為中心，希望在總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、探究中國(guó)模式的過(guò)程中，為形成具有中國(guó)本土風(fēng)格的政治理論話語(yǔ)體系和知識(shí)體系做一些嘗試。

一、中央重大決策的形式與層次

中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)突出表現(xiàn)為決策機(jī)制的優(yōu)越性。[1]當(dāng)前中央重大決策機(jī)制的形態(tài)和運(yùn)作模式，是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的漫長(zhǎng)歷程中，在外部形勢(shì)變化和內(nèi)部不斷調(diào)適的互動(dòng)中持續(xù)演進(jìn)的結(jié)果。這一決策體制具有鮮明的中國(guó)政治特色。

黨的中央組織的各層次會(huì)議是黨中央實(shí)現(xiàn)決策功能的具體形式。在當(dāng)代中國(guó)政治過(guò)程中，黨中央關(guān)于黨和國(guó)家重大問(wèn)題的決策都是通過(guò)會(huì)議作出的。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨中央按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，對(duì)黨和國(guó)家工作的重大問(wèn)題作出決策。根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，分別召開中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議、中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，討論議題并作出決策。因此，我們將這些會(huì)議作為研究對(duì)象，通過(guò)觀察分析會(huì)議的功能定位和運(yùn)作過(guò)程，探究了黨中央重大決策體制。

中央重大決策體制大致可分為五個(gè)層次。一是中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)；二是中央委員會(huì)全體會(huì)議；三是中央政治局會(huì)議；四是中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議；五是中央政治局常務(wù)委員的工作決策（見表1）。黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年召開一次；中央委員會(huì)全體會(huì)議每年至少召開一次；中央政治局會(huì)議定期召開，一般每月召開一次；中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議定期召開，一般每周召開一次；中央政治局常務(wù)委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內(nèi)進(jìn)行工作決策。每個(gè)中央決策層次對(duì)應(yīng)不同決策內(nèi)容，發(fā)揮不同功能。從黨的全國(guó)代表大會(huì)到中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，會(huì)議頻次增加；決策者數(shù)量逐漸集中；議題由宏觀逐漸具體。

表1 中央重大決策體制的層次

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的決策

中國(guó)共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)是法定會(huì)議，由中央委員會(huì)召集，每五年舉行一次。[2]黨的全國(guó)代表大會(huì)的代表由選舉產(chǎn)生，代表實(shí)行任期制。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)主要包括：聽取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告；審查中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告；討論并決定黨的重大問(wèn)題；修改黨的章程；選舉中央委員會(huì)；選舉中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。這六個(gè)方面規(guī)定了黨的全國(guó)代表大會(huì)的議題范圍。黨的全國(guó)代表大會(huì)決策位于中國(guó)政策體系的頂層。新中國(guó)成立后歷屆黨的全國(guó)代表大會(huì)主要議題都是有關(guān)黨和國(guó)家的發(fā)展方向和路徑的重大問(wèn)題的決策，對(duì)黨和國(guó)家的前途命運(yùn)具有至關(guān)重要的作用。改革開放以來(lái)，黨的全國(guó)代表大會(huì)一直保持著最高決策機(jī)制的權(quán)威地位，并穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

（二）中央委員會(huì)全體會(huì)議的決策

黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議是重要的決策機(jī)制。中央委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間執(zhí)行大會(huì)決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨。中央委員會(huì)全體會(huì)議是法定會(huì)議，由中央政治局召集，每年至少舉行一次。[3]實(shí)際運(yùn)作中，一般一屆中央委員會(huì)5年任期內(nèi)召開7次全體會(huì)議。

改革開放以來(lái)，中央委員會(huì)全體會(huì)議的召開時(shí)間、頻次及議題有明顯的規(guī)律。召開時(shí)間上，一中全會(huì)緊隨黨的全國(guó)代表大會(huì)之后，七中全會(huì)緊貼黨的全國(guó)代表大會(huì)之前；二中全會(huì)緊貼全國(guó)人民代表大會(huì)之前；其余4次一般安排在9月至11月。召開頻次上，第十三屆因特殊原因召開9次，其余歷屆均召開7次。議題上，一中全會(huì)選舉中央領(lǐng)導(dǎo)集體；二中全會(huì)議題一般審議提名國(guó)家機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)成員名單、機(jī)構(gòu)改革方案[4]、憲法修改方案等[5]；三中全會(huì)的主題主要研究各方面重大改革問(wèn)題；四中全會(huì)審議的議題比較豐富；五中全會(huì)一般審議經(jīng)濟(jì)議題——“五年規(guī)劃”；六中全會(huì)一般審議黨建方案等議題；七中全會(huì)主要審議向黨的全國(guó)代表大會(huì)提交的報(bào)告。

（三）中央政治局會(huì)議的決策

中央政治局由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，是中國(guó)共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)，貫徹執(zhí)行黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)的決議、決定，向中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作，接受監(jiān)督。中央政治局會(huì)議是法定會(huì)議，一般定期召開。[6]實(shí)際運(yùn)作中，一般一個(gè)月左右召開一次，由中央委員會(huì)總書記負(fù)責(zé)召集，對(duì)黨和國(guó)家工作的重大問(wèn)題作出決策。中央政治局召開會(huì)議后對(duì)外公布，體現(xiàn)黨務(wù)公開原則。會(huì)議上討論決定的事項(xiàng)形成紀(jì)要，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

（四）中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的決策

中央政治局常務(wù)委員會(huì)由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，是中國(guó)共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)，貫徹執(zhí)行黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)的決議、決定，組織實(shí)施中央政治局制定的方針政策。中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議是法定會(huì)議，一般定期召開。[7]實(shí)際運(yùn)作中，一般一周左右召開一次，主要處理黨中央日常工作。[8]中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由中央委員會(huì)總書記負(fù)責(zé)召集，對(duì)臨時(shí)發(fā)生的，或日常的重大事項(xiàng)進(jìn)行商討、決策，參加人為中央政治局常務(wù)委員。

中央政治局常務(wù)委員會(huì)居于中國(guó)政治結(jié)構(gòu)差序格局的頂端，其決策質(zhì)量決定全黨全國(guó)的命運(yùn)。鄧小平同志對(duì)此指出，中國(guó)問(wèn)題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個(gè)好的政治局，特別是好的政治局常委會(huì)。只要這個(gè)環(huán)節(jié)不發(fā)生問(wèn)題，中國(guó)就穩(wěn)如泰山。[9]屬于政策、方針的重大問(wèn)題，國(guó)務(wù)院也好，全國(guó)人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會(huì)討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行。[10]

（五）中央政治局常務(wù)委員的工作決策

中央政治局常務(wù)委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內(nèi)進(jìn)行工作決策。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》規(guī)定，中央政治局委員應(yīng)當(dāng)及時(shí)將工作中的重大決策、重大事項(xiàng)、重要情況向黨中央請(qǐng)示報(bào)告。在執(zhí)行過(guò)程中需要對(duì)黨中央決策、決定和重大工作部署作出調(diào)整的，必須報(bào)黨中央批準(zhǔn)。重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度既是黨的重要組織原則，也是重要的工作制度，還是領(lǐng)導(dǎo)同志推動(dòng)工作的有力方法。

二、中央重大決策的形成過(guò)程

中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，以大會(huì)報(bào)告和黨章作為決策的重要載體。中央委員會(huì)全體會(huì)議的決策集中體現(xiàn)在不同的《決定》《建議》《決議》當(dāng)中。中央政治局會(huì)議、中央政治局常務(wù)委員會(huì)議則是對(duì)大會(huì)和全會(huì)形成的重大決策的進(jìn)一步細(xì)化。中央政治局常務(wù)委員根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在分管領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行日常工作決策。五個(gè)層次的決策方式與內(nèi)容既有相通之處，也各具特點(diǎn)；各層次決策者均配備不同的決策支持系統(tǒng)，共同構(gòu)成一個(gè)完整的層次分明、相互聯(lián)系的決策體系。

（一）通過(guò)黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告

黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告是黨的最高決策的載體。黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告由中央委員會(huì)提出，集中了全黨的智慧；經(jīng)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)，具有最高政治權(quán)威和指導(dǎo)地位，全黨必須貫徹執(zhí)行。黨代會(huì)報(bào)告是領(lǐng)導(dǎo)全黨、全國(guó)工作的綱領(lǐng)性文件[11]，是黨的最高決策的重要載體，是一個(gè)時(shí)期黨的理論旗幟、政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)的集中體現(xiàn)，在管黨治黨和治國(guó)理政中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)一切的政治情境中，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的一切重要工作都必須以黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告的要求為根本遵循。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告由政治報(bào)告逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合報(bào)告。作為黨的全國(guó)代表大會(huì)的主報(bào)告政治性更加突出，同時(shí)側(cè)重黨的工作，包括基本理論建設(shè)、基本路線、方針政策、黨的建設(shè)等，也包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、統(tǒng)戰(zhàn)、軍事、國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)際關(guān)系等方面的工作，關(guān)注黨和國(guó)家及社會(huì)未來(lái)五年以至遠(yuǎn)景規(guī)劃，是執(zhí)政黨闡述執(zhí)政主張的最主要的形式之一。黨代會(huì)報(bào)告展示了一個(gè)時(shí)期黨作出的一系列最重大的決策，記錄了黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民追求中華民族偉大復(fù)興的歷史征程。

中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)黨的全國(guó)代表大會(huì)把管黨治黨、治國(guó)理政的重大決策集中體現(xiàn)在歷次大會(huì)報(bào)告中。因此，黨代會(huì)報(bào)告在政治過(guò)程中主要發(fā)揮兩方面的功能：一方面，黨代會(huì)報(bào)告指導(dǎo)黨的建設(shè)和發(fā)展，具有權(quán)威性指導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，歷來(lái)高度重視并不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)。因此，黨的全國(guó)代表大會(huì)作為法定的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，通過(guò)制定綱領(lǐng)指導(dǎo)黨的建設(shè)是黨代會(huì)報(bào)告的根本功能。歷次黨代會(huì)報(bào)告都列有專章對(duì)黨的建設(shè)進(jìn)行重要論述，提出明確要求。另一方面，大會(huì)報(bào)告指引中國(guó)的發(fā)展方向，具有統(tǒng)攝性指引作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。因此，黨代會(huì)報(bào)告的基本功能之一，就是回答中國(guó)未來(lái)向何處去，在中國(guó)特色社會(huì)主義道路上怎樣向前走，指引中國(guó)的發(fā)展方向。歷次黨代會(huì)報(bào)告都根據(jù)中國(guó)不同階段的實(shí)際狀況，提出黨的政治路線、國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略、階段性目標(biāo)和工作方針政策等。

黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告起草工作的過(guò)程，充分體現(xiàn)黨的“會(huì)議民主”決策制度的優(yōu)越性。以黨的十九大報(bào)告為例，大致可分為12個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開黨代會(huì)的決議；2.成立報(bào)告起草組，啟動(dòng)相關(guān)工作；3.征求地方和部門意見；4.文件起草組調(diào)研；5.組織專家專題調(diào)研；6.中央政治局審議報(bào)告稿；7.在黨內(nèi)高層進(jìn)行通報(bào)；8.廣泛征求各方面意見；9.總書記召開座談會(huì)征求意見；10.黨的中央全會(huì)通過(guò)報(bào)告（草案）；11.總書記在黨的全國(guó)代表大會(huì)上作報(bào)告；12.黨的全國(guó)代表大會(huì)審議通過(guò)報(bào)告。[12]這12個(gè)程序是黨的全國(guó)代表大會(huì)文件起草工作的慣例，也是科學(xué)決策、民主決策的實(shí)踐。環(huán)環(huán)相扣的程序設(shè)計(jì)和井然有序的工作安排表明，黨的重大決策都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的程序和細(xì)致的工作來(lái)保障的。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，“起草好黨的十九大報(bào)告，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中黨內(nèi)智慧的過(guò)程，是解放思想和統(tǒng)一思想有機(jī)結(jié)合的過(guò)程”。整個(gè)過(guò)程始終按照“尋求最大共識(shí)”的要求，強(qiáng)調(diào)解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，勇于探索，研究重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，從戰(zhàn)略上全局上對(duì)我國(guó)和世界發(fā)展作出科學(xué)預(yù)判。起草組對(duì)大會(huì)報(bào)告涉及的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題邊研究邊起草，集思廣益、反復(fù)修改，最大可能地做到融匯各方、凝聚共識(shí)，集中全黨全國(guó)各個(gè)地方、部門和行業(yè)的智慧，形成“最大公約數(shù)”。

（二）修改《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》是黨的根本大法。習(xí)近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵13]黨章對(duì)黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想，黨的最終奮斗目標(biāo)和黨的階段性任務(wù)，黨的政治路線和重大方針政策，黨員權(quán)利和義務(wù)，黨的組織原則和組織制度，黨的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)，黨的紀(jì)律等關(guān)系到黨的建設(shè)的重大問(wèn)題作出原則性的規(guī)定，是要求全黨必須遵守和執(zhí)行的行動(dòng)綱領(lǐng)和行為規(guī)范。

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)高度重視制定并不斷修改、補(bǔ)充和完善黨章。中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)大生命力，不僅表現(xiàn)在思想上理論上的與時(shí)俱進(jìn)，還表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)上的及時(shí)調(diào)整，“在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”。[14]因此，修改黨章是黨的全國(guó)代表大會(huì)的重要議程和決策。建黨百年以來(lái)，共召開了19次全國(guó)代表大會(huì)。1921年，黨的一大制定了中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)。1922年，黨的二大制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。1923年，黨的三大起（黨的五大例外），每次全國(guó)代表大會(huì)都把修改黨章作為一項(xiàng)重要議程。每次修改黨章，都分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化對(duì)黨的建設(shè)提出的新要求，都反映黨作出的重大戰(zhàn)略部署和調(diào)整，都體現(xiàn)黨的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果，都總結(jié)吸收黨在革命、建設(shè)、改革和發(fā)展進(jìn)程中取得的新鮮經(jīng)驗(yàn)，從而使黨章在推進(jìn)黨的事業(yè)、加強(qiáng)黨的建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵引領(lǐng)作用。

黨章是衡量黨是否成熟的一個(gè)重要標(biāo)志，是全黨意志的反映和全黨智慧的結(jié)晶。修改黨章是黨的全國(guó)代表大會(huì)的法定職權(quán)和重要議程之一，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的生動(dòng)實(shí)踐。黨章修改工作大致可分為10個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開黨代會(huì)的決議；2.作出修改黨章的決定；3.成立黨章修改小組；4.征求地方和部門意見；5.總書記召開座談會(huì)征求意見；6.黨章修改小組推進(jìn)工作；7.再次征求地方和部門意見；8.中央政治局審議《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》；9.黨的中央全會(huì)通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》；10.黨的全國(guó)代表大會(huì)審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》。[15]

（三）通過(guò)《決定》《決議》

在一屆中央委員會(huì)任期的5年內(nèi)，每次召開的中央委員會(huì)全體會(huì)議都有相對(duì)固定的議程和具體的議題，提出的大政方針不是空泛的，而是具體的[16]。在決策內(nèi)容上，大致包括黨的建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、修改憲法、五年規(guī)劃、依法治國(guó)等方面。中央委員會(huì)全體會(huì)議文件起草過(guò)程，是重大決策的形成過(guò)程，也是我們黨按照民主集中制原則進(jìn)行重大決策的生動(dòng)體現(xiàn)。正是這種中國(guó)特色的重大決策制度，兼顧決策的方向性、原則性、戰(zhàn)略性、可行性，保證我們黨重大決策的正確，保證中國(guó)這條大航船始終沿著正確的航向前進(jìn)。這就是我們黨和國(guó)家可以集中力量辦大事的政治制度優(yōu)勢(shì)，也是我們堅(jiān)持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的底氣所在。

《決定》《決議》的形成過(guò)程大致可分為9個(gè)環(huán)節(jié)：1.確定全會(huì)議題，成立文件起草組；2.全面征求意見；3.作出召開全會(huì)決定；4.起草組有序推進(jìn)工作；5.廣泛開展調(diào)研；6.征求各方意見；7.中央政治局常委會(huì)審議《決定》稿；8.中央政治局審議《決定》稿；9.黨的全會(huì)審議通過(guò)《決定》。[17]

（四）提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”《建議》

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展就是黨的事業(yè)。如果說(shuō)黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告是關(guān)于全黨全國(guó)的全局性總戰(zhàn)略，那么中央委員會(huì)全體會(huì)議制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃[18]則是貫徹和落實(shí)大會(huì)報(bào)告精神的重要舉措?！拔迥暌?guī)劃”的制定以黨代會(huì)報(bào)告精神為根本遵循，在內(nèi)容上是對(duì)大會(huì)報(bào)告提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和相關(guān)要求的具體化?！拔迥暌?guī)劃”內(nèi)容系統(tǒng)全面，確定未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想、主要奮斗目標(biāo)、重大發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策等。一年一度的政府工作報(bào)告涵蓋政府工作的內(nèi)容，是側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行政報(bào)告，可視為“五年規(guī)劃”的細(xì)化執(zhí)行方案。

貫徹代表大會(huì)報(bào)告精神，制定實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”，一般先由中央委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)關(guān)于“五年規(guī)劃”的《建議》，再由全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議通過(guò)?！督ㄗh》的形成過(guò)程大致可分為11個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開全會(huì)和研究“規(guī)劃”的決定；2.成立《建議》起草組；3.文件起草組啟動(dòng)并有序推進(jìn)工作；4.征求地方和部門意見；5.征求黨內(nèi)高層意見；6.總書記召開座談會(huì)征求意見；7.網(wǎng)上征求各方面意見；8.中央政治局審議《建議》稿；9.黨的全會(huì)審議通過(guò)《建議》；10.公布《建議》；11.全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)《規(guī)劃》。[19]

（五）中央政治局會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的決策

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》規(guī)定，中央政治局的職權(quán)主要包括：1.召集并主持中央委員會(huì)全體會(huì)議，研究決定提請(qǐng)中央委員會(huì)全體會(huì)議審議的問(wèn)題和事項(xiàng)。例如，2021年10月18日，第十九屆中共中央政治局會(huì)議研究全面總結(jié)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題，決定召開中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議。2.討論和決定關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的重大問(wèn)題和事項(xiàng)。例如，2018年5月31日，第十九屆中共中央政治局會(huì)議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》。3.中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，決定給以中央委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍的處分，待召開中央委員會(huì)全體會(huì)議時(shí)予以追認(rèn)；決定開除嚴(yán)重觸犯刑律的中央委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員黨籍。例如，2017年9月29日，第十八屆中央政治局會(huì)議審議并通過(guò)中央紀(jì)委《關(guān)于孫政才嚴(yán)重違紀(jì)案的審查報(bào)告》，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，決定給予孫政才開除黨籍、開除公職處分，將孫政才涉嫌犯罪問(wèn)題及線索移送司法機(jī)關(guān)依法處理。給予其開除黨籍的處分，待召開中央委員會(huì)全體會(huì)議時(shí)予以追認(rèn)。4.按照有關(guān)規(guī)定推薦、提名、任免干部；決定對(duì)有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的處理處分事項(xiàng)。例如，全國(guó)政協(xié)主席、副主席、秘書長(zhǎng)、常務(wù)委員的提名，省部級(jí)正職的任免等。5.研究決定其他應(yīng)當(dāng)由中央政治局決定的重大問(wèn)題和事項(xiàng)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2017年10月，《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，要求中央政治局全體同志主動(dòng)將重大問(wèn)題報(bào)請(qǐng)黨中央研究，認(rèn)真落實(shí)黨中央決策部署并及時(shí)報(bào)告落實(shí)的重要進(jìn)展；要帶頭執(zhí)行黨的干部政策，結(jié)合分管工作負(fù)責(zé)任地向黨中央推薦干部；要對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)，自覺同違反黨章、破壞黨的紀(jì)律、危害黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的言行作斗爭(zhēng)，認(rèn)真履行所分管部門、領(lǐng)域或所在地區(qū)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任；要堅(jiān)持每年向黨中央和總書記書面述職；要嚴(yán)格遵守有關(guān)宣傳報(bào)道的規(guī)定。[20]2018年3月，中央政治局同志首次向黨中央和總書記書面述職。

中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的頻次雖高，但報(bào)道較少。通常只報(bào)道一些具有政治象征意義的會(huì)議，例如每年初第一次政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，聽取各國(guó)家機(jī)關(guān)和政協(xié)黨組匯報(bào)、中央書記處工作報(bào)告；或報(bào)道關(guān)于重大決策的會(huì)議，如雄安新區(qū)規(guī)劃、脫貧攻堅(jiān)總結(jié)等會(huì)議。2020年，由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活造成較大影響，因此該年度關(guān)于政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的報(bào)道多達(dá)14次，其中關(guān)于抗疫的內(nèi)容10次。中央希冀以此向全國(guó)、全世界展示中央政治局的姿態(tài)，提振全國(guó)人民克服困難、戰(zhàn)勝疫情的信心。

三、中央重大決策體制的特點(diǎn)

（一）中央重大決策形成穩(wěn)定的基本會(huì)議制度

開會(huì)是一門學(xué)問(wèn)[21]，如何開好會(huì)更是一門大學(xué)問(wèn)。會(huì)議議題及相關(guān)的議程和會(huì)議結(jié)果及會(huì)議的全過(guò)程，既體現(xiàn)組織者的愿望，也反映全體會(huì)議成員的共同期盼，因而是會(huì)議活動(dòng)最基本的驅(qū)動(dòng)力。[22]有關(guān)中央重大決策的會(huì)議，上半年是兩會(huì)（即全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)會(huì)議，一般3月份召開）；下半年是中央全會(huì)（一般11月召開）、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議（一般12月召開）和中紀(jì)委全會(huì)。這些都是圍繞中央重大決策召開的會(huì)議，是中央政治局常委同志都要參加的重要會(huì)議?？倳泤⒓拥钠渌麜?huì)議，如全國(guó)組織工作會(huì)議、全國(guó)宣傳工作會(huì)議等，一般五年召開一次。穩(wěn)定的會(huì)議制度使黨和國(guó)家的重大決策能夠連續(xù)、一致、集中地得到貫徹落實(shí)。

（二）中央重大決策體系層次分明

中央決策機(jī)制是一個(gè)層次分明、分工明確、聯(lián)系緊密的體系。從黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央全會(huì)、政治局會(huì)議、政治局常務(wù)委員會(huì)議，時(shí)間上分別是五年、一年、一月、一周一次；決策內(nèi)容上，從國(guó)家宏觀戰(zhàn)略到某方面工作規(guī)劃，再到具體工作方案，通過(guò)一整套體系層層遞進(jìn)的運(yùn)作，使黨的重大決策逐步分解為具體的工作指導(dǎo)方針，進(jìn)而落實(shí)到黨和國(guó)家發(fā)展的方方面面。

毛澤東同志1936年12月在《中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略問(wèn)題》中指出：“沒有全局在胸，是不會(huì)真的投下一著好棋子的?！盵23]習(xí)近平總書記也指出，正確的戰(zhàn)略需要正確的策略來(lái)落實(shí)。策略是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下為戰(zhàn)略服務(wù)的。戰(zhàn)略和策略是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，要把戰(zhàn)略的堅(jiān)定性和策略的靈活性結(jié)合起來(lái)。各地區(qū)各部門確定工作思路、工作部署、政策措施，要自覺同黨的理論和路線方針政策對(duì)標(biāo)對(duì)表、及時(shí)校準(zhǔn)偏差，黨中央作出的戰(zhàn)略決策必須無(wú)條件執(zhí)行，確保不偏向、不變通、不走樣。[24]總書記指出的“戰(zhàn)略-策略”的關(guān)系，就是中央重大決策體系由宏觀、中觀到微觀；從抽象到具體；從使命到價(jià)值觀，到愿景，到戰(zhàn)略，再到執(zhí)行的一整套制度安排。使命、價(jià)值觀和愿景，是支撐黨和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是行動(dòng)的根本遵循。

戰(zhàn)略決定未來(lái)。戰(zhàn)略是制高點(diǎn)，它管方向，管長(zhǎng)遠(yuǎn)，管未來(lái)。[25]戰(zhàn)略意識(shí)簡(jiǎn)單地說(shuō)，是謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀全局的意識(shí)。黨的戰(zhàn)略是讓黨的使命、價(jià)值觀和愿景落地的方案。戰(zhàn)略和計(jì)劃雖然都面向未來(lái)，但兩者有根本不同。計(jì)劃是對(duì)于未來(lái)活動(dòng)的具體安排，詳細(xì)規(guī)定每一時(shí)期具體工作。戰(zhàn)略則表現(xiàn)為一種觀念和思想，它確定組織現(xiàn)有的方位，探索未來(lái)的發(fā)展方向和可能性。[26]“戰(zhàn)略是對(duì)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地方發(fā)展所面臨形勢(shì)的全面判斷和長(zhǎng)期把握。”[27]戰(zhàn)略與計(jì)劃之間關(guān)系的直接體現(xiàn)就是黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告與“五年規(guī)劃”之間的關(guān)系——兩者一脈相承、緊密呼應(yīng)，又層次分明、各有側(cè)重。黨代會(huì)報(bào)告是黨和國(guó)家發(fā)展的總綱和藍(lán)圖；“五年規(guī)劃”是施工圖和任務(wù)書。黨代會(huì)報(bào)告作出的戰(zhàn)略部署，“五年規(guī)劃”都有相應(yīng)的落實(shí)舉措。

（三）中央重大決策體現(xiàn)中國(guó)特色的會(huì)議民主

民主是全人類的共同價(jià)值，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。[28]但民主的形式卻因不同的國(guó)家制度、歷史文化、社會(huì)習(xí)俗等各有不同。民主的實(shí)質(zhì)比它的形式要重要得多。[29]中國(guó)的民主是“全過(guò)程人民民主”，其本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。會(huì)議的民主功能，是會(huì)議活動(dòng)的基本和普遍存在的功能。所謂會(huì)議的民主功能，就是指通過(guò)會(huì)議活動(dòng)方式來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力的作用。[30]中國(guó)特色的會(huì)議民主是社會(huì)主義“全過(guò)程人民民主”的重要組成部分和表現(xiàn)形式之一。

中國(guó)特色的會(huì)議民主是遵循民主集中制原則的民主。民主集中制是“在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”，是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的“黨的根本組織原則”[31]和《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行的原則[32]。中國(guó)的基本會(huì)議制度作為黨和國(guó)家的正式議事決策活動(dòng)形式，當(dāng)然得貫徹這一原則。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)要求，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。2019年2月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上指出，規(guī)范重大行政決策程序是依法治國(guó)的迫切需要。中國(guó)基本會(huì)議制度實(shí)行的民主集中制，就是按照一定組織的有關(guān)章程的規(guī)定，有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地組織其成員參加會(huì)議，參加討論，在充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，作出決議和決定；決議和決定一經(jīng)通過(guò)，任何與會(huì)人員都必須堅(jiān)決服從和貫徹執(zhí)行。[33]

中國(guó)特色的會(huì)議民主體現(xiàn)在文件起草過(guò)程中的“開門問(wèn)策”“集思廣益”和“反反復(fù)復(fù)”。決策文稿和會(huì)議文件承載決策內(nèi)容。每次重大會(huì)議文件的起草在內(nèi)容上都有一定的創(chuàng)新，而這些創(chuàng)新本身就帶有決策的意義。起草重要文稿、進(jìn)行重大決策的過(guò)程，是一個(gè)集思廣益的過(guò)程，也是一個(gè)追求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^(guò)程。這一過(guò)程體現(xiàn)了中國(guó)政治中的“會(huì)議民主”。首先是征求地方與部門的意見。其次是調(diào)研與文件起草，在這期間形成的調(diào)研報(bào)告將經(jīng)過(guò)多次的討論，群策群力形成報(bào)告稿后遞交中央政治局審議。之后進(jìn)入廣泛征求意見階段，如2020年7月到9月，習(xí)近平總書記先后主持召開七場(chǎng)座談會(huì)，就十九屆五中全會(huì)將審議的五年規(guī)劃“建議”聽取意見，包括黨外人士座談會(huì)、企業(yè)家座談會(huì)、扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)、科學(xué)家座談會(huì)、基層代表座談會(huì)、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)，親身示范把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問(wèn)計(jì)于民統(tǒng)一起來(lái)。在廣泛吸納黨政軍民各方面意見后，審議稿形成較為成熟的版本，報(bào)黨代會(huì)審議，總書記在黨代會(huì)上進(jìn)行報(bào)告并作相關(guān)說(shuō)明。這一程序是黨代會(huì)報(bào)告的慣例，也是民主智慧的實(shí)踐，充分說(shuō)明黨的重大決策的正確性是由嚴(yán)密規(guī)范的程序與精心細(xì)致的工作予以保證的。經(jīng)過(guò)這樣一系列程序，可以保證重大文件所反映的內(nèi)容，體現(xiàn)解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)的精神，能夠從全局出發(fā)，并在戰(zhàn)略層面對(duì)本國(guó)發(fā)展和世界發(fā)展做出科學(xué)的預(yù)判。既能使起草組最大限度發(fā)揮聰明才智，充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，又能最大程度凝聚多方共識(shí)。最終形成的是每一個(gè)地方、每一個(gè)部門、每一個(gè)行業(yè)都可以從中發(fā)現(xiàn)他所關(guān)注的問(wèn)題的重大決策。這一過(guò)程所體現(xiàn)的核心觀念，就是尋求最大共識(shí)。

中國(guó)特色的會(huì)議民主能夠保持黨作為全國(guó)各族人民和各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的權(quán)威性和人民性，同時(shí)保持政治家群體作為決策主體的獨(dú)立性，保持制定國(guó)家發(fā)展目標(biāo)有長(zhǎng)遠(yuǎn)、清晰、科學(xué)的持續(xù)性，使得我們的決策，尤其是中央的重大決策更民主、更科學(xué)、更可持續(xù)，因此也更能夠表達(dá)我們說(shuō)的人民的意見、意愿和意志。約翰·奈斯比特（John Naisbitt）將這種既有集中又有民主的中國(guó)特色的會(huì)議民主體制稱為“縱向民主”——領(lǐng)導(dǎo)層自上而下提出整體綱要的同時(shí)，鼓勵(lì)自下而上的積極互動(dòng)，由此創(chuàng)造出一個(gè)縱向互動(dòng)結(jié)構(gòu)，新思想和新經(jīng)驗(yàn)可以源源不斷地沿著這個(gè)縱向軸交流。一方面，“縱向民主”能夠使政治家們從選舉思維中解放出來(lái)，以便制定長(zhǎng)期的戰(zhàn)略計(jì)劃。[34]另一方面，“縱向民主”體現(xiàn)自下而上與自上而下的結(jié)合。

（四）黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心

目前在黨的話語(yǔ)體系中有三重“核心”表述：1.習(xí)近平同志是黨中央的核心、全黨的核心。[35]2.中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。[36]3.中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。[37]三重“核心”組成了一個(gè)以習(xí)近平同志為核心的“同心圓”結(jié)構(gòu)——中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策體系結(jié)構(gòu)。這個(gè)結(jié)構(gòu)明確了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)決策核心地位，明確了中央委員會(huì)及其選舉產(chǎn)生的政治局和它的常委會(huì)，在全黨的最高決策地位。習(xí)近平同志的核心地位，是黨的最高權(quán)威的具體化，是全黨全國(guó)全體人民共同意愿的集中體現(xiàn)。

一方面，黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心的制度安排，確保黨有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，符合黨的十八屆六中全會(huì)以來(lái)所確立的“核心體制”。黨的歷史表明，黨的事業(yè)的勝利成功都是在黨中央擁有堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體和核心后取得的。因此，必須有一個(gè)在實(shí)踐中形成的堅(jiān)強(qiáng)的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體中必須有一個(gè)核心。如果沒有這樣的領(lǐng)導(dǎo)集體和核心，黨的事業(yè)就不能勝利。[38]鄧小平同志指出，我們的黨是有高度統(tǒng)一意志的革命的黨、戰(zhàn)斗的黨，黨的組織原則是民主集中制。黨一定要有領(lǐng)袖，有領(lǐng)導(dǎo)核心。[39]任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個(gè)核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。[40]正因如此，2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)確立“核心體制”；2018年12月，政治局民主生活會(huì)形成“兩個(gè)維護(hù)”共識(shí)；2021年11月，黨的十九屆六中全會(huì)《決議》明確“兩個(gè)確立”。由此可見，黨的團(tuán)結(jié)唯一中心只能是中央。黨中央作為領(lǐng)導(dǎo)決策核心與黨的十八屆六中全會(huì)以來(lái)所確立的習(xí)近平同志在中央和全黨的核心地位是完全一致的。

另一方面，黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心的制度安排，把中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)作為“決策核心”，擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，強(qiáng)化了黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)制度。歷史經(jīng)驗(yàn)和工作實(shí)踐表明，最高決斷需要定于樞極，但科學(xué)決策的形成需要集思廣益、群策群力。因此，將黨中央作為領(lǐng)導(dǎo)決策核心，既是對(duì)“兩個(gè)維護(hù)”的堅(jiān)持，也是保證黨和國(guó)家事業(yè)更好發(fā)展的必要制度設(shè)計(jì)。黨中央作為決策核心，有利于黨中央層面集體領(lǐng)導(dǎo)制度具體化，使“兩個(gè)維護(hù)”不會(huì)演變成個(gè)人崇拜，意味著黨的核心并不擁有無(wú)限權(quán)力和任性決策[41]，也要遵守民主集中制原則。在“同心圓”機(jī)構(gòu)關(guān)系中，核心、黨中央、黨的各級(jí)組織和人民群眾之間，形成以核心為中心的差序結(jié)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨只要始終遵循“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，千方百計(jì)與人民群眾加強(qiáng)聯(lián)系，代表人民意愿，就一定能把全黨全國(guó)全體人民的智慧和力量凝聚起來(lái)，順利完成第二個(gè)百年目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

（五）總書記代表黨中央講話

強(qiáng)化中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是適應(yīng)新時(shí)代形勢(shì)和中國(guó)國(guó)情的客觀要求。作為當(dāng)今中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)性力量的中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)總書記，在政治上具有代表性、象征性，是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中極為關(guān)鍵的內(nèi)核。在當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的過(guò)程中，總書記的講話和行動(dòng)并非作為自然人的意思表達(dá)，而是黨中央甚至全黨意志的集中體現(xiàn)。

改革開放以來(lái)，歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)都是由總書記代表本屆中央委員會(huì)向黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告；歷次黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議都是由總書記代表中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告。盡管黨章中并沒有規(guī)定總書記代表中央委員會(huì)作報(bào)告，以及代表中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告，但這種形式非常適宜，具有明顯的象征意義——既體現(xiàn)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)全黨的意志。在黨的建設(shè)方面，總書記出席中央紀(jì)委全會(huì)、全國(guó)組織工作會(huì)議、全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議、中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議、全國(guó)黨校工作會(huì)議等，并按例發(fā)表重要講話?？倳浽谥匾獣?huì)議上發(fā)表的重要講話，實(shí)際上是代表黨中央向全黨講話，其講話精神體現(xiàn)了黨中央對(duì)該方面工作的最新要求。從這個(gè)意義上說(shuō)，總書記實(shí)際上是我們黨的最高“發(fā)言人”。

（六）中央重大決策的公開化透明化

宣傳工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷奪取革命、建設(shè)、改革勝利的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中，形成了系統(tǒng)的宣傳理念和機(jī)制。黨通過(guò)政治傳媒向人民群眾宣傳黨的路線、方針、政策，以強(qiáng)化政治認(rèn)同，進(jìn)行政治動(dòng)員。黨的十六大之后，按照黨務(wù)公開的要求，黨中央陸續(xù)公開黨代會(huì)報(bào)告、黨章修改、黨代表選舉等過(guò)程，讓全黨全社會(huì)了解和知情，以便更好地發(fā)揮黨員干部和人民群眾的積極性、主動(dòng)性。

中央對(duì)于重大決策的宣傳集中體現(xiàn)在兩方面：一方面，加強(qiáng)新聞報(bào)道，將決策過(guò)程和內(nèi)容廣而告之。常見做法包括：1.在會(huì)議期間召開新聞發(fā)布會(huì)和記者招待會(huì)。2.組織系列新聞報(bào)道——黨代會(huì)報(bào)告誕生記、黨章（修正案）誕生記、中央全會(huì)《決定》《決議》誕生記等。3.及時(shí)報(bào)道中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議相關(guān)信息等。隨著時(shí)代的發(fā)展，關(guān)于中央重大決策的相關(guān)報(bào)道已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的方式方法，而是通過(guò)網(wǎng)站、微博、微信、電子閱報(bào)欄、手機(jī)報(bào)、網(wǎng)絡(luò)電視等各類新媒體，積極發(fā)展各種互動(dòng)式、服務(wù)式、體驗(yàn)式新聞信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多媒體融合傳播的全方位覆蓋、全天候延伸、多領(lǐng)域拓展，推動(dòng)黨的聲音直接進(jìn)入各類用戶終端，顯著提升傳播效果。另一方面，出版中央重大決策單行本和輔導(dǎo)材料。中央重大會(huì)議結(jié)束后，中央宣傳部會(huì)及時(shí)安排出版大會(huì)報(bào)告單行本、新版黨章、《決定》《建議》《決議》單行本以及相關(guān)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料等。

[注 釋]

[1]韓毓海，胡鞍鋼，王紹光，周建明.人間正道[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011： 166.

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（2017）第十九條，黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集.

[3]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（2017）第二十二條，中央委員會(huì)由中央政治局召集，每年至少舉行一次?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》（2020）第二十四條，中央委員會(huì)全體會(huì)議每年至少舉行一次.

[4]黨的十四屆二中全會(huì)、黨的十五屆二中全會(huì)、黨的十六屆二中全會(huì)、黨的十七屆二中全會(huì)、黨的十八屆二中全會(huì)，審議機(jī)構(gòu)改革方案.

[5]黨的十一屆二中全會(huì)、十九屆二中全會(huì)，審議修改憲法方案.

[6]《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》（2020）第二十五條，中央政治局會(huì)議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時(shí)召開.

[7]《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》（2020）第二十六條，中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時(shí)召開.

[8]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（2017）第二十三條；《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》（2020）第十六條.

[9][10][40]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993： 365， 319， 310.

[11]奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——黨的十八大報(bào)告誕生記[EB/OL]新華網(wǎng).2012-11-20.http://www.xinhuanet.com/politics/2012-11/20/c_113739872.htm.

[12]吳晶，胡浩，施雨岑.面向新時(shí)代的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——黨的十九大報(bào)告誕生記[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（01）.

[13]習(xí)近平.認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章嚴(yán)格遵守黨章[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-20（01）.

[14]馬克思恩格斯全集：第34卷[M].北京：人民出版社，1972： 396.

[15]建設(shè)馬克思主義執(zhí)政黨的光輝指引——《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》誕生記[EB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64387-29614354.html.

[16]謝春濤主編.中國(guó)共產(chǎn)黨如何治理國(guó)家[M].北京：新世界出版社，2012： 18.

[17]霍小光，張曉松，鄒偉，施雨岑.筑牢中國(guó)長(zhǎng)治久安的制度根基《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》誕生記[EB/OL].新華網(wǎng).http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/06/c_1125200770.htm.

[18]“十一五”起“計(jì)劃”改為“規(guī)劃”.

[19]趙承，霍小光，韓潔，林暉.歷史交匯點(diǎn)上的宏偉藍(lán)圖《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》誕生記[EB/OL].新華網(wǎng).http://www.xinhuanet.com/photo/2020-11/04/c_1126696761.htm.

[20]中共中央組織部編.中國(guó)共產(chǎn)黨組織建設(shè)一百年[M].北京：黨建讀物出版社，2021： 478.

[21][30][33]張 起 樸， 劉 赤 峰 主 編 . 會(huì) 議學(xué)引論[M].鄭州：河南人民出版社，1991： 1， 84， 46.

[22]向國(guó)敏.會(huì)議學(xué)與會(huì)議管理[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社，2011： 2.

[23]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991： 221.

[24]習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆六中全會(huì)精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話[Z].2022-01-11.

[25]李雪勤.理論政策研究人員應(yīng)具備五種意識(shí)[J].新華文摘，2013（19）.

[26]曹智學(xué).中小企業(yè)戰(zhàn)略管理的幾種模式[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2010（12）.

[27]李雪勤.理論政策研究人員應(yīng)具備五種意識(shí)[J].學(xué)習(xí)與研究，2013（7）.

[28]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的民主[Z].2021年12月.

[29]卡爾·科恩.聶崇信，朱秀賢譯.論民主[M].北京：商務(wù)印書館，1988： 215.

[31]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》：總綱。黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)五項(xiàng)基本要求：第四，堅(jiān)持民主集中制.

[32]《中華人民共和國(guó)憲法》第三條中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則.

[34]約翰·奈斯比特（John Naisbitt）.中國(guó)大趨勢(shì)[M].北京：中國(guó)工商聯(lián)合出版社，2009： 61.

[35]中國(guó)共產(chǎn)黨章程（2017）[Z].關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則（2016年10月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)）[Z].中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議（2021年11月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)）[Z].

[36]習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委三次會(huì)議上的重要講話[Z].2014-01-14.

[37]中國(guó)共產(chǎn)黨章程（2017）[Z].

[38]十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：中冊(cè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013： 9.

[39]鄧小平文集（1949—1974）：下卷 [M].北京：人民出版社，2014： 222.

[41]中共中央宣傳部.中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命與行動(dòng)價(jià)值[M].北京：人民出版社，2021： 43-44.