左 一

(湖南省隆回縣動物疾病預防控制中心，湖南 隆回 422200 )

0 引言

我國是畜牧養(yǎng)殖大國，畜牧業(yè)占農業(yè)生產總值的1/3，畜產品占世界1/4，但動物衛(wèi)生監(jiān)督體系不健全。2019年，縣級行政機構體制改革后，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法權收歸縣農業(yè)綜合執(zhí)法局，由于農業(yè)執(zhí)法點多面廣，執(zhí)法力量薄弱，導致動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法更加弱化，加上執(zhí)法部門在畜禽飼養(yǎng)、屠宰加工和產品流通3個環(huán)節(jié)實行“分段管理”，漏洞更多，肉食品安全受到嚴重威脅。因此，為確保肉類食品質量安全和人民群眾身體健康，在進入中國特色社會主義新時代的歷史時期，推行官方獸醫(yī)制度，對健全我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督機制具有特別重要的意義。

1 官方獸醫(yī)制度簡介

1.1 官方獸醫(yī)制度的內涵

進入21世紀，動物及動物產品貿易頻繁，流通數量大幅度增加，動物疫病的傳播風險也大幅度增加，如何確保動物及動物產品質量安全，保護人們身體健康顯得非常重要。經過長期的研究和實踐，全球大部分發(fā)達國家逐漸實施了由官方獸醫(yī)負責對動物飼養(yǎng)、屠宰加工、產品流通等肉食品從農場到餐桌全過程進行科學、公正、全面監(jiān)管的官方獸醫(yī)制度，很好地解決了食品安全問題?！秶H動物衛(wèi)生法典》規(guī)定:官方獸醫(yī)制度是指由官方獸醫(yī)對動物、動物產品、精液、胚胎、卵、生品和病料的動物衛(wèi)生和獸醫(yī)公共衛(wèi)生進行全過程控制監(jiān)管的一種法律制度。

1.2 官方獸醫(yī)制度的主要類型

官方獸醫(yī)制度在全世界普遍實行，世界動物衛(wèi)生組織(OIE)143個成員國中近八成的國家實行這種制度，主要有以下3種類型。

1)垂直管理型。大多數歐洲和非洲國家屬于這種類型。國家首席獸醫(yī)官統領地方州、縣、市的官方獸醫(yī)，負責全國的獸醫(yī)衛(wèi)生工作，垂直管理地方官方獸醫(yī)。縣(市)級官方獸醫(yī)機構是行使獸醫(yī)衛(wèi)生職權的基本單位，不隸屬地方政府，各縣市設置地方首席獸醫(yī)官和獸醫(yī)官，承擔食品衛(wèi)生、動物健康和流行病學調查3個方面的工作。

2)聯邦垂直管理與各州共管型。大多數美洲國家屬于這種類型。官方獸醫(yī)分為聯邦獸醫(yī)官和州立動物衛(wèi)生官2種。國家動植物衛(wèi)生檢驗局局長為國家最高獸醫(yī)行政長官，下設高級獸醫(yī)官和助理獸醫(yī)官，全盤負責全國動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物及動物產品進出口監(jiān)督和緊急疫病撲滅方面的工作。將全國劃分成若干個區(qū)域，分設地方獸醫(yī)機構局，具體負責審批當地動物調運、動物免疫和應對緊急疫情等獸醫(yī)監(jiān)督工作。同時地方政府農業(yè)管理部門設有置相應的獸醫(yī)管理機構，設置州立動物衛(wèi)生官和州立獸醫(yī)。在工作方面，國家獸醫(yī)局和地方獸醫(yī)管理機構共同協作，負責管理地方獸醫(yī)衛(wèi)生工作。

3)聯邦負責進出口檢疫和州垂直管理型。大洋洲國家基本上屬于這種類型。國家獸醫(yī)機構垂直管理動物及動物產品的進出口檢疫，地方獸醫(yī)機構垂直管理動物防疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

2 中國官方獸醫(yī)制度的頂層設計

2.1 第一次提出

2002年《國務院關于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》(國發(fā)〔2005〕15號)第一次提出了我國要實行官方獸醫(yī)制度和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，并明確“官方獸醫(yī)是指經資格認可、法律授權或政府任命，有權出具動物衛(wèi)生證書的國家獸醫(yī)工作人員。參照國際通行做法，國家逐步推行官方獸醫(yī)制度?，F有獸醫(yī)工作人員，要通過業(yè)務培訓提高綜合素質和業(yè)務水平，并經資格認可、政府任命等辦法逐步進入官方獸醫(yī)隊伍”。

2.2 獸醫(yī)的界定和考核

2007年，《動物防疫法》將我國獸醫(yī)分別界定為官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸村。為抓好執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的隊伍建設，使我國獸醫(yī)制度和國際規(guī)則接軌，2010年國家農業(yè)部第一次開展了全國性執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試和鄉(xiāng)村獸醫(yī)登記工作。

2.3 官方獸醫(yī)資格的認定

我國當前取得官方獸醫(yī)資格的3個條件是:一是編制內人員；二是在動物、動物產品檢疫和其他動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法崗位上工作；三是取得執(zhí)法證并通過年審。2014年福建省農業(yè)廳向國家農業(yè)部提出將取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格作為官方獸醫(yī)資格的確認條件被農業(yè)部以執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試通過率低，影響官方獸醫(yī)隊伍建設造成執(zhí)法力量不足為由駁回。

2.4 官方獸醫(yī)的任命和法律職責

2021年《動物防疫法》規(guī)定“國家實行官方獸醫(yī)任命制度”，“官方獸醫(yī)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)農村主管部門按照程序確認，由所在地縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門任命。官方獸醫(yī)依法履行動物、動物產品檢疫職責”。

3 官方獸醫(yī)制度的優(yōu)勢

3.1 有利于保障動物產品質量安全

官方獸醫(yī)代表國家開展一體化依法行政，從制度上改變了企業(yè)生產管理不規(guī)范、自檢不嚴格、產品質量難以保障的弊端，有利于保障動物產品質量安全。一是通過在動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)進行重大動物疫病強制免疫，從源頭上減少病原微生物的產生和擴散，提高動物產品的質量品位；二是通過規(guī)范獸藥、飼料添加劑的使用，大幅度減少動物產品中的藥物殘留，保障人們身體健康；三是通過屠宰檢疫檢驗杜絕病害肉產品進入市場；四是嚴格市場監(jiān)管，堅決查處未經檢疫檢驗的肉品，避免二次污染的肉食品流入餐桌造成危害。

3.2 有利于提高動物疫病的防控水平

官方獸醫(yī)制度自實施以來在重大動物疫病防控方面已取得非常顯著的成效:美國和澳大利亞分別消滅了40和60多種OIE公布的A類動物疫病，澳大利亞甚至消滅了世界上最難控制的結核病和布氏桿菌病，歐盟國家基本控制了A類疫病，基本實現了嚴密監(jiān)控和撲滅動物疫病的預期目標。反觀沒有實現官方獸醫(yī)制度的我國，到目前為止僅消滅了牛瘟和牛肺疫2種動物疫病，每年染疫死亡的動物是發(fā)達國家數倍，經濟損失多達兩三百億美元。實行官方獸醫(yī)制度，有利于大大提升我國動物疫病的防控水平，減少畜禽養(yǎng)殖業(yè)的經濟損失。

3.3 確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法公正性和權威性

實行官方獸醫(yī)制度后，官方獸醫(yī)由國家獸醫(yī)行政管理部門任命、授權，實行垂直管理，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法上有絕對的權威，能有效地排除各種不正當的干擾，打擊地方保護主義，確保系統、公正、科學地進行執(zhí)法，從根本上解決執(zhí)法主體太多、各環(huán)節(jié)銜接不良、管理上各部門相互推諉等積重難返的問題，能有力地增強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性、權威性和高效性。

4 推行官方獸醫(yī)制度的緊迫性和可行性

4.1 養(yǎng)殖業(yè)結構調整為推進官方獸醫(yī)制度創(chuàng)造了契機

隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)標準化、規(guī)?；耐七M，我國散養(yǎng)畜禽的數量占比大幅度減少，養(yǎng)殖業(yè)結構已發(fā)生重大變化，過去散養(yǎng)狀態(tài)下獸醫(yī)衛(wèi)生管理困難的窘境大幅度改觀。此外，我國畜牧業(yè)在和國際市場接軌的過程中也充分認識到對動物和動物產品生產實行全過程、系統、科學監(jiān)控的重要性和必要性，這些都為推行官方獸醫(yī)制度創(chuàng)造了良好的契機。

4.2 重大動物疫情頻發(fā)催促官方獸醫(yī)制度盡快實施

近年來我國重大動物疫病頻繁發(fā)生，給養(yǎng)殖業(yè)造成極大的經濟損失:1999年發(fā)生牲畜口蹄疫，2005年發(fā)生高致病性禽流感，2013年發(fā)生H7N9禽流感，2018—2019年流行非洲豬瘟，2019年發(fā)生H5N1高致病性禽流感疫情。時至今日，非洲豬瘟仍嚴重威脅我國生豬養(yǎng)殖行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。實施官方獸醫(yī)制度，可以全國一盤棋，對疫情應急響應更加迅速，能在疫情發(fā)生的初期，迅速封鎖疫點、疫區(qū)，切斷動物及動物產品調運渠道，將疫情消滅在萌芽狀態(tài)，可以極大地減少病原微生物的擴散蔓延風險，最大限度地減少疫情造成的經濟損失。

4.3 與國際接軌能促進我國畜產品出口創(chuàng)匯

實行官方獸醫(yī)制度有利于與國際接軌，可更好地適用國際公約、國際慣例，有利于增加我國畜產品出口，改變我國畜牧產品占世界1/4，但出口卻不超過2%的現狀。

4.4 人民對美好生活向往要求盡快推行官方獸醫(yī)制度

隨著畜牧業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國內的動物產品已基本能自給自食，人們的需求也已經從數量型向質量型轉變，人們迫切需要更加安全、衛(wèi)生、營養(yǎng)、健康的動物產品，推行官方獸醫(yī)制度可得到人民群眾的廣泛理解、支持和擁護。

4.5 官方獸醫(yī)制度使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法更加公正和權威

肉食品的質量衛(wèi)生安全涉及到動物飼養(yǎng)防疫、屠宰監(jiān)管和產品流通過程3個環(huán)節(jié)，實施官方獸醫(yī)制度可以整合動物防疫、獸藥管理、飼料衛(wèi)生、屠宰管理、商品檢驗和出入境檢疫等多方面進行統一、公正、全程控制，構建完整健全的動物衛(wèi)生法律體系，從而有效地解決長期困擾獸醫(yī)衛(wèi)生工作“政出多門”“多頭管理”的弊端，開創(chuàng)統一、協調、高效的新格局。官方獸醫(yī)是國家公務員，代表國家依法行政，對國家直接負責，可以提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性和權威性。

4.6 實施官方獸醫(yī)制度是造就高素質執(zhí)法隊伍的前提

我國當前的獸醫(yī)管理制度已經極不適應新時代中國特色社會主義市場經濟的發(fā)展需要。由于管理體系混亂，執(zhí)法機構重疊、職責不明、人員素質低、執(zhí)法公正性權威性低、執(zhí)法效率低，重大動物疫情難以得到有效控制，違禁藥物屢禁不止，執(zhí)法過程中的“三亂”現象也時有發(fā)生，諸如隔山開證、未經檢疫入場屠宰、違規(guī)調運，甚至將執(zhí)法當作創(chuàng)收手段等現象禁而不止，嚴重損害了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法整體形象。實行官方獸醫(yī)制度，是根除上述弊端、建立一支公正、廉潔、高效的獸醫(yī)執(zhí)法隊伍的前提條件。

4.7 科技發(fā)展為推進官方獸醫(yī)制度提供了技術保障

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有較強的行政特點和較高的技術要求。自改革開放以來，我國的獸醫(yī)科研和獸醫(yī)教育事業(yè)得到迅速發(fā)展，獸醫(yī)高學歷人才培養(yǎng)和教育為實行官方獸醫(yī)制度提供了人才保障。進入新時代，我國的科技突飛猛進，獸醫(yī)診斷、監(jiān)測技術已逐步達到國際標準，加上一大批國家重點獸醫(yī)診斷室和省、市、縣級獸醫(yī)診斷室的逐步建立，為實行官方獸醫(yī)制度提供了堅實的技術保障。

5 當前動物衛(wèi)生監(jiān)督體制的弊端

5.1 獸醫(yī)管理體制不明晰

受長期以來養(yǎng)殖業(yè)散養(yǎng)戶占比過大、管理困難等因素影響，我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督機制建設進展較為緩慢，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作實施分段管理，政出多門，漏洞百出。獸醫(yī)行政機構分國家、省、市、縣四級管理，且執(zhí)法人員編制混亂，人員專業(yè)素質低，大部分是事業(yè)單位非政府公務人員，并且獸醫(yī)衛(wèi)生又分防疫、檢疫、監(jiān)督3塊管理，很難保證執(zhí)法的公正性和高效性。

5.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督分段管理漏洞較多

現階段，我國動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實行多部門管理:農業(yè)農村部負責動物飼養(yǎng)運輸和屠宰加工檢疫，市場監(jiān)管部門負責市場動物產品質量監(jiān)督執(zhí)法，出入境檢驗檢疫機構負責進出口動物及動物產品檢疫檢驗，《食品衛(wèi)生法》和《動物防疫法》還規(guī)定屠宰加工產品品質由屠宰場點肉品檢驗人員進行自檢。由于政出多門，執(zhí)法監(jiān)管是很容易出現相互推諉扯皮，導致執(zhí)法漏洞較多，加上一些部門缺乏獸醫(yī)專業(yè)技術人員，執(zhí)法缺乏權威性。

5.3 缺乏明確的任命、考核及長效培訓機制

當前我國官方獸醫(yī)的資格認定隨意性較強，雖然2012年進行過官方獸醫(yī)資格審核備案，2021年又下發(fā)了備案通知，但沒有嚴格的考核和任命機制，入圍人員的素質無法得到有效保證，備案意義不大。

檢疫工作沒有嚴格執(zhí)行法定操作程序，檢疫結果缺乏權威性和可靠性，無法切實保障動物產品質量安全。以隆回縣為例，作為年出欄生豬100萬頭以上，牛羊56萬頭(只)以上，家禽年出籠600萬羽以上的畜牧大縣，全縣25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)現有檢疫人員87名，但取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格的只有5名，占6%，鄉(xiāng)村獸醫(yī)資格63名，占比72%，無資格證書的19名，占22%，并且平均年齡達到48.3歲，人員素質與工作需要嚴重不符。并且由于沒有建立長效的日常培訓和考核機制，檢疫人員的業(yè)務水平總體較低，只是憑借經驗行事，不能與時俱進，及時學習新的檢疫法律法規(guī)，掌握新的檢疫技術手段，提升檢疫知識水平。

6 推行官方獸醫(yī)制度的建議

6.1 明確官方獸醫(yī)的身份和職責

切實推行官方獸醫(yī)制度，必須從制度層面明確官方獸醫(yī)為國家公務員，代表國家行使法律規(guī)定的權利，具體執(zhí)行3項職能:檢疫執(zhí)法，出具檢疫證書并對其負責；負責對動物產品從生產直到餐桌全過程的衛(wèi)生監(jiān)管；對社會防疫監(jiān)管，并負責通報給上級獸醫(yī)官。國家對官方獸醫(yī)機構實行層級監(jiān)督機制，上級對下級實施監(jiān)督和管理，進行考核，下級對上級負責，由國家獸醫(yī)局實行統一管理。

6.2 建立雙重管理的運行體系

建議我國采用中央和省二級垂直管理制度，設立國家獸醫(yī)總局，由首席獸醫(yī)官負責，統一管理全國的動物衛(wèi)生工作。各級獸醫(yī)局為國家獸醫(yī)總局派出機構，設立相關獸醫(yī)官，只對首席獸醫(yī)官負責。各層級官方獸醫(yī)人員配置與任免均由國家首席獸醫(yī)官根據實際情況確定。

6.3 強化官方獸醫(yī)的檢疫權威性和公正性

官方獸醫(yī)的工作重點應明確為對動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)畜禽免疫的監(jiān)督和對流通和銷售環(huán)節(jié)的動物及動物產品進行檢疫2個方面，并且工作重點在于檢疫，官方獸醫(yī)要通過快捷有效的檢疫設施設備迅速、準確地提供科學診斷，才能避免單純依靠臨床診斷和人為判斷出現的檢疫失誤，從而確保檢疫人員對檢疫對象出具動物衛(wèi)生合格證明的權威性和公正性。

6.4 完善官方獸醫(yī)隊伍的建設機制

為保障官方獸醫(yī)隊伍的整體素質，應該參照國家公務員隊伍的選拔機制，嚴格官方獸醫(yī)人員的準入條件，并經過全國統一招生考試的選拔機制進行人員招聘，確保官方獸醫(yī)隊伍的專業(yè)化和權威性，確保官方獸醫(yī)制度的高效性和長效性。

6.5 建立官方獸醫(yī)日常培訓和考核機制

由于畜禽的疫病種類并非一成不變，國家對重大動物疫病的等級劃分也會不定期變動，對強制免疫病種也會根據實際情況不斷調整，加上各地的實際情況不一致，檢疫工作的側重點也不完全相同，所以必須建立官方獸醫(yī)的日常培訓制度和考核機制，定期進行知識更新，與時俱進，確保整個官方獸醫(yī)隊伍的業(yè)務水平。同時，對官方獸醫(yī)建立考評機制，每年進行業(yè)績考評，對不嚴格執(zhí)行法律法規(guī)、不認真履職盡責的官方獸醫(yī)人員實行淘汰。

6.6 提升檢疫設施設備的準確性和快捷性

當前基層檢疫機構的檢疫設備整體水平較低，日常檢疫工作基本還停留在臨床觀察判斷階段，隨意性較強，容易出現誤判，準確性不足。為保證官方獸醫(yī)的權威性和公正性，國家必須加大對檢疫檢驗設備的科研力度，提高檢疫設施設備的快捷性和靈活性，盡量做到即時檢查、即時出結果、即時準確出證，這樣才能真正發(fā)揮官方獸醫(yī)機制的最佳效能。

6.7 強化各級獸醫(yī)機構經費保障

為保障官方獸醫(yī)制度正常運轉，國家財政要根據獸醫(yī)人員數量和工作量按實際需要給各級官方獸醫(yī)機構劃撥工作經費，確保整個體系運轉正常。同時，各級獸醫(yī)局的收費要上交國家獸醫(yī)局，實行收支兩條線。