江天雨

（北京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 海淀 100191）

自黨的十八屆三中全會(huì)提出將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革總目標(biāo)之一以來(lái)，“治理”一詞受到了高度關(guān)注。關(guān)于什么是好的治理以及如何實(shí)現(xiàn)好的治理，成為當(dāng)前中國(guó)政治學(xué)界關(guān)切的理論命題。在作為政治學(xué)概念之前，“治理”（governance）一詞在語(yǔ)義上和“統(tǒng)治”（government）同源，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，二者常常被交替使用。直到20世紀(jì)末，“治理”開(kāi)始擁有新的含義，并與“統(tǒng)治”一詞漸行漸遠(yuǎn)，甚至構(gòu)成對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)治觀(guān)念的一種“對(duì)立”，尤其是伴隨全球化發(fā)展及全球治理的興起，“治理”變得更加時(shí)髦起來(lái)。然而，西式治理理論的流行并未給其所到之處帶來(lái)假想中的良好結(jié)果，一些國(guó)家和地區(qū)因此陷入政治內(nèi)耗的惡性循環(huán)，甚至淪為“失敗國(guó)家”。為什么西式治理理論能夠一度風(fēng)靡世界？為什么廣泛流行的理論未能達(dá)到預(yù)期的“善治”？要回答這些問(wèn)題，就必須弄清楚西式治理理論的內(nèi)在邏輯，并從中找到它的適用限度和超越之道。

作為一種社會(huì)科學(xué)理論，治理理論脫胎于其誕生地的社會(huì)文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)是政治的“母體”，世界上不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)具有異質(zhì)性，由此必將產(chǎn)生不同的治國(guó)之道和相應(yīng)的治理理論。因此，誕生于中國(guó)社會(huì)的治理理論，一定不同于西式治理理論。而能夠指導(dǎo)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“善治”的治理理論也一定要從中國(guó)社會(huì)的歷史文化和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中去總結(jié)發(fā)現(xiàn)。目前，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的“中國(guó)之治”已成為中國(guó)式現(xiàn)代化新道路的重要組成部分，通過(guò)對(duì)西式治理理論的反思和比較研究，有助于為構(gòu)建中國(guó)式治理理論提供立論基礎(chǔ)和理論自信。

一、西式治理理論的內(nèi)在邏輯

（一）基于理性人假設(shè)的社會(huì)形式

治理理論的出發(fā)點(diǎn)，和西方世界自霍布斯開(kāi)始流行的“理性人”假設(shè)一脈相承，理性人假設(shè)認(rèn)為人可以利用理性建立起相應(yīng)的制度或者規(guī)則，使國(guó)家免于興衰循環(huán)。由理性人構(gòu)成的社會(huì)，被認(rèn)為是“公民社會(huì)”。該“公民社會(huì)”的概念不同于古希臘時(shí)期來(lái)源于亞里士多德的“politike koinonia”（英文中的“political society”），后者主要指區(qū)別于野蠻民族、具有文明象征意義的城邦，而前者則與契約論者所設(shè)定的自然狀態(tài)緊密相連，構(gòu)成一個(gè)先于政治國(guó)家的社會(huì)。理性人之間通過(guò)契約建立起的共同體，最根本的目的就是需要通過(guò)公民社會(huì)對(duì)天賦自由和個(gè)人的自然權(quán)利加以保護(hù)。

這一觀(guān)念被托克維爾所繼承，雖然他沒(méi)有使用“公民社會(huì)”這個(gè)詞，但他對(duì)美國(guó)民主的描述中最重要的部分就是體現(xiàn)為“結(jié)社”生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在他的觀(guān)察中，美國(guó)“社會(huì)是由自己管理，并為自己而管理。所有的權(quán)力都?xì)w社會(huì)所有……人民以推選立法人員的辦法參與立法工作，以挑選行政人員的辦法參與執(zhí)政工作。可以說(shuō)是人民自己治理自己，而留給政府的那部分權(quán)力也微乎其微，而且薄弱的很，何況政府還要受人民的監(jiān)督，服從建立政府的人民的權(quán)威”①托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：63-64.。通過(guò)結(jié)社、鄉(xiāng)村自治等方式，美國(guó)社會(huì)踐行了“個(gè)人是本身利益的最好和唯一的裁判者”②托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：72.。托克維爾分析，除了特殊的地理位置之外，美國(guó)社會(huì)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理，主要依靠完善的法治、特殊的文化和“民情”。這種“民情”強(qiáng)調(diào)人民具有自治精神和責(zé)任感，培養(yǎng)和提高自身參與公共事務(wù)的公民素養(yǎng)。通過(guò)結(jié)社，實(shí)現(xiàn)將民主時(shí)代的人從消極公民向積極公民的轉(zhuǎn)變③羅軼軒.論托克維爾的政治自由觀(guān)及其局限［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（05）：90-98.。

事實(shí)上，盡管托克維爾熱情頌揚(yáng)了美國(guó)社會(huì)自治式的民主，公民社會(huì)卻并不是西方自由主義政治學(xué)的熱門(mén)概念，相反，正是在馬克思主義的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)里，時(shí)常被譯為“市民社會(huì)”的概念才是一個(gè)受到重視的概念。黑格爾第一次明確把社會(huì)從國(guó)家中分離出來(lái)，公民社會(huì)的“各個(gè)成員作為獨(dú)立的單個(gè)人的聯(lián)合”，是一個(gè)不受?chē)?guó)家干預(yù)而獨(dú)立存在的私人自治領(lǐng)域、獨(dú)立于國(guó)家和家庭之外的中間地帶。馬克思則認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)有其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，“公民社會(huì)包括各個(gè)人在生產(chǎn)力發(fā)展一定階段上的一切物質(zhì)交往”④馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：中央編譯局，2009：582.，都發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)中充滿(mǎn)私人利益的追求。在自由主義的政治話(huà)語(yǔ)中，公民社會(huì)概念的復(fù)興直到蘇聯(lián)東歐劇變才重新“被發(fā)現(xiàn)”，同時(shí)被賦予了推動(dòng)政治變革的新內(nèi)涵，進(jìn)而才成為當(dāng)代世界政治中一種普遍性的新思潮⑤楊光斌.發(fā)現(xiàn)真實(shí)的“社會(huì)”：反思西方治理理論的本體論假設(shè)［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2019（03）：13-26.。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，現(xiàn)代福利國(guó)家的危機(jī)和社會(huì)主義國(guó)家中斯大林模式國(guó)家主義的危機(jī)，令許多國(guó)家普遍出現(xiàn)了質(zhì)疑和批判國(guó)家作用和能力的論調(diào)。進(jìn)入80年代，市場(chǎng)化改革和與之相應(yīng)的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)興起，反對(duì)國(guó)家干預(yù)、主張市場(chǎng)有限和私有化的新自由主義日益成為西方政治社會(huì)思潮的主流，并逐漸向非西方世界擴(kuò)散。

與此同時(shí)，以波蘭為代表的東歐國(guó)家，出現(xiàn)了以團(tuán)結(jié)工會(huì)等為代表的社會(huì)組織，這些組織與當(dāng)?shù)氐墓と?、傳統(tǒng)教會(huì)等機(jī)構(gòu)和組織相結(jié)合，成為反對(duì)蘇聯(lián)共產(chǎn)黨政權(quán)統(tǒng)治、削弱東歐各地共產(chǎn)主義政府的統(tǒng)治權(quán)威的力量。這一過(guò)程被參與其中的波蘭思想家米奇尼克概括為用公民社會(huì)對(duì)抗極權(quán)主義的過(guò)程。1981年，他首次在文章中提出了“公民社會(huì)”這一概念①Agnes Arndt， Premises and Paradoxes in the Development of the Civil Society Concept in Poland［EB/OL］，Discourses on Civil Society in Poland， Discussion Paper Nr.SP IV 2008（402）：9.，把“公民社會(huì)”與反對(duì)極權(quán)主義聯(lián)系起來(lái)：公民社會(huì)的概念誕生于十八世紀(jì)用來(lái)反對(duì)封建制度，共產(chǎn)主義制度是二十世紀(jì)后期、一種更為野蠻的封建制度，因此，反極權(quán)主義的反對(duì)派采用古典斗爭(zhēng)的形式來(lái)爭(zhēng)取一個(gè)民主秩序，就不足為怪了。捷克知識(shí)分子雅克·拉尼克（Jacques Rupnik）1979年把波蘭1968—1978年之間的社會(huì)變革定義為“修正主義的結(jié)束與公民社會(huì)的復(fù)興”②Jacques Rupnil. Dissent in Poland， 1968–78： the end of Revisionism and the rebirth of the Civil Society［J］.Opposition in Eastern Europe.1979：60-112.。公民社會(huì)概念開(kāi)始在東歐國(guó)家的語(yǔ)境下復(fù)興。

此時(shí)的“公民社會(huì)”概念，把公民社會(huì)視為與極權(quán)主義和共產(chǎn)主義相對(duì)立的概念，極權(quán)主義的衰敗就意味著公民社會(huì)的必然興起③Zbigniew Rau .The State of Enslavement： The East European Substitute for the State of Nature［J］. Political Studies.1991：253-269.。公民社會(huì)作為與國(guó)家對(duì)抗的機(jī)制存在，它的強(qiáng)大往往意味著對(duì)龐大的國(guó)家權(quán)力的抑制，公民社會(huì)與極權(quán)統(tǒng)治是此消彼長(zhǎng)的零和博弈④Ernest Gellner，The conditions of Liberty：Civil Society and Its Rivals［M］. New York，：Allen Lane Penguin Press.1994：32.。伴隨著蘇聯(lián)、東歐政變所標(biāo)志的“冷戰(zhàn)”結(jié)束，“歷史的終結(jié)論”廣為流傳，公民社會(huì)理論成為解釋蘇東政變的重要理論視角。

與此同時(shí)，對(duì)“第三部門(mén)”“志愿組織”的推崇，開(kāi)始出現(xiàn)與“公民社會(huì)”理論的合流。許多學(xué)者開(kāi)始重視這些社團(tuán)作為“民主鞏固者”的性質(zhì)和作用——以社團(tuán)為中心的公民社會(huì)，正是“自下而上”（bottom-up）權(quán)力運(yùn)動(dòng)方向的代表，“公民社會(huì)”被認(rèn)為是培育心智習(xí)慣和民主的溫床，是良好社會(huì)的基礎(chǔ)。這一思想開(kāi)始深深鐫刻在自由主義的權(quán)利話(huà)語(yǔ)體系中，即個(gè)人權(quán)利才是一切的起點(diǎn)，公民社會(huì)的作用就是維護(hù)個(gè)人自由權(quán)利、防范政府權(quán)力。一個(gè)社群中的成員、家庭中的一分子，都必須擁有權(quán)利、成為公民才能立身。這種權(quán)利話(huà)語(yǔ)價(jià)值中最重要的就是保護(hù)公民的自由，防止政府權(quán)力的干預(yù)，由此，“一套由權(quán)利構(gòu)成的體制不能僅僅由權(quán)利來(lái)維持”⑤瓊·貝絲克·埃爾斯坦.審判民主：市民社會(huì)在支持民主價(jià)值中的角色［A］.唐.E·艾伯利主編.市民社會(huì)基礎(chǔ)讀本［C］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2012：134.。

在公民社會(huì)概念復(fù)歸后，以羅伯特·帕特南為代表，一批學(xué)者投入到對(duì)“社會(huì)資本”的研究中，認(rèn)為公民結(jié)社是促進(jìn)社會(huì)資本產(chǎn)生和積累的重要條件，也是讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的關(guān)鍵。帕特南通過(guò)研究意大利南北部社會(huì)資本的差異來(lái)分析民主化程度的差異。社會(huì)資本所產(chǎn)生的領(lǐng)域并非在“公權(quán)力”的領(lǐng)域，而是在國(guó)家之外的社會(huì)領(lǐng)域，公民在這一領(lǐng)域被認(rèn)為應(yīng)該享有充分的私密權(quán)，公共權(quán)力不應(yīng)該侵入。因此，唯有通過(guò)開(kāi)放、平等、參與的社會(huì)自治和社團(tuán)，才能夠積攢足夠的社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，達(dá)成民主目標(biāo)。

（二）西式治理理論的興起與流行

20世紀(jì)90年代興起的治理理論正是在公民社會(huì)的復(fù)歸基礎(chǔ)上興起的。它們二者之間分享著工共同的基本價(jià)值和假設(shè)，也同樣誕生于新自由主義浪潮興起后。

“二戰(zhàn)”后，“發(fā)展”成為民族國(guó)家為主體的新興經(jīng)濟(jì)體建設(shè)的主要議程，政府被視為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。這一時(shí)期，國(guó)際社會(huì)的主流看法是，要想讓那些尚未發(fā)展起來(lái)的國(guó)家改變自身的處境，只需要從外部輸入資本和技術(shù)，這些外部資源的輸入能夠在這些國(guó)家孕育和產(chǎn)生“現(xiàn)代化”。不過(guò)，自20世紀(jì)六七十年代起，以非洲為代表的發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，對(duì)非洲、拉美和亞洲開(kāi)展融資項(xiàng)目和融資計(jì)劃的國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)看到，戰(zhàn)后推行的現(xiàn)代化并沒(méi)有帶來(lái)他們預(yù)期中的成果。這種情況促使發(fā)展思路產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代，新自由主義成為主流觀(guān)點(diǎn)，“發(fā)展”也在這一語(yǔ)境中被重新定義。新自由主義思潮讓“市場(chǎng)”回歸，進(jìn)一步促使“公民社會(huì)”受到重視。在這一背景下，“治理危機(jī)”一詞首次出現(xiàn)于1989年世界銀行報(bào)告中①即《南撤哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》，用于描述撒哈拉以南的非洲為代表的后發(fā)國(guó)家的困境。這些國(guó)家具有相似的境遇和特征，即在國(guó)家獲得獨(dú)立后追求高速發(fā)展，將工業(yè)化作為經(jīng)濟(jì)上的主要追求，國(guó)家在其中扮演了主要角色。這類(lèi)舉措起初帶來(lái)明顯成效，但是到了20世紀(jì)80年代，這些國(guó)家都遭遇了經(jīng)濟(jì)衰退，從中等收入國(guó)家倒退成為低收入國(guó)家。這一問(wèn)題在題為《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》的世行報(bào)告中，被歸因于國(guó)家干預(yù)過(guò)多，忽視扶持民間組織發(fā)展，主張通過(guò)發(fā)揮社會(huì)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的治理，由此，報(bào)告提出了“投資于人民”（investing in people）、培育和扶持民間組織、私營(yíng)企業(yè)、提升非政府組織能力的建議，并認(rèn)為這一地區(qū)首要任務(wù)是設(shè)計(jì)、創(chuàng)造“多元制度結(jié)構(gòu)”的政治革新。

此后，治理概念被應(yīng)用于多個(gè)學(xué)科，并被賦予許多新的界定，其中最廣受認(rèn)可的就是詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》中的定義，將治理定義為一系列活動(dòng)的管理機(jī)制，參與這些管理活動(dòng)的主體不一定是傳統(tǒng)公共事務(wù)的主體政府，而是非政府主體建立在合作、互惠基礎(chǔ)之上的自愿參與。20世紀(jì)90年代，以新自由主義學(xué)說(shuō)為依據(jù)的“華盛頓共識(shí)”希望通過(guò)“釋放和鼓勵(lì)私有市場(chǎng)的辦法得到問(wèn)題最有效率的解決”②萊斯特·M.薩拉蒙.全球公民社會(huì)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：4.，推動(dòng)轉(zhuǎn)型國(guó)家實(shí)行以新自由主義、市場(chǎng)原教旨主義為核心的轉(zhuǎn)型策略。治理理論與新自由主義的理念不謀而合，認(rèn)為社會(huì)本身具有“提供福利、解決公共問(wèn)題”的能力，從而可以通過(guò)去政府化、去國(guó)家化的方式實(shí)現(xiàn)治理?！盁o(wú)政府的治理”逐漸成為治理主義者的信仰，相信通過(guò)公民自治能夠?qū)崿F(xiàn)比政府為主體的治理更高的公正性、透明性和參與度。

二、找回國(guó)家：西式治理理論限度的反思

（一）西式治理理論的問(wèn)題與限度

戴維·伊斯頓曾說(shuō)，政治就是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。治理所面向的公共問(wèn)題天然包含權(quán)力屬性，不過(guò)在西式治理理論中缺乏必需的政治綱要，反而試圖將公共問(wèn)題降級(jí)為公共管理領(lǐng)域的具體問(wèn)題，將治理問(wèn)題轉(zhuǎn)化為管理上的技術(shù)問(wèn)題、專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共治理的“去政治化”，也就意味著“去國(guó)家化”。

實(shí)際上，從地方性經(jīng)驗(yàn)脫胎的治理理論本身具有具體、明確的社會(huì)條件限定?；仡櫷锌司S爾的理論就不難發(fā)現(xiàn)，公民自治的民主根基在于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)條件下高度的平等，唯有在一個(gè)高度平等化、同質(zhì)化的社會(huì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)社的平等和相對(duì)平等的政治參與。正如托克維爾所說(shuō)，“美國(guó)在其社會(huì)情況方面呈現(xiàn)出一種非凡的現(xiàn)象，人在這里比在世界上任何地方，比在歷史上有記錄的任何時(shí)代，都顯得在財(cái)產(chǎn)和學(xué)識(shí)方面更近乎平等，換句話(huà)說(shuō)，在力量上更近乎平等”①托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：59.。這種力量的平等一方面是財(cái)產(chǎn)的平等，如奉行平分原則的繼承法和消失了的世襲特權(quán)；另一方面是學(xué)識(shí)的平等，“無(wú)知識(shí)的人竟如此之少，而有學(xué)識(shí)的人又如此不多”②托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：58.，這是典型的平等化的農(nóng)業(yè)社會(huì)特征。

即便在美國(guó)，托克維爾所描述的社會(huì)環(huán)境也是暫時(shí)的，這種平等狀態(tài)在美國(guó)并沒(méi)有維持多久。然而“公民社會(huì)達(dá)成民主”的假設(shè)卻超越了這種高度平等化社會(huì)的限度，來(lái)到了有著不同運(yùn)行邏輯的工業(yè)化時(shí)代和有著不同歷史文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化社會(huì)。在這一過(guò)程中，公民社會(huì)的地域限定被淡化了。這些結(jié)構(gòu)各異的社會(huì)被認(rèn)為是同一性概念，正如霍布斯所說(shuō)的同一個(gè)性質(zhì)的“質(zhì)料”（matter），這些社會(huì)被視為可以用同一種模式來(lái)改造成同一種“性狀”，公民社會(huì)由此成為一種普世性的、跨文化跨時(shí)空的概念。

不難發(fā)現(xiàn)，治理理論提供的是建立在美國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上的特殊經(jīng)驗(yàn)，不管是托克維爾的社團(tuán)、民情還是帕特南的公民共同體，它們都只是基于美國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)所建構(gòu)的地區(qū)性知識(shí)。正如邁克爾·曼曾在《社會(huì)權(quán)力的起源》第三卷中所提到的，志愿組織是盎格魯撒克遜文明中的一個(gè)特征，也有學(xué)者將美國(guó)稱(chēng)為“沒(méi)有國(guó)家”的國(guó)家，在建國(guó)之初沒(méi)有等級(jí)制的包袱，如果以黑格爾的視角來(lái)看，美國(guó)也是沒(méi)有以政治秩序來(lái)表現(xiàn)統(tǒng)一、理性的意志，而僅有個(gè)人的私利和對(duì)自由的激情③丹尼爾·貝爾.再談美國(guó)例外論：市民社會(huì)的作用，載市民社會(huì)基礎(chǔ)讀本［C］，北京：商務(wù)印書(shū)館，2012：484-486.。也就是說(shuō)，美國(guó)是一個(gè)政治的市場(chǎng)，是一個(gè)各種利益在此競(jìng)爭(zhēng)和交易的舞臺(tái)。美國(guó)的這一現(xiàn)實(shí)和傳統(tǒng)，與有強(qiáng)大貴族傳統(tǒng)的歐洲社會(huì)尚且不同，更遑論完全屬于不同文明體系和歷史基因的東亞、中東、非洲等地區(qū)。

因此，當(dāng)公民社會(huì)成為治理的普遍模式和價(jià)值追求被推而廣之的時(shí)候，其實(shí)是試圖把這種特殊性下的地區(qū)性知識(shí)包裝成普世適用的“常識(shí)”。治理的興起建立在公民社會(huì)概念復(fù)興的基礎(chǔ)上，但這一復(fù)興并不是對(duì)公民社會(huì)原本概念的復(fù)歸，而是“舊瓶裝新酒”，使之被賦予推動(dòng)政治變革、推動(dòng)民主化的新內(nèi)涵，成為冷戰(zhàn)后期對(duì)抗蘇聯(lián)、共產(chǎn)主義的象征。

在新自由主義改革在蘇東國(guó)家全面合法化之后，對(duì)公民社會(huì)的討論又與“第三部門(mén)”相聯(lián)系而興起，并從此從一種政治思潮學(xué)理化為一種政治學(xué)概念。作為一種價(jià)值而流行的公民社會(huì)所蘊(yùn)含的價(jià)值判斷，是在兩極格局下通過(guò)重新解釋社會(huì)，實(shí)現(xiàn)瓦解社會(huì)主義陣營(yíng)、開(kāi)展意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的目標(biāo)，帶有明顯的政治意涵和建構(gòu)色彩，正如亞當(dāng)·塞利格曼所說(shuō)：“公民社會(huì)的理念因此包含了許多對(duì)社會(huì)秩序的道德性判斷，比如認(rèn)為公民社會(huì)即便不能克服、至少能夠讓個(gè)人利益和社會(huì)善之間的斗爭(zhēng)分歧更加和諧化”④亞當(dāng)·塞利格曼.近代市民社會(huì)概念的源起［A］.鄧正來(lái)，J.C.亞歷山大.國(guó)家與市民社會(huì)：一種社會(huì)理論的研究路徑［C］.北京：中央編譯出版社，1999：77-103.。

因此，建立在公民社會(huì)基礎(chǔ)上的治理理論，本質(zhì)上也是針對(duì)社會(huì)主義陣營(yíng)的意識(shí)形態(tài)工具。治理理論的興起和流行離不開(kāi)一些國(guó)際組織的積極應(yīng)用和傳播，將公民社會(huì)基礎(chǔ)上的治理作為達(dá)成民主善治的模板而推廣，塑造成一種可以跨越空間、超越文化或傳統(tǒng)的具有普世效用（universal validity）的結(jié)構(gòu)性框架，被認(rèn)為不僅僅是一種可以用來(lái)對(duì)抗暴政、抵御專(zhuān)制和極權(quán)統(tǒng)治的必要的手段，而且還被視為當(dāng)然的目的①鄧正來(lái).國(guó)家與市民社會(huì)［M］.北京：中國(guó)法制出版社.2018：115-116.。

西方學(xué)者和國(guó)際機(jī)構(gòu)假設(shè)，公民社會(huì)中的社會(huì)組織能夠代替政府實(shí)現(xiàn)治理，通過(guò)社會(huì)組織、市場(chǎng)與國(guó)家互動(dòng)合作解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，羅西瑙等學(xué)者更是在治理基礎(chǔ)上發(fā)展出以公民權(quán)為基礎(chǔ)的全球治理理論，認(rèn)為全球治理能夠以社會(huì)團(tuán)體等非國(guó)家行為體自發(fā)形成的國(guó)際規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)政府機(jī)制所失效的部分，這意味著主權(quán)國(guó)家不再是最重要的治理主體，削弱了國(guó)家在全球治理中的客觀(guān)作用，甚至為某些社會(huì)組織、跨國(guó)組織借機(jī)干預(yù)別國(guó)內(nèi)政、謀求國(guó)家霸權(quán)提供了支持。

這種從建立公民社會(huì)到實(shí)現(xiàn)良好治理的必然邏輯鏈條，也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑。謝麗·伯曼（Sheri Berman）在對(duì)魏瑪共和國(guó)的研究中發(fā)現(xiàn)，活躍的公民社會(huì)非但沒(méi)有保護(hù)民主，反而為納粹上臺(tái)提供了準(zhǔn)備，因此她提出公民社會(huì)并不能必然導(dǎo)向“民主”的結(jié)局，甚至可能是“反民主”的，公民社會(huì)與民主是否呈現(xiàn)正向關(guān)系取決于政治制度和政治結(jié)構(gòu)是不是有能力去建立渠道來(lái)疏解公眾的訴求、意見(jiàn)和情緒。伯曼就此提出，公民社會(huì)是否導(dǎo)向民主，是由它所處其中的政治結(jié)構(gòu)和政治制度決定的。這些研究充分說(shuō)明，要想達(dá)成善治，公民社會(huì)的作用并不是決定性的，提供合理、有力的政治制度的國(guó)家才是最關(guān)鍵的要素。

（二）找回國(guó)家：國(guó)家是不可替代的治理主體

治理理論假設(shè)社會(huì)組織可以代替政府，成為解決社會(huì)問(wèn)題、承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的主要角色，這種“社會(huì)中心”的治理模式有其局限性。首先，社會(huì)組織在承擔(dān)任務(wù)的可靠性和可持續(xù)性方面就存在明顯短板。從資金來(lái)看，政府可以從稅收中獲取基本水平的資金，哪怕是再小規(guī)模的國(guó)家，其稅收收入也是一筆穩(wěn)定、可觀(guān)的來(lái)源。但社會(huì)組織的資金通常來(lái)源于捐贈(zèng)、承包，難以保證長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源，也使社會(huì)組織的項(xiàng)目容易缺乏持續(xù)性。另外，我國(guó)許多非政府組織、社會(huì)組織的資金來(lái)源中都有部分來(lái)自公共部門(mén)，也就是政府的資助和財(cái)政撥款，而這意味著代表國(guó)家的政府才是我國(guó)社會(huì)組織部分功能能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的保證。

其次，如果僅僅依靠捐助者的資助，尤其在制度化水平和法治化程度有限的國(guó)家或地區(qū)，擁有大量經(jīng)濟(jì)資本的強(qiáng)勢(shì)企業(yè)或利益集團(tuán)往往利用資助社會(huì)組織的方式掌握其活動(dòng)權(quán)力，使社會(huì)組織成為其私利的代言人。這不但會(huì)削弱公民社會(huì)組織的公平性，也會(huì)削弱其為特殊群體提供服務(wù)的能力。因?yàn)楣裆鐣?huì)組織的捐助者和獲益者群體往往并不重合，資助者很容易迫使非政府組織偏離幫助特殊群體的目標(biāo)②Roger C. Riddell， Mark Robinson. Non-Governmental Organizations and Rural Poverty Alleviation［M］.Oxford University Press，1995.。

再次，社會(huì)組織往往只能專(zhuān)注于某一具體領(lǐng)域的問(wèn)題，或是局限于某個(gè)地區(qū)、社區(qū)的公共問(wèn)題，但無(wú)法提出一個(gè)系統(tǒng)性、總體性的框架，這使各社會(huì)組織分散地活動(dòng)，需要通過(guò)國(guó)家的整體性框架，才能解決社會(huì)組織各自為政的問(wèn)題。社會(huì)組織基于自身的局限性，既無(wú)法超越自己的領(lǐng)域、也無(wú)法超越自身的利益，在異質(zhì)性嚴(yán)重的社會(huì)中，社會(huì)組織不僅無(wú)法形成合力，反而會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)分裂，導(dǎo)致碎片化治理。

二戰(zhàn)后各國(guó)的發(fā)展事實(shí)尤其是后發(fā)國(guó)家第三波民主化后的發(fā)展歷程，使各種各樣的社會(huì)中心主義理論對(duì)政治現(xiàn)象的解釋變得越來(lái)越不可靠。越來(lái)越多的學(xué)者意識(shí)到，要想實(shí)現(xiàn)有效治理，國(guó)家的角色和作用不可替代，國(guó)家的力量正在被學(xué)術(shù)界重新發(fā)現(xiàn)。因此，以斯考切波為代表的回歸國(guó)家學(xué)派提出要在政治學(xué)研究中“找回國(guó)家”，認(rèn)為國(guó)家具有一般社會(huì)組織所不具備的地位和功能，在國(guó)內(nèi)政治社會(huì)秩序和國(guó)際關(guān)系之間，國(guó)家依然扮演著保護(hù)本國(guó)安全和生存優(yōu)勢(shì)的角色，競(jìng)爭(zhēng)也依然是在國(guó)與國(guó)之間展開(kāi)①Theda Skocpol. Bringing the State Back In， In Peter Evans， Dietrich Rueschemeyer［A］，Theda Skocpol eds.，Bringing the State Back［C］. Cambridge：Cambridge University Press，1985：8.8.，國(guó)家的角色在現(xiàn)實(shí)中始終不可替代。

回歸國(guó)家學(xué)派的國(guó)家理論以韋伯的國(guó)家定義為基礎(chǔ)，將國(guó)家視為是聲稱(chēng)對(duì)一定的領(lǐng)土及該領(lǐng)土之上的人民擁有控制權(quán)的強(qiáng)制性團(tuán)體。行政、立法、征稅以及強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，是一切國(guó)家的核心所在②彼得·埃文斯，迪特里?！斒┻~耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國(guó)家［C］.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2009：8.。國(guó)家是比‘政府’還要寬廣的范疇，并不僅僅指代表行政權(quán)力的狹義政府，也包含持續(xù)性的行政、立法、官僚和強(qiáng)制系統(tǒng)，因此國(guó)家不僅要嘗試構(gòu)造某個(gè)政體中的公民社會(huì)和公共權(quán)力之間的關(guān)系，還會(huì)力圖構(gòu)造公民社會(huì)內(nèi)部的諸多重大關(guān)系紐帶”③希達(dá)·斯考切波，“找回國(guó)家——當(dāng)前研究的戰(zhàn)略分析”［A］.彼得·埃文斯，迪特里希·魯施邁耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國(guó)家［C］.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2009：8.。

回歸國(guó)家學(xué)派看重國(guó)家的角色，尤其著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性概念，即國(guó)家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)④彼得·埃文斯，迪特里?！斒┻~耶，希達(dá)·斯考切波編著.找回國(guó)家［C］.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2009：10.。也就是說(shuō)，國(guó)家并不僅僅是公民社會(huì)中多元社會(huì)組織相互爭(zhēng)奪、毫無(wú)自主意志的工具，而是一套由國(guó)內(nèi)主權(quán)所協(xié)調(diào)的自組織系統(tǒng)，它能夠獨(dú)立設(shè)立目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，國(guó)家需要強(qiáng)有力的國(guó)家能力。國(guó)家自主性和國(guó)家能力決定了國(guó)家能否在遭遇強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體和利益集團(tuán)的時(shí)候能夠保有自身的獨(dú)立性，不被社會(huì)勢(shì)力俘獲。一旦一個(gè)國(guó)家面對(duì)著無(wú)序的制度安排，那么再好的國(guó)家目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，即便在實(shí)行自由主義的國(guó)家的歷史中，國(guó)家依然發(fā)揮著重要作用，乃至是實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的最重要主體。自由主義理論似乎忽略了歷史上重商主義的發(fā)展正是源于國(guó)家的強(qiáng)力支持。按照治理理論的假設(shè)，個(gè)人權(quán)利和自由只有在公民社會(huì)、結(jié)社自治的情況下才能更好地實(shí)現(xiàn)，不過(guò)真實(shí)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，個(gè)人的自由、主體性以及尊嚴(yán)等，都依賴(lài)于國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，只有在國(guó)家保護(hù)的前提之下，它們才得以存在和顯現(xiàn)⑤克勞斯·奧菲.福利國(guó)家的矛盾［M.］長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006：28.。正如20世紀(jì)60年代的美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)參與者所提出的，聯(lián)邦政府實(shí)際上才是自由的監(jiān)護(hù)人。作為國(guó)家化身的政府往往并不像被大力渲染的主流觀(guān)點(diǎn)中那樣，是個(gè)人權(quán)利的侵犯者和剝奪者，相反，很多權(quán)利是國(guó)家護(hù)佑甚至賦予的——比如美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的種族隔離問(wèn)題一直被白人社區(qū)強(qiáng)化，其公民社會(huì)的各種體制，包括企業(yè)、工會(huì)、家庭住房聯(lián)合協(xié)會(huì)和其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，不但不是維護(hù)權(quán)利的堡壘，相反卻充滿(mǎn)種族主義的色彩，象征著分權(quán)的地方政府和雖無(wú)惡意但也愿意容忍種族隔離的白人民眾，是無(wú)法自主地行動(dòng)起來(lái)去干預(yù)和抵制種族隔離的問(wèn)題的。

相反，代表國(guó)家機(jī)構(gòu)的最高法院，卻將這一民權(quán)問(wèn)題不可逆轉(zhuǎn)地推上了國(guó)家政治議程，包括做出決定強(qiáng)制性取消公立學(xué)校中種族隔離制度；60年代約翰·肯尼迪發(fā)表電視講話(huà)支持黑人獲取公民權(quán)利；到了1965年，種族隔離被法院的命令禁止，在使用公共設(shè)施、就業(yè)和選舉中的種族歧視行受到新聯(lián)邦法的制止①埃里克·方納.美國(guó)自由的故事［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002：161.。美國(guó)黑人的經(jīng)歷說(shuō)明，恰恰是聯(lián)邦政府，才是他們爭(zhēng)取正義的希望，才能夠自主地介入和解決原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)下不平等、不均衡的自由和權(quán)利問(wèn)題。民權(quán)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)權(quán)利，正是從聯(lián)邦政府那里獲得了全面而有力的支持。這充分表明，自主性和有能力的國(guó)家，可以克服公民社會(huì)中利益集團(tuán)、多重社會(huì)勢(shì)力的矛盾和利益糾紛，超越各種私利和既有社會(huì)結(jié)構(gòu)，賦予個(gè)體，尤其是弱勢(shì)群體中的個(gè)人以基本的、應(yīng)有的公民權(quán)利。

因此不難想見(jiàn)，在傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)更為根深蒂固、族群關(guān)系更為復(fù)雜的非西方語(yǔ)境的國(guó)家當(dāng)中，公民社會(huì)將更難以克服當(dāng)?shù)氐臋?quán)力結(jié)構(gòu)，甚至常常淪為加強(qiáng)當(dāng)?shù)毓逃猩鐣?huì)傳統(tǒng)和勢(shì)力的工具，此時(shí)唯有國(guó)家能力強(qiáng)大的國(guó)家及其所帶來(lái)的公共權(quán)威才是個(gè)體及群體的權(quán)利保證。

三、以國(guó)家治理超越西式治理：強(qiáng)大的國(guó)家能力是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)

（一）“強(qiáng)社會(huì)—弱國(guó)家”為何導(dǎo)向“無(wú)效治理”

面對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政治脆弱和政治衰敗，亨廷頓早就給出了診斷，即“社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來(lái)卷入政治，而同時(shí)政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的”②塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：4.，其中非洲和南美洲已經(jīng)淪為“普力奪社會(huì)”，在普力奪社會(huì)中“各種社會(huì)勢(shì)力直接相互作用，很少或壓根兒就不將他們的私人利益和公眾利益聯(lián)系起來(lái)”③塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：163-164.，普力奪社會(huì)可以分為許多類(lèi)型，但它們共同的特征是缺少政治制度的合法中介和政治共識(shí)，沒(méi)有有效的權(quán)威和權(quán)力，缺少政治共同體或政治機(jī)構(gòu)、各種社會(huì)勢(shì)力直接相互作用，多種社會(huì)勢(shì)力之間的沖突和緊張關(guān)系隨著它們自身規(guī)模、力量和差異性的擴(kuò)大而變得越來(lái)越嚴(yán)重。

對(duì)此，亨廷頓提出，區(qū)分各個(gè)國(guó)家的最重大差別不是它們政府的形式，而是它們各自政府實(shí)行統(tǒng)治的程度，即治理有效性。尤其是第三世界的新興國(guó)家面對(duì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過(guò)渡、需要在短時(shí)間內(nèi)跨越發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、利益集團(tuán)的分化和沖突、價(jià)值觀(guān)的轉(zhuǎn)換、民眾的參與和期待，這些急劇的變化往往超過(guò)政治體制的承載能力，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的政府必將導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩。因此在后發(fā)國(guó)家，強(qiáng)大的政府既是秩序的保障，又是發(fā)展的基礎(chǔ)。一個(gè)能夠規(guī)范政治參與、并把政治參與轉(zhuǎn)化為權(quán)力的制度化表達(dá)的國(guó)家恰恰是達(dá)成有效治理的前提條件和必然選擇。

在亨廷頓的基礎(chǔ)上，米格代爾提出了對(duì)于普力奪式的“強(qiáng)社會(huì)”的應(yīng)對(duì)之道，即必須建構(gòu)強(qiáng)有力的國(guó)家能力。在這些“強(qiáng)社會(huì)”當(dāng)中缺乏強(qiáng)有力的、可靠的政治制度和權(quán)威，“社會(huì)控制可能分布于眾多相當(dāng)自主的群體中，而非大量集中于國(guó)家”④喬治·S.米格代爾.強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家［M］.江蘇：江蘇人民出版社，2012：30.，可見(jiàn)并不是所有社團(tuán)豐富的社會(huì)都是公民社會(huì)，也并非所有的社會(huì)自治都通向善治?；诓町惥薮蟮纳鐣?huì)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，單一的“自治”在發(fā)展中國(guó)家復(fù)雜、多樣的社會(huì)中并不能自動(dòng)得到有效治理，相反可能會(huì)加劇國(guó)家的碎片化從而導(dǎo)致無(wú)效治理。一旦缺乏政治體制的有效規(guī)范，或者國(guó)家沒(méi)有能力為超出規(guī)則的活動(dòng)“喊?！?，那么無(wú)限擴(kuò)張的、充分自由的公民社會(huì)，很容易滑向損害他人權(quán)利、秩序混亂最終造成失序的深淵。保守主義的政治理論家稱(chēng)之為“不可治理性”（ungovernability），認(rèn)為當(dāng)利益競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)或黨派的“期望不斷上升”，并通過(guò)媒體而不斷得到擴(kuò)散時(shí)，會(huì)超出國(guó)家機(jī)構(gòu)滿(mǎn)足這些期望和欲求的能力，國(guó)家權(quán)威日益衰弱，導(dǎo)致公民對(duì)國(guó)家的不信任、懷疑和挫折感日益提升，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)不斷受到挑戰(zhàn)①克勞斯·奧菲.福利國(guó)家的矛盾［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006：30.。這意味著社會(huì)當(dāng)中產(chǎn)生沖突的潛力超過(guò)了其自身解決沖突的能力，而要想消解這些矛盾、把沖突控制在可控范圍之內(nèi)，就需要有能力的國(guó)家出場(chǎng)。

正如亨廷頓所說(shuō)，“問(wèn)題不在于舉行選舉，而在于建立組織”②塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序，必須先存在權(quán)威③塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，而后才談得上社會(huì)參與。這與西式治理理論認(rèn)為必須先建立公民社會(huì)，通過(guò)選舉式民主來(lái)達(dá)成治理目標(biāo)的訴求相反，即限制權(quán)威、分散權(quán)威并不是最主要的，而要求必須構(gòu)建強(qiáng)有力的政治體制，通過(guò)強(qiáng)大的國(guó)家能力來(lái)樹(shù)立國(guó)家的權(quán)威，將社會(huì)性的沖突和活動(dòng)限制在有限的制度框架內(nèi)，保證短暫的激烈活動(dòng)和沖突不會(huì)變成永久和普遍的現(xiàn)象。米格代爾也認(rèn)為，國(guó)家需要有“制定規(guī)則”的能力，即用法律和規(guī)則規(guī)范來(lái)約束公眾行為，用政策在公眾行為上達(dá)成預(yù)期效果。即便是托克維爾所描繪的美國(guó)社會(huì)自治，也建立在以法治、包含公共責(zé)任感的民情之上。因此，有效治理離不開(kāi)由國(guó)家所提供的制度性保證，唯有在法治、權(quán)威的匡正下才能實(shí)現(xiàn)真正的民主?？梢哉f(shuō)，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的有效治理而言，民主是第二位的，而以法治為表現(xiàn)的國(guó)家權(quán)威能否樹(shù)立才是第一位的。

實(shí)際上，即便是在實(shí)行新自由主義改革的英美國(guó)家中，無(wú)論是撒切爾政府還是里根政府，也都沒(méi)有完全廢除公共福利的基本政策，并且改革始終在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，對(duì)公權(quán)力應(yīng)該負(fù)責(zé)的基本領(lǐng)域，依然保持國(guó)家應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，這是維持社會(huì)依然穩(wěn)定的根源，也是市場(chǎng)化改革得以進(jìn)行的前提。也就是說(shuō)，對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制是建立在能夠維持穩(wěn)定的秩序和有序的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這保有了國(guó)家確立秩序、樹(shù)立權(quán)威、規(guī)范政治參與的能力。

秩序是自由的前提，國(guó)家能力則是國(guó)家確立秩序、樹(shù)立權(quán)威的基礎(chǔ)。政治學(xué)視角的國(guó)家能力一般包括了強(qiáng)制能力、汲取能力、調(diào)控能力和合法化能力等能力，盡管不同學(xué)者對(duì)國(guó)家能力的內(nèi)涵與構(gòu)成定義有所不同，但對(duì)國(guó)家能力的認(rèn)識(shí)基本上都是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的框架內(nèi)進(jìn)行分析。其中，以國(guó)家能力和社會(huì)能力為基礎(chǔ)，關(guān)于“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”還是“強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家”的討論始終未決，西方主流意識(shí)形態(tài)一直是“強(qiáng)社會(huì)”模式的擁躉，批判強(qiáng)大的國(guó)家、大政府，為了約束國(guó)家權(quán)力，甚至罔顧治理的有效性，正如福山所說(shuō)“新興和老牌的民主國(guó)家都面臨一個(gè)難題，那就是未能提供國(guó)民所期待的實(shí)質(zhì)性功能：人身安全、共享的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)個(gè)人機(jī)會(huì)所必需的教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施……民主的支持者關(guān)注的是如何限制暴虐或掠奪型國(guó)家的權(quán)力，卻沒(méi)有花更多時(shí)間來(lái)考慮實(shí)施有效的治理?！雹芨ダ饰魉埂じＩ?政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化［M］.毛俊杰，譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015：497.如果說(shuō)擔(dān)心“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”會(huì)抑制社會(huì)活力，損害社會(huì)資本，容易過(guò)度擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力的范圍并形成權(quán)力壟斷和濫用，長(zhǎng)此以往會(huì)阻礙治理的話(huà)，那么流行話(huà)語(yǔ)中的“強(qiáng)社會(huì)弱國(guó)家”則容易導(dǎo)致國(guó)家在強(qiáng)大的社會(huì)勢(shì)力面前無(wú)法保持自主性，被社會(huì)利益集團(tuán)綁架，從而成為強(qiáng)勢(shì)社會(huì)力量的提線(xiàn)木偶，一樣導(dǎo)致無(wú)效治理。

需要注意的是，沒(méi)有國(guó)家能力就不可能達(dá)到有效治理，但國(guó)家能力不等于國(guó)家權(quán)力。國(guó)家權(quán)力即國(guó)家活動(dòng)范圍指的是各國(guó)政府不同的功能和目標(biāo)，而國(guó)家的政權(quán)力量，或國(guó)家清晰透明地計(jì)劃和執(zhí)行政策和法律的能力，就是我們常說(shuō)的國(guó)家能力或制度能力①參見(jiàn)弗朗西斯·福山.國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序［M］.郭華，譯.上海：學(xué)林出版社，2017：65..。一個(gè)國(guó)家的權(quán)力范圍廣不等于國(guó)家能力強(qiáng)，強(qiáng)國(guó)家不是指一個(gè)權(quán)力不受限制的“利維坦”，也不是國(guó)家權(quán)力范圍的無(wú)限擴(kuò)張，而是指高度的政府權(quán)威和有效的國(guó)家能力。因此，需要超越西式治理理論單純的防范國(guó)家、限制政府、依靠社會(huì)的治理觀(guān)，又需要防止國(guó)家權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U展導(dǎo)致的治理困境，這呼喚更平衡、更有利于有效治理的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。

（二）基于“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的有效治理

一般而言，當(dāng)一個(gè)國(guó)家失去合法性、有效性和權(quán)威性時(shí)，就會(huì)淪為失敗國(guó)家，這是二戰(zhàn)后諸多新興國(guó)家所面對(duì)的困境，西式治理理論并沒(méi)有解決這一問(wèn)題，卻使“治理”理念及其內(nèi)涵的公民社會(huì)和理性人假設(shè)深植于人心。在與治理理論這種強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)相逢相對(duì)的過(guò)程中，中國(guó)建立起基于馬克思主義理論和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐的中國(guó)特色治理理論，即國(guó)家治理理論。顧名思義，“國(guó)家治理”之于“治理理論”的不同，就在于將國(guó)家這一重要角色置于不同的治理位置上，國(guó)家成為最主要的治理主體。

從黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的命題之后，國(guó)家治理已日益成為學(xué)界研究的顯學(xué)，并逐步構(gòu)成作為研究范式的“國(guó)家治理范式”。中國(guó)人理應(yīng)談?wù)搰?guó)家治理，《二十四史》等中國(guó)史書(shū)自古就是記述“治國(guó)理政”的歷史，追求“善治”本就是中國(guó)歷代仁人志士的追求。近代以來(lái)，孫中山以“政治，政是眾人之事，治是治理，政治就是治理眾人之事”表達(dá)了政治的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政，“善治”其實(shí)就是如何構(gòu)建好政治、如何實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)的問(wèn)題，這也極大地影響了源于中國(guó)土壤、受到中國(guó)傳統(tǒng)政治文化影響的中國(guó)共產(chǎn)黨。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的追求，完全不同于西方以社會(huì)中心主義為核心的治理理論，而是將國(guó)家作為最重要治理主體，探索和完善治國(guó)理政的方式。對(duì)國(guó)家治理理論的探索，不僅來(lái)自中國(guó)的社會(huì)傳統(tǒng)和政治文化，也來(lái)自中國(guó)革命與建設(shè)歷程的現(xiàn)實(shí)需要。

作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，中國(guó)在革命時(shí)期面臨著推翻“三座大山”、獲得主權(quán)獨(dú)立的目標(biāo)，切實(shí)經(jīng)歷過(guò)碎片化的社會(huì)所帶來(lái)的動(dòng)蕩與失序；也在中華人民共和國(guó)成立后，面對(duì)著從落后農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)向先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的重大發(fā)展問(wèn)題。這一系列問(wèn)題和世界上其他的發(fā)展中國(guó)家所曾面對(duì)的問(wèn)題具有內(nèi)在的一致性。這些經(jīng)歷使中國(guó)對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效治理、建設(shè)更有效的國(guó)家能力，有著更深入的思考。

亨廷頓指出，社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)常能夠提供有效權(quán)威，具有建立能統(tǒng)治的政府的能力，這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言難能可貴，也正是現(xiàn)代化過(guò)程中的國(guó)家所亟須的。中華人民共和國(guó)成立伊始，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)一系列制度的建立和鞏固，為國(guó)家治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，比如確立了人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，為人民當(dāng)家作主奠定了最重要的制度根基，也為70年來(lái)的國(guó)家能力提高奠定了基礎(chǔ)；確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，為國(guó)家能力建設(shè)提供了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的有力保障；通過(guò)確立民族區(qū)域自治制度，確保了國(guó)家是各民族人民權(quán)利的體現(xiàn)，為國(guó)家能力的構(gòu)建在不同民族間取得了廣泛共識(shí)和支持。在改革開(kāi)放新時(shí)期，通過(guò)一系列的制度建設(shè)和改革舉措，增強(qiáng)市場(chǎng)活力、釋放社會(huì)活力，調(diào)整國(guó)家權(quán)力的范圍、提高國(guó)家能力的水平、提升國(guó)家治理的有效性。

進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨將國(guó)家治理的有效性和能力問(wèn)題提升到一個(gè)新高度，明確提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，并把國(guó)家能力的建構(gòu)追溯到一個(gè)根本性問(wèn)題上，即“怎樣治理中國(guó)，怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)”。黨的十八大以來(lái)，各項(xiàng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更為完善、完備，不僅使人民代表大會(huì)這一根本制度越來(lái)越完善，而且使社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和三大基本政治制度也越發(fā)煥發(fā)生機(jī)，保證了制度的穩(wěn)定性和活力之間的平衡，既不出現(xiàn)僵化和衰退、保持發(fā)展的動(dòng)力，也具有強(qiáng)大的穩(wěn)定性和韌性，面臨重大挑戰(zhàn)和危機(jī)也能夠保持大局穩(wěn)定，能夠挺過(guò)困境，迅速調(diào)整和恢復(fù)，不因?yàn)樘魬?zhàn)和危機(jī)而滑向政治衰敗、治理失效、國(guó)家失敗。這一國(guó)家的調(diào)適能力、韌性能力在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的新發(fā)展階段更加凸顯出優(yōu)勢(shì)。

因此，國(guó)家治理理論既是對(duì)流行的西式治理理論的糾偏，也是建立在中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上所提出的理論，符合中國(guó)治理實(shí)踐的需要。實(shí)踐證明，當(dāng)代中國(guó)要努力實(shí)現(xiàn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化，其要點(diǎn)之一就在于國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家或政府主導(dǎo)的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，人民的利益并不會(huì)自然而然地實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)可靠的、有能力的國(guó)家或政府去代表、去努力，國(guó)家必須是國(guó)家治理中的主導(dǎo)角色。

當(dāng)前，我國(guó)正處于百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)內(nèi)局勢(shì)和世界格局都在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。尤其在新冠疫情肆虐全球的情況下，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、應(yīng)對(duì)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，成為我國(guó)所面對(duì)的客觀(guān)要求和重要任務(wù)，這對(duì)我國(guó)的國(guó)家治理水平提出了更高的要求。在新冠疫情迅速蔓延之時(shí)，正是舉國(guó)體制的“集中力量辦大事”，通過(guò)“全國(guó)一盤(pán)棋”，進(jìn)行了有效的頂層決策，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合了社會(huì)資源、開(kāi)展了廣泛的社會(huì)動(dòng)員，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)疫情的有效控制，彰顯了巨大的國(guó)家能力。尤其在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)民主集中制的原則，能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”，把黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制有效組織起來(lái)，增強(qiáng)國(guó)家協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，這種從歷史中而來(lái)、在現(xiàn)實(shí)中管用的制度，正是中國(guó)成功的法寶，也是國(guó)家治理賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的制度原則和政治邏輯。

當(dāng)然，加強(qiáng)國(guó)家能力，與約束國(guó)家的權(quán)力并行不悖，國(guó)家能力的增強(qiáng)必須在法治化的框架下進(jìn)行。首先需要為國(guó)家建立清晰的權(quán)力邊界。必須運(yùn)用法律和制度來(lái)約束國(guó)家權(quán)力，強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的制約和制衡，充分意識(shí)到有限政府與有效政府、國(guó)家權(quán)力受限制和國(guó)家能力有效力并不對(duì)立，有限政府才是有效政府的前提，國(guó)家權(quán)力有邊界才能真正有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家有能力。既要對(duì)政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為非作歹，危害社會(huì)自由，又要賦予它足夠的權(quán)威、能力和自主空間，讓政府能夠積極為善，保護(hù)和促進(jìn)自由①燕繼榮.從“行政主導(dǎo)”到“有限政府”［J］.學(xué)海，2011（03）：85-96.，即建立一個(gè)“有能力的有限政府”，使權(quán)力有邊界、權(quán)力受制約，同時(shí)保持行動(dòng)的能力，這是現(xiàn)代治理的必然要求。

同時(shí)，國(guó)家治理的落腳點(diǎn)畢竟在于“治理”。治理不同于統(tǒng)治，它意味著更多元的治理主體的共同參與，也需要更充分的社會(huì)共治。在治理過(guò)程中需要尊重市場(chǎng)規(guī)律、發(fā)揮社會(huì)主體優(yōu)勢(shì)，讓更多的社會(huì)主體和市場(chǎng)主體加入進(jìn)來(lái)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和民眾在社會(huì)治理中的能動(dòng)性，從而克服國(guó)家權(quán)力的“手伸得過(guò)長(zhǎng)”、政府越位等問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者提出中國(guó)應(yīng)該探索建設(shè)“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”的新型國(guó)家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展模式①楊立華.建設(shè)強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)組成的強(qiáng)國(guó)家——國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然目標(biāo)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（06）：57-62，188.，即在加強(qiáng)國(guó)家能力的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)自身參與治理的能力，一方面讓社會(huì)具有相對(duì)的獨(dú)立性，在法律允許范圍內(nèi)享有更廣闊的自主活動(dòng)領(lǐng)域；另一方面，國(guó)家作為社會(huì)總體利益的代表在，尊重社會(huì)及其各種組織法律上的獨(dú)立性前提下積極介入社會(huì)生活過(guò)程，對(duì)后者的活動(dòng)進(jìn)行多種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，或者為它們創(chuàng)造出適宜的活動(dòng)環(huán)境與條件。

在國(guó)家治理理論中，社會(huì)治理并不是對(duì)國(guó)家的限制或反對(duì)、也不是對(duì)國(guó)家治理的替代，而是國(guó)家治理中的重要組成部分；社會(huì)治理的現(xiàn)代化，也是建設(shè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之義。自2018年政府工作報(bào)告中提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”之后，我國(guó)的社會(huì)治理在體制建設(shè)、治理方式、治理層級(jí)優(yōu)化等方面不斷發(fā)展。盡管我國(guó)的社會(huì)組織的成熟度、社會(huì)參與的深度與廣度、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的程度等社會(huì)治理現(xiàn)代化的領(lǐng)域都還需要長(zhǎng)期的發(fā)展，但毋庸置疑的是，一個(gè)更成熟、完善、有自主參與治理能力的社會(huì)正在逐步培育起來(lái)，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理方面也已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，正逐漸鍛造一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，邁向一個(gè)具有更強(qiáng)治理能力、更高治理水平的強(qiáng)社會(huì)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)兼具強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)社會(huì)的國(guó)家治理格局。