方振江

（北京市昌平區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局 北京 102200)

1 問(wèn)題的提出

特種設(shè)備安全監(jiān)管是市場(chǎng)監(jiān)管的三大安全之一。特種設(shè)備一旦發(fā)生事故，往往造成人員傷亡，社會(huì)危害較大。承壓類(lèi)特種設(shè)備更是監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，采取有效的監(jiān)管手段，避免發(fā)生事故，是一件十分重要的工作。

目前，特種設(shè)備安全監(jiān)管普遍存在以下問(wèn)題：1）監(jiān)管模式不能滿(mǎn)足工作需要；2）監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有限、權(quán)責(zé)不匹配；3）監(jiān)管工作任務(wù)重、壓力大；4）監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)和盲點(diǎn)、死角；5）安全監(jiān)管手段和科技水平相對(duì)落后；6）部分企業(yè)安全意識(shí)不強(qiáng)；7）特種設(shè)備檢驗(yàn)工作質(zhì)量不高[1，2]。執(zhí)法人員基本上非本專(zhuān)業(yè)出身，缺乏相應(yīng)的技術(shù)和管理知識(shí)，基本上停留在照章執(zhí)法的階段，但僅依靠檢查控制風(fēng)險(xiǎn)是不夠的。

基于此，本文提出一種以安全管理為核心，以系統(tǒng)工程理論為指導(dǎo)，重視研究分析和運(yùn)籌謀劃，著眼于安全整治的監(jiān)管方法。

2 解決問(wèn)題的建議

無(wú)論從法律法規(guī)還是從職能部門(mén)的名稱(chēng)來(lái)看，政府對(duì)執(zhí)法者的定位顯然是監(jiān)管者而不是檢查員。以檢查員的思維去履行監(jiān)管者的職責(zé)，顯然是很危險(xiǎn)的。如何實(shí)現(xiàn)從檢查員到監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變，至少要做到3點(diǎn)：

1）研究法律法規(guī)。法律法規(guī)是執(zhí)法檢查的依據(jù)，重要性自不待言。有的執(zhí)法人員法律條文記得很清楚，卻從來(lái)沒(méi)想過(guò)這部法律是干什么的，沒(méi)有想過(guò)法律法規(guī)背后的思想和邏輯，因而停留在按照法條機(jī)械執(zhí)法的階段?！吨腥A人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》體現(xiàn)了對(duì)特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、使用、報(bào)廢等的全生命周期管理，因此要特別注意時(shí)間線(xiàn)。就特種設(shè)備事故責(zé)任而言，屬于哪個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，就追究哪個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體[3]。使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管是重點(diǎn)，圖1展現(xiàn)了涉及使用環(huán)節(jié)的承壓類(lèi)特種設(shè)備安全管理與《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》的關(guān)系。因此，在執(zhí)法時(shí)遇到違反多條法律條文的情形時(shí)，必須清楚對(duì)應(yīng)的時(shí)間點(diǎn)。

圖1 承壓類(lèi)特種設(shè)備使用等環(huán)節(jié)安全管理與《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》的關(guān)系

2）研究監(jiān)管對(duì)象。這里說(shuō)的監(jiān)管對(duì)象，不僅是設(shè)備，還包括人和管理。對(duì)于設(shè)備需要弄清楚各種參數(shù)的含義，對(duì)于人需要弄清楚性格特點(diǎn)、文化水平。有的執(zhí)法人員沒(méi)有技術(shù)基礎(chǔ)，對(duì)技術(shù)參數(shù)毫無(wú)概念，確實(shí)是一件很為難的事。安全問(wèn)題的根源一般還是管理問(wèn)題，管理實(shí)際上是最重要的。管理是企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的綜合體現(xiàn)，讓執(zhí)法人員評(píng)價(jià)企業(yè)的特種設(shè)備管理水平，對(duì)執(zhí)法人員的要求就更高了。特種設(shè)備所在的環(huán)境當(dāng)然也應(yīng)該考慮，比如學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場(chǎng)所需要重點(diǎn)監(jiān)管，這已經(jīng)成為常識(shí)。弄清這些的目的是為了實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。

3）建立風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬。在做好以上2個(gè)方面的分析研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論建立轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬，確定各監(jiān)管對(duì)象所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，制定監(jiān)督檢查計(jì)劃，落實(shí)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略。只有對(duì)轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管對(duì)象在設(shè)備、人員、管理水平等幾個(gè)方面有清晰的臺(tái)賬，才可能從檢查升級(jí)為監(jiān)管。

因此，一名檢查員的工作非常簡(jiǎn)單，只需要照章執(zhí)法。而一名監(jiān)管者則至少需要弄清楚以下幾個(gè)問(wèn)題：法律法規(guī)怎么理解，法律法規(guī)怎么體現(xiàn)在監(jiān)督檢查中，如何研究監(jiān)管對(duì)象，如何分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，如何制定監(jiān)督檢查計(jì)劃，如何執(zhí)行監(jiān)督檢查等。

3 具體實(shí)施方法

特種設(shè)備安全監(jiān)管的方針是“預(yù)防為主”。因而，需要從生產(chǎn)源頭把關(guān)，通過(guò)行政許可和制造過(guò)程監(jiān)督檢驗(yàn)，確保特種設(shè)備優(yōu)生；從使用登記把關(guān)，確保特種設(shè)備及時(shí)納入安全監(jiān)察范圍，處于有效監(jiān)管之中；從定期檢驗(yàn)把關(guān)，確保特種設(shè)備保持良好運(yùn)行狀況；從人員素質(zhì)把關(guān)，增強(qiáng)特種設(shè)備生產(chǎn)、使用、檢驗(yàn)、管理等相關(guān)從業(yè)人員的適應(yīng)性；從規(guī)范管理把關(guān)，促進(jìn)各項(xiàng)特種設(shè)備安全制度的完善和實(shí)施[3]。因此，特種設(shè)備監(jiān)管部門(mén)必須從全局著眼，以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法為指導(dǎo)，有計(jì)劃地全面落實(shí)整治措施，而不是靠運(yùn)動(dòng)式突擊，更不能為了完成任務(wù)而盲目的檢查湊數(shù)。

本文提出的承壓類(lèi)特種設(shè)備安全監(jiān)管三步法主要討論的是基于風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)監(jiān)管法。更廣義的監(jiān)管手段，如運(yùn)用行政手段促進(jìn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、建立多部門(mén)共治格局、推進(jìn)行政許可改革和特種設(shè)備檢驗(yàn)工作改革等[4-6]不是本文討論的重點(diǎn)。

第一步，根據(jù)設(shè)備參數(shù)，建立基于設(shè)備的風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬?，F(xiàn)在各地監(jiān)管部門(mén)一般都有特種設(shè)備信息管理系統(tǒng)。各特種設(shè)備使用單位的設(shè)備使用登記信息都可以查詢(xún)。根據(jù)特種設(shè)備信息管理系統(tǒng)的信息，可以按照設(shè)備的信息建立基于設(shè)備的風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬，并根據(jù)此臺(tái)賬制定監(jiān)督檢查計(jì)劃[7]。檢查的時(shí)候還需要填寫(xiě)《承壓類(lèi)特種設(shè)備安全管理評(píng)價(jià)表》（見(jiàn)圖2），對(duì)重點(diǎn)單位還要求其提交《特種設(shè)備安全管理制度》《應(yīng)急預(yù)案》?！冻袎侯?lèi)特種設(shè)備安全管理評(píng)價(jià)表》濃縮了《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查規(guī)則》《氣瓶充裝許可規(guī)則》等法律法規(guī)對(duì)使用單位的要求，既可以用于監(jiān)督檢查又可以用于企業(yè)自查，其具有以下作用：（1）幫助各單位規(guī)范特種設(shè)備安全管理，提高管理水平；（2）幫助各單位落實(shí)崗位責(zé)任制；（3）幫助監(jiān)管部門(mén)了解各單位的安全意識(shí)和管理水平；（4）幫助監(jiān)管部門(mén)掌握各單位的基本信息；（5）幫助提高現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查效率和效果。

圖2 承壓類(lèi)特種設(shè)備安全管理評(píng)價(jià)表

第二步，根據(jù)使用單位的管理和人員情況，建立基于管理和人員的風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬。根據(jù)第一步收集的《承壓類(lèi)特種設(shè)備安全管理評(píng)價(jià)表》，掌握各單位承壓類(lèi)特種設(shè)備安全管理和人員的基本情況，并給各單位打分，建立基于管理和人員的風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬。這一本臺(tái)賬與基于設(shè)備的臺(tái)賬不同，它需要現(xiàn)場(chǎng)檢查才能建立?，F(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)其他單位好的做法或問(wèn)題，則及時(shí)反饋給各單位，有則改之無(wú)則加勉，提升整體安全管理水平。

第三步，制定整治提升計(jì)劃。在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，根據(jù)前面建立的2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬，把轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)分為不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，實(shí)施差異化監(jiān)管，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，防止發(fā)生重特大事故、重大影響事件。

通過(guò)實(shí)施三步法，執(zhí)法人員的角色從檢查員轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，工作也從執(zhí)法檢查轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)控制。

4 總結(jié)

通過(guò)實(shí)施三步法，監(jiān)管效果明顯提升。1）執(zhí)法檢查的數(shù)量有所提升，檢查質(zhì)量（每月安全指令書(shū)的數(shù)量/每月檢查的單位的數(shù)量）提升3倍以上；2）發(fā)現(xiàn)了一個(gè)普遍存在而長(zhǎng)期未發(fā)現(xiàn)的安全隱患，完成了對(duì)全市180多家連鎖企業(yè)的整改；3）某企業(yè)發(fā)生火災(zāi)，追查特種設(shè)備安全監(jiān)察人員履職情況時(shí)，只有采用這種方法的發(fā)現(xiàn)了安全隱患。

這種做法頗受被監(jiān)管單位的歡迎。監(jiān)管單位與特種設(shè)備使用單位的關(guān)系也不再是單純的處罰與被處罰的對(duì)立關(guān)系，而是“服務(wù)+監(jiān)管”的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象的管理水平雙提升。