韓斌，翟妤晴

（1.云南行政學(xué)院，云南 昆明 650111；2.云南大學(xué) 工商管理與旅游管理學(xué)院，云南 昆明 650500）

2011年，國務(wù)院出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出要構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，并根據(jù)區(qū)域開發(fā)現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿?、資源環(huán)境承載力等做出總體定位，將其劃分為重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域等類別。在現(xiàn)代化發(fā)展進程中，不同主體功能區(qū)域?qū)⒁劳懈髯怨δ芏ㄎ?，在推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)等方面發(fā)揮重要作用。

限制開發(fā)類主體功能區(qū)是重要生態(tài)安全區(qū)域，在生態(tài)系統(tǒng)中有著不可替代的核心作用。但是，由于其資源環(huán)境承載能力較弱、規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件較差，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，現(xiàn)代化發(fā)展進程困難重重。限制開發(fā)區(qū)域面積共計約385.9 萬平方千米（占全國國土面積的40.2%），人口共計約1.1 億（占全國總?cè)丝诘?.5%）。2020年前，限制開發(fā)區(qū)域多為深度貧困地區(qū)，其現(xiàn)代化進程對全國整體的現(xiàn)代化進程和質(zhì)量有著重要影響?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》自2011年出臺至今（2022年）已有10 余年，限制開發(fā)區(qū)域在環(huán)境污染、生物多樣性下降、發(fā)展粗放等方面的問題仍然明顯[1-2]，在人口與資源、資源開發(fā)與環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展渴求與資源環(huán)境約束等方面的矛盾關(guān)系依舊突出。

“十四五”規(guī)劃提出的要“促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，為解決限制開發(fā)類主體功能區(qū)發(fā)展瓶頸提供了“綠色指引”，著力促進此類地區(qū)在實現(xiàn)全面建成小康社會的背景下進一步提升綠色發(fā)展水平，與全國同步實現(xiàn)現(xiàn)代化。本文嘗試從綠色轉(zhuǎn)型視角構(gòu)建限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化進程評估體系，并通過區(qū)域?qū)嵶C分析進行現(xiàn)代化進程評價，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題與實現(xiàn)難點，提出針對性改善策略，對于限制開發(fā)類主體功能區(qū)明確主體功能定位、控制區(qū)域開發(fā)強度、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟效益統(tǒng)一具有重要意義。

1 文獻回顧與問題提出

1.1 文獻回顧

1.1.1 限制開發(fā)類主體功能區(qū)研究

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國家自然資源整體狀況進行了綜合評價，通過分析突出問題和研判發(fā)展趨勢，提出以區(qū)分主體功能定位來確定開發(fā)內(nèi)容與發(fā)展任務(wù)，將國土空間按開發(fā)方式細(xì)分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)與禁止開發(fā)四種區(qū)域。限制開發(fā)類主體功能區(qū)屬于資源環(huán)境承載能力較弱、集聚人口和經(jīng)濟條件較差的區(qū)域，同時也具備農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好、生態(tài)功能重要的突出優(yōu)勢，需進一步把握好經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域開發(fā)間的平衡關(guān)系，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。基于此，國內(nèi)學(xué)者對限制開發(fā)類主體功能區(qū)進行了深入分析和研究。在政策優(yōu)化方面，提出以區(qū)域補償政策推進限制開發(fā)區(qū)域建設(shè)，以人地關(guān)系理論形成系統(tǒng)性規(guī)劃政策[3-4]。在經(jīng)濟發(fā)展方面，從宏觀角度提出通過建立利益補償機制、整合資源與產(chǎn)業(yè)、衍生主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條等途徑推進限制開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，從微觀研究角度提出針對限制開發(fā)區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展策略，用于解決地方在經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)效益等方面存在的突出問題[5]。在指標(biāo)評價方面，以限制開發(fā)區(qū)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，從地域功能、政府績效、生態(tài)預(yù)算績效等方面構(gòu)建評價體系，為區(qū)域整體情況評估提供了多維度測量標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.2 現(xiàn)代化及其評估體系研究

關(guān)于現(xiàn)代化的定量研究，普林斯頓大學(xué)的布萊克從經(jīng)濟發(fā)展水平和社會流動角度提出了10 項標(biāo)準(zhǔn)。英格爾斯標(biāo)準(zhǔn)是目前國際上應(yīng)用較多的現(xiàn)代化指標(biāo)體系，主要指標(biāo)包括人均GNP、能源消費、勞動就業(yè)比例等[6]。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）提出的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）則選取預(yù)期壽命、成人識字率及人均GDP 的對數(shù)來揭示一個國家或地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r[7]。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）指標(biāo)體系更加強調(diào)消除貧困和饑餓，保障困難群體的生存，保護生態(tài)環(huán)境[8]。

隨著2020年全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，我國開啟了加快實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新征程。部分研究機構(gòu)和學(xué)者都在探索構(gòu)建關(guān)于評估社會主義現(xiàn)代化進程的指標(biāo)體系，如中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組進行了長期研究并先后發(fā)布了《中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告2001》《中國現(xiàn)代化報告》等，并構(gòu)建了現(xiàn)代化指標(biāo)評價體系[9-10]；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院和蘇州市發(fā)布了《蘇州市率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化評價考核指標(biāo)體系（2020—2022年）（試行）（3.0 版）》[11]；廣東省社科院的學(xué)者也對欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)代化程度進行了評估[12]。

1.1.3 綠色轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化實現(xiàn)研究

綠色轉(zhuǎn)型視角下實現(xiàn)現(xiàn)代化，不僅強調(diào)生產(chǎn)生活方式向綠色低碳循環(huán)轉(zhuǎn)型，更重要的是要遵循人與自然和諧共生的發(fā)展理念，摒棄只看經(jīng)濟利益和眼前利益的錯誤導(dǎo)向，突破綠色發(fā)展就是“只保護不發(fā)展”的認(rèn)識局限，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)五個維度推進綠色導(dǎo)向決策體系、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級方式、以人為本城鎮(zhèn)化模式、綠色發(fā)展價值觀等向綠色進行轉(zhuǎn)型[13-14]。

在限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)過程中，能否準(zhǔn)確把握綠色轉(zhuǎn)型機遇，因地制宜規(guī)劃綠色發(fā)展路徑，是現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要影響因素。在實證研究中，部分限制開發(fā)類主體功能區(qū)在綠色發(fā)展水平方面均保持著持續(xù)增長的良好態(tài)勢，但由于人均GDP 水平、城鎮(zhèn)化率等因素制約，其綠色發(fā)展水平增速緩慢且發(fā)展方式粗放，亟須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、調(diào)整發(fā)展模式、推動綠色轉(zhuǎn)型，才能確保經(jīng)濟增長和環(huán)境保護兩不誤，從而加快推進現(xiàn)代化發(fā)展進程[15]。

1.2 研究背景與問題提出

Y 省地處中國西南部，具備獨特的地理區(qū)位、豐富的自然資源和多樣的生態(tài)環(huán)境條件，但在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，仍存在人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境空間分布不夠協(xié)調(diào)，生態(tài)功能退化，區(qū)域發(fā)展差距明顯等突出問題。據(jù)統(tǒng)計，川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)面積共計約37.9 萬平方千米（占限制開發(fā)類主體功能區(qū)面積總量的9.8%），人口約2000 萬（占限制開發(fā)類主體功能區(qū)人口總量的14.0%），分別涉及Y 省7 個州市、18 個縣（2020年前均為國家級貧困縣[16-18]）。

立足發(fā)展新階段，Y 省堅持綠色發(fā)展理念，準(zhǔn)確把握省情特點，在“十四五”規(guī)劃中對全省經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、社會文明程度、邊疆治理能力等方面進行系統(tǒng)規(guī)劃，著力推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

本文從Y 省中選取X 州（該州共3 縣市，限制開發(fā)類主體功能區(qū)涉及2 個縣）、N 州（該州共4 縣市，限制開發(fā)類主體功能區(qū)全部涉及）、D 州（該州共3 縣市，限制開發(fā)類主體功能區(qū)全部涉及）和W 州（共9 縣市，限制開發(fā)類主體功能涉及5 個縣），通過系統(tǒng)構(gòu)建現(xiàn)代化評估體系，并實施現(xiàn)代化評估分析，深入探究上述區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，有針對性地提出優(yōu)化對策和建議，為其在綠色轉(zhuǎn)型背景下全面推進現(xiàn)代化建設(shè)提供參考。

2 限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化評價指標(biāo)體系構(gòu)建及評估

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1.1 評價指標(biāo)選擇

限制開發(fā)類主體功能區(qū)多為生態(tài)脆弱地區(qū)，因此，該類地區(qū)追求現(xiàn)代化不能只盲目關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟，更不能重復(fù)過去“發(fā)展—污染—治理”的老路。一方面，必須踐行新發(fā)展理念，充分遵循“五位一體”總體布局，匹配經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢、新要求和新特點，在指標(biāo)體系選取時需要從多角度、全方位地綜合反映現(xiàn)代化建設(shè)進程的全貌。另一方面，該類地區(qū)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展受限，雖然與全國同步實現(xiàn)了全面建成小康社會，但發(fā)展水平仍然較為滯后，其現(xiàn)代化的實現(xiàn)要尤其注意與全面建成小康社會的銜接過渡，重點聚焦在全面建成小康社會中如何補齊存在的短板，有針對性地選取指標(biāo)。

基于上述考慮，本研究采用質(zhì)性研究方法，基于扎根理論，運用Nvivo 12 Plus 對黨的十九大以來國家、Y 省和各州市出臺的有關(guān)現(xiàn)代化、主體功能區(qū)規(guī)劃、“十四五”發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等方面的政策文本進行逐句編碼和整理[19-20]。首先，對政策文本中關(guān)于現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃的詳細(xì)內(nèi)容進行搜集匯總并對高頻詞進行分析，形成標(biāo)志詞語云（圖1），同時依據(jù)對現(xiàn)代化進程的相關(guān)描述，整理形成1120 個編碼參考點。其次，將政策文本提及的“促進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型”“提高人民生活質(zhì)量”“提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力”等作為編碼內(nèi)容，并進行分類歸納。具體包括：將“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”“生態(tài)環(huán)境明顯改善”編碼合并納入現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)“資源環(huán)境現(xiàn)代化”，將“生態(tài)脆弱且生態(tài)功能退化，需要限制大規(guī)模高強度開發(fā)”“提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力”編碼合并納入現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃“資源環(huán)境方面”等（表1）。最后，對體現(xiàn)現(xiàn)代化內(nèi)涵的核心要素進行提煉，即“經(jīng)濟發(fā)展”“人民生活”“民主法治”“文化教育”“資源環(huán)境”。

表1 現(xiàn)代化政策文本編碼統(tǒng)計

圖1 現(xiàn)代化政策文本標(biāo)志詞語云

2.1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

采用德爾菲法（Delphi method）和層次分析法（AHP）來確定各層級指標(biāo)的分值，同時為體現(xiàn)“富強、民主、文明、和諧、美麗”等現(xiàn)代化內(nèi)涵，滿足“綠色轉(zhuǎn)型”“共同富裕”為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展要求，適當(dāng)降低經(jīng)濟發(fā)展方面指標(biāo)的權(quán)重，同時提高人民生活、資源環(huán)境等方面的指標(biāo)權(quán)重?，F(xiàn)代化程度是總體目標(biāo)（即為1），經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、民主法治、文化教育、資源環(huán)境等5 個子目標(biāo)是準(zhǔn)則層，并進一步分解成29 個評估指標(biāo)。

分析歷史數(shù)據(jù)并參考聯(lián)合國、中科院和國內(nèi)部分省份提出的相關(guān)預(yù)測數(shù)據(jù)，通過結(jié)合Y 省經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，利用ARIMA 模型預(yù)測2035年Y 省各項指標(biāo)，如人均GDP、常住人口城鎮(zhèn)化率、居民人均可支配收入等發(fā)展情況，確定本文所用評估體系中29 項指標(biāo)的目標(biāo)值。在29 個指標(biāo)中，有24 個是正向指標(biāo)，而城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、城鄉(xiāng)居民收入比、每萬名公務(wù)人員檢察機關(guān)立案人數(shù)、單位GDP 用水量、單位GDP 建設(shè)用地使用面積等5 個指標(biāo)是逆向指標(biāo)（表2）。根據(jù)層次分析法與德菲爾法組合加權(quán)，測評采用的計算方法如下：

表2 限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化進程評估指標(biāo)體系

對于正向指標(biāo)（即指標(biāo)值越高，現(xiàn)代化水平越高）：

對于逆向指標(biāo)（即指標(biāo)值越高，現(xiàn)代化水平越低）：

式中：Mi為各項指標(biāo)的實際得分（即某指標(biāo)的現(xiàn)代化進程評分）；Xi為各項指標(biāo)的實際值；Xm為某指標(biāo)的目標(biāo)值；Wi為各項指標(biāo)的權(quán)重。

2.2 現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度測算

2.2.1 數(shù)據(jù)選取

黨的十九大報告對全面建成社會主義強國的實現(xiàn)路徑與時間節(jié)點做出詳細(xì)規(guī)劃，將其系統(tǒng)分為兩個階段。第一階段為2020—2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；第二階段為2035年至21世紀(jì)中葉，建成社會主義現(xiàn)代化強國。本文選用2019年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行研究，旨在深入分析和總結(jié)開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程關(guān)鍵節(jié)點的區(qū)域現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度，精準(zhǔn)定位地方現(xiàn)代化發(fā)展的短板弱項，進一步厘清發(fā)展思路、突出發(fā)展重點、優(yōu)化發(fā)展策略，助力地方加快現(xiàn)代化建設(shè)進程。

2.2.2 評估結(jié)果

根據(jù)評估指標(biāo)體系，對應(yīng)指標(biāo)查找Y 省及各地統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，按照指標(biāo)影響方向、權(quán)重進行測算，綜合評估X 州、N 州、D 州、W 州現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度，同時以Y 省數(shù)據(jù)作為參照標(biāo)準(zhǔn)，選取省會城市K 市數(shù)據(jù)進行對比研究。評估結(jié)果如表3所示。

表3 限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度 單位：%

3 限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化進程評價

3.1 現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度總體情況

如圖2所示，Y 省現(xiàn)代化進程為57.1%，整體相對滯后。從實證數(shù)據(jù)看，2019年Y 省經(jīng)濟社會綜合發(fā)展指數(shù)為70.97，低于國家經(jīng)濟社會綜合發(fā)展指數(shù)2.73 個百分點，位列全國第22 位，與測度結(jié)果具有較高一致性。其中，宏觀對標(biāo)分析結(jié)果顯示，Y 省2019年的綜合指數(shù)、居民收入消費和社會保障指數(shù)、資源環(huán)境和應(yīng)急管理等指標(biāo)高于國家同類別指數(shù)分值，固定資產(chǎn)投資指數(shù)等指標(biāo)低于國家同類別指數(shù)分值。綜合來看，Y 省在縱向?qū)Ρ戎幸恢碧幱诳焖侔l(fā)展階段，在經(jīng)濟增長、民生福祉提高、改革開放深化、生態(tài)環(huán)境改善等方面取得較好成效，但在橫向?qū)?biāo)中仍處于全國的中等偏下位置，現(xiàn)代化發(fā)展水平仍需進一步提升。

圖2 現(xiàn)代化進程總體實現(xiàn)程度

K 市作為省會城市，在現(xiàn)代化進程實現(xiàn)方面具有突出優(yōu)勢，其現(xiàn)代化進程較Y 省高7.4%，較N 州高13.2%。從實際發(fā)展?fàn)顩r來看，K 市于2019年首次入圍國家新一線城市名單，該市在“生活方式多樣性”“未來可塑性”等方面的發(fā)展情況相較于全國有顯著提升，在經(jīng)濟發(fā)展水平、人口集聚趨勢等方面優(yōu)勢突出，現(xiàn)代化進程推進迅速。從整體發(fā)展規(guī)劃來看，Y 省將K 市定位為全省經(jīng)濟社會發(fā)展的排頭兵，對其建設(shè)成為區(qū)域性國際中心城市的實施路徑進行了全面系統(tǒng)規(guī)劃，為K 市現(xiàn)代化發(fā)展提供了有力保障。

X 州、N 州、D 州、W 州的現(xiàn)代化進程實現(xiàn)程度相較全省平均水平落后2.6～5.8 個百分點。其中，X 州與W 州現(xiàn)代化進程基本一致，D 州和N 州屬于高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)，對標(biāo)差距明顯。從實際發(fā)展?fàn)顩r來看，X 州擁有國內(nèi)最完整的熱帶生態(tài)系統(tǒng)，是全國熱點旅游城市之一，也是橡膠、大葉種茶的主要生產(chǎn)基地，在生態(tài)示范區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)方面具備明顯優(yōu)勢，綠色經(jīng)濟發(fā)展水平位于全省先進行列。W 州具有獨特的資源稟賦和良好的區(qū)位優(yōu)勢，在高原特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不斷取得突破，生產(chǎn)總值提升迅速，位列全國民族自治州的“第一方陣”。D 州與N 州位處高寒地區(qū)，境內(nèi)資源富集，開發(fā)潛力巨大，但區(qū)域內(nèi)仍存在貧困制約因素，如缺乏持續(xù)增收產(chǎn)業(yè)、存在基礎(chǔ)設(shè)施短板、教育與醫(yī)療服務(wù)能力不足、長遠(yuǎn)發(fā)展根基薄弱等，掣肘其現(xiàn)代化進程。

3.2 經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異

經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化是生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，也是社會主義現(xiàn)代化的物質(zhì)前提，在推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中起到關(guān)鍵作用。從經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化進程來看，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主線已由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)，驅(qū)動要素由土地、勞動力、資本等轉(zhuǎn)向人力資源和科技創(chuàng)新，區(qū)域經(jīng)濟由不平衡梯度發(fā)展轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

從圖3（a）來看，Y 省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)狀明顯。其中，N 州和D 州經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化程度分別落后全省平均水平8.5 和7.4 個百分點，X 州和W 州落后全省平均水平0.6 和3.5 個百分點，與K 市差距顯著。從地理位置看，4 個州均位于省內(nèi)邊緣地區(qū)，人口集聚能力較弱，勞動年齡人口較少，難以利用自身人力資本優(yōu)勢促進經(jīng)濟發(fā)展。其中，N 州與D 州地質(zhì)地貌復(fù)雜，在建設(shè)中心城市、打通交通要道等方面存在較大困難，經(jīng)濟發(fā)展受限。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，4 個州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)占主導(dǎo)地位，個別地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，城鎮(zhèn)化進程緩慢、科技創(chuàng)新能力缺乏、生產(chǎn)形式單一、生產(chǎn)技術(shù)落后、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等問題日益凸顯。從經(jīng)濟發(fā)展來看，4 個州在人均GDP、常住人口城鎮(zhèn)化率、服務(wù)業(yè)增加值占GDP 比重、研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入強度等評價指標(biāo)與全省平均水平差距明顯，經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

圖3 現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異比較

3.3 人民生活現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異

“以人民為中心”的根本理念確立了“全體人民共同富?！钡纳鐣髁x現(xiàn)代化實現(xiàn)目標(biāo)，人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕成為我國現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要特征。

從圖3（b）來看，Y 省在改善人民生活水平、補齊社會民生短板方面取得了一定成效。其中，X 州和W州的數(shù)值分別高于全省平均水平2.1 和0.6 個百分點，N州和D 州分別低于全省平均水平4.1 和2.2 個百分點，4個州均與K 市存在較大差距。2013年推進精準(zhǔn)扶貧以來，4 個州作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場，農(nóng)民收入大幅增加；隨著健康扶貧、科技扶貧、社會扶貧等政策的實施，居民人均可支配收入、每萬人科技人員數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人養(yǎng)老床位數(shù)、每萬人擁有社會組織數(shù)等指標(biāo)值均得到大幅提升，與省內(nèi)平均水平的差距顯著縮小。對標(biāo)省會城市來看，4 個州仍存有明顯差距，亟須在健全社會保障體系、提升高質(zhì)量就業(yè)水平、提高居民收入等方面持續(xù)發(fā)力。

3.4 民主法治現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異

民主法治是現(xiàn)代化全局性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性的集中體現(xiàn)，是現(xiàn)代化實現(xiàn)的政治保障，也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的核心保障，也是提高資源配置效率和調(diào)動全社會積極性的重要舉措，有利于持續(xù)增強地方發(fā)展動力、釋放發(fā)展活力。

從圖3（c）來看，Y 省整體在推進邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面取得一定成效。其中，W州領(lǐng)先全省平均水平0.3 個百分點，X 州、D 州和N 州分別略低于全省平均水平1.4、1.1 和3.4 個百分點。自“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出以來，Y 省在社會主義政治建設(shè)、法治建設(shè)方面處于相對均衡水平，每萬人擁有律師數(shù)、每萬人擁有社會組織數(shù)指標(biāo)值持續(xù)提高，助力全省社會治理效能不斷提升，推動“中國之治”平安建設(shè)邁上新臺階。

3.5 文化教育現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異

健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系、加快推進教育現(xiàn)代化是促進文化產(chǎn)業(yè)、教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，也是推動社會主義文化強國、教育強國的核心內(nèi)容，在提高國民素質(zhì)和社會文明程度、增強文化軟實力方面具有突出作用。

從圖3（d）來看，4 個州的文化教育發(fā)展明顯落后，與省會城市差距較大。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，4 個州的文化教育相關(guān)指標(biāo)均落后全省平均水平4.8～10.1 個百分點，明顯超出經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、民主法治、資源環(huán)境等其他四個方面指標(biāo)與全省平均水平的差值；區(qū)域現(xiàn)代化實現(xiàn)程度為52.6～70.8，極差為18.2。從具體指標(biāo)來看，勞動年齡人口受教育年限最高為W 州的9.2年，最低為N 州的6.1年，分別落后全省平均水平（9.9年）0.7年和3.8年，差距明顯。綜合來看，4 個州均為少數(shù)民族地區(qū)，在推進民族文化建設(shè)方面優(yōu)勢突出，但受資金投入不足、教育觀念滯后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局限等因素影響，其文化教育現(xiàn)代化實現(xiàn)程度明顯滯后。

3.6 資源環(huán)境現(xiàn)代化實現(xiàn)程度差異

推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境高水平保護、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容。此外，經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展也是實現(xiàn)現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從圖3（e）來看，Y 省資源環(huán)境條件優(yōu)越，肩負(fù)著爭當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的政治責(zé)任。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，4 個州的資源環(huán)境指標(biāo)均高于省會城市，在資源環(huán)境發(fā)展方面優(yōu)勢明顯。其中，X 州、N 州顯著高于省內(nèi)平均水平，D 州、W 州略高于省內(nèi)平均水平?？傮w來看，4 個州均為生態(tài)資源豐富地區(qū)，城市空氣質(zhì)量、森林覆蓋率等指標(biāo)均超過全省平均水平。在森林覆蓋率方面，W 州通過水土流失和石漠化治理，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升，森林覆蓋率由2015年的41.8%提高至2019年的46.4%；X 州、N 州和D 州的指標(biāo)分別超過現(xiàn)代化目標(biāo)值的36.0、33.1 和31.6 個百分點。與此同時，受發(fā)展方式粗放、發(fā)展效率低下等因素影響，4 個州的單位GDP 用水量、建設(shè)用地面積等逆向指標(biāo)值明顯偏高，拉低了資源環(huán)境評價整體數(shù)值。如W 州的單位GDP 用水量分別為目標(biāo)值的2 倍、全省平均水平的0.9 倍和省會K 市的2.8 倍。此外，該類地區(qū)環(huán)境保護形勢依然嚴(yán)峻，如X 州存在城市空氣質(zhì)量污染天數(shù)偏高、部分流域地表水水質(zhì)不斷下降等問題。在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，應(yīng)進一步完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，持續(xù)提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量，努力構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

4 限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化實現(xiàn)制約因素探析

4.1 “美麗”與發(fā)展平衡度較低

4 個州地處瀾滄江、怒江等河流的上游或源頭，生物多樣性保護、水土涵養(yǎng)、自然災(zāi)害防治、環(huán)境污染等方面問題事關(guān)全國及周邊國家發(fā)展大局。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展加速，與“美麗”發(fā)展背道而馳的問題也不斷凸顯。例如，W 州巖溶地貌占其國土面積約53.4%，石漠化面積占巖溶面積的71.1%，是全國巖溶分布和石漠化程度最嚴(yán)重的地區(qū)，但是近年來礦產(chǎn)資源開發(fā)和水電開發(fā)又帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞，部分自然保護地內(nèi)還存在不符合生態(tài)功能布局的項目；X 州是世界上生物多樣性最豐富的地區(qū)（分布著中國野生動物種類總量的25%，高等植物總量的20%），但是在國家級自然保護區(qū)內(nèi)長期存在違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)活動，近3年其境內(nèi)兩條河流水質(zhì)由Ⅱ類變Ⅲ類，城市景觀湖體中兩個湖泊水質(zhì)分別從Ⅲ類下降到Ⅳ類、Ⅳ類下降到Ⅴ類，且出現(xiàn)了史無前例的重污染，連續(xù)兩年的全年污染天數(shù)都超過20 天。

4.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路較為局限

以依賴資源為主的開發(fā)利用方式是該類地區(qū)的傳統(tǒng)發(fā)展思路，在劃入限制開發(fā)類主體功能區(qū)后，很多地區(qū)實施了“退二進三”的措施，將第三產(chǎn)業(yè)（特別是旅游業(yè)）打造成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群程度和一二三產(chǎn)業(yè)融合程度正在持續(xù)提升，并不斷依靠創(chuàng)新來拉伸產(chǎn)業(yè)鏈兩端以加快形成全產(chǎn)業(yè)鏈，而該類地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然停留在對資源低端初級的開發(fā)利用，無法適應(yīng)引領(lǐng)發(fā)展方向、促進產(chǎn)業(yè)聚集的高質(zhì)量發(fā)展要求，距離構(gòu)建以實體經(jīng)濟為核心主體、以創(chuàng)新驅(qū)動為核心動力、以民族生態(tài)文化等資源為核心優(yōu)勢的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系越來越遠(yuǎn)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，4 個州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比最高的都是旅游服務(wù)業(yè)，但是無論游客人次、旅游收入，還是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、游客結(jié)構(gòu)，都無法同旅游業(yè)態(tài)豐富的內(nèi)地旅游發(fā)達城市相比，而且部分地區(qū)還出現(xiàn)了“旅游地產(chǎn)化”危機，最終出現(xiàn)資源豐富與落后欠發(fā)達并存、發(fā)展?jié)摿Υ笈c發(fā)展進程慢并存的局面。在4 個州中，以旅游業(yè)增加值最高的X 州來看，2019年人均GDP 為4.8 萬元，僅為全國平均水平的66.7%，全州城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入、農(nóng)村常住居民人均可支配收入為1.4 萬元、3.2 萬元，僅為全國平均水平的72.6%、87.5%。近年來，其商業(yè)化開發(fā)過度導(dǎo)致旅游地產(chǎn)泛濫、民族文化流失、旅游業(yè)停滯不前、經(jīng)濟發(fā)展后續(xù)乏力的問題愈發(fā)突出。

4.3 財政支撐能力薄弱

現(xiàn)代化是多個維度發(fā)展訴求的集中體現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化加快，該類地區(qū)社會民生、民主法治、文化教育等短板將愈發(fā)突出，迫切需要通過提升公共服務(wù)水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施、加大教育投入等來補齊這些短板，而該類地區(qū)稅源單一、地方財力極為有限，主要都是依靠各級財政轉(zhuǎn)移支付，將難以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)中經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各方面的需求。X 州、W 州、D 州、N 州財政平衡率分別為24.8%、17.1%、9.4%、9.2%，整體平均值低于全國各地市平均水平約11.8 個百分點，財政收支矛盾突出，對轉(zhuǎn)移支付和上級補助依賴程度過高。

4.4 人的現(xiàn)代化進程緩慢

中國特色社會主義現(xiàn)代化，其核心是“人的現(xiàn)代化”，最終目標(biāo)是實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化、發(fā)展觀念現(xiàn)代化，這不僅需要科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化、群眾物質(zhì)基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，更需要實現(xiàn)人的思想觀念和心理狀態(tài)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化。4 個州都為少數(shù)民族自治州，根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，X 州、W 州、D 州、N 州文盲率分別為8.4%、4.7%、10.8%、9.7%，雖然比第六次人口普查有明顯提高，但均遠(yuǎn)高于全國平均水平（2.7%），實現(xiàn)人的現(xiàn)代化難度極大。

5 綠色轉(zhuǎn)型背景下限制開發(fā)類主體功能區(qū)現(xiàn)代化推進對策

5.1 突出干部考核中“綠色轉(zhuǎn)型”導(dǎo)向

2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，并在2017年首次公布了2016年度各省份“綠色發(fā)展指數(shù)”考核結(jié)果。“綠色發(fā)展指數(shù)”從資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、綠色生活等五個方面設(shè)計了具體指標(biāo)。“綠色發(fā)展指數(shù)”綜合評測前10 名，多為北京、福建、浙江、上海等發(fā)達省份，西部地區(qū)僅入圍2 個省份而且排名靠后，其中重慶排名第5，Y 省排名第10，但各地對此類考核導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變并沒有充分認(rèn)識。

現(xiàn)行的干部考核體系中生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重較低，“唯GDP 論”仍然占據(jù)主流，而這不僅體現(xiàn)在干部選拔任用上，還體現(xiàn)在財政補貼和轉(zhuǎn)移支付等獎勵型幫扶政策導(dǎo)向中，導(dǎo)致很多限制類開發(fā)區(qū)域為爭取上級表彰獎勵和項目落地，仍然把工作重點放在“緊盯GDP”“狠抓大項目”上，對加快“綠色轉(zhuǎn)型”、謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展動力不足，即使在2011年國家出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》后，很多欠發(fā)達地區(qū)被劃為限制或禁止開發(fā)區(qū)域，但是在盲目追求GDP 的政績觀導(dǎo)向下，仍然出現(xiàn)了環(huán)境污染、發(fā)展粗放等不可持續(xù)問題。

隨著我國把“碳達峰”“碳中和”作為“十四五”乃至2035年的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，承擔(dān)著重要生態(tài)功能的地區(qū)將扮演愈發(fā)重要的角色。在環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)不斷提升、人民群眾對“美麗”愈發(fā)向往的今天，政績考核不應(yīng)僅局限于重視環(huán)境保護，而應(yīng)從“綠色轉(zhuǎn)型”的角度建立全面系統(tǒng)的政績考核評估指標(biāo)體系并賦予較高權(quán)重。針對該類地區(qū)，要把單位GDP 建設(shè)用地使用面積、單位GDP 用水量、城市建成區(qū)綠地率、地表水達到或好于Ⅲ類水體比例、非化石能源占能源消費總量比重、服務(wù)業(yè)增加值占GDP 比重、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占GDP 比重、研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、每萬人科技人員數(shù)等指標(biāo)納入重點考核內(nèi)容，并考慮將部分指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置高于經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)。

5.2 加快構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系

限制開發(fā)類主體功能區(qū)多為生態(tài)脆弱的欠發(fā)達地區(qū)、群體返貧易發(fā)區(qū)，長期以來又承擔(dān)著國土整治、生態(tài)環(huán)境改善和生物多樣性維護的重大職責(zé)?；诰G色轉(zhuǎn)型視角，探索如何將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將資源的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，從而形成經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，實現(xiàn)群眾收入增加和區(qū)域綜合實力提升，這是其加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇。總體來看，該類地區(qū)資源稟賦突出，如生物、礦產(chǎn)、水能、生態(tài)環(huán)境、民族文化等都是具有比較優(yōu)勢的資源，但是一方面由于發(fā)展方式粗放，多呈現(xiàn)“雙高”特點（高污染、高消耗）；另一方面由于持續(xù)停留在對資源低端、粗放、單一的利用上，導(dǎo)致其發(fā)展態(tài)勢仍不符合高質(zhì)量發(fā)展的新要求，如在經(jīng)濟發(fā)展方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，產(chǎn)品生產(chǎn)多為低端供給，單位GDP 用水量、非化石能源占比指標(biāo)偏高，導(dǎo)致資源環(huán)境方面的潛在風(fēng)險劇增，取得的發(fā)展質(zhì)量和效益卻極低。從4 個州的人口、土地、GDP 占比看，共有人口557 萬人，占全省常住人口的11.9%；土地面積共計10.9 萬平方千米，約占全省土地總面積的27.9%，但對全省的經(jīng)濟貢獻微弱，2019年GDP 合計為0.2 萬億元，僅占全省GDP 總量的9.0%。

因此，要加快突破“資源陷阱”，避免以犧牲環(huán)境作為代價，跳出現(xiàn)有發(fā)展思維，堅持以市場需求為導(dǎo)向，搶占產(chǎn)業(yè)鏈和附加值的前沿。一方面，要加大研發(fā)投入來增強科技創(chuàng)新能力，圍繞健康養(yǎng)生、低碳環(huán)保等市場需求變化，重點對生物、礦產(chǎn)、水能等優(yōu)勢資源開展前瞻性基礎(chǔ)研究，力爭在引領(lǐng)性原創(chuàng)成果上實現(xiàn)重大突破，形成一批特色產(chǎn)品，培育一批有競爭力的企業(yè)，最終形成區(qū)域性的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。另一方面，要加快產(chǎn)業(yè)融合，挖掘生態(tài)資源的多重價值。從廣義角度來講，“綠水青山”（生態(tài)系統(tǒng)的存量價值）可以源源不斷帶來“金山銀山”（生態(tài)系統(tǒng)的流量價值，如生態(tài)服務(wù)功能提供的農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游等），要探索把“山水林田湖草”這些生態(tài)系統(tǒng)要素轉(zhuǎn)化為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游的經(jīng)濟系統(tǒng)要素，加快形成“綠色+特色文化”產(chǎn)業(yè)體系，打造“生態(tài)農(nóng)業(yè)—有機農(nóng)產(chǎn)品加工—藥食同源產(chǎn)品開發(fā)—深度體驗旅游”的全產(chǎn)業(yè)鏈。

5.3 搶抓多維政策帶來的機遇

現(xiàn)代化是涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等多個維度的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的建成是一項科學(xué)系統(tǒng)的工程，各個維度之間互相影響、互相制約、互相促進。因此，加快該類地區(qū)的現(xiàn)代化進程不能僅僅局限于補齊某個方面的短板，而應(yīng)依靠全面系統(tǒng)的多維政策來統(tǒng)籌推進。我國高度重視欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展并出臺了一系列幫扶政策，要搶抓這些措施帶來的多維機遇。如圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要切實鞏固和拓展脫貧攻堅成果，在確保不出現(xiàn)大規(guī)模返貧的基礎(chǔ)上，圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活條件改善、教育醫(yī)療條件提升等方面來加快縮小發(fā)展差距，補齊各個維度短板。另外，新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略也給該類地區(qū)帶來了前所未有的發(fā)展機遇，在第一輪西部大開發(fā)（2000—2019年）的20年間，西部12 省份的經(jīng)濟總量增長約11.6 倍，貴州省增長約14.8 倍，重慶市增長約11.9 倍，Y 省增長約9.3 倍。2020年，中共中央、國務(wù)院正式出臺《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著新一輪西部大開發(fā)的頂層設(shè)計已經(jīng)形成，將為該類地區(qū)縮小與發(fā)達地區(qū)差距、加快實現(xiàn)共同富裕構(gòu)筑更好的發(fā)展基礎(chǔ)。

總之，從中央到地方在生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新等方面不斷推出幫扶政策，有助于加快縮小該類地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距，補強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)人口就業(yè)能力薄弱、高等院校和研究機構(gòu)缺乏等短板，為加快綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力物質(zhì)基礎(chǔ)和人才支撐。

5.4 加快提升人口素質(zhì)

人口素質(zhì)偏低是制約“人的現(xiàn)代化”的關(guān)鍵。一方面，要以優(yōu)先發(fā)展教育為首要任務(wù)，提高全民素質(zhì)，加強文化、教育、宣傳等事業(yè)的建設(shè)，加大教育投入，加大成人教育普及力度，推出傾斜性措施來進一步提升人口的高等教育毛入學(xué)率、高級職稱研究人員數(shù)比重等。另一方面，要加大公共文化投入，創(chuàng)新利用互聯(lián)網(wǎng)時代新的宣傳引導(dǎo)方式，在全社會倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康的綠色生活方式，促進人的素質(zhì)、觀念、行為的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。