宋才發(fā)

[貴州民族大學，貴陽 550025]

中國特色社會主義進入新時代之后，邊疆地區(qū)社會發(fā)展進程中主要矛盾的變化，為邊疆安全治理提出了更高更新的目標要求。黨的十九屆四中全會強調要“完善國家安全體系。堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統(tǒng)一”。(1)中共中央：《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民日報,2019年11月6日第1版。在當下和今后相當長的一段時期內，我國需要把邊疆治理、邊疆安全、邊疆穩(wěn)定、邊疆發(fā)展放到極為重要的位置，進一步堅持民族區(qū)域自治制度，完善邊疆共建共治共享的社會治理機制，深入貫徹落實黨中央提出的穩(wěn)疆固邊戰(zhàn)略思想，為邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供法治保障。本文擬就陸地邊疆安全治理的目標取向與路徑選擇略陳管見，以請教于大家。

一、陸地邊疆安全治理的基本含義

陸地邊疆治理是國家安全治理極為重要的內容。邊疆民族地區(qū)安全治理是國家整個安全治理體系中的弱項和短板，直接影響和制約著國家重大戰(zhàn)略安全的順利實施。作為地域概念的邊疆，是一個既包括廣袤陸地邊疆，又包括廣闊海洋邊疆、太空邊疆三位一體的完整體系。(2)宋才發(fā)、王穎慧:《西南邊疆地區(qū)社會治理法治化問題探討》,《貴州民族研究》2019年第7期。但是陸地邊疆是我國最早形成和建立邊疆的地方，也是海疆、空疆抑或“軟邊疆”的依托和參照，(3)田俊遷、徐黎麗：《論陸地邊疆的基礎性》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第7期。因而本文著力對陸地邊疆進行具體探討。邊境是國家的邊界，邊疆是與國外直接接壤的地區(qū)。邊境是邊疆極為重要的核心組成部分，是邊疆的前哨和前沿陣地?！斑吘尘€的安全就是國家的安全，邊疆天然地與國家安全聯(lián)系在一起?！?4)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。國際社會一般都把邊境規(guī)定為“兩國及兩國以上國家的邊界區(qū)域”；我國理論界認為邊境就是“指沿國界向國內縱深的某級行政管理范圍”。(5)田俊遷：《論“邊境安全”的幾個問題》，《貴州民族研究》2021年第2期。我國把具有國境線的省級行政區(qū)稱之為“陸地邊疆”；(6)我國“陸地邊疆”涵蓋廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內蒙古、黑龍江、吉林和遼寧9個省區(qū)。在我國9個陸地邊疆省區(qū)中，共設有140個邊境縣、58個團場、沿線2.2萬公里的國境線形成了廣袤的邊境地區(qū)。在陸地邊境省區(qū)范圍內，又進一步劃分出邊境地區(qū)、次邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)三種類型。凡具有國境線的州市級行政區(qū)稱之為“邊境州市”，邊境州市下轄的具有國境線的縣級行政區(qū)稱之為“邊境地區(qū)”；凡不具有國境線的其他縣級行政區(qū)稱之為“次邊境地區(qū)”；陸地邊疆省區(qū)下轄的不具有國境線的州市行政區(qū)，統(tǒng)統(tǒng)歸屬于“非邊境地區(qū)”。在陸地邊境省區(qū)范圍內，又進一步劃分出邊境地區(qū)、次邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)三種類型。(7)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021年第2期。人們通常所說的安全，“是國家和社會都在持續(xù)追求的主要價值目標”。(8)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021年第2期。我國邊疆治理肇始于秦朝，自后歷代帝王推崇和奉行“天下觀”。(9)李庚倫：《習近平總書記關于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會科學》2020年第1期。歷朝歷代統(tǒng)治者，幾乎都是為了“守中”而“治邊”。(10)李庚倫：《習近平總書記關于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會科學》2020年第1期。國家統(tǒng)一的程度和疆域完整的程度愈高，證明國家的綜合國力就愈強大。即是說邊疆是否穩(wěn)固，同國家是否強大呈正相關、相輔相成的關系。譬如，我國唐朝的太平盛世和急劇衰落就與邊疆密切相關，可謂“成也邊疆，敗也邊疆”。作為國家推進整體治理的重要領域，邊疆治理框架體系建設本身就蘊含著顯著的國家意志。(11)周平：《邊疆研究的國家視角》，《中國邊疆史地研究》2017年第2期。

“合邊聚民”是一種新型的邊疆治理方略。在國家整個治理現(xiàn)代化的視域下，邊疆民族地區(qū)的地緣優(yōu)勢、區(qū)域特征、戰(zhàn)略功能，比過去任何時候都顯得更加重要和突出，需要把邊疆治理的思路，從原來單純的“興邊富民”轉變到正在進行的“合邊聚民”上面來?！昂线吘勖瘛斌w現(xiàn)為“人口大量聚集的同時，也意味著資源、信息、技術等要素的集聚，故人才是守邊固疆、興邊強邊的根本”。(12)參見謝尚果、張洪實：《“合”邊聚民：新時期邊疆社會治理的有效方略》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。邊疆民族地區(qū)各級政府應當把“合邊聚民”，視為新時代實現(xiàn)穩(wěn)疆固邊的現(xiàn)實需求，作為富民興邊、穩(wěn)疆固邊、和諧睦邊的有效治理路徑予以抉擇。(13)謝尚果、張洪實：《“合”邊聚民：新時期邊疆社會治理的有效方略》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。在第二次中央新疆工作座談會上，習近平肯定了邊疆極為重要的戰(zhàn)略地位，認為“做好新疆工作是全黨全國的大事”。(14)參見習近平：《在第二次中央新疆工作座談會上發(fā)表重要講話》，http://www.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm，訪問時間：2021-11-20。新時代邊疆治理在“一帶一路倡議”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的共同促進和推動下，“成為我國對外開放的最前沿甚至將發(fā)展成為囊括國內外地區(qū)的區(qū)域中心”。(15)李庚倫：《習近平總書記關于邊疆治理重要論述的邏輯體系》，《廣西社會科學》2020年第1期。

邊疆安全治理改變了國家疆域邊緣和治理末梢的傳統(tǒng)觀念。陸地邊疆安全是指“邊境地區(qū)所承載的基層政權、國家主權、國家統(tǒng)一和領土完整及國家利益沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，以及持續(xù)維護其安全的能力”。(16)白利友:《中國的陸地邊境治理及其研究》,《新視野》2017年第5期。我國古代陸地邊疆是服務于王朝國家核心區(qū)域穩(wěn)定和發(fā)展的“外圍區(qū)域”，是王朝國家陸地疆域的邊緣地帶和治理的末梢。關于這種邊疆地位和歷史特點，無論是在“太平盛世”的唐王朝，還是在“康乾盛世”的清王朝，都沒有什么根本性的區(qū)別。盡管王朝國家為后世開辟了幅員遼闊的疆域，留下極為珍貴的疆域治理經(jīng)驗，但是歷朝歷代邊疆治理的基本目標和實際結果都是單一的，即邊疆地區(qū)始終是國家最貧瘠的區(qū)域。從根本上改變邊疆地區(qū)的這種落后狀況，讓邊疆群眾同全國其他地區(qū)的群眾一樣過上美好幸福的生活，讓邊疆民眾在安全治理中共享改革開放的成果，只有中國共產(chǎn)黨想到了也做到了，而且一直是黨中央和國務院的工作重心。黨的十八大以來，習近平多次前往云南等地進行實地考察調研并作出重要指示。(17)李庚倫：《習近平新時代邊疆治理體系初探》， 《貴州民族研究》2019年第5期。中共中央國務院相繼提出了“治國必治邊”“一帶一路”和“中華民族共同體”的戰(zhàn)略思維，邊疆正式成為國家重要戰(zhàn)略區(qū)域并被納入國家整體治理體系。為了論證方便，這里以筆者四次赴新疆調研考察的情況為例展開論證。新疆自古以來就是多民族聚居地區(qū)，各民族都是中華民族大家庭血脈相連的家庭成員。早在公元前60年，西漢王朝中央政權就在新疆地區(qū)設置西域都護府，新疆地區(qū)順理成章地并入中國版圖，成為中國統(tǒng)一的多民族國家不可分割的組成部分。(18)新華社：《新疆各民族平等權利的保障》，《當代兵團》2021年7月25日。新疆各民族平等權利的保障(白皮書),http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/14/content_5624800.htm，訪問時間：2021-11-26。歷史的車輪進入中國特色社會主義新時代，勞動人民的經(jīng)濟權利得到了有效保障，各民族擁有平等的發(fā)展機會。尤其是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾的經(jīng)濟來源渠道、勞動收入水平和生活質量顯著提升。(19)譬如，1955—2020年，新疆地區(qū)生產(chǎn)總值由12.31億元增長至13797.58億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值由241元增至53593元，按不變價格計算，分別增長160.3倍和30.3倍。1978年至2020年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從319元增加到34838元，農(nóng)村居民人均可支配收入從119元增加到14056元，分別增長108.2倍和116.9倍。參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《新疆各民族平等權利的保障》，《人民日報》，2021年7月15日第5版。包括新疆在內的新時代邊疆安全治理體系，“是在社會主義核心價值觀、‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局的基礎上進行帕累托優(yōu)化后建構起來的”，(20)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。它已成為“平安中國”建設體系的重要組成部分。平安邊疆、和諧邊疆建設，已成為國家新時代和平發(fā)展的價值追求。因而包括新疆在內的新時代邊疆，已經(jīng)不再是歷朝歷代“守護四夷”的邊疆，也不再是疆域的邊緣地帶和治理末梢，而是祖國“改革開放的橋頭堡”、聯(lián)結邊疆與內地、國內與國外的“便捷通道”和區(qū)域輻射中心。這也即是說，“新時代的邊疆將徹底改變國家治理末梢和國家疆域邊緣的地位，進而成為連接國內外甚至是輻射周邊各國的重要區(qū)域?！?21)李庚倫：《習近平新時代邊疆治理體系初探》，《貴州民族研究》2019年第5期。

邊疆治理藍圖彰顯了邊疆治理的政治性和人民性。我國在2000多年前就產(chǎn)生了“以民為本”“本固邦寧”的治邊思想，《尚書》載有諸多民本、裕民、富民的思想觀點。這些早期的“民本”“裕民”“富民”的思想觀點，已經(jīng)包含和凸顯了民生是社會治理之基的政治性，體現(xiàn)了“凡治國之道，必先富民”“以善為國者，必先富民”的人民性。改革開放以來，我國有7.7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，減貧人口占同期全球減貧人口70%以上，(22)參見支振鋒：《讓民生成為“十四五”的價值刻度》，《人民日報》，2021年4月7日第7版；新華社：《人類減貧的中國實踐》白皮書發(fā)布，《人民日報》，2021年4月7日第1版。成為世界上第一個完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平代表黨和人民莊嚴宣告：“經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題?！?23)習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月1日第1版。新時代建設中國特色社會主義，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，說到底就要堅持人民至上、生命至上，保障包括邊疆人民在內的全體人民的根本利益；就要堅持“人民幸福生活是最大的人權”這一當代中國人權的基本點。從“生存權發(fā)展權是首要的基本人權”，到“人民幸福生活是最大的人權”，是對中國特色社會主義人權實踐，(24)魯廣錦：《歷史視域中的人權：中國的道路與貢獻》，《紅旗文稿》2021年第1期。在邊疆治理認識上不斷深化的結果。政治性是習近平邊疆治理重要論述的首要特征。他不僅創(chuàng)造性地提出了“治國必治邊”的戰(zhàn)略思想，而且強調在邊疆治理的過程中，必須始終堅持社會主義制度，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，必須堅持黨的全面領導，“只有中國共產(chǎn)黨才能實現(xiàn)中華民族的大團結”。(25)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日第1版?！叭嗣裥浴笔橇暯竭吔卫碇匾撌龅挠忠粋€顯著特征。(26)習近平指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！眳⒁娏暯剑骸对趹c祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年7月1日第1版。黨的根基和力量來源于廣大的人民群眾，“人民立場”是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于世界上其他政黨的鮮明標志。邊疆治理的政治性和人民性，深刻地揭示和反映了社會主義的本質特征。邊疆地區(qū)各族人民不僅是邊疆治理的根本依靠、最大參與者和最大受益者，而且是實現(xiàn)邊疆治理宏偉目標的奮斗動力。無論在什么時候和什么樣的條件下，邊疆治理的實際效果必須體現(xiàn)于邊疆治理實踐，實現(xiàn)于邊疆治理實踐。必須把國家疆域的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性、各民族團結奮斗和國家意志的凝聚力結合起來，把邊疆治理同正在推進的興邊富民行動結合起來，把邊疆治理成效同邊疆地區(qū)人民對美好生活的向往和追求結合起來，讓邊疆人民在邊疆治理的實踐中共享邊疆治理的成果。

二、陸地邊疆安全治理的目標取向

陸地邊疆安全面臨著諸多風險和挑戰(zhàn)。人們通常所論及的陸地邊疆安全風險，是指“邊境地區(qū)面臨一定的侵擾、威脅和危害而出現(xiàn)的矛盾和沖突?！?27)夏文貴：《邊境安全問題及其治理》，《西北民族大學學報(哲學社會科學版)》 2017年第6期。由于邊境地區(qū)處于祖國邊疆的前哨和前沿陣地，因而邊境安全始終是邊疆地區(qū)安全的核心，離開了邊境安全就沒有邊疆安全可言。“邊境安全風險，是各種損害我國邊境安全和邊境利益的要素及可能性、潛在危害性的集合。”(28)唐超：《邊境安全風險分析系統(tǒng)的構建研究》，《武警學院學報》2014年第11期。換句話說，邊境安全就是指“邊境地區(qū)沒有風險，不受威脅和不出事故?！?29)王亞寧：《論研究中國邊境安全的必要性》，《中國公共安全(學術版)》2015年第1期。我國陸地邊疆面臨的最大風險和挑戰(zhàn)來自三個方面：一是內生型邊境安全風險與挑戰(zhàn)。內生型邊境安全風險是當下最主要的、風險度極高的風險，這種風險由于大多屬于人民內部矛盾，因而處置起來不僅難度很大，而且治理成本極高，屬于陸地邊疆治理必須高度關注的風險。(30)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021年第2期。越是民生凋敝、邊民生計困難的地方，越是容易觸發(fā)這類風險。忽略或缺失了邊民民生基本保障，談論任何邊境安全治理都將成為一句空話。只有把邊境地區(qū)的民生工程抓好了、邊民生活質量提高了，才能從源頭上解決這類風險的挑戰(zhàn)問題。從這個視角看，民心安全是最根本的安全，贏得邊民的民心，無異于筑牢了邊疆安全的根基。二是輸入型邊境安全風險與挑戰(zhàn)。這類風險包括境外反華勢力組織策劃的滲透、破壞、顛覆、分裂等活動。前些年邊疆民族地區(qū)出現(xiàn)的走私、販毒、拐賣婦女兒童、暴力恐怖事件、邊境人口流失等問題，已經(jīng)成為邊疆地區(qū)不和諧、不穩(wěn)定的根源。我國周邊國家多是欠發(fā)達國家，應急管理能力大多偏弱，一旦發(fā)生公共事件或軍事沖突，就會有大量難民涌入邊境地區(qū)，對我國邊境地區(qū)造成嚴重沖擊。(31)方盛舉、張勇增：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021年第2期。三是非傳統(tǒng)安全的風險與挑戰(zhàn)。(32)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。邊疆的安穩(wěn)與得失直接涉及國家利益的實現(xiàn)程度，因而國家需要運用政權的力量，運用國家和社會資源，對邊疆實施有效治理和有效建設。所以，黨的十九次全國代表大會把“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”(33)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,《人民日報》，2017年10月28日第1版。寫進了十九大報告。在邊疆治理和開發(fā)建設的過程中，各級地方政府一定要按照黨的十九大報告提出的要求，多謀民生之利，在發(fā)展中補齊民生短板，不斷促進和實現(xiàn)全體人民共同富裕。(34)習近平在黨的十九大報告中指出：“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！眳⒁娏暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日第1版。

“合力治邊”是邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略。(35)呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學學報(社會科學版)》2019年第4期。邊疆治理現(xiàn)代化既要高度統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的目標，又要關照邊疆區(qū)域特殊需要和局部治理的目標，(36)樸松烈：《聚力打造繁榮和諧穩(wěn)定邊疆 吉林省實施興邊富民行動記略》,《中國民族》2020年第8期。是“一個政體所應對的人類事務的復雜性不斷增加的進程”。(37)呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學學報(社會科學版)》2019年第4期。邊疆安全治理需要集合、整合、統(tǒng)合各個方面的力量，形成雄厚的治理邊疆的綜合實力?！昂狭χ芜叀蹦芊袢〉妙A期的成效，受到目標共識、多元利益平衡諸方面因素的影響，必須克服不利于“合力治邊”的各種阻力，實現(xiàn)公共權力范疇和非公共權力范疇的優(yōu)勢互補。(38)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第5期。“合力治邊是一種區(qū)別于以往基于行政等級秩序垂直管理模式的邊疆治理新模式，它提倡政府、社會和市場多方力量協(xié)同共治。”(39)張云飛：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期。在國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，加快邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，已成為新時代推進邊疆安全治理的決定性因素。(40)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第5期。治邊方略體系是邊疆治理過程中持續(xù)穩(wěn)定使用的方法和策略的總稱。(41)張云飛：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期?！昂狭χ芜叿铰浴痹谶吔踩卫磉M程中的有效實施，具有價值認同的統(tǒng)一性、資源調動的廣泛性、策略運用的靈活性、治理效能的綜合性等特征。(42)謝煒、張子卓：《興邊先富民 富省先富民 強滇先富民》，《云南農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第5期。有利于筑牢邊疆安全治理現(xiàn)代化的物質基礎，推進邊疆安全治理的科學化和民主化，促進邊疆安全治理的系統(tǒng)化和協(xié)同化，尤其是有利于降低邊疆安全治理中的風險性程度，達到降低邊疆安全治理中信息成本和時間成本的目的。中國話語體系下的邊疆安全治理，在結構上是一個以“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的多元主體治理體系，依法共同對邊疆區(qū)域內的國家事務、社會公共事務進行綜合治理過程。(43)樸松烈：《聚力打造繁榮和諧穩(wěn)定邊疆 吉林省實施興邊富民行動記略》，《中國民族》2020年第8期。進入新時代之后，在邊疆防控和邊疆安全治理的進程中，“合力治邊”方略逐演變成為一種“黨建戍邊、政府固邊、軍隊安邊、警察穩(wěn)邊、全民守邊‘五位一體’的黨政軍警民合力治邊”(44)參見呂朝輝：《合力治邊：助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略》，《中南大學學報(社會科學版)》2019年第4期；張云飛：《群眾路線:新中國70年國家治理的重要法寶》，《國家治理》2019年第10期。的運作模式和實施機制。

跨域治理是陸地邊疆安全治理的新模式。人們通常所說的地方治理，“是以地方政府為主導的多元主體共同參與的對地方公共事務進行的治理”。(45)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。是多元主體在一定的地理空間，依托于政府等各種組織化的網(wǎng)絡體系，共同實現(xiàn)公共服務和社會治理的過程。(46)李育智、洛桑平措：《凝心聚力謀跨越興邊富民譜新篇》，《新西藏》2012年第4期。理想的地方治理運作模式，依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)。(47)理想的地方治理運作模式，“是在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務的改革與發(fā)展過程。理想的地方治理模式包括以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結構安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網(wǎng)”。參見袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。人們通常所說的邊疆治理，是指“運用國家權力，動員社會其他組織，調動國家和社會資源，處理邊疆問題，就是通常所說的邊疆治理。從本質上看，邊疆治理是一個運用國家權力并動員社會力量解決邊疆問題的過程”。(48)參見呂文利：《新時代中國邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化:意蘊、內涵與路徑》，《云南社會科學》2021年第1期；袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。邊疆治理與地方治理是兩種不同性質的治理活動，它們之間既具有明顯的區(qū)別性，又具有一定的相同性。從地方治理與邊疆治理的區(qū)別性上看，邊疆治理擔負著比地方治理更為復雜和繁重的任務，既有需要協(xié)調處置與接壤國家地區(qū)和跨境民族訴求的艱巨任務，也有面臨更為復雜多樣的自然生態(tài)和社會生態(tài)的問題，尤其是面臨著邊疆地區(qū)特有的民族事務、國家安全諸多方面的治理任務，這就決定了邊疆治理目標、治理模式與地方治理具有明顯的區(qū)別性。在權威性上，邊疆治理具有比地方治理更顯著的特殊性和更高的權威性，因為邊疆治理從來就不是一個孤立的區(qū)域性問題。(49)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。其權威性凸顯在某些涉及國家主權和外交的問題上，有時中央政府越過中間層級而直接實施國家層面的治理。從地方治理與邊疆治理的相同性上看，地方治理面臨的任務與邊疆治理面臨的任務具有一定的重合性，(50)白利友：《中國的陸地邊境治理及其研究》，《新視野》2017年第5期。它們同屬于“國家治理場域”中的次級治理。國家邊疆治理任務的完成、治理目標的實現(xiàn)，離不開地方政府的積極配合和直接參與。再從邊疆治理的特殊性上看，邊疆治理一般以國家公共權力作保障，在國家政治制度框架下發(fā)揮權力的管控和引導作用，以實現(xiàn)對邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的“硬治理”。所以，邊疆治理在國家整個治理活動中，在客觀上具有地方治理無法企及的獨特功能，發(fā)揮了國家治理的基礎性作用。但是與地方治理相比較而言，邊疆治理面臨著資源匱乏的問題。邊疆治理還具有跨區(qū)域性的特點，跨域治理是陸地邊疆安全治理的一種新模式，“既涵蓋地方治理、區(qū)域治理，也嵌入國家治理和跨國際治理，甚至是全球治理的一部分”。(51)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。它打破了狹隘行政區(qū)劃界限的硬約束，使得原本屬于地方政府管理的公共事務，變成“跨域式治理”的跨域性公共事務,有利于形成共同解決區(qū)域性問題的有效治理新模式。

三、陸地邊疆安全治理的路徑抉擇

把國家認同建設作為邊疆安全治理的重要職能。邊疆治理的第一要務是提升邊疆地區(qū)公民的國家認同感，確保國家安全、民族團結和邊疆和諧穩(wěn)定。邊疆治理的實際成效，直接關系到邊疆地區(qū)民眾對國家認同的態(tài)度和認同的程度。一般規(guī)律表明，當邊疆治理成效顯著的時候，邊民的國家認同就會得到加強；當邊疆治理發(fā)生重大失誤的時候，邊民的國家認同感就會出現(xiàn)問題。(52)袁明旭：《比較視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。國家認同是政府與公民之間長期互動的結果，必須把國家認同建設作為邊疆安全治理的重要職能。在這里國家制度發(fā)揮著基礎性的關鍵作用，因為制度不僅確定了邊疆治理的基本框架體系，而且從法律規(guī)范上規(guī)定了治理主體與治理對象的行為規(guī)則，促使邊疆社會秩序得以重塑、邊疆安全治理目標得以實現(xiàn)。(53)朱金春：《制度供給與邊疆治理現(xiàn)代化——價值取向、問題癥結與路徑探索》，《內蒙古社會科學》2020年第5期。邊疆安全治理的成效說到底就是國家在邊疆不斷地進行政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度和生態(tài)環(huán)境保護制度供給的過程；制度供給的實際能力、有效性與現(xiàn)實效率，不僅直接影響著邊疆民眾對政治制度和國家的認同程度，而且直接影響著邊疆安全治理目標的實現(xiàn)。邊疆安全治理需要“在整體視野下進行統(tǒng)籌，避免部門化、區(qū)域化、碎片化等條塊分割的情形，以保障制度之間的耦合與匹配，從而達到邊疆治理的整體性與最大化成效”。(54)朱金春：《制度供給與邊疆治理現(xiàn)代化——價值取向、問題癥結與路徑探索》，《內蒙古社會科學》2020年第5期。進入中國特色社會主義新時代，邊疆治理不僅擔負著維系國家總體性安全的重大歷史責任，而且事實上承載著增強民族團結、增強國家認同的歷史使命。民族團結是邊疆治理的重要職能，是邊疆民族地區(qū)發(fā)展進步的基石。(55)鮑平：《打牢團結穩(wěn)定根基 構建和諧發(fā)展社會——德宏州民族團結示范點興邊富民示范點創(chuàng)建活動紀實》，《今日民族》2005年第5期。國家認同是邊民對國家認可、認同的意識、心理、情感和價值取向。提高邊疆地區(qū)公民的國家認同感，是維系國家存在和發(fā)展的基本紐帶。新時代的邊疆治理工作，必須把增強民族團結和國家認同放在第一位，筑牢“維護民族團結、維護社會穩(wěn)定的鋼鐵長城”。(56)“要維護民族團結，加強軍政團結、軍民團結、警民團結、兵地團結，筑牢各族人民共同維護祖國統(tǒng)一、維護民族團結、維護社會穩(wěn)定的鋼鐵長城?！眳⒁娫餍瘢骸侗容^視野下新時代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。

把邊民守土護邊作為邊疆安全治理的常態(tài)化任務。邊民是生活在臨近國家邊界的常住居民，他們在護邊養(yǎng)邊、巡邊衛(wèi)邊、興邊睦鄰等方面具有特定的地域優(yōu)勢，必須維護國家賦予邊民的基本權益以及守土固疆的特殊權益，增強邊民對國家意志的感知和承接能力。國家主權和國家領土是國家一切財富的基礎，是國家立于不敗之地的最大政治，是所有公民生存與發(fā)展權利的根本保障。國家領土主權安全是一切守土護邊組織和社會力量最根本的任務，邊疆安全和民生安危需要通過保家衛(wèi)國的軍人、邊境組織和全體邊民守土護邊來實現(xiàn)。從概念上講，邊境守土護邊“實質是維護國家領土主權安全”。(57)“邊境守土護邊是指國家政權利用各種資源阻止和防御來自于邊界內外的各種力量對國家邊界線、界標、界線標志物、邊界通視道、邊防基礎設施和兩國邊界中國一側的領土(包括地表和地底)的威脅、破壞和侵犯,其實質是維護國家領土主權安全。在守土護邊過程中,因為國家、邊民和鄰國多重因素的影響,導致守土護邊問題頻現(xiàn)并日趨嚴重,最終危及國家領土主權安全和國家治理效能.基于守土護邊問題的嚴重性、復雜性和特殊性,這就需要從國家這一最大責任主體出發(fā),建構能激活并強化邊民守土護邊功能的機制以及智慧防線體系,加強與鄰國治邊協(xié)同性的同時注重自身安全邊界的建構。”參見浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。我國真正把“守土護邊上升到國家決策和戰(zhàn)略高度，是從2017年10月習近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信之后才開始的”。(58)參見《習近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日報》，2017年10月30日第1版。習近平在回信中肯定了“放牧守邊是職責”的說法，鼓勵和號召更多的邊民“守護神圣國土、建設幸福家園”。(59)參見《習近平給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日報》，2017年10月30日第1版；浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。黨的十九屆四中全會做出“加強邊疆治理，推進興邊富民”“健全黨政軍警民合力強邊固防工作機制的重大決斷”，(60)浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。彰顯了執(zhí)政黨對邊疆地區(qū)守土護邊治理的高度重視。邊境地區(qū)是國家安全極為重要的緩沖區(qū)，也是邊疆安全不可逾越的第一道防線。譬如，在2020年全球新冠肺炎疫情蔓延之際，諸多境外疫情風險極有可能通過口岸、通道以及邊境其他小路進入我國境內。(61)浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。如果邊境地區(qū)守土護邊疏于嚴格管控，必將直接危及全體國民的生命安全和國家疫情防控所取得的良好局勢。(62)浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。必須通過邊境地區(qū)的守土護邊工作，切實把威脅國民生命安全與身體健康的境外風險阻止在邊疆地區(qū)的邊境線之外。譬如，筆者長期調研考察的廣西壯族自治區(qū)就是一個多民族聚居的邊疆省區(qū)，(63)廣西壯族自治區(qū)是一個多民族聚居的邊疆省區(qū)，“有壯、漢、瑤、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12個世居民族。廣西是全國少數(shù)民族人口最多的省區(qū)，全區(qū)總人口約5600萬人，少數(shù)民族人口約2180萬人，其中壯族人口約1821萬人，占總人口的32.5%?！眳⒁婞S俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動力》，《中國民族報》，2019年7月12日第3版。有8個邊境縣(市、區(qū))與越南3個省17個縣毗鄰。廣西在激發(fā)邊民守土護邊上有一些成功的做法值得效仿：(1)進入新世紀以來，廣西先后開展了“廣西興邊富民行動基礎設施建設大會戰(zhàn)”等4次邊境地區(qū)基礎設施建設大會戰(zhàn)，從根本上改善了邊境地區(qū)及跨境民族的生產(chǎn)生活條件。截至2018年底，廣西邊境地區(qū)公路總里程為8287公里，實現(xiàn)邊境8個縣(市、區(qū))“縣縣通高速”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青(水泥)路”“村村通公路”。(64)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動力》，《中國民族報》，2019年7月12日第3版。(2)加強經(jīng)濟交流，從物質上為固邊提供堅實的基礎。2018年引進61家互市產(chǎn)品加工企業(yè)落地沿邊三市，初步建成了龍州、憑祥、東興、寧明4個邊民扶貧產(chǎn)業(yè)園，約11.6萬邊民參與互市貿易。(65)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動力》，《中國民族報》，2019年7月12日第3版。加強口岸建設，推動龍邦、碩龍—里板口岸升格為國際性口岸，加快憑祥鐵路口岸、友誼關、東興口岸北侖河二橋等公路口岸基礎設施建設，不斷改善邊境口岸通關條件。(66)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動力》，《中國民族報》，2019年7月12日第3版。(3)政策兜底、改善民生，推動邊境地區(qū)社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展。推進遠程醫(yī)療“縣縣通”惠民工程建設，為陸地邊境0～20公里城鄉(xiāng)居民參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險給予補助，實現(xiàn)邊境地區(qū)遠程醫(yī)療服務、參與醫(yī)聯(lián)體建設、城鄉(xiāng)全民基本醫(yī)療保障全覆蓋。(67)黃俊華：《全面激發(fā)跨境民族的固邊動力》，《中國民族報》，2019年7月12日第3版。

把民生改善作為邊疆安全治理的重要抓手。黨的十八大以來，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”(68)習近平：《人民群眾對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標》，《十八大以來重要文獻選編(上)》，北京：中央文獻出版社，2014年，第70頁。成為黨的莊嚴承諾；黨的十九屆五中全會“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，(69)國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》的通知,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630220019732580839&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2021-11-20。成為新時代國家現(xiàn)代化建設的宏觀布局。就整體而言，邊疆安全治理優(yōu)化的基本思路是“合為綱，異而治”。(70)胡佳玲：《邊疆治理的邏輯進路研究——基于邊疆異質性的分析》，《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期。其中，“合為綱”是指邊疆安全治理必須堅持“一體維度”。一體維度就是指以中華民族為國族，以國家統(tǒng)一的政治制度來構筑邊疆與內地高度統(tǒng)一的政府體系和政治制度，以塑造、提升和實現(xiàn)邊疆民眾對國家的高度認同。(71)吳小波、曾錚：《圈層經(jīng)濟結構和我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展——基于經(jīng)濟地理學產(chǎn)業(yè)集聚理論的分析框架》， 《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》2007年第2期?！爱惗巍笔侵赣捎跉v史因素和自然原因共同鑄就了邊疆的“異質性”特征，但這并不意味著這些異質性不能夠進行合理的調適，關鍵是要有選擇地對異質性要素進行因勢利導的指引。(72)胡佳玲：《邊疆治理的邏輯進路研究——基于邊疆異質性的分析》，《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期。進入新時代以來，以習近平為核心的黨中央把全面構建人民美好生活體系，作為當代中國發(fā)展的行動指南和價值目標，“十四五規(guī)劃”則全面開啟與總體部署了實現(xiàn)人民美好生活的戰(zhàn)略安排。因而只有把民生改善作為邊疆安全治理的重要抓手，把“人民對美好生活的需要”落到實處，才算真正抓住了陸地邊疆安全治理的“牛鼻子”。這里同樣以新疆為例，新疆是我國國土面積最大、最具典型性的邊疆省區(qū)，做好新疆邊疆安全穩(wěn)定工作對全國具有重要的指導意義，必須把團結和諧、繁榮富裕、民生改善作為新疆邊疆安全治理的重要抓手。第二次中央新疆工作座談會召開后，新疆經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善取得了前所未有的成就，少數(shù)民族群眾的獲得感、幸福感、安全感迅速提升。(73)參見習近平：《在第三次中央新疆工作座談會上發(fā)表重要講話》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678892626515475884&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2021-11-20。正確處理好邊疆地區(qū)不同性質的矛盾，抓住人民群眾最關心的、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，無異于抓住了“新時代治疆方略”的根本。習近平在第三次中央新疆工作座談會上強調，在當前和今后一個時期內，要完整準確地貫徹黨中央的治疆方略，努力建設好新時代中國特色社會主義新疆。(74)習近平在第三次中央新疆工作座談會上強調：“當前和今后一個時期，做好新疆工作，要完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，牢牢扭住新疆工作總目標，依法治疆、團結穩(wěn)疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆，以推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，多謀長遠之策，多行固本之舉，努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的新時代中國特色社會主義新疆?！眳⒁姳緢笤u論員：《完整準確貫徹新時代黨的治疆方略——二論深入學習貫徹第三次中央新疆工作座談會精神》，新疆日報(漢文版)，2020年12月12日第1版；楊棟艷：《新時代新疆高校培育“五個認同”的價值、經(jīng)驗及路徑》，《伊犁師范學院學報(社會科學版)》2020年第3期。因而新時代的邊疆安全治理工作要把“合邊聚民”與新型城鎮(zhèn)化結合起來?！斑吘吵擎?zhèn)、邊境村寨是邊疆發(fā)展的基本載體，只有邊境一線地區(qū)的城鎮(zhèn)、村寨繁榮起來，才能促成興邊、強邊、固邊、睦邊目標的實現(xiàn)。”(75)謝尚果、張洪實：《“合”邊聚民：新時期邊疆社會治理的有效方略》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。民生保障是社會主義本質特征的基本要求，是國家常規(guī)力量和邊民守土護邊的基本需求，應當在綜合國力增強的同時，將更多的資源投入到陸地邊疆治理當中去，形成以國家為主導的有序、有力治理保障體系。

把綜合施策作為邊疆安全治理的思維方式。通常來說，在國家制度、法律法規(guī)的行為規(guī)范與人們的實際行為選擇之間，事實上存在著一個或大或小的“策略空間”。(76)黃建生：《民族志視野下的邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》，《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期。即使“政府的行政管理體系、法律法規(guī)是明確的，但不同地方領導的管理能力和具體實施方法等還是有差異，這種差異有時會影響到政府與村民之間的關系”。(77)黃建生：《民族志視野下的邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》， 《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期。這就需要地方政府和政府官員盡快轉變思維方式，把法治思維、綜合施策作為當下邊疆安全治理的思維方式。邊疆安全治理是國家治理和國家發(fā)展的需要，既要立足互動共構的常態(tài)化治理，又要依據(jù)新時代邊疆地區(qū)發(fā)展變化了的新情況，對邊疆安全采取多維向度綜合治理，通過綜合施策形塑立體式、多維向度的綜合治理體制。2018年中共中央政治局審議《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，要求黨政軍警民五位一體合力強邊固防。(78)浦永：《新時代中國邊境守土護邊問題及其治理》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。從陸地邊疆安全治理的價值取向上看，“需要為穩(wěn)定、發(fā)展、團結、睦鄰提供安全保障”。(79)參見白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會科學戰(zhàn)線》2020年第12期。在傳統(tǒng)邊疆觀和邊疆治理理論中，邊疆歷來被看成是“外緣性區(qū)域”“邊境末梢”。新時代的邊疆觀和邊疆治理理論認為，邊疆尤其是邊界地區(qū)，其重要特征和基本功能是對國家主權的承載。要取得陸地邊疆安全治理的預期成效，關鍵在于形成從上到下的多維安全治理合力。從邊疆治理的職責和責任分工視角看：(1)中央政府“是邊疆治理的首要責任主體，也是邊疆的主導力量和推動者”，(80)周平：《邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動》，《中國邊疆史地研究》2019年第2期。其職責是對邊疆安全治理戰(zhàn)略、治理體系進行頂層設計，制定和實施邊疆安全治理政策，統(tǒng)籌協(xié)調和有效配置邊疆安全治理資源。(2)各地區(qū)、各有關部門的主要職責和責任在于“做到守邊有責、守邊負責、守邊盡責，齊心協(xié)力把黨中央的治邊方略和決策部署落到實處”。(81)參見習近平在接見第五次全國邊海防工作會議代表時強調，強化憂患意識、使命意識、大局意識，勇于作為，敢于擔當，努力建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防，《人民日報》，2014年6月28日第1版。既要落實陸地邊疆安全治理的責任，又要高度重視提升基層安全治理的能力。(3)邊境縣級政府是陸地邊疆治理的直接責任主體，擔負著加快當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、維護穩(wěn)定、守土固邊以及防范和應對突發(fā)安全風險的職責和任務。邊境縣級政府的治理能力亟待提升，需要上級政府在財政轉移支付等方面加大政策扶持和支持力度。(82)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會科學戰(zhàn)線》2020年第12期。黨中央提出的黨政軍警民五位一體“合力強邊固防”的戰(zhàn)略舉措，可以說是我國陸地邊疆安全治理優(yōu)勢和特色所在。黨政軍警民五位一體“合力強邊固防”的頂層設計，既是對邊海防工作所做的總體布局，又為陸地邊疆安全治理提供了根本遵循。(83)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會科學戰(zhàn)線》2020年第12期。(4)邊民是長期乃至祖輩居住和生活在邊境地區(qū)的特殊群體，他們自覺自愿地擔負著戍邊的職責和任務。譬如，“在帕米爾高原漫長的邊境線上，幾乎每座氈房就是一個固定的哨所,每個牧民就是一個流動的哨兵”。(84)宋才發(fā)：《每座氈房就是一個固定的哨所,每個牧民就是一個流動的哨兵》，《中國民族報》，2011年3月4日第5版。他們依法享有邊民補助等特殊權益，自覺地履行守土護邊的神圣職責和義務。黨的十八大以來，各級黨委和政府高度重視邊民護邊的積極性，通過制度設計和政策安排，充分激發(fā)和調動邊民護邊固疆的主體意識，基本形成了“村村是堡壘、家家是哨所、人人是哨兵、處處有防范的邊疆安全防范態(tài)勢”。(85)白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會科學戰(zhàn)線》2020年第12期。