程 琥（北京市第一中級人民法院副院長）

一、充分認識發(fā)揮行政復議比較優(yōu)勢的重要意義

在我國，行政復議與行政訴訟、行政裁決、行政調解、信訪等共同構成多元化解決行政爭議的制度設計，其中每一項制度都有其特定的調整對象、適用范圍、特色優(yōu)勢。相較而言，行政復議制度的比較優(yōu)勢在于其行政性，而非司法性。堅持行政復議比較優(yōu)勢，對于發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用意義重大。

（一）發(fā)揮行政復議比較優(yōu)勢是堅持中國特色社會主義法治道路、建設社會主義法治國家的必然要求

習近平總書記指出：“實踐證明，我國政治制度和法治體系是適合我國國情和實際的制度，具有顯著的優(yōu)越性。在這個問題上，我們要有自信、有底氣、有定力?！雹倭暯剑骸兑钥茖W理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第290頁。行政權是憲法和法律賦予行政機關管理經濟、文化、社會事務的權力，是國家權力的重要組成部分。在我國，80%以上的法律、90%以上的法規(guī)和100%的規(guī)章由行政機關實施。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體。習近平總書記指出：“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心?！雹诹暯剑骸兑钥茖W理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第294頁。依法行政、依法用權、依法辦事是對行政機關的基本要求，行政機關能否做到這些，關鍵在于監(jiān)督。行政復議制度是中國特色社會主義法律制度，是適合我國國情和實際的。行政復議是基于申請人申請啟動的，由上級行政機關對下級行政機關實施的行政系統內部監(jiān)督，這也是其最大優(yōu)勢和突出特點，上級行政機關通過審查下級行政機關的行政行為，依法糾正違法行政行為，監(jiān)督和支持下級行政機關依法行政，保障群眾合法權益，促進法治政府建設。

（二）發(fā)揮行政復議比較優(yōu)勢是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、維護社會公平正義的必然要求

習近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不是一句空洞口號，必須落實到各項決策部署和實際工作之中?！雹哿暯剑骸秷猿秩嗣裰辽稀罚读暯秸勚螄碚罚ǖ?卷），外文出版社2022年版，第53頁。公平正義是中國特色社會主義的內在要求。在我國，公民從出生到死亡的全過程都離不開政府提供的服務。由于行政權力具有管理事務廣、自由裁量權大、以國家強制力保證實施等特點，行政權力一旦被濫用，就會對人民群眾合法權益和推進全面依法治國帶來損害。有權利就必須有救濟，行政復議是保障公民、法人和其他組織合法權益的一項重要救濟制度，發(fā)揮行政復議比較優(yōu)勢是落實以人民為中心的發(fā)展思想、維護社會公平正義的重要舉措。堅持和深化行政復議比較優(yōu)勢，推動行政復議體制機制改革，有助于發(fā)揮行政復議救濟權利、定分止爭、制約公權、維護公正等基本功能，讓人民群眾在每一個行政復議案件中感受到公平正義。

（三）發(fā)揮行政復議比較優(yōu)勢是推進國家治理體系和治理能力現代化、全面建設社會主義現代化國家的必然要求

推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要使各方面制度更加成熟更加定型。行政復議制度是國家治理體系的組成部分，行政復議機關化解行政爭議能力是國家治理能力的重要體現?！缎姓妥h法》是一部良法，自行政復議制度確立以來，其在化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權等方面發(fā)揮了重要作用。當前我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，中國式法治現代化新道路對行政復議提出新的更高要求，迫切需要適時修訂《行政復議法》，推動行政復議制度更加完善，實現行政復議良法善治。

二、準確理解和把握行政復議比較優(yōu)勢的主要內容

總體而言，行政復議制度在化解行政爭議上的比較優(yōu)勢集中體現在行政復議的范圍廣泛、高效快捷、專業(yè)全面、方式靈活、程序經濟等制度優(yōu)勢。這些比較優(yōu)勢既是行政復議有別于行政訴訟、信訪等的突出特色，又是行政復議發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的重要基礎。

（一）范圍廣泛

《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍作出明確限定，并且采取肯定式列舉和否定式列舉方式進行規(guī)定。所謂肯定式列舉方式是《行政訴訟法》第12條對屬于行政訴訟受案范圍的案件類型進行列舉，主要包括12個方面；否定式列舉是《行政訴訟法》第13條對應當排除在行政訴訟受案范圍的案件類型進行列舉，主要包括4個方面。從其他國家和地區(qū)的行政訴訟立法來看，一般對受案范圍采取概括式肯定和否定式列舉方式，最大限度地擴大受案范圍。我國行政訴訟受案范圍相對較窄，行政復議受理范圍比行政訴訟受案范圍更為廣泛，實踐中大量不屬于行政訴訟受案范圍的行政爭議，可以納入行政復議受理范圍解決。

（二）高效快捷

高效快捷是行政復議的優(yōu)勢和特色。行政訴訟制度對于立案、管轄、審理、裁判、執(zhí)行等方面有嚴格的程序規(guī)定，這些程序是對法官行為的嚴格規(guī)范，也是對當事人的明確要求，程序必須遵循，否則就可能構成程序違法。行政復議制度同樣有明確的程序規(guī)定，但對于申請人、被申請人、復議機關而言，從申請、受理、審理到決定等行政復議程序都更為高效快捷。并且，相較行政訴訟一審6個月、二審3個月的審理期限規(guī)定，行政復議辦理期限規(guī)定為60日，即便延長最多不超過30日，行政復議案件辦結效率有顯著優(yōu)勢。同時，在互聯網時代，行政復議可以依托現代信息技術，為當事人提供更加方便快捷的行政復議服務，實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”。

（三）專業(yè)全面

行政復議的專業(yè)性源于行政復議是行政機關的內部層級監(jiān)督，行政復議人員既掌握法律專業(yè)知識，又擁有豐富的行政理論和實踐經驗，在審查下級行政機關的行政行為時，往往比行政法官更加專業(yè)。行政復議機關的監(jiān)督更加精準，糾錯力度更大。行政復議的全面性主要體現在行政復議可以對行政行為的合法性和合理性進行審查，也可以對具體行政行為和抽象行政行為進行審查。盡管《行政訴訟法》修訂后把明顯不當作為合法性審查標準，加大對行政行為合理性、適當性的審查力度，但在行政訴訟中對行政自由裁量權進行審查時需要保持克制。對于抽象行政行為，法院僅能對規(guī)范性文件進行附帶審查。行政訴訟的功能是有限的，對于法度之外、情理之中的矛盾糾紛，行政訴訟只能“望而卻步”，行政復議可以解決大量行政訴訟渠道無法解決的問題。

（四）方式靈活

行政訴訟的裁判方式是法定的，類型相對固定，法官在辦理案件中不能自行突破。裁判方式相對固定，在保證穩(wěn)定性和規(guī)范性的同時，也會在一定程度上限制法院選擇更多有針對性的方式解決爭議。相較行政訴訟而言，行政復議處理方式更加靈活多樣。對于行政行為實體和程序違法的，行政復議機關可以依法糾正違法行政行為，包括撤銷行政行為、確認行政行為違法或無效等；對于行政行為合法，但是存在合理性問題的，可以作出調整；對于行政處罰款額等顯失公正的，可以行使變更權，作出變更決定；對于行政爭議存在調解可能的，可以組織協調和解，推動行政爭議實質性解決；對于需要問責的，可以向有關機關提出處理建議；對于行政復議過程中反映出的制度不完善、工作不規(guī)范、理解不到位等問題，可以制發(fā)行政復議意見書和建議書，督促有關行政機關進行整改完善，從源頭上避免或者減少行政爭議發(fā)生；對于行政執(zhí)法普遍性問題，可以發(fā)揮信息通報作用，實現“辦理一案、規(guī)范一片”的良好效果，促進行政機關依法行政水平的提升。總之，行政復議機關可以調用整個系統資源力量解決行政爭議，這種優(yōu)勢是行政訴訟欠缺的。

（五）程序經濟

從解決糾紛的投入成本和收益上看，行政復議的程序經濟優(yōu)勢明顯。當事人到法院提起行政訴訟，需要交納訴訟費，聘請律師支付律師服務費。當事人參加訴訟，往往還要承擔交通費、誤工費，如果住宿的，還要支付住宿費。盡管其中的訴訟費并不高，但綜合起來各種投入仍然較大。相比較而言，行政復議不收費。行政復議通常采取書面審理方式，即便采取聽證方式，大多申請人也不會聘請律師參與行政復議。行政復議程序可以最大限度地免除或者減少申請人路途上的往返奔波，可以在相當程度上減輕申請人進行權利救濟的經濟負擔，免除訟累。

三、以《行政復議法》修訂為契機深化行政復議比較優(yōu)勢

（一）擴大行政復議受理范圍，最大限度地發(fā)揮行政復議救濟功能

行政訴訟受案范圍和行政復議受理范圍比較理想的規(guī)定模式，是采取概括式肯定和否定式列舉方式。概括式肯定方式是公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益，可以向法院提起行政訴訟或者向行政復議機關申請復議。否定式列舉方式是法律對不應納入行政訴訟受案范圍或者行政復議受理范圍的案件進行列舉性規(guī)定。這兩種方式的結合有助于將大量行政爭議納入行政訴訟和行政復議渠道。從立法規(guī)定方式看，無論是《行政訴訟法》還是《行政復議法》，都采取肯定式列舉和否定式列舉相結合的方式，事實上收窄了行政訴訟受案范圍和行政復議受理范圍，容易將大量行政爭議排除在行政訴訟和行政復議渠道之外。發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，有一定規(guī)模的案件數量是衡量標準，也是必要基礎。行政復議受理范圍應當有別于行政訴訟受案范圍，并應比行政訴訟受案范圍更加廣泛，要由當前肯定式列舉和否定式列舉方式轉變?yōu)楦爬ㄊ娇隙ê头穸ㄊ搅信e方式。行政復議機關對于申請人申請復議的行政行為，只要屬于明確排除在行政復議列舉受理范圍之外的，原則上都可以受理。行政復議受理范圍的調整，可以讓行政復議發(fā)揮主渠道作用有更加堅實的案件基礎。

從信訪、行政復議、行政訴訟三種渠道吸納化解行政爭議的數量比來看，理想模式應當是“橄欖型”（信訪和行政訴訟案件數量為兩頭小，行政復議案件數量為中間大）而非“啞鈴型”（信訪和行政訴訟案件數量為兩頭大，行政復議案件數量為中間小）。如果大部分的行政爭議能夠在行政復議程序化解，較少案件進入行政訴訟程序解決，僅極少量案件進入信訪渠道，那么行政復議主渠道目標就真正實現。

（二）完善行政復議程序，讓申請人更容易接近和利用行政復議渠道

在修法中，應當突出行政復議的行政性，而非司法特色，這樣才能彰顯行政復議的比較優(yōu)勢。在具體設計行政復議程序時，應當突出方便快捷。例如，申請人的申請方式可以多樣，包括當場提交、郵寄、互聯網方式等，可以提交書面申請，也可以口頭申請等。對于行政復議申請書，行政復議機關有必要以登記制取代審查制，最大限度地暢通行政復議案件受理渠道，確保行政爭議能應收盡收。實踐中，有的行政復議機關設置嚴格審查條件，特別是受到地方“土政策”影響，讓大量原本可以納入行政復議渠道的行政爭議，被人為地排除在行政復議渠道之外。再如，行政復議機關辦理行政復議案件的期限，是自受理申請之日起60日內作出行政復議決定。事實上，有大量行政復議案件在60日內無法辦結。因此，有的行政復議人員為了確保不超期，倉促作出復議決定，有的原本可以進行協調和解的案件，也因為擔心超期而匆忙駁回申請人復議請求。因此，在規(guī)定行政復議辦理期限時，既要有一般規(guī)定也要有特殊規(guī)定，只要有助于化解行政爭議，并且有內部嚴格監(jiān)督程序，可以適當延長辦理期限。復議程序是為辦理復議案件服務的，可以設計較為靈活的復議程序，避免復議程序因機械難落實。

此外，應避免行政復議與行政訴訟的同質化，否則不利于行政復議制度的創(chuàng)新發(fā)展。目前，行政復議程序“移植”行政訴訟程序的痕跡比較明顯，這應當引起重視。從域外經驗看，無論是隸屬于行政系統的行政法院，還是行政裁判所，只要與司法程序同質化，最終都難逃脫被納入司法體系的可能。行政復議化解行政爭議主渠道作用，離不開方便快捷的行政復議程序。行政復議程序設計，在保證規(guī)范性的同時要避免過于繁瑣，否則不僅會束縛復議機關和復議人員化解行政爭議的手腳，也會限制申請人參與到復議程序中，從根本上不利于化解行政爭議。

（三）以探索構建行政復議責任制為抓手，建設公正高效權威的行政復議制度

行政復議責任制是賦予行政復議人員對復議案件的主導權和決定權，同時強調行政復議人員對復議結果負責。行政復議責任制重在解決行政復議案件辦理層層報批、責任劃分不清等問題，構建“讓復議人員決定、由決定人員負責”與“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”的辦案責任制。按照《行政復議法》的相關規(guī)定，目前，行政復議案件辦案流程，是由行政復議機關負責法制工作的機構對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，作出行政復議決定。實踐中，行政復議機關作出一個復議決定，往往需要履行層層報批手續(xù)，公文報批占用大量時間。行政復議人員為了避免辦理復議案件超期，只能大幅壓縮辦理時間，這既不利于保證辦案質量，也不利于實質性化解行政爭議。從責任追究角度看，作出一個復議決定，往往有多方主體參與其中，即便違法，也難以分清責任和追究責任。目前層層審批復議決定的做法，只會使得行政復議的行政優(yōu)勢遞減在層級繁瑣的公文旅行中。④應松年主編：《行政訴訟法與行政復議法的修改和完善》，中國政法大學出版社2013年版，第225頁。因此，修法時有必要建立行政復議責任制，給行政復議人員充分賦權，讓行政復議人員能夠依法獨立辦理案件、決定案件并對案件結果負責。

為落實行政復議責任制，有必要把行政復議人員專門隊伍建設好，提供充分履職保障。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，首先要把專門隊伍建設好?！雹萘暯剑骸兑钥茖W理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第297頁?！耙罨瘓?zhí)法司法人員管理體制改革，加強法治專門隊伍管理教育和培養(yǎng)。”⑥習近平：《全面推進中國特色社會主義法治體系建設》，《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022年版，第303頁。現行《行政復議法》第3條第2款規(guī)定：“行政機關中初次從事行政復議的人員，應當通過國家統一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！边@是對行政復議人員任職資格的基本要求，有助于打造革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復議專門隊伍。在此基礎上，當前有必要采取切實措施吸引高素質專業(yè)法律人才加入行政復議隊伍，探索建立行政復議人員單獨職務序列和晉升通道，增強行政復議人員的職業(yè)尊榮感。在修法時可以考慮建立行政復議官制度，并對行政復議官的條件、任免、管理、獎懲、職業(yè)保障等方面作出規(guī)定。

行政復議機關設立行政復議委員會，行政復議委員會是行政復議機關內設審理組織，主要負責本機關重大疑難復雜案件的討論和決定。行政復議委員會由行政復議機關的負責人擔任主任。行政復議委員會主任、副主任、委員由同級人大常委會任免，行政復議官按照管理權限和規(guī)定程序任免。行政復議人員辦理復議案件應當組成審理組，案情簡單、爭議不大的，可以由一名行政復議人員單獨辦理，并獨自署名。在行政復議決定書中，由審理組的行政復議人員共同署名，并加蓋行政復議機關公章。對重大案件和新類型疑難復雜案件，可以由行政復議委員會討論決定。行政復議委員會作出的決定，行政復議人員必須執(zhí)行。行政復議人員在辦理案件中，遇到重大疑難復雜情況或者審理組難以形成一致意見的，經復議機關負責人同意，可以將案件提交行政復議委員會討論決定。行政復議委員會討論決定案件，按照少數服從多數的原則執(zhí)行。行政復議機關可以設立行政復議咨詢委員會，組建行政復議專家?guī)?，為重大疑難復雜案件提供咨詢，增強行政復議案件的公正性、透明度和公信力。行政復議機關根據復議工作需要，依照法律和國家相關規(guī)定在從事與復議機關職能職責相關的職業(yè)或者教學、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔任行政復議官，探索打通行政復議官與行政法官的任職通道，經過公開遴選程序，將符合條件的行政復議官遴選到法院擔任行政法官。

（四）避免行政復議地方化，防范行政復議出現“主客場”現象

隨著行政復議體制改革深入推進，除實行中央垂直領導或者以中央為主與地方人民政府雙重領導的海關、金融、外匯、稅務等行政機關和國家安全機關繼續(xù)保留行政復議職責外，縣級以上各級人民政府只保留一個行政復議機關，由縣級以上各級人民政府統一行使行政復議職責，各級政府部門不再行使行政復議職責。行政復議體制由改革前當事人選擇的“塊塊”和“條條”兩種案件管轄模式，到改革后以“塊塊”為主、以“條條”為輔的案件管轄模式，這對行政復議工作將產生深遠影響。

行政復議體制改革有助于促進地方政府及其部門落實好化解行政爭議的屬地職責，推動行政爭議及時化解在當地，減少行政爭議向上流動或跨區(qū)域流動，將上級政府部門從大量行政復議案件辦理中抽離出來，更好地履行上級政府部門監(jiān)督指導職責。

在看到改革預期成效的同時，也要注意采取有效措施防范行政復議地方化和出現“主客場”現象，重點可做好以下幾個方面：一是落實行政復議責任制，賦予行政復議人員依法獨立辦案權，除重大敏感疑難復雜案件由行政復議委員會決定外，建立讓復議人員決定、由決定人員負責的行政復議責任體系。二是賦予申請人向上級行政復議機關申請復議的選擇權，申請人有證據證明下級行政復議機關不能公正審理復議案件或者拒不受理復議申請的，上級行政復議機關可以自行受理復議申請并審理作出復議決定，或者受理后移送下級復議機關審理。三是加強對行政復議權的制約監(jiān)督，把黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結合起來，建立行政復議監(jiān)督體系。四是建立行政復議糾錯問責機制，對于行政復議機關不作為、亂作為的，加大問責力度，增強問責的針對性、操作性和時效性。

（五）加強行政復議與行政訴訟的程序銜接，形成化解行政爭議的合力

總體來講，“行政復議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大重要途徑，兩者相互獨立、各成體系，又前后銜接、相互配合。”⑦許安標：《行政復議法實施二十周年回顧與展望》，《中國法律評論》，2019年第5期。在修法時應當避免行政復議和行政訴訟的同質化，充分發(fā)揮兩大制度的合力，建立行政爭議多元化解機制，實現訴訟內外各類解決機制的功能互補、有機銜接與整合，進一步完善訴調對接、裁審協調、復議訴訟銜接機制，確保不同解決機制在各自領域和環(huán)節(jié)中有效發(fā)揮作用，同時又能實現銜接順暢、相互配合、相互支持，強化糾紛解決效果。⑧程琥：《在法治軌道上推進行政爭議多元化解決》，《中國法律評論》，2015年第2期。

行政復議作為多元糾紛解決機制的重要方面，發(fā)揮主渠道作用離不開有效的司法監(jiān)督。2014年修訂的《行政訴訟法》確立了行政復議雙被告制度。據統計，行政復議雙被告制度的實施對于督促行政復議機關發(fā)揮監(jiān)督作用呈現出比較好的效果。行政復議決定維持率大幅下降，行政復議決定改變率大幅上升，恰恰反映了行政復議雙被告制度在解決行政爭議中的推動作用。⑨程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構建——從大數據看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，《法律適用》，2017年第23期。目前對行政復議機關作共同被告制度有反對意見，例如，有觀點認為行政復議雙被告制度目前取得了一定的成效，但從成本收益分析的角度來看，該制度存在成本過高等問題，如行政成本的增加、行政復議公信力危機加劇、原告勝訴難度增加等。⑩王青斌：《反思行政復議機關作共同被告制度》，《政治與法律》，2019年第7期。對該制度持肯定態(tài)度的專家認為，與功能目標相似但復議機關不作共同被告的其他方案相比，該制度總體成本更低，相對更符合我國當前的國情。11俞祺：《行政復議機關作共同被告制度實效考》，《中國法學》，2018年第6期。綜合利弊分析，在修法時有必要在保留行政復議機關當被告的基礎上，對行政復議機關作共同被告制度作適當調整。一是行政復議機關改變原行政行為的，由行政復議機關當被告。二是對于行政復議決定維持原行政行為的，要摒棄把行政復議決定與原行政行為視為一體的模糊認識，賦予申請人選擇權，如果申請人以行政復議機關為被告向法院提起訴訟的，法院可以通知或者依法追加被申請人作為第三人參加訴訟；如果申請人以被申請人為被告向法院提起訴訟的，法院可以通知或者依法追加行政復議機關為第三人參加訴訟。

此外，還應當重視解決行政復議決定得不到執(zhí)行的問題。實踐中，一些行政復議決定作出后，因被申請人不執(zhí)行生效行政復議決定，導致申請人反復多次向法院提起訴訟，要求被申請人執(zhí)行生效行政復議決定，陷入循環(huán)復議訴訟“怪圈”，這嚴重影響行政復議的公信力、執(zhí)行力和權威性。對此，在修法時不僅要考慮政務處分，還要考慮法律上的防范措施。