史鳳林，張志遠

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“把全面依法治國放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃、來推進”[1]194，并提出了一系列關(guān)于堅持全面依法治國的重要論述，形成了具有理論指引、實踐指向功能的全面系統(tǒng)的法治思想。習(xí)近平法治思想不僅是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論，也是馬克思主義法治理論中國化的創(chuàng)新成果。習(xí)近平法治思想的核心要義是“十一個堅持”(1)習(xí)近平法治思想的核心要義[EB/OL].(2020-11-23)[2021-12-20].https:∥www.chinanews.com.cn//11/2020/11-23/9345314.shtml.，這為新時代我國不斷提高立法工作的質(zhì)量和效率提供了根本遵循和行動指南。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了深化黨和國家機構(gòu)改革的決定和方案，開啟了新時代深化機構(gòu)改革新實踐。這次機構(gòu)改革不僅是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的系統(tǒng)重構(gòu)，也為積極探索機關(guān)運行保障立法工作積累了豐富經(jīng)驗。目前，機關(guān)運行保障立法已被十三屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，明確提出推進機關(guān)運行保障立法工作的具體要求，機關(guān)運行保障立法任務(wù)緊迫?；诹⒎ㄉ钊胴瀼亓?xí)近平法治思想的時代背景與立法保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求，國家和地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推進機關(guān)運行保障立法工作，這就需要運用法治理念和采取法治手段保障機關(guān)運行工作，逐步提升機關(guān)運行保障工作的法治化水平，確保機關(guān)運行保障工作在法治軌道上順利施行。2020年9月30日，《山西省機關(guān)運行保障條例》(以下簡稱《條例》)出臺，這是我國第一部機關(guān)運行保障方面的地方性法規(guī)。它的頒布施行，不僅是我國機關(guān)運行保障立法中一件具有里程碑意義的大事，也是新時代實現(xiàn)機關(guān)運行保障法治化的重要舉措，更是貫徹習(xí)近平法治思想的重要立法實踐。它為國家和地方機關(guān)運行保障立法貫徹習(xí)近平法治思想立法理念提供了可借鑒的藍本、積累了豐富的經(jīng)驗。因此，編撰施行機關(guān)運行保障法律是貫徹習(xí)近平法治思想關(guān)于立法工作的創(chuàng)新實踐。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是機關(guān)運行保障立法的根本原則

習(xí)近平總書記深刻指出，全面依法治國最根本的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)[1]42，機關(guān)運行保障立法作為黨政機關(guān)運行保障工作踐行全面依法治國的立法實踐，應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)是機關(guān)運行保障立法的根本原則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是機關(guān)運行保障立法所必須遵循的重大政治原則，也是機關(guān)運行保障立法創(chuàng)新發(fā)展的根本政治立場。如，國家機關(guān)事務(wù)管理局正在起草過程中的《機關(guān)運行保障法草案(征求意見稿)》第四條就確立了“機關(guān)運行保障工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。為此，《條例》在制定過程中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。

(一)發(fā)揮黨的地方委員會在機關(guān)運行保障立法中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

習(xí)近平總書記指出，黨應(yīng)切實發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[2]，據(jù)此，發(fā)揮黨的地方委員會在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是機關(guān)運行保障立法的應(yīng)然之舉。機關(guān)運行保障立法事關(guān)為我黨地方各級政府及相關(guān)工作部門的財政預(yù)算、公物管理、政府采購等一系列機關(guān)事務(wù)運行提供法治保障，這就要求發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級人大及其常委會的主導(dǎo)組織與安排部署機關(guān)運行保障立法工作的積極作用，可具體體現(xiàn)在地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)本級人大及其常委會的立法工作上。

2019年3月1日，接到國家機關(guān)事務(wù)管理局下發(fā)的決定在山西省開展機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理專項試點工作的通知后，山西省委高度重視,積極推動和大力支持制定機關(guān)運行保障地方性法規(guī)的工作，并對山西省機關(guān)運行保障立法工作作出具體指示。山西省委在此次的扎實搞好機關(guān)運行保障專項試點工作和立法工作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。山西省委為《條例》的制定頒行提供了強有力的政治組織引領(lǐng)，順利地推動了機關(guān)運行保障立法的各項工作。這不僅形成了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)事務(wù)管理部門工作的新局面，也推動機關(guān)事務(wù)管理部門提高政治站位且順利實施工作。事實上，正是在山西省委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，《條例》在制定過程中在地方機關(guān)部門之間的人員調(diào)派、事務(wù)調(diào)遣、資源調(diào)動等方面才更加便利，這也為國家在制定機關(guān)運行保障立法工作中發(fā)揮黨的地方委員會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用起到了良好的示范效果。

(二)推動全面從嚴(yán)治黨融入機關(guān)運行保障立法

機關(guān)運行保障工作涉及行政機關(guān)必要經(jīng)費、固定資產(chǎn)和運行服務(wù)等內(nèi)在資源領(lǐng)域，是行政機關(guān)工作人員廉政建設(shè)的重點領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅持全面從嚴(yán)治黨的基本要求。因此，從發(fā)揚黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)良作風(fēng)的角度而言，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)把加快推動全面從嚴(yán)治黨的要求融入機關(guān)運行保障立法。這就要求在推進機關(guān)運行保障立法過程中，對機關(guān)運行所需的經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)等必要保障提供法律規(guī)范和法治保障，以法律規(guī)范的形式確立機關(guān)運行保障領(lǐng)域的事項標(biāo)準(zhǔn)、運行機制和法律責(zé)任，確保保障內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化和責(zé)任化，將“厲行法治、反對浪費”的政治要求規(guī)范化和法治化不斷融入機關(guān)運行保障立法。這樣不僅有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且能夠助推全面從嚴(yán)治黨。更進一步來說，推動全面從嚴(yán)治黨融入機關(guān)運行保障立法，不僅能夠?qū)⑽尹h內(nèi)部紀(jì)律和作風(fēng)規(guī)范等政治要求法律化，而且還能在法律層面上進一步規(guī)范和保障黨政機關(guān)運行合法化，從而實現(xiàn)機關(guān)運行保障的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的有機統(tǒng)一。正如《條例》在第一條開宗明義指出，機關(guān)運行保障工作應(yīng)“節(jié)約機關(guān)運行成本”，在第八條明確各級機關(guān)厲行勤儉節(jié)約、建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的目標(biāo)，同時從保障制度、服務(wù)保障事項、保障計劃、監(jiān)督檢查四個方面系統(tǒng)規(guī)定機關(guān)事務(wù)管理部門合理規(guī)劃機關(guān)運行保障工作的基本框架，在條文規(guī)定中具體落實全面從嚴(yán)治黨融入機關(guān)運行保障立法。

二、以人民為中心是機關(guān)運行保障立法的核心價值

堅持以人民為中心是習(xí)近平法治思想中立法價值的核心要義。習(xí)近平總書記強調(diào)，依法治國必須堅持人民主體地位，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志[1]107。通過立法確立和保障人民基本權(quán)利是踐行習(xí)近平法治思想，將堅持以人民為中心作為立法核心價值的主要方式。機關(guān)運行保障立法作為新時代立法工作的重要任務(wù)，為順應(yīng)深入貫徹習(xí)近平法治思想的時代要求，應(yīng)當(dāng)將堅持以人民為中心作為立法核心價值。這就要求機關(guān)運行保障立法體現(xiàn)民主性與科學(xué)性的特征，充分反映人民的根本利益和共同意志。因此，以人民為中心是機關(guān)運行保障立法的核心價值。

(一)機關(guān)運行保障立法蘊含全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨

習(xí)近平總書記強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨堅持執(zhí)政為民，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵3]同時，他指出，行政機關(guān)必須把為民造福作為最重要的政績[4]。這均指明，行政機關(guān)作為依法治國主體的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)下治國理政的主力軍，應(yīng)當(dāng)時刻堅持為人民服務(wù)的根本宗旨。機關(guān)運行保障立法是為行政機關(guān)能順利實施行政活動從而更好保護人民合法權(quán)益提供的重要法律保障，同樣應(yīng)當(dāng)遵循全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。正如《條例》第八條、第十九條均表明本法旨在制定服務(wù)于人民群眾的法律?！稐l例》還在總則、服務(wù)保障事項方面深刻體現(xiàn)了為人民服務(wù)的根本宗旨。由此可見，機關(guān)運行保障立法應(yīng)當(dāng)秉持服務(wù)為民的立法理念，充分體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的為人民服務(wù)的根本宗旨(2)參見《山西省機關(guān)運行保障條例》第八條規(guī)定：“各級機關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行機關(guān)運行保障制度和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范使用經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，建設(shè)節(jié)約型機關(guān)?！薄渡轿魇C關(guān)運行保障條例》第十九條規(guī)定：“縣級以上機關(guān)事務(wù)管理部門商有關(guān)部門后，可以將閑置辦公用房轉(zhuǎn)為便民服務(wù)、社區(qū)活動等公益場所，或者按照有關(guān)規(guī)定置換為其他符合國家政策和需要的資產(chǎn)?！?。

(二)機關(guān)運行保障立法落實人民群眾參與立法

人民群眾參與立法是立法程序的重要組成部分，習(xí)近平總書記對此指出，要“擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見”[1]20。機關(guān)運行保障立法應(yīng)當(dāng)落實人民群眾參與立法。原因在于：機關(guān)運行保障工作是一種內(nèi)部行政行為，是為行政機關(guān)在作出外部行政行為時提供內(nèi)部必要保障，本質(zhì)上與外部行政行為相區(qū)別，并不是以行政相對人為行政對象，但是由于內(nèi)部保障的失位和不充分導(dǎo)致外部行政行為不作為、亂作為等現(xiàn)象頻發(fā)的實踐表明，只有內(nèi)部保障到位才能有效提高外部行政的效能，確保外部行政行為服務(wù)于人民群眾，從而更好地維護行政相對人的合法權(quán)益。據(jù)此，機關(guān)運行保障立法與人民合法權(quán)益緊密相關(guān)。因此，機關(guān)運行保障立法過程中充分落實人民群眾參與立法具有重要意義。正如，制定《條例》的立法團隊積極落實人民群眾參與立法，在機關(guān)運行保障立法中共計開展立法專項調(diào)研13次、大型立法論證3次、中小型立法論證6次，召開立法協(xié)調(diào)會5次、收集立法修改完善意見238條，采納立法建議16條。

(三)機關(guān)運行保障立法規(guī)定主動接受人民群眾監(jiān)督

機關(guān)運行涉及行政機關(guān)的行政活動，習(xí)近平總書記對此指出，要堅持以公開促公正、以透明保廉潔，要增強主動公開、主動接受監(jiān)督的意識。機關(guān)運行保障活動作為對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督的行政活動(3)參見《機關(guān)運行保障法(征求意見稿)》第三條規(guī)定，“本法所稱機關(guān)運行保障，是指對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源等資源要素進行統(tǒng)籌配置，為機關(guān)履行職責(zé)提供保障的行政活動。”《山西省機關(guān)運行保障條例》第三條規(guī)定，“本條例所稱機關(guān)運行保障,是指對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等行政活動?！蓖ㄟ^法條可以得知，機關(guān)運行保障的概念是作為對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等的行政活動。，涉及對國有財產(chǎn)的管理與處分，應(yīng)當(dāng)接受廣泛的監(jiān)督。其中，人民群眾監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要方面，立法應(yīng)規(guī)定機關(guān)運行保障主管部門主動接受人民群眾的監(jiān)督。原因在于：一方面，機關(guān)運行保障立法是通過制定法律為行政機關(guān)事務(wù)運行后勤保障提供法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定主動公開與主動接受監(jiān)督，才能更好地體現(xiàn)以人民為中心和服務(wù)為民的立法理念。另一方面，機關(guān)運行保障主管部門是對國有資產(chǎn)的直接處分，是為更好地維護國有資產(chǎn)安全和保障國有資產(chǎn)的科學(xué)使用、合理配置并防止其流失，因此該部門的工作更加需要公開透明，更有必要加強人民群眾監(jiān)督。據(jù)此，機關(guān)運行保障立法應(yīng)確立人民群眾監(jiān)督。

機關(guān)運行保障立法規(guī)定主動接受人民群眾監(jiān)督具體應(yīng)包括兩個方面：主動公開與事后監(jiān)督。其一，機關(guān)運行保障主管部門主動公開保障事項。正如《條例》第三十七條將公開原則規(guī)范化，明確縣級以上機關(guān)事務(wù)管理部門和各級機關(guān)負有公開保障事項的職責(zé)(4)參見《山西省機關(guān)運行保障條例》第三十七條規(guī)定：“縣級以上機關(guān)事務(wù)管理部門和各級機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開機關(guān)運行保障有關(guān)事項，接受社會監(jiān)督?！保@個條文是對行政機關(guān)信息公開原則的具體貫徹。其二，機關(guān)運行保障主管部門建立并完善事后社會監(jiān)督制度。正如《條例》特設(shè)第五章“監(jiān)督檢查”一章，包含主動公開、接受監(jiān)督、征求建議、監(jiān)督職責(zé)、調(diào)查處理等(5)參見《山西省機關(guān)運行保障條例》第四十一條規(guī)定：“縣級以上機關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)建立投訴舉報制度，受理機關(guān)運行保障工作方面的投訴、舉報，并依法調(diào)查處理。任何組織或者個人對違反本條例的行為，有權(quán)向有關(guān)部門投訴、舉報?！薄C關(guān)運行保障立法規(guī)定接受人民群眾監(jiān)督，不僅拓寬了人民群眾對機關(guān)運行保障監(jiān)督的途徑，同時也為推進服務(wù)型、廉潔型黨政機關(guān)建設(shè)提供法治保障。

三、依憲治國、依憲執(zhí)政是機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)

“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”不僅是新時代依法治國的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，同時也是我國立法工作所必須遵循的基本依據(jù)。習(xí)近平總書記強調(diào)：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程”[1]126；“憲法是全面依法治國的根本依據(jù)”[1]201。因此，機關(guān)運行保障法作為《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)的下位法，其制定和完善同樣必須以憲法的基本內(nèi)容、基本精神和基本原則為基本依據(jù)。

(一)我國現(xiàn)行《憲法》的精簡高效原則作為機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)

我國現(xiàn)行《憲法》第二十七條規(guī)定國家機關(guān)實行精簡高效原則(6)參見《中華人民共和國憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！?，《條例》中則是通過規(guī)定原則和規(guī)則相結(jié)合的方法落實《憲法》的精簡高效原則。其一，《條例》第四條規(guī)定了機關(guān)運行保障遵循提升效能的重要原則，構(gòu)建了機關(guān)運行保障工作的基本性質(zhì)、價值取向和運行方向，通過集中統(tǒng)一化管理、標(biāo)準(zhǔn)化操作、規(guī)范化流程，以達致精簡。其二，《條例》第二、三、四章明確規(guī)定了機關(guān)運行保障的保障制度、保障事項、保障計劃，以此具體指明機關(guān)運行保障落實精簡效能原則的具體范圍和具體做法。這些條款作為機關(guān)運行保障立法貫徹落實現(xiàn)行《憲法》精簡高效原則的具體方式和手段，其根本目標(biāo)都是提升保障水平、提高保障效率。

(二)我國現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則作為機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)

依據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則(7)參見《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”，各級政府程序上是由人民代表大會選舉產(chǎn)生，實質(zhì)上是人民選舉的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督。機關(guān)運行保障工作作為政府機關(guān)的重要內(nèi)部工作，始終秉持人民至上的理念，因而不僅需要通過立法的形式規(guī)范和確保機關(guān)運行保障的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，更需要確立人民監(jiān)督機關(guān)運行保障工作的規(guī)范，以更好地保障人民的知情權(quán)、建策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在具體貫徹這一憲法原則中，《條例》第三十七條、四十一條均規(guī)定，縣級以上機關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)依法公開有關(guān)事項和接受社會監(jiān)督。因此，我國將現(xiàn)行《憲法》的人民主權(quán)原則作為機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)。

(三)我國現(xiàn)行《憲法》的厲行節(jié)約精神作為機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)

我國現(xiàn)行《憲法》第十四條規(guī)定了國家厲行節(jié)約精神(8)參見《中華人民共和國憲法》第十四條規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費?！薄C關(guān)運行保障立法從立法基本原則、基本目標(biāo)、具體內(nèi)容、管理監(jiān)督四個方面深刻貫徹厲行節(jié)約的憲法精神。其一，《條例》第一條規(guī)定了節(jié)約機關(guān)運行成本的基本原則。其二，《條例》第八條規(guī)定了建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的基本目標(biāo)，并要求從合理使用經(jīng)費、均衡配置資產(chǎn)、節(jié)約能源等方面實現(xiàn)該目標(biāo)。其三，《條例》第十九條、二十三條規(guī)定機關(guān)運行保障部門對閑置資產(chǎn)利用管理的具體內(nèi)容；《條例》第二十七條規(guī)定機關(guān)運行保障部門加強用餐管理，杜絕餐飲浪費。其四，《條例》第二十八條規(guī)定了機關(guān)運行保障部門對節(jié)約能源資源的管理監(jiān)督。由此可見，我國將現(xiàn)行《憲法》的厲行節(jié)約精神作為機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)。

四、科學(xué)立法是機關(guān)運行保障立法的現(xiàn)實要求

科學(xué)立法的核心不僅在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，提高立法工作質(zhì)量和效率，還同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化始終緊密相連。習(xí)近平總書記強調(diào)，重大事項改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)[1]73。同時，他指出：“要圍繞黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署以及深化黨和國家機構(gòu)改革涉及的立法問題，完善全國人大常委會和國務(wù)院的立法規(guī)劃，加強重點領(lǐng)域立法?！盵1]233機關(guān)運行保障改革作為深化機構(gòu)改革和確保國家發(fā)展的重大制度改革，實現(xiàn)機關(guān)運行保障的法治化必須做到重大改革于法有據(jù)。目前，十三屆全國人大常委會已明確提出推進機關(guān)運行保障立法工作的具體要求。機關(guān)運行保障立法，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)立法作為理論支撐和實踐指向。

(一)科學(xué)立法指導(dǎo)機關(guān)運行保障立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變

科學(xué)立法理念指導(dǎo)機關(guān)運行保障立法，實現(xiàn)了機關(guān)運行保障立法相較于傳統(tǒng)機關(guān)事務(wù)管理立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在三個方面：(1)機關(guān)運行保障立法整體上形成了包括總則、保障職責(zé)、保障事項、保障機制、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任的法律框架；(2)機關(guān)運行保障立法實現(xiàn)了從事務(wù)管理向服務(wù)保障的立法理念轉(zhuǎn)變；(3)機關(guān)運行保障立法形成了以保障職責(zé)為總體要求，以保障事項為具體內(nèi)容，以保障機制為實施機制，以監(jiān)督檢查為監(jiān)督機制和以法律責(zé)任為處罰事項的整體布局。因此，應(yīng)堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，將科學(xué)立法作為機關(guān)運行保障立法的現(xiàn)實要求，實現(xiàn)機關(guān)運行保障立法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。

(二)機關(guān)運行保障立法體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性、合法性

機關(guān)運行保障立法從立法方法、立法模式、立法理念體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性、合法性。其一，在立法方法方面，機關(guān)運行保障立法采取先行先試與專項試點同步進行的立法方法特色。在十三屆全國人大常委會明確提出推進機關(guān)運行保障立法工作任務(wù)后，國家機關(guān)事務(wù)管理局決定在山西省先開始機關(guān)運行保障立法工作，一方面是為中央和地方制定機關(guān)運行保障法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等其他法律規(guī)范積累立法經(jīng)驗，另一方面是為中央和地方制定機關(guān)運行保障法律提供可借鑒的立法文本。這種立法方法在一定程度上可以避免盲目立法，同時，立法結(jié)合我國的國情和各省的實際情況，以保證制定科學(xué)的機關(guān)運行保障法。其二，在立法模式方面，由于機關(guān)運行保障立法適用范圍涵蓋黨政機關(guān)及參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位，立法模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性。在山西省機關(guān)運行保障立法中，形成省委領(lǐng)導(dǎo)、省人大主導(dǎo)、省政府依托、司法廳協(xié)助、省直屬機關(guān)事務(wù)管理局牽頭、專家學(xué)者參與研究的立法模式，該立法團隊廣泛征求全省各級黨政機關(guān)及相關(guān)事業(yè)單位的意見，深度開展13次立法調(diào)研，共計召開14次立法論證會，收集立法完善意見238條。這種創(chuàng)新的立法模式體現(xiàn)了立法的民主性。其三，在立法理念方面，機關(guān)運行保障立法突出服務(wù)保障的立法理念。在該立法理念的指導(dǎo)下，機關(guān)運行保障立法從保障目的、保障原則、保障內(nèi)容等方面為機關(guān)運行提供法治化保障，為黨政機關(guān)有效降低運行成本與節(jié)約處置運行資產(chǎn)提供法律依據(jù)和法律規(guī)范，這是合法性的必然體現(xiàn)。

(三)機關(guān)運行保障立法體現(xiàn)立法的體系性、邏輯性、完備性

機關(guān)運行保障立法從立法制度、立法體例、立法內(nèi)容體現(xiàn)立法的體系性、邏輯性、完備性。其一，在立法制度方面，機關(guān)運行保障立法包括宏觀保障原則制度和微觀保障內(nèi)容制度，是立法體系性的深刻體現(xiàn)。這樣不僅突破不同時期出臺的機關(guān)運行保障相關(guān)單行規(guī)定的限制，也可以有效解決過去有關(guān)機關(guān)事務(wù)法律的分散性、沖突性和不成體系性等問題。其二，在立法體例方面，機關(guān)運行保障立法形成了綜合化、全面化、系統(tǒng)化的體例，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓浴＞C合化是指機關(guān)運行保障立法整合過去單行法對機關(guān)事務(wù)的不同規(guī)定，集中規(guī)定機關(guān)運行保障事項，主要包括辦公場所保障、公務(wù)活動保障和社會責(zé)任。全面化是指機關(guān)運行保障立法的適用范圍全面，現(xiàn)已擴大到人大機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、政協(xié)機關(guān)在內(nèi)的黨政機關(guān)與參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位，實現(xiàn)一體保障規(guī)范。系統(tǒng)化是指機關(guān)運行保障立法體例完善，從總則、保障職責(zé)、保障事項到具體保障機制，再到事后監(jiān)督檢查和相關(guān)責(zé)任主體法律責(zé)任等方面做出規(guī)定?？梢哉f，機關(guān)運行保障立法構(gòu)筑了概念話語、基本原則、適用范圍、運行規(guī)則與事后監(jiān)督的邏輯體系。其三，在立法內(nèi)容方面，機關(guān)運行保障立法是制定一部綜合性的法律，具有內(nèi)容上的完備性。其通過吸收現(xiàn)行機關(guān)運行保障方面的全部法律規(guī)范，以綜合的方式覆蓋機關(guān)運行保障制度的全領(lǐng)域和各方位。

五、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機關(guān)運行保障立法的基本目標(biāo)

黨的十八屆三中全會以來，我國將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著我們黨對國家發(fā)展的充分認識和應(yīng)對國家治理的創(chuàng)新舉措。機關(guān)事務(wù)管理體制改革作為國家治理中深化改革的重要一環(huán)，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。從延安時期、建國初期和改革開放時期到新時代，縱觀機關(guān)運行保障工作的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，在推進機關(guān)運行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的過程中，始終離不開相關(guān)法律的剛性約束，如《機關(guān)事務(wù)管理條例》《預(yù)算法》《節(jié)約能源法》等等，并且相關(guān)法律的約束力是逐漸遞增的。但同時也存在缺乏系統(tǒng)的機關(guān)運行保障立法、相關(guān)立法不成體系與分散落后等問題，這就在一定程度會給機關(guān)運行保障具體工作造成實踐困擾。那么，加快推進機關(guān)運行保障立法就必須與黨和國家的中心任務(wù)、中心理念、中心規(guī)劃步調(diào)一致且相互契合，因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機關(guān)運行保障立法的基本目標(biāo)。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，“要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，指明法治對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性和不可替代性，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是法治的基本目標(biāo)。而機關(guān)運行保障法律作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是行政領(lǐng)域的保障性、基礎(chǔ)性法律，是規(guī)范機關(guān)事務(wù)工作、保障機關(guān)正常運行、降低機關(guān)運行成本與建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，與國家改革、社會治理始終緊密相連。因此，通過機關(guān)運行保障立法，保障機關(guān)事務(wù)管理改革全面深化，是具體貫徹習(xí)近平法治思想的生動實踐，其基本目標(biāo)在于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2021年6月，國家機關(guān)事務(wù)管理局編制的《機關(guān)事務(wù)工作“十四五”規(guī)劃》明確了“堅持依法保障”的主要原則，列明機關(guān)運行保障立法作為制度建設(shè)的定性指標(biāo),將“機關(guān)事務(wù)管理改革全面深化”作為發(fā)展目標(biāo)之一，并指出加快推進機關(guān)運行保障立法以進一步深化機關(guān)事務(wù)管理體制機制改革，這些均表明機關(guān)運行保障立法是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)保障體系和保障能力現(xiàn)代化、規(guī)范化、法治化的重要措施和必然選擇。山西省在編撰機關(guān)運行保障地方性法規(guī)的過程中，始終堅持以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本目標(biāo)，大大提升了山西省機關(guān)運行事務(wù)的保障體系和保障能力。主要表現(xiàn)在三個方面：一是基本形成機關(guān)事務(wù)管理部門服務(wù)保障格局，搭建并完善機關(guān)事務(wù)管理部門職責(zé)架構(gòu)；二是基本形成機關(guān)事務(wù)管理部門相關(guān)資源統(tǒng)一部署和配置，優(yōu)質(zhì)高效開展服務(wù)保障工作；三是基本形成機關(guān)事務(wù)數(shù)字化平臺建設(shè)格局，提升公務(wù)綜合資源利用效率。這些成功的實踐經(jīng)驗最終以《條例》的形式固定化、規(guī)范化與法律化。由此可見，機關(guān)運行保障立法應(yīng)以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本目標(biāo)，這是推進全面依法治國戰(zhàn)略、實現(xiàn)機關(guān)運行保障法治化的重要舉措。