向俊杰

濟(jì)南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊(duì)

0 前言

能源資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，節(jié)約資源是我國的基本國策。能源消費(fèi)包費(fèi)制不但會(huì)造成能源資源的大量浪費(fèi)，與節(jié)約資源背道而馳，同時(shí)也可能加劇能源資源供需矛盾、破壞和污染環(huán)境，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和可持續(xù)發(fā)展。能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察是發(fā)現(xiàn)和制止能源消費(fèi)包費(fèi)制最為主要和重要的手段，其有效實(shí)施對(duì)我國的資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)，乃至于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，由于實(shí)踐中對(duì)其作用和意義理解不到位，且對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制的內(nèi)涵和外延界定不明確、不統(tǒng)一，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中存在對(duì)其重視程度不夠、判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、實(shí)施程序不規(guī)范等一系列問題。本文將在分析能源消費(fèi)包費(fèi)制立法規(guī)定和目的的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)其內(nèi)涵與外延進(jìn)行明確界定，對(duì)其監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理設(shè)定，并就有效促進(jìn)和進(jìn)一步規(guī)范能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察的實(shí)施提出自己的建議，以期對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)，乃至于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有所增益。

1 法律規(guī)定和立法目標(biāo)

能源消費(fèi)包費(fèi)制是指不按照使用量對(duì)能源消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)，而是用多用少都收同樣費(fèi)用或者不收取任何費(fèi)用的一種能源消費(fèi)管理方式［1］。能源消費(fèi)包費(fèi)制是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)和完善，其存在的制度依據(jù)早已不復(fù)存在。早在1980年的《國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》中就作出了“限期取消民用電包費(fèi)制”的工作安排，到1997年頒布《節(jié)約能源法》時(shí)，明確規(guī)定“單位職工和其他城鄉(xiāng)居民使用……能源應(yīng)當(dāng)……不得無償使用或者實(shí)行包費(fèi)制”，在2007年修訂《節(jié)約能源法》時(shí)，將上述表述修改為第28條的“能源生產(chǎn)經(jīng)營單位不得向本單位職工無償提供能源。任何單位不得對(duì)能源消費(fèi)實(shí)行包費(fèi)制”，2016年和2018年兩次修訂《節(jié)約能源法》，都沿用了2007年的第28條的規(guī)定。此外，為貫徹落實(shí)《節(jié)約能源法》的上述規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制的管理，一些省、市的地方性法規(guī)或政府規(guī)章也對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制作出了與《節(jié)約能源法》相同或類似的規(guī)定。

能源消費(fèi)包費(fèi)制立法是國家以法律規(guī)定的形式對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制予以禁止，并對(duì)違法行為予以處理的一種制度安排。根據(jù)現(xiàn)行《節(jié)約能源法》第28條的規(guī)定，能源消費(fèi)包費(fèi)制包括兩種情況：能源生產(chǎn)經(jīng)營單位向本單位職工無償提供能源；任何單位對(duì)能源消費(fèi)實(shí)行包費(fèi)制。其中，能源是指煤炭、石油、天然氣、生物質(zhì)能和電力、熱力以及其它直接或通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，能源生產(chǎn)經(jīng)營單位是指對(duì)能源資源進(jìn)行開采、生產(chǎn)、加工處理和銷售的單位，能源消費(fèi)是指對(duì)能源資源進(jìn)行直接消耗利用的行為，包費(fèi)制是指無償使用或者支付一定費(fèi)用后無限量的使用，包括無償提供、以低于市場價(jià)格提供或者按能源消費(fèi)量給予補(bǔ)貼等多種情形。取消和禁止能源消費(fèi)包費(fèi)制，不僅是對(duì)能源資源的開采、生產(chǎn)、加工處理和銷售單位的法定要求，而是所有單位都應(yīng)當(dāng)遵守的強(qiáng)制性法定義務(wù)。

能源消費(fèi)包費(fèi)制，一方面會(huì)導(dǎo)致能源使用者缺少經(jīng)濟(jì)約束，造成能源資源浪費(fèi)，不利于其樹立節(jié)能意識(shí)，養(yǎng)成良好的節(jié)能習(xí)慣，另一方面還會(huì)加劇能源供需矛盾、造成環(huán)境污染與破壞，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。通過全國人大常委會(huì)立法的方式對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制作出禁止性規(guī)定，不但能夠凸顯該問題的嚴(yán)重性，增強(qiáng)對(duì)其管理依據(jù)的權(quán)威性和強(qiáng)制性，更是能夠在全社會(huì)普及杜絕浪費(fèi)、提倡節(jié)約的立法精神，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約資源、保護(hù)和改善環(huán)境。能源消費(fèi)包費(fèi)制立法，在倡導(dǎo)綠色、節(jié)能、低碳生產(chǎn)生活方式和努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的當(dāng)下，仍然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2 立法的內(nèi)涵與外延

盡管《節(jié)約能源法》和一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章已對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制作出了具體規(guī)定，但是由于現(xiàn)實(shí)中對(duì)相關(guān)規(guī)定的具體含義理解不透徹、不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致實(shí)踐中的一些涉及能源消費(fèi)包費(fèi)制的管理或執(zhí)法行為不規(guī)范、不貼切，不但影響和制約了其效用的發(fā)揮，甚至還造成了阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、有效發(fā)展的新問題。要想正確理解和準(zhǔn)確適用能源消費(fèi)包費(fèi)制的立法規(guī)定，就必須要對(duì)能源消費(fèi)包費(fèi)制立法本身的內(nèi)涵和外延有一個(gè)明確的界定，即對(duì)其適用范圍、規(guī)制對(duì)象、規(guī)制行為以及與其它法律規(guī)定之間的關(guān)系有一個(gè)全面、正確的認(rèn)識(shí)。

1）能源消費(fèi)包費(fèi)制立法的適用范圍既包括單位的生產(chǎn)經(jīng)營用能，也包括城鄉(xiāng)居民個(gè)人或家庭的衣、食、住、行等生活方面的用能。盡管能源消費(fèi)包費(fèi)制立法一開始具體規(guī)定的是“民用電”“單位職工和其他城鄉(xiāng)居民使用……能源”等內(nèi)容，但是根據(jù)現(xiàn)行《節(jié)約能源法》的規(guī)定，不論是民用（生活用能）還是生產(chǎn)用能，只要其符合無償使用或者支付一定費(fèi)用后無限量使用的情形，就構(gòu)成了能源消費(fèi)包費(fèi)制。任何單位（包括能源生產(chǎn)經(jīng)營單位）向其職工以無償、低于市場價(jià)格，或者按能源消費(fèi)量給予補(bǔ)貼等方式提供能源的，就屬于能源消費(fèi)包費(fèi)制，以同樣方式向其他第三方（包括自然人、法人和非法人組織）提供能源的，也同樣屬于能源消費(fèi)包費(fèi)制，不管其職工或第三方將上述能源用于生活還是生產(chǎn)。

2）能源消費(fèi)包費(fèi)制立法規(guī)定作為強(qiáng)制性法定節(jié)能義務(wù)，其規(guī)制對(duì)象是“單位”。縱觀整個(gè)節(jié)能法律法規(guī)體系，強(qiáng)制性法定節(jié)能義務(wù)的承擔(dān)主體都是“單位”，節(jié)能法律法規(guī)對(duì)自然人的用能行為從未作出過強(qiáng)制性的要求或規(guī)定。這一方面是因?yàn)楣?jié)能立法的目的是為了通過提高能源利用效率，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源，從而達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而為個(gè)人全面而自由的發(fā)展提供良好的物質(zhì)環(huán)境和社會(huì)條件。從根本上來說，我國節(jié)能立法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都是為了促進(jìn)和保障而不是為了限制或制約個(gè)人的發(fā)展或行為，對(duì)個(gè)人的用能行為設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)與此立法精神不相符。另一方面是因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，相對(duì)于“單位”，通過強(qiáng)制性的法律規(guī)定或措施規(guī)制個(gè)人用能行為所需的綜合成本更高、可取得的成效更小。為了保證法律資源的整體效率，平衡能源管理領(lǐng)域中的成本—收益關(guān)系，強(qiáng)制性法定節(jié)能義務(wù)應(yīng)當(dāng)且也只能針對(duì)“單位”進(jìn)行設(shè)定，而不能也不適宜對(duì)個(gè)人設(shè)定。因?yàn)?，無論是從用能行為的集中度還是從單個(gè)個(gè)體的用能量上來看，單位都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人。

3）能源消費(fèi)包費(fèi)制立法的規(guī)制行為不是單位本身的用能行為，而是其對(duì)第三方用能行為實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的行為。相較于其他直接規(guī)制單位本身用能行為的規(guī)定，如：單位產(chǎn)品能耗限額制度、用能設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰制度等，能源消費(fèi)包費(fèi)制立法涉及到兩個(gè)獨(dú)立主體的不同行為：第三方對(duì)能源資源的直接消耗利用行為；單位對(duì)前述用能行為的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼行為。沒有獨(dú)立的第三方，僅僅是單位對(duì)其內(nèi)部車間、部門或分公司的能源管理或補(bǔ)貼行為，不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制。同樣，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼不是針對(duì)第三方的直接消耗能源資源的行為，而是針對(duì)其它商業(yè)或經(jīng)營活動(dòng)的行為，也不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼有多種表現(xiàn)形式，主要包括以無償或低于市場價(jià)格提供，或者按能源消費(fèi)量給予補(bǔ)貼等。

4）能源消費(fèi)包費(fèi)制立法不能也沒有突破民法中有關(guān)物權(quán)和債權(quán)等的相關(guān)規(guī)定。盡管我國實(shí)行能源資源國家所有權(quán)制度［2］，但是能源產(chǎn)品，包括煤炭、石油、天然氣、電力、熱力等，卻可以作為私有財(cái)產(chǎn)被私人占有、使用、收益或處分。根據(jù)我國現(xiàn)行《民法典》的相關(guān)規(guī)定，任何人對(duì)其合法擁有的財(cái)產(chǎn)都具有自由支配的權(quán)利。就能源產(chǎn)品而言，其可以自行消耗利用，也可以通過合同約定轉(zhuǎn)讓與他人。無論是從立法目的還是從具體規(guī)定來看，能源消費(fèi)包費(fèi)制立法都不是要突破《民法典》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)私人擁有的能源產(chǎn)品上的物權(quán)或債權(quán)進(jìn)行干涉，相反，其目的是為了更好地保障和促進(jìn)個(gè)人合法權(quán)益全面和充分行使，其具體規(guī)定與“有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”這一民事主體從事民事活動(dòng)的基本原則高度吻合。能源消費(fèi)包費(fèi)制立法針對(duì)的是損害社會(huì)公共利益的能源資源浪費(fèi)行為，而不是私人能源產(chǎn)品的合理使用與依法處理。只有當(dāng)單位在民事活動(dòng)中以無償或低于市場價(jià)格，或者按能源消費(fèi)量給予補(bǔ)貼等方式向第三方提供能源產(chǎn)品，使其無償使用或支付一定費(fèi)用后無限量使用能源資源，從而會(huì)造成不必要的資源浪費(fèi)，損害公共利益時(shí)，管理節(jié)能工作的部門才會(huì)對(duì)私權(quán)的行使作出一定的限制，責(zé)令限期改正或處以一定數(shù)額的罰款。

3 監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)

能源消費(fèi)包費(fèi)制監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)是指在節(jié)能監(jiān)察過程中，判斷單位是否存在能源消費(fèi)包費(fèi)制的依據(jù)。其設(shè)定，直接決定著能源消費(fèi)包費(fèi)制立法效能的發(fā)揮，影響和制約著綠色、節(jié)能、低碳生產(chǎn)、生活方式的形成以及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從滿足實(shí)際工作需要、實(shí)現(xiàn)立法目的等角度出發(fā)，綜合考慮標(biāo)準(zhǔn)的客觀性、可驗(yàn)證性和科學(xué)性、合理性等因素，判斷單位是否存在能源消費(fèi)包費(fèi)制，應(yīng)當(dāng)考慮下列四個(gè)要素：

1）主體，必須存在兩個(gè)獨(dú)立的民事主體，即提供能源產(chǎn)品的單位和實(shí)施用能行為的第三方。

2）計(jì)量，配備符合國家規(guī)定的計(jì)量器具，如實(shí)記錄消耗能源的種類、品質(zhì)和數(shù)量，保證計(jì)量數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

3）收費(fèi)，單位對(duì)第三方按其能源使用量進(jìn)行收費(fèi)。

4）價(jià)格，收費(fèi)價(jià)格不得低于市場價(jià)格。

當(dāng)單位與第三方的能源轉(zhuǎn)讓關(guān)系中，不能同時(shí)滿足上述2）、3）、4）要素，則其間就存在著能源消費(fèi)包費(fèi)制，而當(dāng)同時(shí)滿足上述2）、3）、4）要素時(shí)，則單位與第三方之間不存在能源消費(fèi)包費(fèi)制。

能源消費(fèi)包費(fèi)制本身具有復(fù)雜性、隱蔽性、多變性等特征，在一些特殊情況下，判斷單位是否存在能源消費(fèi)包費(fèi)制，不能只看表象，而應(yīng)嚴(yán)格按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

比如之一：單位系統(tǒng)內(nèi)的食堂、宿舍、文娛、休閑等方面的用能行為。如果上述用能部門是由單位自行經(jīng)營管理，則無論對(duì)其用能行為是否予以計(jì)量或按照市場價(jià)格予以收費(fèi)，都不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制，因?yàn)樯鲜霾块T的用能行為屬于單位本身的用能行為，此時(shí)不存在實(shí)施用能行為的第三方，不符合監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)中的要素1）；如果上述用能部門是由第三方經(jīng)營管理而由單位提供能源，則在不能同時(shí)滿足上述2、3）、4）要素時(shí)，將構(gòu)成單位對(duì)第三方實(shí)施能源消費(fèi)包費(fèi)制，只有在同時(shí)滿足上述2）、3）、4）要素時(shí)，才不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制。

比如之二：員工能源消費(fèi)報(bào)銷或補(bǔ)貼行為，如對(duì)員工住房的水、電、燃?xì)赓M(fèi)或交通工具的汽油費(fèi)等的報(bào)銷或補(bǔ)貼。此時(shí)主要看員工的能源消費(fèi)行為與單位業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性，即當(dāng)員工的能源消費(fèi)行為完全是為了履行單位業(yè)務(wù)或與其密切相關(guān)時(shí)，則員工的能源消費(fèi)行為應(yīng)當(dāng)視為單位本身的能源消費(fèi)行為，報(bào)銷或補(bǔ)貼不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制；而當(dāng)員工的能源消費(fèi)行為與履行單位業(yè)務(wù)無關(guān)時(shí)，則報(bào)銷或補(bǔ)貼就構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制。員工的能源消費(fèi)行為與單位業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)弱，需要根據(jù)具體情況具體分析，不能一概而論。

比如之三：總、分公司和母、子公司之間的能源供應(yīng)關(guān)系。一般來說，分公司在法律上不具有獨(dú)立法人地位，屬于總公司的一部分，總、分公司實(shí)為一個(gè)民事主體，因此總、分公司之間一般不構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制；但是如果分公司屬于我國民法中的非法人組織，具有獨(dú)立的民事主體地位，則此時(shí)總、分公司之間的能源供應(yīng)關(guān)系是否構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制，則要看其是否同時(shí)符合上述監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)中的2）、3）、4）要素，符合，則不構(gòu)成；不符合，則構(gòu)成。母公司和子公司都具有獨(dú)立的民事主體地位，兩者之間的能源供應(yīng)關(guān)系是否構(gòu)成能源消費(fèi)包費(fèi)制，則同樣要看其是否同時(shí)符合監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)中的2）、3）、4）要素，符合，則不構(gòu)成；不符合，則構(gòu)成。

4 監(jiān)察實(shí)施

能源消費(fèi)包費(fèi)制不僅包括兩個(gè)獨(dú)立民事主體之間的用能和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼行為，更是涉及社會(huì)公共利益與私人合法權(quán)益之間的平衡，其具有復(fù)雜性、隱蔽性以及公共管理屬性等特征。因此，在實(shí)施能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性與合理性相結(jié)合，堅(jiān)持規(guī)范性與高效性相結(jié)合，堅(jiān)持公共管理與服務(wù)便民相結(jié)合。

1）監(jiān)察措施應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限于法律法規(guī)的規(guī)定，并應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和監(jiān)察目的需要，合理選擇和具體實(shí)施相應(yīng)措施。例如：盡管《節(jié)能監(jiān)察辦法》第17條具體規(guī)定了實(shí)施現(xiàn)場節(jié)能監(jiān)察依法可采取的措施，但是由于節(jié)能監(jiān)察的對(duì)象僅包括單位，而不包括自然人，因此，在檢查是否存在“單位向本單位職工無償提供能源”時(shí)，并不能直接對(duì)“職工”采取上述措施，強(qiáng)制其提供資料或說明情況，而需要在依法對(duì)單位的用能情況及用能財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行監(jiān)察的同時(shí)，以合理的方式向“職工”了解情況，查明事實(shí)。

2）監(jiān)察結(jié)果處理應(yīng)當(dāng)規(guī)范和高效，并有利于節(jié)能意識(shí)的建立和節(jié)能習(xí)慣的養(yǎng)成。現(xiàn)階段縣級(jí)以上人民政府管理節(jié)能工作的部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織和行政委托授權(quán)的組織都可具體實(shí)施節(jié)能監(jiān)察，由于各類機(jī)構(gòu)的法律地位和法定職責(zé)不同，其對(duì)節(jié)能監(jiān)察結(jié)果處理的依據(jù)和手段也不盡相同［3］。各類機(jī)構(gòu)在處理能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)從有利于節(jié)能意識(shí)的建立和節(jié)能習(xí)慣的養(yǎng)成出發(fā)，依法、高效和規(guī)范地行使自己的職能，不得越權(quán)執(zhí)法，也不得“推諉扯皮”、延遲履責(zé)。

3）監(jiān)察責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)公平合法。雖然節(jié)能監(jiān)察兼具行政執(zhí)法和行政管理的雙重屬性，可以要求被監(jiān)察單位積極配合，但是，在能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察的實(shí)施過程中，無論是從合法性、公平性還是管理的目的性來看，都不適于要求被監(jiān)察單位自行提供材料證明其不存在能源消費(fèi)包費(fèi)制。其自行開具的無能源消費(fèi)包費(fèi)制證明材料本身證明力極弱，必須要有其它證據(jù)佐證；在客觀上很難去證明一個(gè)不存在的事情。根據(jù)公平原則，應(yīng)當(dāng)由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)舉證存在能源消費(fèi)包費(fèi)制，而不能對(duì)被監(jiān)察單位進(jìn)行“有罪推定”，要求其自證清白。

5 結(jié)語

總之，能源消費(fèi)包費(fèi)制節(jié)能監(jiān)察的有效實(shí)施對(duì)我國的資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)，以及綠色、節(jié)能、低碳生產(chǎn)生活方式的形成，乃至于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有準(zhǔn)確理解和深刻認(rèn)識(shí)其意義與作用，明確能源消費(fèi)包費(fèi)制立法的內(nèi)涵與外延，統(tǒng)一其節(jié)能監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其節(jié)能監(jiān)察實(shí)施，才能保證其效用的有效和充分發(fā)揮。