孟慶宇

(凌海市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 凌海 121200)

錦州市位于遼寧西部，南臨渤海之濱，總面積10 301 km2，截止到2020年末，常住人口為2 703 853人。錦州市屬于北溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年降水量450～580 mm。境內(nèi)河網(wǎng)水系密布，主要有大凌河、小凌河、繞陽河、女兒河等河流，多年平均地表徑流量30多億m3，水資源相對豐富?，F(xiàn)有耕地35.78萬hm2，占總土地面積的34.73%，灌溉以渠道引水為主。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐

1.1 建立節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制

實行農(nóng)業(yè)用水獎勵既要建立超定額累進(jìn)加價、節(jié)水獎勵機(jī)制還要明確獎罰對象[1-2]。建立農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制既要明確精準(zhǔn)補(bǔ)貼的對象還要制定精準(zhǔn)補(bǔ)貼的程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)，在灌溉定額內(nèi)用水的種植作物用水主體為錦州市改革實施區(qū)域精準(zhǔn)補(bǔ)貼的主要對象，結(jié)合各地實際情況制定精準(zhǔn)補(bǔ)貼的方式、標(biāo)準(zhǔn)，依照縣鎮(zhèn)審核兌現(xiàn)、協(xié)會申報、用水戶申請程序進(jìn)行補(bǔ)貼。

1.2 建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制改革主要有分檔水價、超定額累進(jìn)加價、分類水價制度建設(shè)，農(nóng)業(yè)用水價格測算和水價定價機(jī)制確定等內(nèi)容，依據(jù)管理權(quán)限各灌區(qū)對農(nóng)業(yè)水價實施超定額累進(jìn)加價、分檔和分類水價制度[3]。目前，主要依據(jù)《定價目錄》實施農(nóng)業(yè)水價的制定和測算，逐步實行兩步制水價。依據(jù)水價核定成果和水費(fèi)承受能力，現(xiàn)狀水價不足以維持運(yùn)行成本，建立水價形成機(jī)制。

1.3 建立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易體系和分配制度

錦州市農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配改革包括明確初始水權(quán)、作物灌溉定額修訂、農(nóng)業(yè)用水量分解、分配辦法與原則、目標(biāo)要求等內(nèi)容，積極推進(jìn)水權(quán)確權(quán)以及農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度建設(shè)。各灌區(qū)初始水權(quán)分配必須全面考慮當(dāng)?shù)厮Y源管理要求和實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，重點落實大中型灌區(qū)用水總量控制以及定額管理制度，積極開展水權(quán)交易、確權(quán)和定額管理。根據(jù)縣級區(qū)域控制目標(biāo)實行用水定額和取用水許可管理，細(xì)化用水計劃至大型農(nóng)戶、用水協(xié)會和集體組織等用水主體[4-6]。

錦州市主要從建立水權(quán)交易管理制度體系、明確交易類型與方式、制定水權(quán)交易的原則3個方面建立水權(quán)交易制度，其中水源交易包括用水戶和區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)，水權(quán)交易又細(xì)分成公開交易和協(xié)議轉(zhuǎn)讓2種方式[7]。

1.4 完善供水計量設(shè)施建設(shè)

供水計量設(shè)施是計量灌溉用水的重要載體，對收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)具有極其重要的作用。在改革實施區(qū)考慮計量設(shè)施實際配備情況，遵循“方便管理、有利計量、有利節(jié)水”的原則，推進(jìn)供水計量設(shè)施和計量點的建設(shè)，逐漸形成智能現(xiàn)代化管理系統(tǒng)[8]。

一般地，以設(shè)備類型、計量尺度、安裝數(shù)量和計量點布設(shè)等作為配套建設(shè)的主要內(nèi)容。信息化建設(shè)的主要內(nèi)容包括“四個系統(tǒng)、一個中心”，即建設(shè)一套視頻監(jiān)控系統(tǒng)、一套信息監(jiān)測與采集系統(tǒng)、一套應(yīng)用軟件系統(tǒng)、一套計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立一個信息化總控中心(地方水利局)，從而實現(xiàn)灌區(qū)及其用水量信息的實時監(jiān)控、灌區(qū)數(shù)據(jù)的實時采集與監(jiān)測、“灌區(qū)一張圖”，完成數(shù)據(jù)分析、水權(quán)交易、總量控制、水費(fèi)收繳、用水計量等自動化管理和實時展現(xiàn)，更好滿足水位(流量)監(jiān)視、視頻監(jiān)控、水閘控制等數(shù)據(jù)傳輸共享的需求。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的創(chuàng)新經(jīng)驗

2.1 創(chuàng)新工程運(yùn)管機(jī)制，引入多種管理模式

錦州市積極創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷探索管理新模式。其一，實行確權(quán)頒證，明確建管責(zé)任。逐一摸底調(diào)查改革區(qū)域內(nèi)工程，明確產(chǎn)權(quán)信息和保護(hù)范圍，登記造冊，實現(xiàn)農(nóng)田水利建管護(hù)一體化。其二，推動用水協(xié)會的組建，實現(xiàn)水利工程的自我管護(hù)。用水協(xié)會遵循“按量收取、自愿原則”自主定價，將所收水費(fèi)全部用于村級水利管護(hù)，并取得了顯著成效。其三，創(chuàng)新管理模式。建立了“購買商業(yè)保險”“集中聯(lián)片項目區(qū)政府購買服務(wù)”“協(xié)會+單位”建管、“先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)”“面上工程到村+重點工程到人”的點面結(jié)合管護(hù)、“用水戶+水管員+村集體+鎮(zhèn)水利所”協(xié)作、“受益人及縣、鎮(zhèn)分級管護(hù)”等多元化管護(hù)模式[9-10]。

2.2 創(chuàng)新水權(quán)分配頒發(fā)，實行多級分配制度

水權(quán)分配以保障建制鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境需水量、主城區(qū)用水量為條件，將需水量細(xì)分至用水戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。初始水權(quán)的確定依據(jù)是改革實施區(qū)內(nèi)最近年份的耕地面積占全縣的比重，將經(jīng)逐層分解后的改革灌區(qū)的用水總量依據(jù)不同作物的用水定額、不同灌溉方式分配到灌區(qū)，發(fā)放水權(quán)證。為盡快實現(xiàn)用水總量控制目標(biāo)，錦州市按照可行性原則采取多級的水權(quán)分配方式。首先，在改革實施區(qū)各用水部門之間對全市可控水源由水利部門實行一級分配，然后將農(nóng)業(yè)水量落實到各鎮(zhèn)、各行政村、各用水戶或用水合作組織，即二級、三級、四級分配。其中，一級、二級由縣水利部門負(fù)責(zé)，三級由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)水管部門負(fù)責(zé)，用水協(xié)會、行政村負(fù)責(zé)四級分配權(quán)限，通過四級分配既能及時優(yōu)化配置和水量調(diào)整，又能達(dá)到用水總量控制要求。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理，開展水價計收試點

錦州市深入分析農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)承受能力和農(nóng)業(yè)灌溉心理水價，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理和分檔、分類、分級水價試點。將農(nóng)業(yè)用水量實行階梯水價，按照1∶1.2∶1.5標(biāo)準(zhǔn)確定一階梯、二階梯、三階梯農(nóng)業(yè)水價，即實行累進(jìn)梯階水價作為超定額部分農(nóng)業(yè)用水價格：(1+超定額水量/農(nóng)業(yè)用水定額)×該類作物水價，水價最高不超過1.5倍[11]。

2.4 制定選型原則和計量尺度，優(yōu)化設(shè)備配置

經(jīng)不斷探索，錦州市合理設(shè)置點位和持續(xù)優(yōu)化設(shè)備選型，制定設(shè)備選型選擇與計量尺度，如表1。

表1 安裝布設(shè)計量設(shè)施尺度 hm2

針對不同規(guī)模下各灌區(qū)渠道斷面、流量、用水方式等共性，結(jié)合計量設(shè)備特點和適用性條件建立選型原則，如表2。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的難點

3.1 資金難落實，渠道來源窄

資金投入是實現(xiàn)節(jié)水獎勵、配套計量設(shè)施和精準(zhǔn)補(bǔ)貼的根本保障，而政府財政作為資金主要來源，由于無法保證持續(xù)投入、資金投入總量有限等，很難滿足實際資金需求。雖然，已改革區(qū)域形成了節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，但因水權(quán)交易制度不完善、水價形成機(jī)制不健全，農(nóng)業(yè)節(jié)水變現(xiàn)很難實現(xiàn)，因此必須統(tǒng)籌財政安排[8，12-13]。然而，地方政府資金投入已無法滿足持續(xù)改革需求，為保證農(nóng)業(yè)水價改革的有序進(jìn)行和持續(xù)推進(jìn)有必要為后續(xù)獎勵資金和補(bǔ)貼來源開拓渠道。

表2 計量設(shè)施選型原則

3.2 農(nóng)戶參與積極性低，水權(quán)交易困難

2015年，在義縣、凌海等部分地區(qū)就已經(jīng)實施了產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制試點，并積累了一定經(jīng)驗，但就開展情況而言用水戶的參與度不高，產(chǎn)權(quán)制度改革大多是政府主導(dǎo)。其一，補(bǔ)充灌溉為錦州市農(nóng)業(yè)灌溉的主要方式，正常年景下依靠降雨基本滿足糧食作物的用水需求，加之全市河網(wǎng)水系密布，農(nóng)業(yè)取用水也比較容易，故對農(nóng)業(yè)水價改革用水戶的認(rèn)同度偏低。其二，農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到用水戶后，就目前而言利用水權(quán)交易將節(jié)約灌溉水量轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益難度較大。

3.3 計量收費(fèi)困難，水費(fèi)收繳率不高

通過抽樣調(diào)查全市樣點灌區(qū)發(fā)現(xiàn)，灌區(qū)現(xiàn)狀計量計價方式主要有按年和按方兩種。其一，結(jié)合水費(fèi)收繳情況，參與調(diào)查的灌區(qū)中執(zhí)行水價收繳水費(fèi)的灌區(qū)僅占總數(shù)的25.18%。其二，結(jié)合水費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)，對于收繳水費(fèi)的灌區(qū)僅有少量運(yùn)維成本與執(zhí)行水價持平，其他灌區(qū)運(yùn)維成本價明顯高于執(zhí)行水價。

3.4 用水戶繳費(fèi)意識薄弱，觀念轉(zhuǎn)變困難

考慮灌區(qū)地理位置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，2020年課題組廣泛調(diào)研了錦州市典型灌區(qū)，樣本覆蓋凌海市、北鎮(zhèn)市、義縣等地，涉及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25個自然村，發(fā)放460分調(diào)查問卷，收回有效文件437份。調(diào)查顯示，農(nóng)戶大多數(shù)不認(rèn)為水是商品，對農(nóng)業(yè)水價改革積極性較低，用水繳費(fèi)意識欠缺且節(jié)水意識薄弱[14]。因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)戶用水觀念，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價改革、用水戶節(jié)水宣傳和用水繳費(fèi)意識。

4 農(nóng)業(yè)水價綜合改革對策

4.1 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革

依據(jù)有關(guān)文件要求加快推進(jìn)水價改革，保證改革目標(biāo)的完成和各項工作順利進(jìn)行。按照要求各地水利部門要確定水權(quán)、核定用水總量以及組建用水協(xié)會，制定水價改革方案和水價形成機(jī)制，加快推進(jìn)配套計量設(shè)施建設(shè)，明確產(chǎn)權(quán)主體以及管護(hù)責(zé)任，切實改善灌溉條件，為實現(xiàn)精準(zhǔn)計量提供可靠保障[15-16]。

4.2 強(qiáng)化實施業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)交流

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及資金補(bǔ)貼、制度建設(shè)、成本核算、水權(quán)分配以及工程設(shè)施建設(shè)等多個環(huán)節(jié)，其面臨的任務(wù)重、范圍廣、工作量大。因此，對實施區(qū)域必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對參與改革的人員加大學(xué)習(xí)交流和培訓(xùn)。針對錦州市特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會條件，充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r出臺指導(dǎo)性文件，依托科研平臺加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)水價改革業(yè)務(wù)人員的指導(dǎo)、座談交流、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為順利改革提供技術(shù)支撐。

4.3 拓寬資金籌措渠道，加大資金投入

通過整合、調(diào)整涉水涉農(nóng)相關(guān)和制定出臺農(nóng)業(yè)水價改革資金籌措辦法，拓寬資金渠道來源，增加水價改革資金投入。此外，鼓勵和支持社會資本的參與，嘗試探索通過拍賣、入股合作、購買服務(wù)、出租等方式創(chuàng)新建管機(jī)制，對用地、產(chǎn)權(quán)歸屬和工程用電給予傾斜。此外，為促進(jìn)節(jié)水增糧與經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)變，加快形成資金投入機(jī)制確保改革工作的穩(wěn)步實施[17-19]。

4.4 完善考核體系，實行績效考核掛鉤

根據(jù)具體改革內(nèi)容實施獎金、考核、績效掛鉤制度，以完善的考核指標(biāo)體系促進(jìn)各項工作的全面落實。依據(jù)考核指標(biāo)對各地改革實施進(jìn)展、完整質(zhì)量和執(zhí)行情況，實行監(jiān)督檢查和實時跟蹤，將改革成效定期通報，并給予相應(yīng)的獎懲。同時，將績效評價、日常考核與資金安排相掛鉤，重點對進(jìn)展快、積極性高、改革效果好的給予財政資金傾斜，為有效落實改革工作提供保障[20-22]。

5 結(jié) 語

水價是一種有效的經(jīng)濟(jì)措施，對實現(xiàn)用水總量控制和有效節(jié)水目標(biāo)的重要性不言而喻，農(nóng)業(yè)水價改革對保證用水安全、提高節(jié)水與用水效率、維持水利工程長效運(yùn)行等具有重要作用。本文全面介紹了錦州市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要內(nèi)容及其經(jīng)驗和做法，針對現(xiàn)存困難提出穩(wěn)步推進(jìn)改革工作的有關(guān)對策，旨在為其他城市農(nóng)業(yè)水價改革提供一定參考。