馬衍明，袁 佳

(上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué) 人文學(xué)院，上海 201418)

在全球化時代，各個國家之間的文化融合不斷加深，而文化作為國家軟實力的重要標(biāo)志逐漸引起普遍關(guān)注。受制于文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性，世界各國對于文化產(chǎn)品與服務(wù)市場大多采取有限開放，從而導(dǎo)致文化市場的對外開放具有其他市場所沒有的特殊性和復(fù)雜性。中國當(dāng)代的文化市場是在國有文化事業(yè)單位改革和計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的背景下逐漸成長起來的。1988年文化部和國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》，首次提出“文化市場”概念。1991年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《文化部關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》，正式提出“文化經(jīng)濟”概念。文化的經(jīng)濟屬性開始得到重視。伴隨國內(nèi)的文化事業(yè)體制改革，我國文化市場對外開放的大門逐漸打開。鑒于中國龐大的市場容量和投資機遇，部分外資開始試探性地投資我國文化產(chǎn)業(yè)。在此背景下，出臺文化市場的外資準(zhǔn)入政策也就提上了日程。

文化市場外資準(zhǔn)入政策，是主權(quán)國家的政府“通過設(shè)置以許可證為核心的行政管理制度，對于進(jìn)入本國和地區(qū)經(jīng)濟市場的生產(chǎn)服務(wù)主體及其產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)入前的登記、審查或備案”，[1]以引導(dǎo)文化市場資源配置，規(guī)范促進(jìn)文化市場健康發(fā)展的具體措施。自20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者先后提出“文明沖突論”“軟實力”“符號戰(zhàn)爭論”等一系列理論，逐步將文化產(chǎn)業(yè)提升到增強國家綜合實力的戰(zhàn)略地位。2001年，“9·11”事件的爆發(fā)使得美國以鮑威爾主義為代表的“硬實力”理論影響減弱，而“軟實力”理論逐漸得到認(rèn)同，世界各國紛紛研究并認(rèn)真謀劃提升本國的“軟實力”。[2]此后，文化作為軟實力的重要象征在世界格局中的地位逐漸上升，文化市場的對外開放也從經(jīng)濟貿(mào)易問題上升到國家戰(zhàn)略問題。進(jìn)入新時代，中國堅定不移擴大對外開放，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟體制，形成國際合作和競爭新優(yōu)勢，成為新的歷史任務(wù)。研究國內(nèi)近幾十年以來文化市場外資準(zhǔn)入政策的歷史演化，分析政策出臺的時代背景、內(nèi)在根由和深層理念，有助于理解中國文化市場發(fā)展的內(nèi)在邏輯和演進(jìn)方向，對于完善我國的文化市場準(zhǔn)入政策、助推文化市場健康發(fā)展具有重要意義。

一、中國文化市場外資準(zhǔn)入政策的歷史演化

進(jìn)入全球化和信息化時代，世界各國的文化行業(yè)壁壘和關(guān)稅壁壘逐漸縮減，各個國家、各個民族由相對孤立的單一文化個體轉(zhuǎn)向多地域文化交融的復(fù)合體集群。然而，“地球村”的出現(xiàn)也給各個國家的文化主權(quán)和文化安全帶來新的考驗，來自西方發(fā)達(dá)國家的文化入侵和意識形態(tài)滲透成為各個國家重點防范的對象。文化市場作為具有意識形態(tài)屬性的特殊市場，各個國家對外開放的程度、領(lǐng)域和范圍都不相同。縱觀我國文化市場外資準(zhǔn)入的相關(guān)政策，可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對外開放的不同時期呈現(xiàn)出不同特點。

(一)初創(chuàng)探索期(1992～2000年)

從新中國成立至改革開放的近30年時間，我國實行計劃經(jīng)濟，對文化采取國家統(tǒng)籌調(diào)配。此時的文化產(chǎn)品主要用于意識形態(tài)宣傳，而非作為商品進(jìn)行市場交易。改革開放以后，國家開始以經(jīng)濟建設(shè)為中心，文化又長時間扮演“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”的輔助角色，其自身的經(jīng)濟屬性并沒有得到充分體現(xiàn)。1992年黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。1993年十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，標(biāo)志著我國正式開啟建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新征程，文化也不可避免地受到市場改革浪潮的影響。國內(nèi)文化單位、文化管理部門等紛紛進(jìn)行改革。在“八五”計劃和“九五”計劃實施期間，我國持續(xù)營造社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境，積極推動對外開放形成新的局面。這一系列重大舉措逐漸敲開了文化市場的大門，文化行業(yè)開始由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向，集體資本、民營資本和外來資本逐漸參與到國家的文化建設(shè)當(dāng)中。

20世紀(jì)90年代陸續(xù)有一些境外資本參與國內(nèi)書店的運營。比如，1995年新加坡太平洋股份有限公司就與云南省新華書店共同興建云南圖書大廈，成為較早涉足中國出版物發(fā)行領(lǐng)域的外資之一。[3]除直接投資外，境外資本還通過版權(quán)貿(mào)易、出版物進(jìn)出口等方式進(jìn)入中國文化市場。1995年國家計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部首次聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，其中規(guī)定：印刷、出版發(fā)行業(yè)務(wù)，音像制品制作、出版、發(fā)行業(yè)務(wù)，電子出版物，如與外資合作必須由中方控股或占主導(dǎo)地位。借此規(guī)定，出版產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)成為國內(nèi)文化市場最早對外開放的領(lǐng)域之一。據(jù)統(tǒng)計，1995～2000年中國累計引進(jìn)海外圖書版權(quán)27076項，年引進(jìn)量從1995年的1664項上漲到2000年的7343項，[4]圖書市場引進(jìn)外來文化產(chǎn)品的數(shù)量不斷增多，對外開放大門逐漸打開。

整體而言，這一時期的國內(nèi)政策、市場體制、法律法規(guī)還不健全，外資對華文化投資大多采取小規(guī)模試探合作經(jīng)營，通過中方主導(dǎo)運營來彌補外資在華經(jīng)驗不足與文化隔閡。國內(nèi)文化市場的對外開放還處于摸索階段，涉及的文化領(lǐng)域較少，文化市場對外開放的格局和外資進(jìn)入規(guī)模都較小。

(二)快速發(fā)展期(2001～2004年)

2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，成為其第143個成員。為了成功“入世”，我國承諾開放部分文化領(lǐng)域(見表1)，并在五年過渡期內(nèi)逐步放開居于壟斷地位或支配地位的文化行業(yè)，如新聞出版、廣播電視、體育、旅游、會展、音像、演出、文化娛樂等。[5]自此，境外資本對我國文化市場的投資領(lǐng)域和渠道大幅拓寬，文化市場多種經(jīng)濟成分共存的經(jīng)營局面逐漸形成。

借助“入世”的熱潮，國家大力發(fā)展包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)。黨的十六大報告明確提出要積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。國內(nèi)文化體制改革大幕拉開，原有的文化投融資壁壘逐步打破，民營資本和境外資本積極參與到我國文化建設(shè)中。在此背景下，國家陸續(xù)出臺了一系列鼓勵引入外資的政策，涉及出版業(yè)、音像制品、印刷業(yè)、境外衛(wèi)星、廣告、書本分銷等一系列領(lǐng)域，對外開放的范圍和尺度有了較大提高。它們允許外來資本有條件地進(jìn)入相關(guān)行業(yè)，為文化市場的外資準(zhǔn)入提供了政策依據(jù)和法律保障。在中央及地方政策的鼓勵下，部分文化領(lǐng)域與境外資本相繼展開合作，外資投資也由此前的小規(guī)模試探性轉(zhuǎn)為大規(guī)模系統(tǒng)化。[6]這段時間，中外合資的報紙、雜志，比如《財源》《國際廣告》《商業(yè)周刊》《視點》《時尚》等，數(shù)量不斷增多，國際傳媒巨頭貝塔斯曼、維亞康姆、華納兄弟、索尼等紛紛來華投資，中央電視臺也宣布與香港電視廣播公司成立合資公司。文化的經(jīng)濟屬性得到重視，“文化也是生產(chǎn)力”成為新的共識。

總體而言，這一時期出臺的政策以鼓勵放開為主，文化產(chǎn)業(yè)尤其是其外圍層都有了程度不等的開放。而對于涉及意識形態(tài)安全的核心領(lǐng)域，如新聞出版、廣播電視臺等依然禁止外資進(jìn)入。這一方面維護了國家的文化安全，另一方面也給此后的文化貿(mào)易爭端埋下了隱患。

表1 中國“入世”關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的具體承諾條例(1)信息來源:中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站(訪問時間2021-11-19)http://www.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/200612/20061204000376.shtml

(三)規(guī)范調(diào)整期(2005～2012年)

2004年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過意大利，成為世界第六大經(jīng)濟體。伴隨經(jīng)濟發(fā)展水平與社會文明程度的提高，文化產(chǎn)品消費在整個居民消費中的比例不斷上升，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈Ｅc此同時，國家文化安全的重要性日益凸顯，政府由此加大了外資進(jìn)入中國的審查力度。2005年7月6日，文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家發(fā)展改革委員會和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見》(文辦發(fā)〔2005〕第19 號)，對外資準(zhǔn)入領(lǐng)域提出明確的“允許”和“禁止” 事項，對投資方資質(zhì)審查等提出明確要求，維護國家文化安全被納入政策條例中。

隨著文化經(jīng)濟一體化和文化軟實力觀念被廣泛接受，文化產(chǎn)業(yè)的影響與作用逐漸受到國家重視。在此背景下，當(dāng)時國內(nèi)興起關(guān)于文化市場對外開放的大門要不要持續(xù)放開的討論。有關(guān)部門認(rèn)為，文化市場對外開放的步伐不宜太快，我國在入世協(xié)議中沒有承諾的內(nèi)容不宜輕易放開。[7]于是，這一時期文化市場對外開放的速度逐漸放緩，外資準(zhǔn)入政策開始從積極鼓勵調(diào)整為限定在政策、法律允許的范圍內(nèi)。2009年7月22日由國務(wù)院討論并通過的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》就提到“積極吸收社會資本和外資進(jìn)入政策允許的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域”，2011年10月15日十七屆六中全會討論并通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》也提到“吸收外資進(jìn)入法律法規(guī)許可的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域”。整體而言，這一時期國家對于文化市場對外開放問題主要采取了更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，強調(diào)依法管控。對比2007年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》可以發(fā)現(xiàn)，后者僅在文化演出市場給予政策放開，而其他文化領(lǐng)域則保持了一定的穩(wěn)定性。

在這一時期，國內(nèi)出臺的政策文件對外資準(zhǔn)入加大了資格審查力度，對投資的領(lǐng)域、范圍、流程等都做了嚴(yán)格規(guī)范，原來進(jìn)入國內(nèi)的有些外資外企開始撤出中國市場。比如，2006年華納影院全部撤出中國；2010年3月谷歌宣布關(guān)閉在中國大陸市場的搜索服務(wù)，將相關(guān)服務(wù)轉(zhuǎn)至中國香港；2010年8月默多克將3家中文電視頻道的控股股權(quán)出售給華人文化產(chǎn)業(yè)投資基金，此舉標(biāo)志著外來跨國新聞集團在中國的整體撤退。

(四)改革深化期(2013至今)

隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化以及我國經(jīng)濟逐漸由高速增長邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府開始強調(diào)“回歸市場”，依靠市場競爭機制推動經(jīng)濟、文化等有序發(fā)展。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要完善文化市場準(zhǔn)入和退出機制，確定以“放管服”為工作主線，大力推進(jìn)文化體制機制改革。與此同時，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)開始建立，開創(chuàng)了以負(fù)面清單為代表的機制創(chuàng)新。自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立，將對內(nèi)改革與對外開放有機結(jié)合起來：對內(nèi)，率先在部分區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試點創(chuàng)新，有序引導(dǎo)市場激發(fā)活力；對外，將負(fù)面清單與國際貿(mào)易規(guī)則銜接，在WTO過渡保護期結(jié)束之后推動新一輪對外開放，便于經(jīng)濟貿(mào)易全球化和市場要素流通。[8]

自2015年以來，國家圍繞“放管服”改革對原有規(guī)章文件進(jìn)行整理修改，其中涉及部分文化市場對外開放的政策文件，比如《設(shè)立外投資印刷企業(yè)暫行規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《外商投資電影院暫行規(guī)定》等。通過對這些文件調(diào)整刪減，降低了外資進(jìn)入國內(nèi)市場的門檻。整理2014年至2017年間的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、2018年《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》、2019年至2020年間的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》可以發(fā)現(xiàn)，越來越多的行業(yè)擴大了對外資開放的尺度，文化領(lǐng)域?qū)ν赓Y進(jìn)入保持著持續(xù)漸進(jìn)開放。限制條件的縮減，使得外資進(jìn)入國內(nèi)文化市場步入新一輪的增長期。比如，對圖書、報紙、期刊以及音像制品和電子出版物的發(fā)行業(yè)務(wù)已經(jīng)由限制轉(zhuǎn)向為放開，新聞出版、廣播電視、影視制作等核心領(lǐng)域在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)開始由禁止投資轉(zhuǎn)向為允許以中外合作形式開辦，其上游的部分制作業(yè)務(wù)也在逐漸放開。在國家持續(xù)號召“改革不停頓，開放不止步”的背景下，國內(nèi)文化市場開放的范圍正不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，2012年國內(nèi)外商投資的文化企業(yè)1719個，投資企業(yè)資產(chǎn)總計4817.4億元。到了2019年，外商投資企業(yè)達(dá)到1909個，投資企業(yè)資產(chǎn)總計9792.7億元，年均增長率達(dá)到14.75%。(2)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司，中宣部文化體制改革和發(fā)展辦公室：《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒(2013)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2013年，第61頁；國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司，中宣部文化體制改革和發(fā)展辦公室：《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒(2020)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2020年，第57頁。

總體而言，這一時期的外資準(zhǔn)入政策緊密圍繞“放管服”工作主線，有序放開文化市場更多領(lǐng)域。在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，許多以前從未對外開放的文化領(lǐng)域也在逐漸開放。政府努力營造自由競爭的市場環(huán)境，文化市場的對外開放大門愈發(fā)體現(xiàn)“有序、公平、自由”的態(tài)勢。

二、中國文化市場外資準(zhǔn)入政策的內(nèi)在邏輯

中國近幾十年來文化市場外資準(zhǔn)入政策的變化，并非簡單機械的自上而下的政府行為，而是理論與實踐、歷史與現(xiàn)實、主觀與客觀等各種因素交互作用的結(jié)果，外資準(zhǔn)入政策的演化具有內(nèi)在的邏輯機理。

(一)理論邏輯：對文化市場的戰(zhàn)略認(rèn)識決定中國不會簡單套用自由主義貿(mào)易政策

文化市場的外資準(zhǔn)入政策，表面體現(xiàn)為一個國家或地區(qū)的政策話語或文化貿(mào)易規(guī)則，背后反映的卻是不同文化觀念、文明思潮的沖突。在全球化時代，世界范圍內(nèi)的文化思潮林林總總，但歸結(jié)起來可劃分為兩大類型：一是文化普遍主義，突出強調(diào)西方資本主義及其文化的普遍性和主導(dǎo)性，在主張經(jīng)濟全球化的同時文化也應(yīng)該全球化；二是文化多元主義，側(cè)重探討在尊重多元文化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)全球文化溝通的合理有效途徑，而對文化普遍主義和文化全球化的主張?zhí)岢鰪娏遗u?；趦煞N不同的文化理念，國際文化貿(mào)易中形成了兩種不同的貿(mào)易主張：一是以美國為首的部分國家主張“文化自由”，認(rèn)為文化產(chǎn)品在性質(zhì)上與普通產(chǎn)品并無二致，不應(yīng)受到特殊保護。消費者有權(quán)自由選擇外國文化產(chǎn)品，而不應(yīng)受政府的干預(yù)。文化市場并不存在特殊性，各國應(yīng)該采取完全開放的自由貿(mào)易政策，拆除關(guān)稅、配額和各種貿(mào)易保護壁壘，讓文化產(chǎn)品在世界范圍內(nèi)自由流動。二是以法國、加拿大為代表的部分國家主張“文化例外”，認(rèn)為文化產(chǎn)品的特殊性在于其中凝結(jié)著不同族群的價值觀、文化習(xí)俗等，這對不同民族的文化認(rèn)同、思維方式和審美習(xí)慣等具有重要影響，因此各國有必要保護本國的民族文化、文化產(chǎn)業(yè)和文化主權(quán)，以保持文化的多樣性。[9]目前，世界上絕大多數(shù)國家傾向于文化適度開放，在引入外來文化的基礎(chǔ)上同時保護本國文化的多樣性。

關(guān)于文化“引進(jìn)來”的問題，我國國內(nèi)也曾存在各種各樣的聲音。有學(xué)者認(rèn)為文化領(lǐng)域的對外開放不能等同于經(jīng)濟領(lǐng)域的對外開放，外來資本主義的進(jìn)入不利于中國社會主義的發(fā)展。還有學(xué)者借著當(dāng)時興起的“國學(xué)”熱潮，認(rèn)為“人類文化所有的精華都已存在于我們的民族文化之中無須外求，外來東西并不能解決我們自身的問題，引進(jìn)也無益”[10]。此外，對于國際上存在的文化普遍主義思潮，許多學(xué)者持批判態(tài)度，認(rèn)為這種主張帶有鮮明的西方中心主義色彩，西方資本主義文化并不適用于世界上所有的國家和民族。盡管作為具體的市場類型，文化市場與其他市場具有某種程度的一致性，但是不同制度下的市場所遵循和堅持的價值理性卻是不一樣的。文化產(chǎn)品不同于其他產(chǎn)品，其文化價值要超過商業(yè)價值。中國文化市場首先是建立在社會主義制度下，利用社會主義的市場原則和制度形態(tài)去培養(yǎng)和規(guī)范文化市場的發(fā)展。發(fā)展當(dāng)代文化市場，主要目的還是在市場經(jīng)濟條件下繁榮社會主義文化，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展，其次才是為了培育新的經(jīng)濟增長點，壯大文化經(jīng)濟實力。西方國家的文化產(chǎn)業(yè)化、市場化歷史較為久遠(yuǎn)，經(jīng)濟屬性受到更多關(guān)注。進(jìn)入新的歷史時期，文化更被賦予提振經(jīng)濟的重要使命。自1983年英國大倫敦會議以來，西方國家普遍倡導(dǎo)通過投資文化產(chǎn)業(yè)來振興經(jīng)濟，創(chuàng)造潛在的財富和就業(yè)機會。[11]因此，世界各國關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)、文化市場的性質(zhì)認(rèn)知存在較大差異。

由于文化商品和服務(wù)蘊含著人生態(tài)度、傳達(dá)著價值觀念和生活方式，因此文化產(chǎn)品的交易和消費究其本質(zhì)而言就不是簡單的物質(zhì)交換和消耗，而是意義的流通和交換。這些文化產(chǎn)品表達(dá)國家的價值觀念和文化，反映著一個國家的多重身份。因此政府會通過運用市場調(diào)節(jié)等來刺激、促進(jìn)本國文化產(chǎn)品的消費，體現(xiàn)一個國家的文化主權(quán)，保護國家的文化安全。正是基于這種認(rèn)識，在世界貿(mào)易組織談判中，關(guān)于文化市場的對外開放問題在各國之間的分歧存在差異。據(jù)統(tǒng)計，在世界貿(mào)易組織中只有美國對文化產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域都作出了開放承諾，絕大多數(shù)國家在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均做出了大小不一的限制條款。[12]基于國際文化格局和自身國情，中國對于文化市場的對外開放長期持有小心謹(jǐn)慎和嚴(yán)格限制的態(tài)度。通過對不同的文化領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)鏈上的不同環(huán)節(jié)設(shè)置不同的開放尺度，對外資設(shè)立嚴(yán)格的審查機制，有利于降低外資市場控制率和外資資本控制率，從而起到維護國家文化安全、保護本土民族文化的重要作用。根據(jù)《中國文化產(chǎn)業(yè)安全報告(2019)》關(guān)于外資進(jìn)入中國文化產(chǎn)業(yè)的描述，從2013年至2017年國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)外資資本控制率均未超過2%，整體上對于維護國家文化安全較有利。另一方面，伴隨自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)及國家對外開放的新的布局，文化產(chǎn)業(yè)外資資本控制率在不斷升高(見表2)，這對國家文化主權(quán)安全起到警示作用。[13]

表2 2013～2017年文化產(chǎn)業(yè)外資資本控制率(3) 數(shù)據(jù)來源：王關(guān)義,等：《中國文化產(chǎn)業(yè)安全報告(2019)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年，第29頁。

(二)實踐邏輯：中國市場經(jīng)濟改革的實踐特征決定外資準(zhǔn)入政策具有一定探索性

文化市場的生成發(fā)展是中國社會主義市場經(jīng)濟整體戰(zhàn)略的重要組成部分。文化市場外資準(zhǔn)入政策也是伴隨中國市場化改革和對外開放的實踐探索而漸續(xù)推進(jìn)，伴有鮮明的實踐特征。早期，受制于國內(nèi)文化市場準(zhǔn)入的行政壁壘，非公有制經(jīng)濟能夠進(jìn)入的文化領(lǐng)域屈指可數(shù)。即使是處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游的發(fā)行領(lǐng)域，非公有制資本也只能以資助、投資的形式參與而不能以獨立的市場法人身份進(jìn)入。政府通過設(shè)置行業(yè)壁壘限制非公有制資本進(jìn)入，導(dǎo)致文化市場處于一種低集中度的寡占型市場結(jié)構(gòu)之中。雖然能保證文化產(chǎn)品的精神導(dǎo)向，但這種行業(yè)管控方式導(dǎo)致市場缺乏差異化的產(chǎn)品和競爭活力。[14]

伴隨中國整體市場化改革進(jìn)程的深入，文化市場中的資本結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化。特別是中國“入世”開始打破經(jīng)濟成分地位不平等的狀況，大批文化領(lǐng)域?qū)ν忾_放，同時數(shù)字化時代的到來也加速中國文化市場與世界文化市場的接軌。國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)也不再滿足本土文化市場，而需要“走出去”開拓海外市場，主動參與全球文化格局的重塑和建設(shè)。為此，配合國家的“走出去”戰(zhàn)略，文化市場外資準(zhǔn)入政策調(diào)整為鼓勵外資外企參與國內(nèi)文化市場競爭，以培育提升中國文化企業(yè)出海、文化產(chǎn)品出口的國際競爭力。2007年中美出版物案，美國認(rèn)為中國的出版物及視聽產(chǎn)品的對外開放程度與《中華人民共和國加入WTO議定書》中的GATT1994以及GATS規(guī)定不符，結(jié)果裁定中國違反WTO規(guī)則，成為中國自2001年加入WTO以來的最大一次失利。在這之后，中國陸續(xù)出臺了一系列政策加快文化領(lǐng)域的體制改革，大力促進(jìn)國內(nèi)文化領(lǐng)域的對外開放。圍繞裁定結(jié)果，中國與美國達(dá)成《中美雙方就解決WTO電影相關(guān)問題的諒解備忘錄》等，進(jìn)一步擴大了本土市場對外開放程度。2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)的成立一定意義上也是中國接軌國際，進(jìn)一步適應(yīng)國際自由貿(mào)易規(guī)則的嘗試。對于中國長此以來受到西方國家關(guān)于外資準(zhǔn)入方面的種種批判，國內(nèi)對外開放戰(zhàn)略也開始嘗試由被動轉(zhuǎn)為主動，大膽放開若干個自貿(mào)試驗區(qū)，積極探索外資投資管理機制，為中國擴大開放和加深各國文化交流提供新渠道。

從改革開放首選四個(后擴大到五個)經(jīng)濟特區(qū)率先引進(jìn)外資，到21世紀(jì)初中國加入WTO選取部分文化領(lǐng)域?qū)ν忾_放，再到以上海為試點的自貿(mào)試驗區(qū)擴大對外開放范圍，我國外資準(zhǔn)入方針始終堅持“試點—政策—完善”的政策出臺流程。基于歷史和國情，堅持在實踐探索的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律的發(fā)展策略，成為我國政策制定的現(xiàn)實選擇。[15]通過總結(jié)以往發(fā)展經(jīng)驗和吸收借鑒其他國家或地區(qū)的文化市場對外開放先進(jìn)模式，為我國的相關(guān)政策制定給予理論指導(dǎo)與經(jīng)驗支持。歷史地看，建立在“摸著石頭過河”和“黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”理念基礎(chǔ)上的實踐原則，對我國的經(jīng)濟增長起到了重大促進(jìn)作用。但伴隨中國經(jīng)濟實力的日益增長，光靠“摸論”和“貓論”已經(jīng)不足以支撐國家和社會的前進(jìn)發(fā)展。如今，對外開放已經(jīng)不僅僅是為了追求自身發(fā)展，中國已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)世界各國共同發(fā)展、共同進(jìn)步的倡導(dǎo)者。為了展現(xiàn)作為世界大國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，近些年來中國在不斷鼓勵文化走出去，國內(nèi)文化市場也在不斷與國際市場接軌，外資準(zhǔn)入政策的重心愈發(fā)趨向于放開市場，從而彰顯中國參與國際文化競爭與建設(shè)的決心和力量。在此背景下，政府更加注重加強頂層設(shè)計，政策制定開始轉(zhuǎn)向理論與實踐相結(jié)合。對于文化市場，管理手段不再單純依靠行政手段，而是逐漸向法治手段、經(jīng)濟手段靠攏。特別是十八大以來政府大力推動“放管服”改革，對于外資準(zhǔn)入市場的審批流程盡可能減少，相關(guān)政策更加注重發(fā)揮市場的能動性。而政府愈發(fā)體現(xiàn)由“辦文化”向“管文化”的角色轉(zhuǎn)變，將自身管理職能更多體現(xiàn)在構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境、加強文化市場監(jiān)管上。

整體而言，中國文化市場對外開放的軌跡符合社會主義市場發(fā)展趨勢，在市場對外開放和經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下有序展開文化市場的進(jìn)出口貿(mào)易。外資準(zhǔn)入政策緊緊圍繞社會主義市場開放主線展開，結(jié)合國內(nèi)外形勢的變化以及中國綜合國力的提高有序轉(zhuǎn)變開放模式。

(三)現(xiàn)實邏輯：中外文化市場的實力差距決定外資準(zhǔn)入政策的漸進(jìn)性

文化本身天然地具備競爭性和排他性。作為文化商品交易的場所和空間，文化市場充滿各類文化的競爭。當(dāng)面對外來文化時，本土文化會自發(fā)形成抵御機制防范外來文化的“入侵”。但文化具有強弱之分，當(dāng)面對一個強文化時，弱文化不一定能夠抵御得住侵襲，在這種情況下就需要政府建立市場準(zhǔn)入機制，維護本國文化利益。全球化時代下，國家綜合實力的結(jié)構(gòu)性力量在自由貿(mào)易背景下持續(xù)營造著不對稱的權(quán)利關(guān)系，這種不對稱的權(quán)利關(guān)系對于當(dāng)代文化貿(mào)易的不平等輸出以及數(shù)字殖民主義的形成產(chǎn)生重大影響。因此，文化市場準(zhǔn)入其實是一種強文化強市場與弱文化弱市場相互碰撞的表現(xiàn)形態(tài)。在西方發(fā)達(dá)國家的強文化及擴張主義政策背景下，我國需要政府設(shè)置文化市場準(zhǔn)入以保護未完全發(fā)育的文化市場。[16]

特別是，信息產(chǎn)業(yè)和電信業(yè)的迅猛發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的崛起，使得不同國家不同地區(qū)的互聯(lián)趨勢日益增強。文化對外“走出去”和對內(nèi)“引進(jìn)來”逐漸成為全球化時代下各國之間的貿(mào)易主題。文化“走出去”和“引進(jìn)來”涉及的不僅僅是貿(mào)易流通問題，還是國際文化商品交換的話語權(quán)問題。1993年烏拉圭回合服務(wù)談判中，法國以“文化例外”為理由幾乎退出整個GATT談判，歷時8年之久的談判在文化領(lǐng)域開放問題上始終難以達(dá)到統(tǒng)一見解。[17]在文化貿(mào)易話語權(quán)問題上，相對西方發(fā)達(dá)國家，中國并不占據(jù)優(yōu)勢。中國自始至終沒有參與到烏拉圭回合服務(wù)談判之中，而是一攬子接受烏拉圭談判后成立的世界貿(mào)易組織文件，因此中國作為發(fā)展中國家特有的國情并沒有得到充分體現(xiàn)。[14]當(dāng)我們進(jìn)入的時候，國際文化市場已經(jīng)走過了自由競爭的階段而形成了寡頭壟斷，市場競爭的對手已經(jīng)非常強大。以美國以首的文化霸權(quán)主義，以國際市場的巨大利潤為目標(biāo)，以強大的經(jīng)濟科技實力為后端，力圖憑借政治、外交的“保駕護航”，鏟除一切文化貿(mào)易壁壘，把它們的產(chǎn)品銷售到世界任何角落。

面對如此國際文化格局，中國對文化市場外資準(zhǔn)入設(shè)置了較高的門檻。對于影響國民思想及意識形態(tài)的文化行業(yè)大多是以國有企業(yè)為主，并且政府嚴(yán)密監(jiān)督，長期以往也就形成了文化市場較高的進(jìn)入壁壘。以圖書出版業(yè)為例。自計劃經(jīng)濟時期以來，國家對圖書出版業(yè)就一直采取著較為嚴(yán)格的管控措施。對于外資進(jìn)入圖書出版領(lǐng)域，國家相繼發(fā)布了一系列法規(guī)條例，比如《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業(yè)管理辦法》《出版物市場管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《出版管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》等，詳細(xì)規(guī)定了外資能夠參與的范圍、尺度及申請資質(zhì)。盡管從“入世”以來國家陸續(xù)放開出版產(chǎn)業(yè)鏈的一些環(huán)節(jié)，但大多是印刷、批發(fā)等產(chǎn)業(yè)鏈的中下游，涉及內(nèi)容制作的核心領(lǐng)域仍然禁止對外開放。總體來看，一方面，出于國家文化安全及本國文化產(chǎn)業(yè)的保護，我國對于外資進(jìn)入中國的資質(zhì)條件、政治門檻以及準(zhǔn)入領(lǐng)域的范圍和程度都作出了嚴(yán)格限制。另一方面，在一個日益開放的國際環(huán)境中，單純依靠提高外資準(zhǔn)入門檻來保護民族文化，既不可能也不現(xiàn)實。因此，整體來看，我國需要逐漸有序放開文化市場，提高外資進(jìn)入的領(lǐng)域和范圍，同時又大力發(fā)展我國文化產(chǎn)業(yè)，通過提高文化產(chǎn)品的國際競爭力來有效應(yīng)對原有的非對稱性給我國文化市場帶來的安全挑戰(zhàn)。

三、經(jīng)驗啟示

全球化時代，各國之間的文化交流與融合已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的潮流，文化市場的國際化已經(jīng)是大勢所趨。在此背景下，有學(xué)者曾對中國、美國、日本和印度四個國家的文化市場對外開放程度(涵蓋外資行業(yè)規(guī)模、覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈、市場集中度、核心產(chǎn)業(yè)開放等)做過橫向比較，發(fā)現(xiàn)與其他國家相比，中國文化市場的開放程度等都有待進(jìn)一步提高。[7]我國文化市場需要適應(yīng)時代潮流，在保護本國民族文化企業(yè)的同時，也要積極吸收外來企業(yè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗。

(一)堅持文化自信，做到“有所為”和“有所不為”

中國作為四大文明古國之一，擁有著悠久燦爛的歷史文化。在全球文化相互交融的今天，立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，對中國民族文化寄予信心，才能積極參與到世界融合的時代潮流中。文化自信能夠給國內(nèi)文化市場對外開放提供精神支撐，給市場應(yīng)對外資外企及外來文化的進(jìn)入提供強有力的信心基石。文化領(lǐng)域禁止開放無疑逆世界潮流，一味靠政府保護文化市場也不是長久之計。隨著中國國際地位以及大國文化自信的提高，我國文化市場需要持續(xù)推進(jìn)對外開放，促進(jìn)本土文化與外來文化的相互競爭與融合。外來文化競爭能在某種程度改變民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，促進(jìn)東西部文化市場的繁榮發(fā)展和世界文化交流的貫通。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，2000年全國各類文化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)28.36萬個，主營營業(yè)收入142.2億元，而到了2020年全國僅規(guī)模以上文化企業(yè)營業(yè)收入就達(dá)到98514億元，累計翻了692倍。(4)數(shù)據(jù)來源:《中國文化年鑒(2001)》，北京：新華出版社，2001年，第5頁；國家統(tǒng)計局2021年1月31日發(fā)布的數(shù)據(jù)(訪問時間2021-11-19)http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210129_1812934.html由此可以看出，在國內(nèi)文化市場持續(xù)放開的環(huán)境下，外來資本的進(jìn)入并沒有沖垮我國原有的文化市場體系，相反激發(fā)了市場活力，創(chuàng)造了市場快速增長的奇跡。

經(jīng)過多年發(fā)展和綜合國力的提升，中國文化產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險能力和自身競爭力在不斷提高。在新的市場格局下，政府對于文化市場的開放，應(yīng)該堅持“有所為”和“有所不為”。對于涉及國家文化主權(quán)和信息安全的領(lǐng)域，政府應(yīng)該積極有為，并加強立法監(jiān)督。而對于不涉及民族價值觀及意識形態(tài)的文化產(chǎn)業(yè)外圍層，政府應(yīng)當(dāng)“有所不為”，逐步放開相關(guān)領(lǐng)域，提高國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)的競爭能力。以電影產(chǎn)業(yè)為例，2001年中國正式加入WTO，更多外國電影開始登陸國內(nèi)電影市場。2008年國內(nèi)電影總票房42.15億元，其中進(jìn)口電影票房達(dá)到16.52億元；2010年國內(nèi)電影票房101.7億元，進(jìn)口電影票房為44.3億元?？梢哉f很長一段時間內(nèi)，進(jìn)口電影在國內(nèi)市場占有率都達(dá)到40%以上，中國本土電影市場面臨著較強的外來競爭威脅。但在競爭中，國內(nèi)電影產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，國產(chǎn)電影票房占比不斷上升，中國電影市場占領(lǐng)全球電影市場的份額也越來越大。2018年國產(chǎn)片占比國內(nèi)總票房62.15%，占全球市場份額22.01%；2019年國產(chǎn)片占總票房64.07%，占全球市場份額22.09%；2020年國產(chǎn)片占總票房83.72%，占全球市場份額26.17%。(5)數(shù)據(jù)來源:中國電影家協(xié)會、中國文聯(lián)電影藝術(shù)中心：《2021年中國電影產(chǎn)業(yè)研究報告》，中國電影出版社，2021年，第73頁、第150頁；美國電影協(xié)會(MPA)：《2020全球電影產(chǎn)業(yè)報告》，https://www.motionpictures.org/wp-content/uploads/2021/03/MPA-2020-THEME-Report.pdf(訪問時間2021-11-19)。因此，對于像電影這種本土文化產(chǎn)品競爭力較強的行業(yè)，我國可以適當(dāng)放開某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，吸收外在資金和先進(jìn)的制作經(jīng)驗。準(zhǔn)確跟蹤市場動向，及時結(jié)合時代訊息更新相關(guān)產(chǎn)品。針對文化產(chǎn)業(yè)的眾多行業(yè)眾多門類，我們要具體分析，精準(zhǔn)施策，根據(jù)行業(yè)現(xiàn)狀、競爭能力等，明確哪些領(lǐng)域應(yīng)該加強管控，哪些領(lǐng)域應(yīng)該逐步放開。

(二)營造公平競爭的市場環(huán)境，堅持適當(dāng)引導(dǎo)，避免直接干預(yù)

歷史已經(jīng)證明，沒有市場就不會有真正的競爭。全球化時代下，各國自由貿(mào)易更多講究企業(yè)或產(chǎn)品之間的良性競爭。要想實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，中國必須建立公平競爭的市場環(huán)境，吸引更多國外的優(yōu)秀企業(yè)和優(yōu)秀產(chǎn)品參與市場競爭，借此培育本土民族企業(yè)的國際競爭力。長期以來，我國對于文化領(lǐng)域一直持有著較強的保護意識，間接造成國內(nèi)的文化市場管理體系和管理模式與WTO等國際貿(mào)易規(guī)則的市場準(zhǔn)入、透明度和自由化要求存在較大矛盾。2001年中國“入世”以后，國內(nèi)一直對計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行修訂完善，與國際貿(mào)易對接方面做了不少工作。然而，這些措施始終沒能很好地解決政府的“越位”問題。文化市場的健康發(fā)展，需要正確處理好政府和市場的關(guān)系。在市場中，政府要充當(dāng)引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，以保證市場沿著健康有序的方向發(fā)展。如果政府既扮演參與者又充當(dāng)著審批者和管理者，就很難保證市場處于公平競爭的環(huán)境之下。

當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展已經(jīng)證明，世界上任何國家要想經(jīng)濟健康發(fā)展，政府完全不干預(yù)是不可能的。所謂“政府不介入市場”只是說私人企業(yè)的經(jīng)營決策可能存在著不干預(yù)，即使自由貿(mào)易主義盛行的美國，在某些領(lǐng)域也離不開政府的政策引導(dǎo)和國家支持。[18]對于中國的文化市場，政府自然發(fā)揮著巨大作用，但這種作用更多在于引導(dǎo)和監(jiān)督，而不是直接深入其中去直接干預(yù)市場機制。經(jīng)濟上的問題可以交給市場來解決，文化上的問題也可以交給市場來解決。公眾的娛樂需求一定會反映到市場上，而充分的市場競爭是培養(yǎng)公眾需求最為直接的利器。[2]

(三)創(chuàng)建國家文化安全防范系統(tǒng)，科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法

作為國家的立身之本，文化是一個國家、一個民族賴以生存的根基。在近20年時間里，文化“軟實力”的思想觀念不斷深入人心，各國都已將文化“軟實力”作為衡量各國實力的重要參數(shù)和重要標(biāo)志。因此，文化市場的開發(fā)和利用，文化觀念的滲透和反滲透，文化意識形態(tài)的入侵和反入侵都已經(jīng)成為世界各國利益爭奪的重要內(nèi)容。[19]聯(lián)合國教科文組織和世界貿(mào)易組織均存在保護文化多樣性的相關(guān)公約和條款，比如2005年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《保護和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》，WTO貿(mào)易規(guī)則中的“電影配額”和“公共道德例外”條款等，都一定意義上賦予了各個國家避免完全意義上的自由文化貿(mào)易的合法權(quán)利，對于維護本國文化主權(quán)給予了一定的支持。

中國提出“開放不止步”，但這并不意味國內(nèi)文化市場無條件對外開放。為了有效保護本國利益以及促進(jìn)市場多層次、全方位的發(fā)展，政府需要自上而下聯(lián)合本土文化企業(yè)建立一套完善的文化安全防范系統(tǒng)，對于有損我國文化主權(quán)的不法企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處理，堅決做到依法處置。互聯(lián)網(wǎng)時代下，信息傳播速度日新月異，這既給人民生活帶來便捷，同時也加深了意識形態(tài)傳播的碎片化，給國家安全帶來新的考驗。目前，世界其他國家對于保護本國民族文化和社會安全已形成一些立法經(jīng)驗。比如歐盟相繼制定“歐洲影像計劃”“梅迪亞計劃”和“電視無國界計劃”等，對歐盟以外的文化企業(yè)做出一系列限制行為[20]；“文化例外”的支持者加拿大對外商投資行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，外國投資者對電臺和電視臺的所有權(quán)不得超過20%；其余國家則對部分文化進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行限制，當(dāng)外來文化產(chǎn)品占據(jù)過高時就增加稅收，用于補貼本國文化產(chǎn)業(yè)等。[14]中國可以借鑒這些國家對于本國文化市場的保護措施，制定適合中國國情的文化政策以及相關(guān)法律制度，在不損害本土文化主權(quán)和國家安全的前提下，保證市場健康正常運轉(zhuǎn)。同時，對可能損害國家利益以及文化主權(quán)的外來威脅，需要做到提前防范和有法可依。政府需要嚴(yán)密監(jiān)督市場不良動向，做到科學(xué)立法和嚴(yán)格執(zhí)法，將外來風(fēng)險降低至紅線以下，保護本地文化市場和文化企業(yè)的合法正當(dāng)利益。

回顧國內(nèi)近幾十年文化市場的外資準(zhǔn)入政策，可以發(fā)現(xiàn)我國文化市場的對外開放程度比較有限，對于外資進(jìn)入文化市場的管理模式以及風(fēng)險防范措施還未形成較好的運行機制。在全球局勢日新月異的情況下，文化進(jìn)出口貿(mào)易已經(jīng)是各國密切重視的領(lǐng)域，我國文化市場的對外開放要立足文化自信，在維護國家文化安全的基礎(chǔ)上有序放開文化領(lǐng)域。開放不等同于簡單的放開，未來我國還需要繼續(xù)深入探索文化市場貿(mào)易體系，對不同的文化市場部門依據(jù)不同性質(zhì)劃分類別，在適當(dāng)引入外資與保護本地文化產(chǎn)業(yè)之間做到平衡，形成市場公平、透明的交易準(zhǔn)則，為我國文化市場的繁榮發(fā)展提供新路徑。