雷墨

“當(dāng)前，新冠肺炎疫情反復(fù)延宕，世界經(jīng)濟脆弱性更加突出，地緣政治局勢緊張，全球治理嚴重缺失，糧食和能源等多重危機疊加，人類發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。”這是習(xí)近平主席11月15日在印尼巴厘島出席二十國集團（G20）第十七次峰會上的講話中，對目前世界形勢的判斷。

聯(lián)合國秘書長古特雷斯在出席峰會期間也表示，本屆峰會的召開時值“世代以來最關(guān)鍵、最危險的時刻”。形勢危殆、治理缺失，已是國際共識。

G20機制不能與全球治理完全劃等號，但誰也不能否認，它是看清全球治理現(xiàn)狀的多棱鏡，也是預(yù)判其未來方向的風(fēng)向標(biāo)。這個囊括了世界主要發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體的機制，之所以能在2008年全球金融危機中力挽狂瀾，關(guān)鍵的原因在于，七國集團（G7）承認其已不再絕對主導(dǎo)世界經(jīng)濟，開始了有限的“權(quán)力開放”并得到了非西方國家的積極回應(yīng)。認知與趨勢的變化趨于一致，是G20機制曾被視為全球治理“旗艦”的重要原因。

趨勢并沒有朝著G7重回主導(dǎo)的方向變，但美國推動G7“復(fù)活”后的外交行為，卻在向那個方向使勁。曾經(jīng)一度“沉寂”的G7在諸多全球治理議題上強勢凸顯存在感，是這次G20印尼峰會的一個大背景。與此同時，G20內(nèi)部的金磚國家以及廣大的“全球南方”國家，在重大國際問題的立場與全球治理的方向上，呈現(xiàn)出與“西方主導(dǎo)”越來越明顯的差異。

全球治理未來的演變，將取決于歷史的合力。

G20巴厘島峰會“出人意料”地就領(lǐng)導(dǎo)人宣言達成一致，可以說是全球治理“系統(tǒng)承壓”的真實寫照。因為在此之前，外界普遍猜測，由于在俄烏沖突上的分歧，這屆峰會很可能成為第一個無法發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)人宣言的G20峰會。據(jù)媒體報道，曾多次感嘆在主持有史以來最艱難G20峰會的印尼總統(tǒng)佐科，甚至為不能發(fā)表宣言而做了預(yù)案。G20巴厘島峰會的“有驚無險”，反映了國際局勢劇變的背景下，全球治理所面臨的艱難局面。

國際權(quán)威式微、主權(quán)意識回歸，是目前全球治理舉步維艱的重要原因之一。所謂全球治理，簡單地說就是出于解決超出一國或地區(qū)的某個問題的需要，而由各國通過協(xié)商以共同解決問題的治理方式。協(xié)商的方式意味著，國際權(quán)威的重要來源是主權(quán)國家通過一定方式，賦予超國家機構(gòu)或機制解決問題所需要的權(quán)力。而國際權(quán)威與國家主權(quán)之間微妙的此消彼長關(guān)系，是國際政治的一個基本現(xiàn)實。

德國學(xué)者米謝爾·崔爾恩在《全球治理理論》中，論述了全球治理的發(fā)展與國際權(quán)威崛起之間的關(guān)系。冷戰(zhàn)結(jié)束后跨國與跨區(qū)域合作大量出現(xiàn)，為這個結(jié)論提供了豐富的論據(jù)。但風(fēng)向正在發(fā)生變化。聯(lián)合國對俄烏沖突無能為力，是國際權(quán)威式微的典型案例。美西方對俄羅斯史無前例的制裁，很難否認也是在侵蝕全球經(jīng)濟治理體系的權(quán)威。此前的伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭也傷害了國際權(quán)威，但就負面影響的廣度和深度來說，顯然與俄烏沖突沒法比。

民粹主義反映到國際政治層面，就是主權(quán)意識的強勢回歸。英國的脫歐、特朗普的“退群”，體現(xiàn)的都是“收回主權(quán)”的政治思維。由此催生出的各種形式的“本國優(yōu)先”政策，事實上在壓縮有限讓渡主權(quán)的空間。應(yīng)對共同挑戰(zhàn)需要集體行動，而“本國優(yōu)先”又在削弱這種可能性，這會直接反映到全球治理的效能上。不難想象，如果全球治理持續(xù)空轉(zhuǎn)，那么下一次疾病大流行或經(jīng)濟危機爆發(fā)時，有些國家的保護主義、以鄰為壑的行為很可能反應(yīng)更快。

全球治理與全球化不是一回事，但兩者之間存在極強的正相關(guān)性。全球治理功能失調(diào)與對全球化的反思，在時間軸上幾乎是重合的。法國學(xué)者讓·皮薩尼-費里認為，1990年代以來西方知識界和政界支持經(jīng)濟開放、國際融合、強化國際規(guī)則和機制的共識，已經(jīng)大幅減弱?！翱梢赃@么說，很多國家都在重新思考全球化?！痹?jīng)主導(dǎo)全球化并且目前仍具有相當(dāng)影響力的西方認知上的變化，不可能不影響到全球治理體系的運轉(zhuǎn)。

G20巴厘島峰會的領(lǐng)導(dǎo)人宣言的內(nèi)容，涵蓋宏觀經(jīng)濟政策、金融穩(wěn)定、糧食和能源安全、疫情應(yīng)對、氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等幾乎所有全球性挑戰(zhàn)。但這些合作承諾能有多少或在多大程度上落實，至少歷史的記錄并不令人樂觀。有學(xué)者根據(jù)G20信息中心的數(shù)據(jù)做過統(tǒng)計，2013年至2019年的7次G20峰會，承諾多達1482條，但大部分都是在重復(fù)此前G20峰會或者其他國際論壇的承諾，轉(zhuǎn)化為實際行動的很少。

有學(xué)者把這種承諾與兌現(xiàn)承諾之間的差距，作為全球治理無效的論據(jù)。但更公允的看法或許是，目前的全球治理體系壓力過大，其權(quán)力與責(zé)任之間嚴重不匹配。讓·皮薩尼-費里在分析這個問題時指出，國際融合程度越深，政策覆蓋范圍就越廣，協(xié)調(diào)根植于國內(nèi)的公共政策與全球相互依賴之間的難度就越大。這對國家與超國家機構(gòu)或平臺來說都是挑戰(zhàn)，而后者承擔(dān)著協(xié)調(diào)集體行動的責(zé)任，卻沒有前者那樣的絕對管轄權(quán)。

“創(chuàng)建聯(lián)合國不是為了把人類帶入天堂，而是為了把人類從地獄中拯救出來”，這是第二任聯(lián)合國秘書長、瑞典資深外交官達格·哈馬舍爾德的一句名言。應(yīng)該如何看待目前全球治理面臨的挑戰(zhàn)，這話如今同樣適用。正如美國外交關(guān)系委員會學(xué)者愛德華·奧爾登所說，G7與G20都缺乏決策權(quán)威，其作用更多地是推動國家采取相互支持的政策?！斑@樣的國際組織，目的不是制定宏大的復(fù)蘇計劃，而是防止事態(tài)更加惡化”。

盡管“系統(tǒng)承壓”，但全球治理并不會消失。更值得關(guān)注的，是全球治理在醞釀何種變化。在這一點上，G20機制的歷史和現(xiàn)狀是個很好的分析樣本。2008年全球金融危機爆發(fā)后，1999年成立的部長級G20機制升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會。2008年11月，首次G20峰會在華盛頓召開。此后兩屆G20峰會分別于2009年4月和9月在英國和美國召開。這3次峰會對防止世界經(jīng)濟惡化起到了顯著的效果。

當(dāng)時，有學(xué)者評價稱，G20機制代表了全球治理未來演變的方向。美國外交關(guān)系委員會學(xué)者斯圖爾特·帕特里克就認為，G20機制象征著全球治理結(jié)構(gòu)的首次調(diào)整，而這反映了冷戰(zhàn)結(jié)束以來權(quán)力格局的巨變，“它也是唯一一個發(fā)達國家與新興國家正式平等對話的平臺”。此前，全球重大議題的討論平臺是G7，而G20的誕生意味著，西方承認僅靠自身已無法實現(xiàn)全球治理，應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，沒有新興國家的參與已變得不可能。

在2009年9月的G20匹茲堡峰會上，與會領(lǐng)導(dǎo)人宣布G20為主要的國際合作平臺，并開始了在世界銀行、國際貨幣基金組織里增加新興國家投票權(quán)份額的改革。這事實上確認了G7在全球治理上“靠后坐”的地位。那次峰會召開前3個月，同為G20成員國的中國、俄羅斯、印度和巴西，組成“金磚四國”（2011年南非加入）。這樣一來，G20內(nèi)部就有了G7和金磚國家兩個國家集團，新興國家在全球治理中的存在感明顯增強。

但是，從2010年G20多倫多峰會開始，美國對G20機制的興趣開始降低。當(dāng)時的奧巴馬政府，把美國的政策重心轉(zhuǎn)向了“重返亞太”，把更多的精力投入到了“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”談判中。此后的G20機制出現(xiàn)了“議題膨脹”，從經(jīng)濟領(lǐng)域擴張到農(nóng)業(yè)政策、食品安全、能源政策、氣候變化等廣泛領(lǐng)域。同時出現(xiàn)的是前文所述的“重復(fù)承諾”，再也沒有成功協(xié)調(diào)世界重大問題的案例。

這段時期，G7繼續(xù)在尋找存在的理由。2017年的G7峰會上，由于特朗普拒絕承認巴黎氣候協(xié)議，會后達成的聯(lián)合聲明里竟然沒有美國，創(chuàng)下了G7峰會的歷史。而與此同時，在中國的推動下，金磚國家合作穩(wěn)步推進并在2015年成立了新發(fā)開銀行。自此，全球治理事實上形成了西方主導(dǎo)的機制與新興國家牽頭的機制“雙軌并行”的局面，盡管兩者在影響力上還存在不小差距。

2022年2月爆發(fā)的俄烏沖突，是一個重要節(jié)點。不少西方學(xué)者認為，拜登最大的外交成就之一，就是讓一度沉寂的北約和G7“滿血復(fù)活”。通過協(xié)調(diào)對烏克蘭的軍事援助與對俄羅斯的經(jīng)濟制裁，這些由西方國家組成的集團重新找到了“領(lǐng)導(dǎo)世界”的感覺。美國戰(zhàn)略與國際研究中心學(xué)者馬克·索貝爾認為，俄烏沖突對醞釀變革的全球治理起到了催化作用，其中就包括癱瘓G20、提升G7的地位。英國倫敦政經(jīng)學(xué)院學(xué)者特里斯滕·內(nèi)勒寫道，G7重拾領(lǐng)導(dǎo)地位并證明自己不再只是清談館的政治條件成熟了。

針對俄烏沖突的立場，G20內(nèi)部的確有分歧，但G20巴厘島峰會證明了這個機制并沒有癱瘓。G7強勢地凸顯了存在感，但離“領(lǐng)導(dǎo)世界”還很遠。智利前外交官賀喬治（Jorge Heine）認為，圍繞俄烏沖突出現(xiàn)的裂痕，不是民主與專制，而是“全球北方”與“全球南方”。也就是說，西方“領(lǐng)導(dǎo)”的只是西方自己。在美國喬治城大學(xué)教授家安吉拉·斯坦特看來，非西方國家不想破壞與俄羅斯的關(guān)系的意愿，不僅現(xiàn)在會使西方管理與盟友和其他國家關(guān)系的能力復(fù)雜化，而且還會持續(xù)到戰(zhàn)爭結(jié)束之后。

從目前的情況來看，全球治理的演變有兩種前景，第一，以美國為首的西方強勢地介入全球治理，試圖重回西方主導(dǎo)的時代，至少是維持明顯的優(yōu)勢。值得注意的是，在俄烏沖突中被“激活”的G7機制，其行為并沒有停留在懲罰俄羅斯上。2021年的G7峰會，提出了“重建更美好世界”的計劃，2022年6月G7峰會上又升級為“全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資伙伴關(guān)系計劃”，通過提供全球公共產(chǎn)品的方式實現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”。

此外，歐盟還推出了“歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略”“全球門戶計劃”。美國也有聚焦海外基建的“藍點網(wǎng)絡(luò)計劃”、瞄準(zhǔn)東歐的“三海倡議”等。這些計劃或倡議能在多大程度上落實不得而知，但可以肯定的是，西方以全球治理“主角”身份亮相的意愿是毋庸置疑的。而且，雖然是打著帶有利他性質(zhì)的公共產(chǎn)品的旗號，但或多或少都帶有價值觀驅(qū)動和戰(zhàn)略競爭的意圖。鑒于目前在全球治理體系中依然具備優(yōu)勢，西方不太可能放棄爭取重回主導(dǎo)前景的嘗試。

另一種前景是重回G20峰會創(chuàng)建時的“初心”。當(dāng)時的小布什總統(tǒng)，以危機為契機實現(xiàn)了發(fā)達國家與新興國家在全球治理上的“共治”。如果拜登政府利用當(dāng)前的各種危機，試圖重回帶有排他性的西方主導(dǎo)模式，不能不說是歷史的倒退。加拿大前駐聯(lián)合國大使保羅·海因貝克爾曾在一篇文章中寫道，G20可能成為一個主要的—盡管不是唯一的—決定因素，它將決定我們所生活的時代，是有更多的合作型治理，還是零和式國際競爭。

習(xí)近平主席在G20巴厘島峰會講話中談及當(dāng)前的危機和挑戰(zhàn)時說：“面對這些挑戰(zhàn)，各國要樹立人類命運共同體意識，倡導(dǎo)和平、發(fā)展、合作、共贏，讓團結(jié)代替分裂、合作代替對抗、包容代替排他，共同破解‘世界怎么了、我們怎么辦’這一時代課題，共渡難關(guān)，共創(chuàng)未來?！薄岸畤瘓F成員都是世界和地區(qū)大國，應(yīng)該體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮表率作用，為各國謀發(fā)展，為人類謀福祉，為世界謀進步?！?/p>

這才是符合歷史潮流的正確方向。