□喬秀萍

（左權(quán)縣芹泉鎮(zhèn)人民政府，山西 晉中 030600）

耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展之要、糧食安全之基、農(nóng)民立命之本，也是社會(huì)穩(wěn)定的保障。習(xí)近平總書(shū)記多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡。黨的十九大報(bào)告明確提出要嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保國(guó)家糧食安全。近年來(lái)，我國(guó)不斷強(qiáng)化耕地保護(hù)，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力，為保障國(guó)家糧食安全提供有力支撐。但糧食效益偏低、農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差等因素影響，一些地方出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒現(xiàn)象，造成土地資源浪費(fèi)，影響糧食穩(wěn)定供給，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)一些隱患。在遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)防耕地“非糧化”的同時(shí)，統(tǒng)籌利用撂荒地，穩(wěn)定并提高糧食種植面積。左權(quán)縣位于山西省晉中市東南部邊緣，地形特征為山丘，西北高、東南低；境內(nèi)西北部地勢(shì)高，屬土石山區(qū)，海拔在1 200 m 以上；東南部地勢(shì)低，屬石質(zhì)山區(qū)，海拔在1 000 m 左右，氣候?qū)贉貛Т箨懶约撅L(fēng)氣候，轄5 鎮(zhèn)5 鄉(xiāng)204 村，全縣總?cè)丝诔?4.45 萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口 13.56 萬(wàn)人，總面積 20.3 萬(wàn) hm2，耕地面積為1.65 萬(wàn)hm2；左權(quán)縣有“八山一水一分田”之稱，人均耕地面積為0.13 hm2，人多地少、寸土寸金。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，平原地方的土地因農(nóng)民建房、工業(yè)用地、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等原因，耕地加速流失，使得耕地更顯珍貴。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大量的土地撂荒閑置，部分撂荒地還是優(yōu)質(zhì)耕地，全區(qū)耕地未充分利用耕地面積0.16 萬(wàn)hm2，占耕地總面積的9.68%，給糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)增效帶來(lái)很大影響。

1 左權(quán)縣山區(qū)耕地撂荒分布基本特點(diǎn)

1.1 山地撂荒多

地域性撂荒，撂荒面積與偏僻程度成正比，越是偏僻的山區(qū)鄉(xiāng)村，土地撂荒現(xiàn)象越突出。左權(quán)縣受耕作條件限制和自然生態(tài)環(huán)境的影響，近年來(lái)，野雞、野豬等畜禽數(shù)量增長(zhǎng)迅速，靠山近的地塊基本是有種無(wú)收，村民漸漸放棄邊遠(yuǎn)地塊耕種。偏遠(yuǎn)的自留地基本很少再耕種，家庭承包的確權(quán)土地耕作區(qū)域也呈逐年縮減的態(tài)勢(shì)。

1.2 小村耕地撂荒占比多

左權(quán)縣小村中外出青壯勞力多，但是相對(duì)于小村人均耕地多而言，村內(nèi)老弱人群從業(yè)人員相對(duì)較少，所以耕地撂荒多。調(diào)研發(fā)現(xiàn)小的自然村，耕地撂荒情況尤為嚴(yán)重。特別是整體搬遷的村，由于人地分離，舊房拆除，村內(nèi)僅保留幾間公共的生產(chǎn)用房供村民耕收使用。

搬遷后村民受交通、居住和生活、生產(chǎn)等種種條件不便的影響，致使村內(nèi)撂荒耕地逐年遞增，有的村短期內(nèi)便出現(xiàn)大面積撂荒，部分村民雖將一部分耕地流轉(zhuǎn)給大戶，由于流轉(zhuǎn)地分散且大戶沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，所以實(shí)際經(jīng)營(yíng)效果并不理想。

1.3 路邊基本農(nóng)田占用多

公路沿線通道綠化工程按規(guī)定占用區(qū)域約5 m寬，但隨著綠植樹(shù)木的生長(zhǎng)，占用區(qū)域逐漸擴(kuò)張。沿路耕地中發(fā)展的經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目園，由于樹(shù)冠大不再適合種高稈作物，林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展不溫不火，久而久之，多數(shù)放棄耕種。非糧化的農(nóng)業(yè)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)占用占比也在上升。

1.4 季節(jié)性撂荒

農(nóng)作物只種一季，收獲后會(huì)閑置土地，等到來(lái)年再繼續(xù)種該作物。小村出現(xiàn)較大面積撂荒，大村也出現(xiàn)了一些撂荒，冬閑田面積較多，這種現(xiàn)象對(duì)穩(wěn)定播種面積，確保糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)造成了一定影響。

2 左權(quán)縣山區(qū)耕地撂荒原因分析

據(jù)測(cè)算，現(xiàn)在的糧食種植面積較20 世紀(jì)80 年代縮減了1/3，以前老百姓隨處開(kāi)荒造田，包括自留地、承包地及小塊地，現(xiàn)在最基本的承包地經(jīng)營(yíng)范圍也在縮減。雖然這兩年有土地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，拆舊復(fù)墾，但耕地的總體數(shù)量和質(zhì)量都在下降。耕地大面積撂荒的客觀存在、非糧化經(jīng)濟(jì)作物對(duì)耕地的占用及非農(nóng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的征用，致使耕地保護(hù)形勢(shì)已經(jīng)刻不容緩。耕地保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的戰(zhàn)略重任，總結(jié)分析山區(qū)耕地撂荒的原因大概有以下幾方面。

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施和自然環(huán)境差

左權(quán)縣山地多、平地少，越偏遠(yuǎn)的山區(qū)，自然條件越差，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅靠人力耕作，勞動(dòng)強(qiáng)度大，耕作不便，無(wú)力抵御自然災(zāi)害，導(dǎo)致農(nóng)戶種植積極性不高，投入及管護(hù)不足，季節(jié)性種植或直接撂荒。左權(quán)縣地處太行山主脈西側(cè)，山西省東部邊陲，屬典型的土石山區(qū)，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)羊角鄉(xiāng)和麻田鎮(zhèn)，地勢(shì)高低不平，多以小片地為主，現(xiàn)代機(jī)械無(wú)法到達(dá)，傳統(tǒng)種植方式居多；與水峪溝、羊角村等村民交談中得知，90%以上年輕村民因其立地條件差，耕地分布零散，無(wú)法連片開(kāi)發(fā)。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低

“一高三低”種地不易。一高是農(nóng)資價(jià)格越來(lái)越高；三低是糧價(jià)低、產(chǎn)量低、收效低。小農(nóng)戶種地投入與產(chǎn)出不對(duì)稱，一年種地收入不如打幾天零工的收入。種地累難賺錢(qián)，這是耕地大量撂荒最主要、最根本的原因。隨著人工成本、農(nóng)資成本的不斷上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年增高，而且左權(quán)縣位于山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，如遇干旱等自然災(zāi)害，可能導(dǎo)致顆粒無(wú)收，糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于務(wù)工帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。山區(qū)交通差，農(nóng)產(chǎn)品銷售難，農(nóng)戶的生產(chǎn)模式導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品單價(jià)低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入產(chǎn)出不成正比，青壯年農(nóng)民直接放棄在家務(wù)農(nóng)選擇外出務(wù)工。

以玉米為例，目前玉米市場(chǎng)價(jià)格1.8 元/kg 左右，玉米產(chǎn)量約600 kg/667 m2，毛收入1 080 元/667 m2，除去種子、農(nóng)藥、化肥、地膜等成本約250 元/667 m2，玉米凈收入在830 元/667 m2左右，玉米從耕種到收獲需勞動(dòng)日15 個(gè)/667 m2，每個(gè)勞動(dòng)日平均收入55 元。一個(gè)農(nóng)民如果種植1 hm2玉米，收入只有1 萬(wàn)元/年左右。如果外出打工，每個(gè)勞動(dòng)日收入100～200 元，一年工作150～200 d，年收入2 萬(wàn)～3 萬(wàn)元。兩相比較，農(nóng)民寧愿打工而不種地。

2.3 務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏

外出務(wù)工和易地搬遷導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量遷移，農(nóng)耕從業(yè)人口的銳減造成農(nóng)村耕地撂荒嚴(yán)重。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，外出打工已經(jīng)成為一種潮流，打工收入明顯高于種地的收入?，F(xiàn)在農(nóng)民不把種地作為主要的衣食來(lái)源和經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。常年外出家庭的部分耕地基本撂荒不種。時(shí)下好多農(nóng)村變成了“空心村”，即便有人也只是老弱群體，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口呈逐年銳減趨勢(shì)。從調(diào)研情況看，當(dāng)前農(nóng)村人口大量進(jìn)城，留在村里種地農(nóng)民90%以上是50 歲以上的老年人。左權(quán)縣合玉村戶籍人口230 人，常住人口70 人，有耕種能力的38 人，50 歲以下0 人；川口村戶籍人口500 人，常住人口135 人，有耕種能力的68 人，50 歲以下的0 人；高莊村戶籍人口765 人，常住人口150 人，有耕種能力73 人，50 歲以下0 人。村里50 歲以下的年輕人不愿種地，也不會(huì)種地。

2.4 在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民綜合素質(zhì)低

由于年輕、有力、有知識(shí)、有技能的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留下來(lái)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民綜合素質(zhì)普遍偏低，不易接受先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，即使愿意接受其接受能力也相當(dāng)有限，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能采取粗放的經(jīng)營(yíng)方式。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，50 歲以下的年輕農(nóng)民雖然號(hào)稱“農(nóng)民”，還是農(nóng)民身份，但大部分沒(méi)有農(nóng)田勞動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于何時(shí)下種、何時(shí)鋤苗、何時(shí)收割等農(nóng)業(yè)常識(shí)一竅不通。盡管耕田種地技術(shù)含量不高，但這些沒(méi)握過(guò)“鋤把兒”的人很難勝任種地。一些平地由于產(chǎn)量低，效益低，也被棄耕拋荒。年輕農(nóng)民不愿種地、不會(huì)種地，坡耕地及低產(chǎn)田棄耕已成為普遍現(xiàn)象[1]。

2.5 農(nóng)村耕地撂荒零散，土地流轉(zhuǎn)受限制

實(shí)行“三權(quán)”分置，國(guó)家鼓勵(lì)土地的出租、轉(zhuǎn)包、入股等各種形式的流轉(zhuǎn)，目的是解決部分土地?zé)o人耕種，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。但完善土地流轉(zhuǎn)制度機(jī)制，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2.6 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策支持作用大于保護(hù)作用

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策效用發(fā)揮缺乏“雙刃劍”作用，支持作用大于保護(hù)作用的發(fā)揮。在實(shí)際執(zhí)行中受農(nóng)戶自主申報(bào)和受眾面廣及各級(jí)監(jiān)管難等多種因素的影響，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策在耕地保護(hù)方面效用并不理想[2]。耕地撂荒沒(méi)有嚴(yán)格的制度約束。回顧2006 年在取消征收農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)村部分耕地撂荒現(xiàn)象基本不存在，承包戶為了繳納農(nóng)業(yè)稅，自己不種地會(huì)退交集體或者通過(guò)讓其他農(nóng)戶去耕種去轉(zhuǎn)嫁稅費(fèi)繳納義務(wù)，很大程度上避免耕地荒蕪。每項(xiàng)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的制定和實(shí)施都有其特定的歷史意義，耕地保護(hù)政策如何最大程度發(fā)揮作用的確需要探究。

3 左權(quán)縣山區(qū)耕地撂荒建議意見(jiàn)

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力去城市務(wù)工，很多農(nóng)村成為“空心村”和“老齡村”。農(nóng)村從業(yè)人口減少，耕地大面積撂荒，如何確?；巨r(nóng)田的效用化耕種，最大程度地保護(hù)耕地，確保國(guó)家的糧食安全，是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興必須解決的難題。

3.1 強(qiáng)化各級(jí)耕地非農(nóng)化、非糧化監(jiān)管力度

明確劃定各地糧食生產(chǎn)耕地紅線，強(qiáng)化各級(jí)耕地非農(nóng)化、非糧化監(jiān)管力度，從嚴(yán)從重執(zhí)法，并嚴(yán)格監(jiān)管與責(zé)任落實(shí)。對(duì)耕地實(shí)行特殊的保護(hù)和用途管制，強(qiáng)化各級(jí)耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)。在確保二輪土地承包政策30 年不變的前提下，鼓勵(lì)人地分離，農(nóng)戶耕地有償退出耕地[3]。

3.2 對(duì)整體搬遷村耕地實(shí)行數(shù)字化管理

對(duì)于在脫貧攻堅(jiān)期間整體搬遷進(jìn)城的農(nóng)村，村里的耕地近年來(lái)出現(xiàn)大面積撂荒。由于農(nóng)戶意見(jiàn)不一，村內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)分散不成規(guī)模，有的村民為領(lǐng)取農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，不去流轉(zhuǎn)；有流轉(zhuǎn)出的也不允許經(jīng)營(yíng)戶私自整田修路[4]。基于上述情況，建議左權(quán)縣政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)整體搬遷村試行土地?cái)?shù)字化管理，以農(nóng)戶個(gè)體家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，集體統(tǒng)一管理的雙層經(jīng)營(yíng)模式，即農(nóng)戶依據(jù)自己的耕地?cái)?shù)以股份的形式統(tǒng)一交于村集體管理，村集體統(tǒng)一將村內(nèi)全部耕地流轉(zhuǎn)或托管給種植大戶，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。種植大戶按國(guó)家要求不改變農(nóng)業(yè)用途自主經(jīng)營(yíng)，村民按股份獲得流轉(zhuǎn)租金或托管收益和分紅。通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再有序穩(wěn)定地推廣。

3.3 加大培訓(xùn)力度

加大職業(yè)農(nóng)民和種植專業(yè)農(nóng)民合作社的培養(yǎng)，加大力度扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織的發(fā)展。加大懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)的職業(yè)農(nóng)民和種植大戶的培養(yǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能弱的農(nóng)戶盡快熟悉技術(shù)，大力推進(jìn)代耕代種、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織的發(fā)展，為外出務(wù)工和無(wú)力耕種的農(nóng)戶提供全程托管服務(wù)，解決農(nóng)村耕地“誰(shuí)來(lái)種”的問(wèn)題。同時(shí)推動(dòng)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化進(jìn)程[5]。

3.4 將耕地保護(hù)補(bǔ)貼申領(lǐng)與農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)掛鉤

進(jìn)行政策支持引入誠(chéng)信檔案，發(fā)揮惠農(nóng)補(bǔ)貼的“雙刃劍”作用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的最大效用發(fā)揮。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策中規(guī)定的“六不補(bǔ)”之一就是對(duì)撂荒兩年以上的耕地不予補(bǔ)貼。在實(shí)際操作中是農(nóng)戶申報(bào)，村匯總公示，鄉(xiāng)審核上報(bào)。在實(shí)際補(bǔ)貼申領(lǐng)過(guò)程中監(jiān)管難度大，村一級(jí)對(duì)農(nóng)戶是否撂荒也難監(jiān)管到位，這樣就使耕地的保護(hù)功能發(fā)揮失靈。建議將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的申領(lǐng)建立誠(chéng)信檔案，與個(gè)人征信掛鉤，通過(guò)補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性的同時(shí)強(qiáng)化農(nóng)戶珍惜耕地愛(ài)護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)。

3.5 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)條件

左權(quán)縣政府應(yīng)加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)力度，打破地塊之間的石界壘，對(duì)山區(qū)平地耕地進(jìn)行整理，將具備條件的撂荒地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍[6]。建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，同時(shí)改善山區(qū)坡地的宜機(jī)化條件改造，將生產(chǎn)條件極差、地勢(shì)高低不平的低崗丘陵荒地，通過(guò)土地平整以及溝渠、路、泵站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行農(nóng)田規(guī)劃與整治，提高機(jī)械化程度，盡量減輕農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造條件[7]。推廣使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，實(shí)施秸稈深旋還田，有機(jī)肥替代化肥、構(gòu)建健康肥沃耕作層，提升耕地質(zhì)量等級(jí)，減少農(nóng)村隱形拋荒或撂荒。

3.6 進(jìn)一步加大種糧補(bǔ)貼力度

目前我國(guó)耕地撂荒地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因，主要是農(nóng)民的利益最大化選擇。盡管目前國(guó)家已經(jīng)對(duì)種糧進(jìn)行了一定補(bǔ)貼，但由于市場(chǎng)糧價(jià)偏低，種地收入仍不劃算。建議國(guó)家加大種糧補(bǔ)貼力度，重點(diǎn)補(bǔ)貼種植經(jīng)營(yíng)戶而不是承包土地戶，降低自然災(zāi)害給種糧帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，使種糧農(nóng)民“有賬算”，調(diào)動(dòng)年輕農(nóng)民種糧積極性[8]。

4 結(jié)束語(yǔ)

山區(qū)農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)狀不容忽視，保障國(guó)家糧食安全的前提就要重視耕地保護(hù)和產(chǎn)糧的效用利用，合理運(yùn)用管制類、激勵(lì)類等一系列政策工具，探索多元協(xié)調(diào)治理新路徑，確保全縣耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村強(qiáng)、農(nóng)民富，開(kāi)創(chuàng)耕地保護(hù)新局面。