□恰爾帕提·胡爾曼別克

（新疆師范大學歷史學與社會學學院，新疆 烏魯木齊 830017）

1 背景分析

2020 年9 月習近平總書記在召開的第三次中央新疆工作座談會上提出，要科學規(guī)劃建設，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，在“十四五”期間，我國要全面推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設。黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。新時期我國社會主要矛盾轉變的背景下，農(nóng)村出現(xiàn)缺乏內(nèi)生動力、農(nóng)業(yè)發(fā)展不足、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡等問題，必須進一步推動我國農(nóng)村全面進步，加快農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)升級，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)村的發(fā)展從城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃向城鄉(xiāng)融合轉變，發(fā)展目標要求從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展?！叭r(nóng)”是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，學者們在研究“三農(nóng)”問題的過程中，重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的研究，忽略了牧民和牧區(qū)位于“三農(nóng)”中的重要地位。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，民族地區(qū)是難點，也是當下研究重點，尤其是牧區(qū)，自然環(huán)境相對惡劣，社會發(fā)育程度較低，市場經(jīng)濟發(fā)展水平不高，牧民的思想觀念相對保守，貧困問題日益突出。

黨的第十八屆全國代表大會提出，要積極穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，走中國特色新型城市化道路。因此，牧民的城鎮(zhèn)化進程必須要符合草原文化和生活習慣，要充分思考牧民進入城市以后的務工就業(yè)、生活方式、飲食習慣等，沒有強烈移居城市意愿的牧民可以留在當?shù)?。研究牧區(qū)城鎮(zhèn)化對于解決目前牧區(qū)發(fā)展階段的困境、縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距起著重要作用，有利于城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量要求明顯提升，不再是簡單的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)聚集，而是通過實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級，促進就業(yè)，優(yōu)化人居環(huán)境和社會環(huán)境，提高社會保障服務。促進以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不僅要強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，更要重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

要想實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化有質(zhì)、有量循序推進，就要遵循“以人為本”的發(fā)展理念。因此，所謂的新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、經(jīng)濟集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、資源節(jié)約、個性鮮明的城鎮(zhèn)化建設道路。

2 我國牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

研究中國的城鎮(zhèn)化問題已經(jīng)成為學術界的熱點話題，但是相對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化來說，對牧區(qū)城鎮(zhèn)化的關注較少，研究牧區(qū)城鎮(zhèn)化是一項很重要的話題。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化有別于農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化，不能按部就班地采用農(nóng)區(qū)的政策，其具有特殊性。農(nóng)區(qū)采用自下而上的方式建設城鎮(zhèn)。農(nóng)區(qū)人口較密集，人均耕地面積小，導致產(chǎn)生大量剩余勞動力，其對從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求很強，使得農(nóng)民走向城市或者出現(xiàn)“二元”生活形態(tài)，或就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作。但是對于牧區(qū)來說，這種方式很難實現(xiàn)，因為牧區(qū)地廣人稀，遠離城市，就業(yè)機會少，自上而下的政府力量成為牧區(qū)城鎮(zhèn)化動力的主要來源。

中華人民共和國成立以來，牧區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展分為兩個階段。第一個階段是1949—2000 年，采取了牧民定居和草場承包的方式改變牧民的生活方式，奠定了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的基礎。第二個階段是2000 年以后在生態(tài)治理和扶貧驅(qū)動下的城鎮(zhèn)化發(fā)展[1]。人民公社化時期，牧區(qū)采用了牧場集體所有制，將大量的牧場開墾為農(nóng)田，新疆在1982 年開始對牧區(qū)進行改革，探索承包責任制。這一舉措調(diào)動了牧民生產(chǎn)生活的積極性。牧民定居項目改善了牧民的生活條件，提高了收入，但由于承包制度只尋求短期利益，牧民只能在自己的小塊牧場放牧，導致草場生態(tài)遭到破壞。于是開始了第二個階段的探索，國家實行的生態(tài)移民對牧區(qū)扶貧政策的推進產(chǎn)生了重要作用，統(tǒng)籌推進新牧區(qū)和小城鎮(zhèn)建設，易地搬遷使牧民搬到現(xiàn)代化的社區(qū)，開始城鎮(zhèn)生活，從事商業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或轉而走向城市尋找就業(yè)的牧民數(shù)量迅速增加。

牧區(qū)的城鎮(zhèn)化，必須要立足少數(shù)民族牧區(qū)的實際情況、生活習慣、民族文化特點，科學發(fā)展、協(xié)調(diào)推進中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化建設水平，使牧區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高。

3 小城鎮(zhèn)建設

少數(shù)民族牧區(qū)根據(jù)不同地域的自然條件、地理區(qū)位的優(yōu)勢特征、牧民自身的素質(zhì)、受教育水平，自主選擇城鎮(zhèn)化的方式。小城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，推動國民經(jīng)濟更快發(fā)展。有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)?；胶图邪l(fā)展，轉變農(nóng)村剩余勞動力，避免盲目向大中城市轉移，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。有利于提高農(nóng)牧民的思想道德、科學和文化素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟文明建設[2]。要科學有效地推進牧區(qū)小城鎮(zhèn)建設，必須考慮以下幾個方面。

3.1 完善社會保障制度

農(nóng)牧民工在城鎮(zhèn)化過程中處于劣勢，他們面臨的困難很多，生活風險很大，牧民工徹底市民化的重要因素和支持力是完善的社會保障制度。將一部分牧民從牧區(qū)轉移到城鎮(zhèn)，給予工作穩(wěn)定的牧民和當?shù)厝送瑯拥纳鐣Ｕ?，農(nóng)牧民可以放心地養(yǎng)老、看病、買房定居，而不必擔心今后的長期生存問題[3]。

目前，社會保障制度建設的難點在于城市一直承受著較大的人口壓力，教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的競爭不斷加強，當?shù)厥忻窭玫纳鐣Y源受到威脅，相對排斥外來的農(nóng)牧民工?，F(xiàn)在的牧區(qū)除了所有牧民都加入了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險外，一部分生活有困難或者勞動力少的牧民家庭仍處于最低生活保障水平，沒有其他收入來源，只靠游牧的生計方式和國家兜底保障政策維持基本生活。如此下去，必然引起草場生態(tài)嚴重退化，為了獲得更高的收入，不得不增加每個草場的載牧量。

首先，政府多次開展對農(nóng)牧民就業(yè)方面的培訓，給他們提供更多的機會。保證牧區(qū)有勞動能力的牧民或中青年牧民能發(fā)揮自己的優(yōu)勢，有收入穩(wěn)定的理想工作，保證一個家庭至少有一個勞動力就業(yè)。

其次，在牧區(qū)開展畜牧業(yè)技術培訓班，提倡科學養(yǎng)殖、科學放牧，結合牧民的本土文化和現(xiàn)代化養(yǎng)殖技術，提高牧民的技術水平，實現(xiàn)科學養(yǎng)殖。

再次，政府在社會服務方面也應加大投入力度，在鄉(xiāng)村振興大背景下，不斷完善農(nóng)牧區(qū)享有的最低生活保障制度，大力加強公共基礎設施的建設，不但要提高牧民收入水平，而且還要提高牧民生活水平、生活質(zhì)量，提高生活的幸福感和滿足感。

3.2 推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

目前，城鄉(xiāng)發(fā)展依舊面臨著整體質(zhì)量不高、大城市聚集效應明顯、農(nóng)村地區(qū)吸引力較弱等困境。協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、推進社會主義現(xiàn)代化建設的必然要求。

鄉(xiāng)村和城市在經(jīng)濟、文化、生態(tài)、教育、醫(yī)療等方面存在著許多差異，但是在享受基本權利、公共設施、就業(yè)等方面不應存在差異，這也是實現(xiàn)社會主義共同富裕的前提。

隨著社會的發(fā)展，“二元”結構的消極影響逐漸出現(xiàn)，牧區(qū)的教育水平遠遠低于城市教育水平，在軟件和硬件上的設施嚴重不平衡，造成專業(yè)知識水平較高的教師和各項勞動技能的缺失?；A設施缺乏，導致牧民在融入社會發(fā)展的過程中基本權利欠缺，牧民不能同城市居民平等地獲得優(yōu)質(zhì)的工作條件，并且在某些方面會被當作弱勢群體看待。大量進入城市的牧民在教育機會、住房保障、勞動力就業(yè)、職業(yè)保障等方面受到不公平的待遇，這些不公平的待遇間接造成收入不平等、城鄉(xiāng)之間存在差距、區(qū)域間的發(fā)展出現(xiàn)不均衡的情況?！岸苯Y構的長期存在，導致牧民收入和工資低，牧民轉而發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，資金和勞動力投入到收益高消耗低的部門。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先要優(yōu)化城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結構，建立健全城鄉(xiāng)融合體制機制，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生力，改變長期以來落后的局面，要促進城市的社會資源流入農(nóng)村，引起公民和政府高度重視，發(fā)揮政府投入力。在基礎設施和公共服務方面，必須發(fā)揮主導作用，同時也要注意我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題，注意農(nóng)區(qū)和牧區(qū)之間的區(qū)別，因地制宜地制訂戰(zhàn)略。

3.3 加強基礎設施建設

國家對城鎮(zhèn)化建設的重視，為邊境牧區(qū)的小城鎮(zhèn)建設帶來更多的好處，使各個行業(yè)部門能夠提前做好部署，避免出現(xiàn)資金浪費的情況。除此之外，城鎮(zhèn)街道路面的建設必須注重長期性，要有質(zhì)量地進行，不能出現(xiàn)短期內(nèi)質(zhì)量差、不合格、容易凹陷的路面，后期還要不斷加工，并且吸收勞動力與政府合作，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，實現(xiàn)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)，提供補貼等。

4 就地城鎮(zhèn)化

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，西部地區(qū)農(nóng)村本土化不是對傳統(tǒng)村鎮(zhèn)建設模式的簡單復制，而是逐步從單一的“生活功能”轉變?yōu)椤吧a(chǎn)、生活、生態(tài)”多功能復合，實現(xiàn)農(nóng)村當?shù)厣a(chǎn)方式和生活方式的實質(zhì)性轉變。西部地區(qū)是我國少數(shù)民族最集中的地區(qū)，城市化的推進影響整個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)[4]。以此為契機，必須加快當?shù)爻擎?zhèn)化進程，解決一部分牧民不愿離開草地，又想繼續(xù)享受城市生活的難題。

4.1 推進新型牧區(qū)建設

首先，對于決策部門來說，構建城市化品牌建設，必須明確各牧區(qū)城市擁有的歷史文化內(nèi)涵和民族特色資源環(huán)境。

其次，要重視草原游牧文化的傳承性和延續(xù)性，適當發(fā)展，取其精華，去其糟粕，不能過度開發(fā)，導致草原文化資源遺失。

再次，樹立品牌形象，應該貫徹以牧民需求為導向的經(jīng)營和服務理念，樹立自己的品牌。打造特有的企業(yè)文化，打造城鎮(zhèn)化品牌建設應在牧區(qū)文化這一資源環(huán)境下進行，探索不同牧區(qū)主體文化的特色，為品牌找到正確的定位和設計。打造具有民族特色的城鎮(zhèn)化品牌形象，體現(xiàn)牧區(qū)城鎮(zhèn)特有的風格，展現(xiàn)具有城鎮(zhèn)特色的北疆絢爛旅游風景。

當?shù)氐某擎?zhèn)化不是把城市的大樓、街道、設施、公共服務簡單地轉移到牧區(qū)，而是把牧民的生活習慣、發(fā)展訴求和想法結合起來，根據(jù)各地區(qū)的特點，開拓適合牧民不同需求的發(fā)展道路。發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的同時，應保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源。政府應加大對公共基礎設施的投入，提高農(nóng)牧區(qū)的公共服務質(zhì)量和基礎設施建設，同時保護少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這才是城鎮(zhèn)化目標的指引。

4.2 拓寬增收渠道

隨著越來越多的牧民外出務工，不再整天圍著草場、牲畜生活，而是投入到收益理想的工作中，牧區(qū)的草場面積不斷集中，這不僅提高了畜牧業(yè)機械化程度，還保護了草場生態(tài)平衡，促進了人與自然和諧相處，增加了牧民的收入。城市生活方式、思想觀念向農(nóng)牧區(qū)廣泛傳播，先進的政治意識和民主法制意識改善農(nóng)牧區(qū)的政治環(huán)境，為完善鄉(xiāng)村文明建設打下了堅實的基礎。

建立以牧民需求為導向的經(jīng)營和服務理念，建立自己的品牌，創(chuàng)造特有的企業(yè)文化，充分挖掘少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)勢，把產(chǎn)品打造成具有少數(shù)民族文化特色的品牌，積極拓寬牧民的就業(yè)增收路徑。牧區(qū)轉變了過去以畜牧養(yǎng)殖業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)形式，并且積極發(fā)展清潔型工業(yè)，構建了具有明顯牧區(qū)特色的第二、第三產(chǎn)業(yè)。

首先，牧區(qū)應當鼓勵發(fā)展具有本地特色的旅游業(yè)，讓城市游客在暑期天氣炎熱時去牧區(qū)感受草原文化，比如，現(xiàn)在許多內(nèi)地綜藝節(jié)目選擇到新疆的草原拍攝，既可以增加牧民的收入，又可以宣傳本土游牧文化。

其次，通過加強牧民的專業(yè)技能訓練，使牧民掌握更多的專業(yè)技術，針對性開展就業(yè)訓練，鼓勵牧民在牧區(qū)城鎮(zhèn)自主創(chuàng)業(yè)，使部分牧民實現(xiàn)轉移就業(yè)，掌握電焊等技術。

4.3 傳承民族文化

應在牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，合理利用牧區(qū)已有的環(huán)境資源，重視歷史文化遺產(chǎn)、民族文化習慣和傳統(tǒng)建筑風格的保護，同時融入現(xiàn)代化元素，打造具有時代感、民族感、符合現(xiàn)代人審美需求的文化城鎮(zhèn)，設計融合民族元素的民宿，吸引眾多游客。在城鎮(zhèn)建設過程中，建筑風格應適應地方的自然規(guī)律，深入挖掘和開發(fā)民族歷史文化，以特色鮮明、風格多樣的形式，創(chuàng)造出具有民族特色的旅游文化街區(qū)[5]，將保護少數(shù)民族文化與促進少數(shù)民族發(fā)展作為目標，科學推進新型民族特色的城鎮(zhèn)化建設。

4.4 走綠色發(fā)展道路

想要在少數(shù)民族牧區(qū)更好地推進城鎮(zhèn)化建設，必須要走綠色發(fā)展道路，處理好人與自然的關系，游牧生產(chǎn)方式對環(huán)境有很強的依賴性，環(huán)境會影響他們的放牧和生活習慣。

草地是牧民賴以生存的基礎，牲畜對于牧民來說是最重要的生活資料。畜牧業(yè)過載、環(huán)境污染、現(xiàn)代工業(yè)無限制開采使得草地退化越來越嚴重，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到影響[6]。

牧區(qū)的草原生態(tài)具有敏感、脆弱、破壞性強的特點，牧區(qū)的城市化建設必須以生態(tài)保護為前提，堅持以綠色發(fā)展為目標的高品質(zhì)發(fā)展道路。草場是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎，是牧民生活的基本保障，必須大力保護草場植被。在振興鄉(xiāng)村的大背景下，積極保護草原的生態(tài)環(huán)境，安排牧民就近、就地就業(yè)，增加公益性崗位。只有保護草原生態(tài)環(huán)境，才能促使地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，使農(nóng)牧民的生活越來越好。