曾晶

（赤水市水利水電工程技術(shù)服務(wù)中心，貴州赤水 564700）

0 引言

為解決小水電生態(tài)環(huán)境突出問題，2018年底以來，我國對長江流域的小水電進(jìn)行了徹底的清理整頓，3500余座不符合生態(tài)環(huán)保要求的小水電徹底退出了歷史舞臺(tái)。2018年，水利部、國家發(fā)改委、能源局和生態(tài)環(huán)境部等部門開始對長江經(jīng)濟(jì)帶小水電行業(yè)進(jìn)行清理整頓，明確要求按照“分類整治、一站一策”的要求，將電站分為退出、保留、整改3類。在長江經(jīng)濟(jì)帶2018年確定的整治方案中，需要拆除的小水電數(shù)量僅占總量的14%，絕大部分是保留和整改。但筆者近期觀察到，部分省份卻改變方案，個(gè)別一些地方小水電拆除比例甚至高達(dá)近100%，且這種“一刀切”拆除的做法正擴(kuò)大到長江經(jīng)濟(jì)帶以外的其他省區(qū)，由此產(chǎn)生的嚴(yán)重問題和隱患風(fēng)險(xiǎn)不能忽視，應(yīng)該引起高度重視。目前，我國小水電站共有4.5萬多座，長江經(jīng)濟(jì)帶10省市占比超過全國一半。面對這場整治攻堅(jiān)戰(zhàn)，頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。2018年以來，水利部會(huì)同有關(guān)部門組織指導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶省市完成2.5萬余座小水電清理整改，4000座退出類電站中已有3500多座電站完成退出，其余電站將于2022年底前完成退出，保留的2.1萬座電站已完成整改，并落實(shí)生態(tài)流量監(jiān)測要求，接入了當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管平臺(tái)。電站整改、退出后，自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性得到有效保障，河流生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)，總體開發(fā)強(qiáng)度下降了15%。

1 小水電清理整改的總體要求

1.1 指導(dǎo)思想

根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)生態(tài)等發(fā)展的決策部署，堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，切實(shí)糾正以前小水電在開發(fā)過程中存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，保護(hù)和修復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新道路。

1.2 基本原則

小水電清理整改要按照問題核查、綜合評估、一站一策，最后進(jìn)行分類整改、驗(yàn)收銷號這樣一個(gè)程序。第二個(gè)是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，依法依規(guī)、實(shí)事求是、分類整改、確保安全的原則。

1.3 總體目標(biāo)

通過小水電清理整改，全行業(yè)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念逐步深入人心，同時(shí)找到了小水電生態(tài)環(huán)境突出問題整改的路徑和方法，消除了一些歷史遺留的影響生態(tài)環(huán)境突出問題，完善了小水電綠色發(fā)展的制度體系。

2 長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改的實(shí)施情況

電站按照“一站一策”整改要求，完成了環(huán)評審批手續(xù)補(bǔ)辦，完善規(guī)章制度，整改機(jī)組、升壓站，并完成“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上了新臺(tái)階。

電站按照“一站一策”整改要求，安裝了生態(tài)流量監(jiān)控設(shè)施，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控，并上傳到監(jiān)管平臺(tái)，同時(shí)開展了大壩安全鑒定。

據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，通過清理整改，長江經(jīng)濟(jì)帶10省市小水電違規(guī)建設(shè)、過度開發(fā)的態(tài)勢得到遏制，生態(tài)環(huán)境突出問題得到初步治理。截至2020年底，3090座立即退出類電站已全部退出，440座限期退出類電站提前完成退出。

同時(shí)，清理整改中有1.4萬多座電站完成泄放設(shè)施改造。在運(yùn)行的2.1萬多座電站按規(guī)定落實(shí)了生態(tài)流量，并已接入各級監(jiān)管平臺(tái)。9萬多公里減脫水河段有了水，河流生態(tài)得到初步修復(fù)。

但不排除有部分地區(qū)尚未能按照頂層設(shè)計(jì)的要求將電站清理整改分為退出、保留、整改三類，未能執(zhí)行電站“一站一策”整改要求，也尚未完成環(huán)評審批手續(xù)補(bǔ)辦、規(guī)章制度完善、機(jī)組及升壓站整改、“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上新臺(tái)階還有很長的路遙走。

其實(shí)，國家對長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改的標(biāo)準(zhǔn)是很高的，標(biāo)準(zhǔn)高體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：①由省級層面統(tǒng)一組織以河流為單元開展綜合評估，編制綜合評估報(bào)告，逐站明確分類意見，提出“一站一策”整改措施。②對于使用明令淘汰設(shè)備設(shè)施、電站廠房破舊影響景觀的，要求按照小水電站安全管理要求整改，同步開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。③對于達(dá)到小型水庫標(biāo)準(zhǔn)的，要求明確管理主體，落實(shí)大壩安全責(zé)任制，水庫行政、巡查、技術(shù)責(zé)任人，電站生產(chǎn)、監(jiān)管責(zé)任主體和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，并安裝水雨情、安全監(jiān)測設(shè)施。

經(jīng)研究，筆者發(fā)現(xiàn)小水電清理整改過程中的“一刀切”可能導(dǎo)致以下3個(gè)方面的問題。

（1）不利于城鎮(zhèn)的防洪，也無益于“低碳排放”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

從安全角度看，“一刀切”拆除小水電首先將給防汛抗旱埋下嚴(yán)重的安全隱患。水庫大壩是當(dāng)今社會(huì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施。水庫蓄水的同時(shí)也蓄積了大量勢能，放水過程中若不能保持通暢，不能及時(shí)進(jìn)行消能，必然影響水庫大壩和下游城鎮(zhèn)等的重大安全。而水電站恰恰是利用水流落差發(fā)電，是實(shí)現(xiàn)消能、保護(hù)水庫大壩安全的最有效手段之一[1]。

從環(huán)保和衛(wèi)生的角度看，也不利于“低碳排放”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在“低碳排放”目標(biāo)下，我國可再生能源將走上電力主場。根據(jù)行業(yè)內(nèi)部的測算，即使到2030年我國風(fēng)電、光電發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，還將有1萬億kW·h的電量缺口。而小水電占我國水能資源總量的1/5，其發(fā)電和減排的貢獻(xiàn)不可忽視。

（2）極易引發(fā)法制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

目前，我們國家正在實(shí)施鄉(xiāng)村振興政策，而水電站又是農(nóng)村的重要水利基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)國家的能源法、水法、電力法等可再生能源法都明確支持開發(fā)水能資源。

2021年，中央環(huán)保督察通報(bào)的涉小水電問題就有5起，分別是云南省文山州二河溝一級電站問題、河南省洛陽市伊洛河小水電問題、廣西昭平縣文竹電站問題、湖北通山縣九宮山小水電問題和貴州省羅甸縣上立亭電站問題。這些問題中有一個(gè)是小水電過度開發(fā)問題，其余4起屬于在禁止開發(fā)區(qū)違規(guī)建設(shè)問題，以及個(gè)別地方對清理整改重視不夠、把控不嚴(yán)，評估分類不科學(xué)、整改措施不到位。中央環(huán)保督察發(fā)揮利劍作用，直接推動(dòng)解決了一批生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域長期想解決而沒有解決的問題，使我國生態(tài)環(huán)境明顯改善。在推進(jìn)小水電清理整改中，中央環(huán)保督察同樣發(fā)揮了威懾作用，有力推動(dòng)了小水電生態(tài)環(huán)境影響問題的解決。而不能單純使用“一刀切”來解決問題。

從全國小水電站的分布上看，我國小水電所在地區(qū)很多都是剛摘帽的國家級貧困縣，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政本來就非常緊張。而水電是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、就業(yè)的重要支柱，且小水電大多都是當(dāng)時(shí)地方政府招商引資的項(xiàng)目，如果這些地方的小水電一旦被“一刀切”式全部拆除，將對其地方的財(cái)政收入造成很大影響。特別是有很多小水電履行了審批核準(zhǔn)和驗(yàn)收手續(xù)、符合國家相關(guān)、手續(xù)齊全的水電站，法定期限還未到期時(shí)就要被強(qiáng)制拆除，需要賠償電站業(yè)主大量資金，電站拆除后的垃圾清運(yùn)，生態(tài)修復(fù)等后續(xù)問題，這些都會(huì)給地方財(cái)政帶來巨大壓力。同時(shí)，電站業(yè)主在電站賠償還沒有談好的情況下就被強(qiáng)制拆除，可能會(huì)導(dǎo)致群體性上訪的情況，也容易引發(fā)社會(huì)問題。

（3）在小水電清理整改過程中，一部分電站被拆除，但同時(shí)一些地區(qū)還在新建小水電，“如何拆如何建”是必須考慮的問題。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些小水電站設(shè)備設(shè)施老化，安全隱患突出，影響生態(tài)環(huán)境、防洪安全，整改不經(jīng)濟(jì)，退出拆除是很正常的。針對“如何拆如何建”，去年下半年，水利部與有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研、專題研究、反復(fù)協(xié)商，聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好小水電分類整改工作的意見》（下文簡稱《意見》），系統(tǒng)回答了“如何拆如何建”的問題。該《意見》堅(jiān)持嚴(yán)的總基調(diào)，把修復(fù)河流生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置，從生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善，對小水電分類整改提出了明確要求。

“嚴(yán)”體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：①首次提出原則上不再新建，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、保障海島邊防等偏遠(yuǎn)地區(qū)和電網(wǎng)未覆蓋地區(qū)供電安全、建設(shè)引調(diào)水等綜合利用水利工程兼顧發(fā)電的除外。②首次提出鼓勵(lì)引導(dǎo)退出裝機(jī)容量小、建設(shè)管理和安全標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)備設(shè)施老化失修、整改又不經(jīng)濟(jì)的電站。③列出了5種情形，符合任一情形的就要退出。④電站退出原則上要拆除攔河閘壩等擋水建筑物和發(fā)電設(shè)施，恢復(fù)河流連通性。⑤整改要消除安全隱患，嚴(yán)格按規(guī)定落實(shí)生態(tài)流量，修復(fù)河流生態(tài)[2]。

同時(shí)，《意見》也對前一段時(shí)間一些地方在整改中存在的評估分類不科學(xué)、整改措施不到位，部分電站保留大壩拆除發(fā)電設(shè)備論證不充分，防洪、灌溉、供水受影響等問題，提出了明確的整改意見，一是要求堅(jiān)持問題導(dǎo)向，依法依規(guī)、實(shí)事求是、科學(xué)評估、分類整改，已完成整改的，要開展“回頭看”，正在整改的，要進(jìn)一步完善措施統(tǒng)籌推進(jìn)，尚未整改的，要制定方案抓緊啟動(dòng)；二是對于有明確的綜合利用任務(wù)及調(diào)度運(yùn)行方式且綜合利用難以替代的電站，經(jīng)省級人民政府專題論證同意并按要求履行修改程序后可予以保留。

3 新時(shí)期小水電在我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用

在分類整改基礎(chǔ)上推動(dòng)小水電綠色發(fā)展，中央有明確要求。2030碳達(dá)峰行動(dòng)方案、新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局、推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展等重大方針政策，均要求發(fā)展綠色小水電。

3.1 生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的需要

小水電是清潔可再生能源，根據(jù)世界能源理事會(huì)、美國國家可再生能源實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的數(shù)據(jù)，小水電的能源回報(bào)率是風(fēng)電的9倍、光伏發(fā)電的56倍、火電的68倍，發(fā)電效率分別是風(fēng)電、光伏發(fā)電的2.2倍和3.5倍，而且兼具防洪、灌溉、供水、旅游、保護(hù)森林植被、水源涵養(yǎng)等社會(huì)、生態(tài)效益。推動(dòng)小水電綠色發(fā)展，可全面提高水能資源利用效率，提高清潔電能的供給保障能力，加大河流生態(tài)系統(tǒng)治理和修復(fù)力度，恢復(fù)水清岸綠的水生態(tài)系統(tǒng)[3]。

3.2 推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的需要

2020年，小水電發(fā)電量2400多億kW·h，相當(dāng)于2.15個(gè)三峽水電站的年發(fā)電量，分別約占水電與非化石能源發(fā)電量的25%和10%，相當(dāng)于每年節(jié)約7400萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放1.85億t，長期以來小水電一直是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要能源選擇。

3.3 提高電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力的需要

全國具有10萬m3及以上庫容且以發(fā)電為主的小水電站5800多座，總庫容800多億m3，裝機(jī)2500多萬kW，基本沒有參與電力調(diào)度。以小水電為支撐，開展水風(fēng)光儲(chǔ)一體化建設(shè)，可促進(jìn)風(fēng)、光等可再生能源電力開發(fā)和消納，提高供電可靠性。

3.4 維護(hù)供電安全的需要

小水電是當(dāng)?shù)刂匾娫春椭匾脩魬?yīng)急備用電源，發(fā)展綠色小水電，可有效增強(qiáng)應(yīng)急供電能力[4]。

4 結(jié)語

研究認(rèn)為，小水電清理整改總體的目標(biāo)是圍繞綠色、安全、智慧、惠民的要求，實(shí)現(xiàn)小水電轉(zhuǎn)型升級綠色發(fā)展。具體而言有以下5點(diǎn)。

（1）深化小水電清理整改，優(yōu)化存量。有效解決長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域及其他流域區(qū)域過度的小水電開發(fā)問題。

（2）加強(qiáng)安全監(jiān)管，維護(hù)公共安全。繼續(xù)積極開展隱患排查和治理，加強(qiáng)各類風(fēng)險(xiǎn)分級管控，開展小水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化安全基礎(chǔ)，完善安全監(jiān)管制度體系，推進(jìn)安全監(jiān)管信息化。

（3）推動(dòng)以縣域或縣級河流為單元開展小水電綠色改造和現(xiàn)代化提升，構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化小水電。

（4）全面落實(shí)生態(tài)流量，修復(fù)河流生態(tài)。加強(qiáng)小水電生態(tài)流量監(jiān)管，按規(guī)定持續(xù)泄放，因地制宜開展減水河段治理，恢復(fù)河流連通性。

（5）推進(jìn)綠色小型水電示范電站的創(chuàng)建。打造一批生態(tài)友好、社會(huì)和諧、管理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)合理的綠色小水電示范電站、人水和諧的綠色小水電典型河流，從而造福人類。