■劉鶴

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新在優(yōu)化科技資源配置、打破國外技術(shù)壟斷、推動國防科技工業(yè)與武器裝備高水平發(fā)展，發(fā)揮著重要支撐作用，相關(guān)工作越來越受到軍地各方重視，近年來陸續(xù)出臺了一批指導(dǎo)文件，但仍缺少可操作性強的政策舉措。剖析政策運行機理，針對現(xiàn)有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的實操型政策工具，對于“十四五”時期全方位提高軍民科技協(xié)同創(chuàng)新水平，具有現(xiàn)實意義。

一、政策現(xiàn)狀與機理分析

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新領(lǐng)域政策，主要涉及科研設(shè)施共享、科研經(jīng)費管理、科技成果轉(zhuǎn)化等方面。其中，科研設(shè)施共享方面，國務(wù)院、國防科工局自2014年開始先后出臺《國務(wù)院關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》《國防科工局財政部關(guān)于推動軍工重大試驗設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》等文件，明確了科研設(shè)施設(shè)備開放共享的基本要求、方式程序和獎懲措施。科研經(jīng)費管理方面，財政部國防科工局于2008年和2016 年先后印發(fā)了《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費管理暫行辦法》《國防科技工業(yè)科研項目后補助管理暫行辦法》?？萍汲晒D(zhuǎn)化方面，2015 年，國務(wù)院、國防科工局等部門分別出臺了《關(guān)于新形勢下加快知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)的若干意見》《促進國防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》《科研行業(yè)全面停止有償服務(wù)活動試點政策指導(dǎo)意見》。

軍民科技協(xié)同創(chuàng)新領(lǐng)域既有軍民二元分離導(dǎo)致的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，也有軍地相關(guān)制度規(guī)定不同步、不統(tǒng)一引發(fā)的政策性問題。從政策層面講，主要矛盾點是軍隊相關(guān)主體責(zé)權(quán)利不匹配導(dǎo)致的資源配置效率不高問題。具體說，在設(shè)備開放共享環(huán)節(jié)，地方大型科研設(shè)施設(shè)備開放共享有明確的獎懲規(guī)定，但軍工設(shè)備開放共享政策力度不夠，難以形成有效約束和激勵；在軍工科研項目管理環(huán)節(jié)，當(dāng)前科研經(jīng)費構(gòu)成中人員經(jīng)費比例較低，對科研人員智力投入價值體現(xiàn)不夠，難以充分調(diào)動科研人員的積極性；在武器裝備預(yù)研環(huán)節(jié)，通常需要項目承擔(dān)單位先行投入資金組織開展研究開發(fā)活動，成果通過驗收并入圍后期型號研制后，才能取回前期投入，這對軍工企業(yè)影響不大，但對民口單位來說負擔(dān)較重、風(fēng)險較高；在國防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，軍隊在科技成果使用、處置和收益管理方面沒有完全理順軍隊機關(guān)、單位、職務(wù)發(fā)明人三者關(guān)系，對科技成果轉(zhuǎn)化來說整體上傾向于約束，激勵政策不足，難以起到推動作用（圖1）。

圖1 軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策機理分析

二、現(xiàn)行政策存在的問題

（一）軍工科研設(shè)施開放共享缺少懲戒措施，難以形成有效約束

國務(wù)院出臺的《關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》明確規(guī)定，采取停止新購儀器設(shè)備、將設(shè)備無償劃撥給其他單位、把開放水平和結(jié)果作為年度考核內(nèi)容等方式，對開放共享執(zhí)行不力的單位進行約束。相比而言，國防科工局出臺的《國防科工局財政部關(guān)于推動軍工重大試驗設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》文件規(guī)定，對于開放共享水平高、評估考核優(yōu)秀的，將依托相關(guān)科研計劃予以重點支持；對于無正當(dāng)理由拒絕向用戶開放的軍品科研生產(chǎn)單位，實施通報批評等必要的處罰措施。這種以正向激勵為主的政策導(dǎo)向，不利于發(fā)揮軍工單位履行設(shè)施設(shè)備開放共享的主體責(zé)任，具體執(zhí)行過程中會對軍工設(shè)備開放共享的范圍和程度造成不利影響。

（二）軍隊科研設(shè)施開放共享政策導(dǎo)向不清晰，設(shè)備主管單位積極性不高

《科研行業(yè)全面停止有償服務(wù)活動試點政策指導(dǎo)意見》規(guī)定，設(shè)備設(shè)施共享、技術(shù)能力服務(wù)、科研產(chǎn)品中試等業(yè)務(wù)可以納入軍地協(xié)作項目范圍，但具體政策中明確要求，“在優(yōu)先完成軍隊任務(wù)前提下，可向社會開放，且軍隊任務(wù)占比高于60%?！边@種政策不利于提高軍隊設(shè)施設(shè)備的使用效益，也不利于提高相關(guān)主管單位推動設(shè)施設(shè)備向社會開放的積極性。

（三）科研經(jīng)費管理未能充分體現(xiàn)智力價值，難以調(diào)動科研人員的積極性

財政部國防科工委2008 年印發(fā)的《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費管理暫行辦法》中規(guī)定，有事業(yè)費撥款的科研事業(yè)單位，可以對沒有工資性收入的參與人員、臨時聘用人員，按人數(shù)和相關(guān)標準計列勞務(wù)費，但不得列支工資費?？陀^講，這是軍地雙方共同面臨的問題，也是我國科研管理制度長期存在、普遍共識但又遲遲難以解決的難題。目前，地方通過發(fā)放課題績效的方式破解該難題，例如允許承擔(dān)單位按照項目金額的20%提取課題績效，發(fā)放給課題組成員，比例太低，難以形成有效激勵。

（四）科研項目事前立項事后補助制度，不利于調(diào)動民口單位參與國防科研的積極性

按照財政部國防科工局2016 年印發(fā)的《國防科技工業(yè)科研項目后補助管理暫行辦法》，項目承擔(dān)單位需先行投入資金組織開展研究開發(fā)活動，取得成果并通過驗收后，由中央財政給予相應(yīng)資金補助。這種科研資助方式，對于體制外的民營企業(yè)而言，面臨先期投入經(jīng)費不足的困境和后期補助無法收回的顧慮，導(dǎo)致民口企業(yè)對國防科技工業(yè)科研項目望而卻步。

（五）軍隊國防科技成果轉(zhuǎn)化政策有待暢通，相關(guān)工作推動困難

2015 年修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，對科技成果完成人和為科技成果作出重要貢獻的人員的報酬和獎勵不得少于收益的50%。同年，國防科工局印發(fā)《關(guān)于促進國防科技工業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的若干意見》，明確了國防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的方式和獎勵辦法。但長期以來，軍隊在科技成果使用、處置和收益管理方面，沒有完全理順軍隊機關(guān)、單位、職務(wù)發(fā)明人三者關(guān)系，客觀上導(dǎo)致了國防科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作效果不理想。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應(yīng)從軍工設(shè)備開放共享、軍工科研項目績效改革、國防科技工業(yè)項目補助、武器裝備預(yù)研經(jīng)費保障、軍隊國防科技成果轉(zhuǎn)化等方面，完善軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策。一是出臺軍工設(shè)備開放共享約束懲戒政策。對標國務(wù)院出臺的《關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》，修訂完善國防科工局出臺的《國防科工局財政部關(guān)于推動軍工重大試驗設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業(yè)科技創(chuàng)新資源開放共享暫行辦法》，采取停止新購儀器設(shè)備、將設(shè)備無償劃撥給其他單位、把開放水平和結(jié)果作為年度考核內(nèi)容等方式，對開放共享執(zhí)行不力的軍工單位進行約束懲戒。二是探索建立重大科研設(shè)施融資租賃制度。創(chuàng)新中央預(yù)算內(nèi)投資使用方式，對于武器裝備科研生產(chǎn)亟需、投資較大、利用率較低、軍民通用的重大科研設(shè)施設(shè)備，由國家出資統(tǒng)一購買，成立租賃公司，面向軍工和民口單位開展租賃服務(wù)，提高科研設(shè)施使用效率。三是提高國防科研項目人員支出比例。對標地方做法，修訂完善《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費管理暫行辦法》，體現(xiàn)智力投入價值，將項目收益比例由5%提高至20%，充分調(diào)動科研人員的積極性。四是建立國防科技工業(yè)科研項目先期投入制度。針對經(jīng)費投入大、研制周期長、技術(shù)風(fēng)險高的國防科技工業(yè)科研項目，實行國家和企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)、鼓勵創(chuàng)新機制，國家在項目立項階段先期注入部分風(fēng)險投資資金，與企業(yè)共同承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險。五是完善國防知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)轉(zhuǎn)化政策。參照國家促進科技成果轉(zhuǎn)化法，結(jié)合地方促進科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)政策，盡快制定《國防知識產(chǎn)權(quán)歸屬與利益分配政策》《國防知識產(chǎn)權(quán)價值評估管理辦法》，積極探索國防科技成果所有權(quán)和使用權(quán)分離，推動非核心國防知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)，把處置權(quán)和收益權(quán)下放科研單位，為國防科技成果轉(zhuǎn)化單位松綁。六是建立國防專利合伙人制度。針對國防科技研發(fā)人員建立長期“專利合伙人制度”，對照地方科研人員成果轉(zhuǎn)化激勵政策，明確軍隊軍工科研人員成果轉(zhuǎn)化激勵辦法，落實職務(wù)發(fā)明獎勵和收益分配制度，激發(fā)科研人員推動成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)生動力。