穆文彬，劉文斌，夏依買(mǎi)爾旦·沙特，孫嘉

(1.華北水利水電大學(xué) 水資源學(xué)院，河南 鄭州 450046； 2.新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000； 3.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

地下水是我國(guó)特別是北方地區(qū)重要的供水水源，是水資源供給保障的重要壓艙石和穩(wěn)定器，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐[1-2]。20世紀(jì)70年代起，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分地區(qū)對(duì)地下水需求量急速擴(kuò)大，導(dǎo)致地下水超采問(wèn)題日趨嚴(yán)重，并引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)問(wèn)題，對(duì)區(qū)域的糧食安全、生態(tài)安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，加強(qiáng)水資源管理、合理保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用地下水資源，不僅有利于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定，而且對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

塔里木河流域是我國(guó)典型的干旱區(qū)內(nèi)陸河流域，以綠洲灌溉農(nóng)業(yè)為主。隨著流域內(nèi)耕地面積的大規(guī)模擴(kuò)張，流域水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模持續(xù)增大，由此引發(fā)的河道斷流、地下水位嚴(yán)重下降、胡楊林大面積衰敗等生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)重[3-5]，加強(qiáng)流域的水資源管理迫在眉睫。本文系統(tǒng)論述了塔里木河流域在地下水管理方面已開(kāi)展的工作，剖析了當(dāng)前地下水資源管理存在的問(wèn)題及形成原因，并提出了加強(qiáng)流域地下水資源管理的對(duì)策建議。

一、塔里木河流域概況

塔里木河位于新疆南部，在天山山脈和昆侖山脈之間，全長(zhǎng)2 486公里，流域內(nèi)降水稀少且空間分布差異大、蒸發(fā)強(qiáng)烈、生態(tài)環(huán)境脆弱[6]。歷史上環(huán)塔里木盆地的阿克蘇河、葉爾羌河、和田河、喀什噶爾河、開(kāi)都-孔雀河、迪那河、渭干河-庫(kù)車(chē)河、克里雅河和車(chē)爾臣河九大源流均有水匯入干流(“九源一干”)，但受氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)的雙重影響，目前僅阿克蘇河、和田河、葉爾羌河以及開(kāi)都-孔雀河與流域干流還保持地表水力聯(lián)系，呈現(xiàn)出“四源一干”的局面[7-9]。

塔里木河流域總面積102萬(wàn)平方公里(國(guó)內(nèi)面積占97.6%)，分布有山區(qū)、平原區(qū)以及沙漠，“四源一干”面積占流域總面積的25.4%。流域水資源總量429.0億立方米，“四源一干”的水資源量為243.3億立方米，占流域水資源總量的56.7%[10]10。流域天然徑流量以冰川的融雪、融冰補(bǔ)給為主，多年平均天然徑流量398.3億立方米，不重復(fù)地下水資源量30.7億立方米，“四源一干”多年平均徑流量264.5億立方米，約占年徑流總量的2/3。流域內(nèi)“四源一干”的農(nóng)田灌溉面積為205萬(wàn)公頃，約占流域總灌溉面積的2/3[11]。

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于塔里木河流域內(nèi)的耕地被大規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，農(nóng)田灌溉面積迅速增加，流域水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模持續(xù)增大，但開(kāi)發(fā)利用率普遍較低，導(dǎo)致水資源嚴(yán)重超載，進(jìn)而引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)，通過(guò)實(shí)施流域綜合治理，以源頭向下游輸水的方式，有效緩解了因地下水超采導(dǎo)致的地下水水位過(guò)低的問(wèn)題，流域生態(tài)環(huán)境得到了有效改善。然而，當(dāng)前塔里木河流域仍存在無(wú)序打井、地下水超采等問(wèn)題，其主要原因在于地下水管理的體制、機(jī)制以及相關(guān)政策等尚不完善，進(jìn)而導(dǎo)致其陷入了“公共池塘資源悲劇”的困境[12]。

二、地下水治理情況

一是實(shí)施了應(yīng)急生態(tài)輸水工程。針對(duì)因塔里木河流域地下水過(guò)度開(kāi)采而引發(fā)的胡楊林死亡、水土流失、沙漠合攏等生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的問(wèn)題，國(guó)家投資107.39億元對(duì)塔里木河流域?qū)嵤┚C合治理，包括灌區(qū)節(jié)水改造、地下水開(kāi)發(fā)利用、河道治理、生態(tài)建設(shè)保護(hù)等措施。自2000年至今已連續(xù)22年向塔里木河流域下游進(jìn)行生態(tài)輸水，下游地區(qū)的地下水位抬升明顯，水質(zhì)日益改善，土地沙漠化治理和植被恢復(fù)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，取得了良好的生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益[13]。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，塔里木河流域通過(guò)引洪灌溉的胡楊林面積達(dá)747.5萬(wàn)公頃；2000—2017年間，流域干流下游距主河道1公里處的地下水埋深回升了4.8～7.7米，地下水礦化度下降了4.2～4.8克/升[14]。

二是加強(qiáng)了地下水執(zhí)法監(jiān)管。2017年塔里木河流域開(kāi)始全面推行河長(zhǎng)制，通過(guò)采取政府牽頭、多部門(mén)聯(lián)合、集中執(zhí)法的齊抓共管方式，嚴(yán)厲打擊非法取用地下水資源、隨意排放工業(yè)廢水等違法行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年拆除非法取水水泵211臺(tái)、非法泵房10座、非法供電設(shè)施17套，填埋非法機(jī)電井30眼，查扣非法打井鉆機(jī)3臺(tái)，為下游區(qū)域地下水水位抬升、植被恢復(fù)等生態(tài)環(huán)境改善提供了有力保障。

三是地下水嚴(yán)重超采區(qū)推進(jìn)了耕地休耕試點(diǎn)制度。為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和地下水資源的可持續(xù)利用、保障糧食安全，2018年塔里木河流域地下水超采區(qū)首次被納入國(guó)家休耕試點(diǎn)區(qū)域，開(kāi)展了為期3年的10萬(wàn)畝冬小麥休耕試點(diǎn)。為此，新疆維吾爾自治區(qū)制定了《新疆2018年度耕地休耕制度試點(diǎn)實(shí)施方案》，并在塔里木河流域地下水嚴(yán)重超采的喀什地區(qū)、和田地區(qū)內(nèi)已完成土地確權(quán)的縣(市)開(kāi)展了冬小麥休耕試點(diǎn)，每年休耕10萬(wàn)畝，耕地塊“一定三年”。據(jù)測(cè)算，2018年的10萬(wàn)畝休耕任務(wù)完成后可減少地下水開(kāi)采量0.5億立方米，三年累計(jì)可減少地下水開(kāi)采量1.5億立方米，有效緩解塔里木河流域地下水超采問(wèn)題[15]。

三、地下水資源現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

(一)耕地面積超載導(dǎo)致地下水可開(kāi)采量銳減

塔里木河流域水資源緊缺形勢(shì)嚴(yán)峻，流域用水量主要以農(nóng)業(yè)用水為主，然而農(nóng)業(yè)用水方式較為粗放，用水效率較低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水長(zhǎng)期占流域總用水量的96.0%以上[16]。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，塔里木河流域“四源一干”的農(nóng)業(yè)耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)增加的態(tài)勢(shì)，尤其是2000年以后，農(nóng)業(yè)耕地面積和灌溉面積顯著增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉用水量激增。相關(guān)研究指出，1990—2012年間，塔里木河流域“四源一干”中開(kāi)都-孔雀河流域的耕地面積增加了近180.0%；塔里木河流域干流和葉爾羌河流域的耕地面積分別增加約71.6%和70.4%；阿克蘇河與和田河流域的耕地面積分別增加約39.0%和18.1%[17]。2013年塔里木河流域耕地面積較20世紀(jì)60年代增加了近174.3%[18]，2016年流域灌溉面積達(dá)到306.30萬(wàn)公頃[5]。研究表明，塔里木河流域“四源一干”在50%和75%來(lái)水頻率下，流域規(guī)劃2030年灌溉面積將超載7.06萬(wàn)公頃和24.09萬(wàn)公頃[19]。增加的灌溉面積因受用水總量控制指標(biāo)的約束缺少地表水灌溉，進(jìn)而導(dǎo)致地下水被大量變相開(kāi)采；同時(shí)，較地表水引水灌溉，地下水灌溉具有取水容易、水源穩(wěn)定、能適時(shí)適量灌溉等優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步加大了農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有地下水資源的追逐，這無(wú)疑加重了地下水超載的風(fēng)險(xiǎn)。此外，從糧食安全保障方面講，地方性政策過(guò)度強(qiáng)調(diào)糧食安全，對(duì)生態(tài)功能和生態(tài)要求重視程度不足；相關(guān)部門(mén)對(duì)地下水監(jiān)管不到位，側(cè)面推動(dòng)了對(duì)地下水的開(kāi)采使用，進(jìn)而導(dǎo)致塔里木河流域“四源一干”的地下水可開(kāi)采量持續(xù)減少。

(二)流域沿岸無(wú)序打井現(xiàn)象嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境

塔里木河流域沿河地下水機(jī)電井分布較廣。2018年塔里木河流域河道管理范圍以外1公里范圍內(nèi)分布機(jī)電井4 447眼，其中，干流沿河機(jī)電井分布1 694眼，開(kāi)都-孔雀河流域分布1 352眼，葉爾羌河流域分布1 108眼。目前，塔里木河流域河道管理范圍以外1公里范圍內(nèi)特別是孔雀河仍存在無(wú)序打井的現(xiàn)象，這是造成河道沿岸地下水水位急劇下降、胡楊林大面積死亡的主要原因。盡管孔雀河實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)水，但由于流域有約1/3的輸水通道不暢，從而弱化了胡楊林生態(tài)輸水的效果。加之實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水后，地下水又被大量用于農(nóng)業(yè)灌溉，致使沿河應(yīng)急補(bǔ)水成效不顯著[20]。

(三)超額取用地下水問(wèn)題依然突出

2000年塔里木河流域用水總量超“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)42.00億立方米。自2000年流域?qū)嵤┫揞~用水后，用水總量下降成效顯著，如2012—2017年流域年均用水量下降到156.29億立方米，較2000年減少38.51億立方米，用水總量得到有效控制，生態(tài)用水逐漸增加，地下水位明顯上升。然而，一些地區(qū)依然存在地下水嚴(yán)重超采問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年塔里木河流域地下水資源量為277.70億立方米，新疆維吾爾自治區(qū)水資源管理“三條紅線”的地下水用水控制指標(biāo)為39.60億立方米，實(shí)際開(kāi)采地下水44.37億立方米，其中，喀什地區(qū)(含第三師)實(shí)際開(kāi)采地下水量超控制指標(biāo)11.21億立方米，超采地下水12.1%，巴音郭楞蒙古自治州(含第二師)實(shí)際開(kāi)采地下水資源量超控制指標(biāo)6.20億立方米，超采61.4%。

四、存在問(wèn)題的成因分析

(一)塔里木河流域“九源一干”的統(tǒng)一管理體系未全面建立

塔里木河流域的“九源一干”是一個(gè)完整的水文單元系統(tǒng)，源流與干流之間、上下游之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。當(dāng)前，流域“四源一干”實(shí)施統(tǒng)一管理和用水總量控制以來(lái)，水資源利用效率明顯提高，生態(tài)用水保障率穩(wěn)步提升。然而，尚未實(shí)施流域統(tǒng)一管理的塔里木河五源流仍以區(qū)域管理為主，地表水資源和地下水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致下游出現(xiàn)河道斷流、生態(tài)嚴(yán)重退化等問(wèn)題。

(二)流域地表水與地下水分割管理

《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)的第二條規(guī)定，“塔里木河流域水資源包括地表水和地下水?！比欢?，塔里木河流域水資源管理體制雖實(shí)行的是流域管理，卻主要由塔里木河流域管理局負(fù)責(zé)，并且管轄內(nèi)容僅限于“四源一干”的地表水；地下水資源管理體制則實(shí)行的是分級(jí)、分部門(mén)的行政區(qū)域管理，地表水、地下水一直處于分割管理的狀態(tài)。同時(shí)，由于塔里木河流域管理局對(duì)流域地下水開(kāi)發(fā)利用情況缺乏有效的監(jiān)督和管理，使得流域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉井大量增加；加之受地表水水價(jià)和灌溉工程的制約，地下水灌溉不僅便宜甚至不繳納水費(fèi)，取水也非常方便，進(jìn)而導(dǎo)致地下水超采現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。此外，塔里木河流域地表徑流作為地下水的主要補(bǔ)給源，地下水超采問(wèn)題實(shí)際是襲奪地表水，這將進(jìn)一步導(dǎo)致用水總量控制指標(biāo)難以落實(shí)。

(三)地下水管理立法執(zhí)法不夠

塔里木河流域尚未建立健全的地下水管理法規(guī)體系，當(dāng)前，國(guó)家層面上，已頒布實(shí)施的地下水管理法律、法規(guī)有《中華人民共和國(guó)水法》和《地下水管理?xiàng)l例》；地方層面上，僅部分地方政府結(jié)合本區(qū)域地下水的特點(diǎn)出臺(tái)了相應(yīng)的地下水管理法規(guī)，如《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》《河北省地下水管理?xiàng)l例》《陜西省地下水管理?xiàng)l例》等。然而，作為《條例》上位法的《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》仍是從行政區(qū)的角度對(duì)地下水總量控制和水位控制、地下水資源保護(hù)與利用等進(jìn)行規(guī)定，未涉及塔里木河流域。同時(shí)，2014年修訂的《條例》盡管對(duì)地下水管理進(jìn)行了規(guī)定，但原則性較強(qiáng)，可操作性較差。該《條例》雖規(guī)定了塔里木河流域管理局的事權(quán)，但也僅限于塔里木河干流和主要源流河道管理范圍以外1公里以?xún)?nèi)的鑿井取水情況。因此，難以有效遏制流域內(nèi)涉及地下水的違法行為。此外，流域內(nèi)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，但由于流域涉及范圍十分廣泛，出于區(qū)域利益的考慮，區(qū)域執(zhí)法往往難以做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(四)《條例》中流域管理機(jī)構(gòu)地下水管理事權(quán)不明晰，地下水難以有效管理

《條例》第十九條第二款規(guī)定，“在塔里木河干流和主要源流河道管理范圍以外1公里以?xún)?nèi)鑿井取水的，由塔管局及其直屬流域管理機(jī)構(gòu)按照分工權(quán)限審批”，然而《條例》僅對(duì)河道管理范圍以外1公里以?xún)?nèi)規(guī)定了具體的地下水管理事權(quán)，未對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)地下水監(jiān)督管理事權(quán)進(jìn)行授權(quán)，流域管理機(jī)構(gòu)地下水管理職責(zé)難以實(shí)施。目前，地方、兵團(tuán)師既是開(kāi)發(fā)利用者和受益者，也是管理者，流域管理機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)地下水實(shí)施統(tǒng)一管理和有效監(jiān)控，致使部分地區(qū)出現(xiàn)了因地下水開(kāi)發(fā)過(guò)度而引發(fā)的嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如河道損失量增大、天然河岸林大面積衰敗等。

五、加強(qiáng)地下水資源管理的對(duì)策

(一)適時(shí)推進(jìn)塔里木河流域“九源一干”的統(tǒng)一管理

實(shí)踐證明，流域統(tǒng)一管理是優(yōu)化水資源配置、緩解水資源供需矛盾、提高生態(tài)用水保障率的有效手段。適時(shí)推進(jìn)塔里木河流域“四源一干”以外的其他五條源流納入流域統(tǒng)一管理，增強(qiáng)流域水資源豐枯互補(bǔ)，河湖互濟(jì)、河庫(kù)相通，提高水資源統(tǒng)一覆蓋面，對(duì)增加地下水資源量，優(yōu)化配置流域地表、地下水資源，緩解當(dāng)前農(nóng)業(yè)、生態(tài)等方面的水資源供需矛盾，推進(jìn)全流域生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)進(jìn)一步完善塔里木河流域地下水管理法規(guī)體系

按照已頒布的《地下水管理?xiàng)l例》的要求，適時(shí)啟動(dòng)《新疆維吾爾自治區(qū)地下水管理?xiàng)l例》及其下位法《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》的修訂工作，進(jìn)一步明確流域機(jī)構(gòu)地下水監(jiān)督管理職責(zé)，細(xì)化監(jiān)督管理事權(quán)；制定并出臺(tái)《塔里木河流域地下水資源管理辦法》，完善塔里木河流域水資源管理的法律法規(guī)體系，為地下水管理體制機(jī)制改革提供法律保障。

(三)全面推行并逐級(jí)分解地下水年度總量控制、地下水水位控制(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙控制”)制度

由自治區(qū)水行政主管部門(mén)牽頭，對(duì)塔里木河流域地下水資源狀況進(jìn)行普查，摸清底數(shù)；制定“自治區(qū)地下水年度雙控制方案”，明確塔里木河流域年度地下水開(kāi)采總量、地下水水位控制目標(biāo)。流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)“自治區(qū)地下水年度雙控制方案”，具體制定“塔里木河流域年度雙控制方案”；流域內(nèi)各地州、兵團(tuán)師再依據(jù)“塔里木河流域年度雙控方案”，制定本管轄區(qū)內(nèi)年度“雙控制分解方案”。

(四)深化地下水管理體制機(jī)制改革

依據(jù)《塔里木河水資源管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步深化地下水管理體制機(jī)制改革，完善地下水統(tǒng)一管理。盡快明晰和落實(shí)塔里木河流域機(jī)構(gòu)地下水監(jiān)督管理事權(quán)；將實(shí)施的“自治區(qū)地下水年度雙控制方案”納入自治區(qū)年度落實(shí)“三條紅線”目標(biāo)責(zé)任考核管理中；在全面推行地下水“雙控制”制度的同時(shí)，建立和完善地下水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；自治區(qū)對(duì)全區(qū)地下水管理實(shí)行地下水位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和井電雙控，在地下水超采區(qū)禁止新增取用地下水井并逐步減少開(kāi)采量，嚴(yán)厲查處違規(guī)取用地下水的行為。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)超采區(qū)耕地休耕制度試點(diǎn)工作，加大耕地休耕試點(diǎn)面積，緩解塔里木河流域地下水超采問(wèn)題。