吳曉晴

（江蘇省秦淮河水利工程管理處，江蘇 南京 210001）

預(yù)算績(jī)效管理是一種預(yù)算管理模式，是事業(yè)單位在多年預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行的規(guī)范性改革，體現(xiàn)了行政管理單位預(yù)算管理的全過(guò)程，促進(jìn)了單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理向全面規(guī)范、公開(kāi)、規(guī)范、透明、完善管理的轉(zhuǎn)變。研究事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理對(duì)提高管理和服務(wù)水平具有重要意義。

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理以委托理論、公共選擇理論和新的公共管理理論為理論基礎(chǔ)，為事業(yè)單位在不同領(lǐng)域的預(yù)算控制提供了理論指導(dǎo)。但在實(shí)踐中，一些預(yù)算績(jī)效管理方案并不最優(yōu)，由于諸多因素和制約因素，需要進(jìn)一步優(yōu)化。針對(duì)這些問(wèn)題，本文從優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的原則和提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)等方面提出了具體的優(yōu)化措施。

一、研究的目的和意義

事業(yè)單位是指為了社會(huì)公共的利益，為衛(wèi)生、教育、科學(xué)、技術(shù)和文化活動(dòng)及其他公共資產(chǎn)提供保護(hù)和服務(wù)的社會(huì)組織和公共機(jī)構(gòu)。

預(yù)算績(jī)效管理是一種注重成果、成本效益高、問(wèn)責(zé)性強(qiáng)的預(yù)算管理新模式，是績(jī)效管理與預(yù)算管理的融合創(chuàng)新，涉及預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)管理五大方面；管理預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)；和預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的管理。監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行情況，管理預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估過(guò)程，以及預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估和應(yīng)用程序管理。

研究事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的積極意義首先體現(xiàn)在提高組織預(yù)算管理的效率，即提高組織預(yù)算管理的效率。二是有利于完善經(jīng)濟(jì)單位的預(yù)算管理制度，即完善預(yù)算管理制度。完善對(duì)預(yù)算財(cái)務(wù)及資金的規(guī)劃和使用，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益及對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生有利影響，是一種全面的有組織和體系的管理機(jī)制，它在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)還能促進(jìn)整個(gè)管理體系的改革完善。使體系的各部門能更積極、更全面地參與預(yù)算績(jī)效管理中來(lái)。預(yù)算績(jī)效管理作為管理框架的一部分，對(duì)過(guò)程中每項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)都要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和執(zhí)行。使本單位所有崗位的工作人員都能納入預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)體系。根據(jù)這些指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，以確保其充分參與。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理理論基礎(chǔ)

預(yù)算績(jī)效管理基于多種管理理論作為研究的基礎(chǔ)。

一是委托代理理論。委托代理理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家柏勒米恩思在20世紀(jì)30年代提出的。根據(jù)這種理論模型，在事業(yè)單位的管理實(shí)踐中，不同的管理主體都有不同的有效約束機(jī)制，導(dǎo)致代理會(huì)使委托人的利益受到損害。在目前事業(yè)單位管理機(jī)制下，制度成為其中的代理人，而公眾則成為委托人主體。在這個(gè)機(jī)制下，只有針對(duì)性地管理財(cái)政預(yù)算案的執(zhí)行，才能確保各單位盡量提高效率和效率，從而保障社會(huì)公眾的廣泛利益。

二是社會(huì)選擇理論。社會(huì)選擇理論是基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的重要理論成就，它主要對(duì)個(gè)人和集體之間的偏好和選擇就是分析。社會(huì)選擇理論的最大優(yōu)勢(shì)在于可以用經(jīng)濟(jì)分析理論剖析行政事業(yè)管理中的問(wèn)題。利用這種理論，可以分析干預(yù)的無(wú)效性、短期管理行為下的不正確不合適的績(jī)效預(yù)算及問(wèn)題。這種理論可以為事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理政策提供理論支撐，即：以人為基礎(chǔ)的事業(yè)單位管理中心將由開(kāi)始的以結(jié)果為導(dǎo)向的理念轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。

三是新的公共行政理論。弗雷德里克森是新公共行政學(xué)思想的奠基人物之一。他的理論強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)明晰的問(wèn)責(zé)制、業(yè)績(jī)目標(biāo)和績(jī)效后評(píng)價(jià)模式。因此，主要目標(biāo)是降低成本、提高效率和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的新公共管理理論的主要思想是在公共服務(wù)引入了新的公共管理理念。

三、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理在單位全面預(yù)算管理中起著重要的催化作用，但在實(shí)踐中受到各種因素和制約。

（一）認(rèn)知理念和執(zhí)行意愿低

雖然當(dāng)前一些事業(yè)單位提出了績(jī)效管理的最終目標(biāo)，這種認(rèn)知理念對(duì)于做好績(jī)效管理提供和創(chuàng)造了良好的環(huán)境，但總體上對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的整體認(rèn)識(shí)還很薄弱，這體現(xiàn)在：對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不夠明確。一方面，他們對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)還比較薄弱。部分參與預(yù)算績(jī)效管理的人員對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理的本質(zhì)區(qū)別沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)，實(shí)際管理和操作中注重挖掘前期、中期和后期的主要工作事項(xiàng)。這就導(dǎo)致了一些績(jī)效管理要素缺失，績(jī)效與預(yù)算管理關(guān)系破裂，預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際效果大打折扣；另一方面，負(fù)責(zé)績(jī)效管理預(yù)算執(zhí)行情況的協(xié)調(diào)成員的人數(shù)偏低，其他員工仍然認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理只涉及部門的管理和財(cái)務(wù)，預(yù)算績(jī)效管理缺乏主動(dòng)性，也在一定程度上阻礙了預(yù)算績(jī)效管理。

（二）目標(biāo)規(guī)范性和合理性差

預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的程序性內(nèi)容之一。隨后的預(yù)算評(píng)估和監(jiān)測(cè)應(yīng)以預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)為重點(diǎn)。在這方面，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化和合理化具有特別重要的意義。

總的來(lái)說(shuō)，績(jī)效預(yù)算管理最終目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)三個(gè)要素，即：前期投入、執(zhí)行規(guī)模與力度、投入產(chǎn)出比。在確定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮其完整性、相關(guān)性、可衡量和可監(jiān)測(cè)。首先，在實(shí)踐中，一些單位的績(jī)效指標(biāo)編制不正常，也不合理，主要原因是沒(méi)有充分制定預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，重點(diǎn)放在產(chǎn)出和績(jī)效指標(biāo)所涉的預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題上；第二，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)目標(biāo)不夠明確，過(guò)于寬泛，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的重點(diǎn)不夠明確。雖然這些目標(biāo)似乎有足夠的針對(duì)性，但涉及單位日常業(yè)務(wù)管理時(shí)缺乏有效的實(shí)踐指導(dǎo)，范圍太廣，無(wú)法準(zhǔn)確界定；第三，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效指標(biāo)確定時(shí)，沒(méi)有針對(duì)性地預(yù)算后期處理體系及措施。這也會(huì)導(dǎo)致對(duì)結(jié)果進(jìn)行更主觀地定性評(píng)價(jià)，從而對(duì)最終的評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生影響。

（三）預(yù)算績(jī)效情況效果后評(píng)價(jià)機(jī)制欠缺

預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)機(jī)制是根據(jù)既定的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)所采用的技術(shù)、體制和對(duì)策進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性說(shuō)明，對(duì)其執(zhí)行情況做評(píng)估，評(píng)價(jià)主要缺點(diǎn)和不足之處，見(jiàn)圖1預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程圖.一方面是在評(píng)估過(guò)程中只列出與目標(biāo)比較的績(jī)效指標(biāo)，分量和總分不足。但是，在預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)中檢驗(yàn)的關(guān)鍵指標(biāo)不夠明確，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決組織預(yù)算績(jī)效管理中的主要缺陷和問(wèn)題；另一方面，預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用并不足夠，因?yàn)橛行C(jī)構(gòu)將預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估視為一項(xiàng)任務(wù)，即使在完成評(píng)估并交由主管部門處理之后，也沒(méi)有認(rèn)真分析預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估的結(jié)果，也沒(méi)有找出問(wèn)題的主要原因。將這些問(wèn)題和原因有效地與單位預(yù)算管理進(jìn)行聯(lián)系和改進(jìn)，可以提高其未來(lái)預(yù)算的管理水平。

圖1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程圖

（四）預(yù)算績(jī)效缺乏靈活性和時(shí)效性

預(yù)算績(jī)效監(jiān)控實(shí)際上是一個(gè)分析和收集預(yù)算績(jī)效差異及其原因信息的過(guò)程，因此其生命力和及時(shí)性非常重要。在實(shí)踐中還存在一些不足，即：一方面，他們無(wú)法實(shí)時(shí)獲取監(jiān)控業(yè)務(wù)層面預(yù)算執(zhí)行所需的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并通過(guò)信息手段和方法將其與計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行比較，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析預(yù)算執(zhí)行不一致的原因；同時(shí)在績(jī)效預(yù)算指標(biāo)和信息管理系統(tǒng)中，信息共享的權(quán)限受到限制，有效信息與其他部門來(lái)源隔離，不同管理部門和業(yè)務(wù)信息模塊之間的信息資源及數(shù)據(jù)共享存在一定程度障礙，信息傳輸流程普遍滯后。預(yù)算執(zhí)行延遲可能會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行和整改措施的分析結(jié)果，在一定程度上難以跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況。

四、預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化對(duì)策研究

由于預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在上述問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)組織預(yù)算績(jī)效管理的有效性，因此需要采取對(duì)應(yīng)措施進(jìn)行優(yōu)化?；陬A(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制理論，本研究提出優(yōu)化組織績(jī)效預(yù)算管理的對(duì)應(yīng)措施。

（一）確定預(yù)算績(jī)效的管理原則

一是全面原則預(yù)算績(jī)效管理體系應(yīng)覆蓋組織預(yù)算管理的全過(guò)程，形成完整的鏈條。同時(shí)，績(jī)效預(yù)算指標(biāo)的制定和評(píng)價(jià)機(jī)制也應(yīng)充分反映本組織的整體情況；二是預(yù)算業(yè)績(jī)管理應(yīng)以管理優(yōu)先事項(xiàng)為指導(dǎo)，重點(diǎn)關(guān)注管理困難和風(fēng)險(xiǎn)因素這一原則的重要性；三是程序標(biāo)準(zhǔn)原則，即預(yù)算績(jī)效管理制度必須遵守嚴(yán)格規(guī)定的程序；四是公開(kāi)、客觀原則，是指預(yù)算的執(zhí)行和管理必須在公眾監(jiān)督下公開(kāi)，克服主觀影響，強(qiáng)調(diào)客觀性。

（二）明確績(jī)效管理預(yù)算機(jī)制各環(huán)節(jié)的關(guān)系

在明確優(yōu)化原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)更明確地界定預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制各組成部分的重要性。只有這樣，才能充分發(fā)揮催化劑的作用，建立科學(xué)的合理的預(yù)算績(jī)效管理體系，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)圖，見(jiàn)圖2。

圖2 事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)圖

（三）制定針對(duì)性優(yōu)化措施

一是樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，營(yíng)造良好的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境。一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員要改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念，將績(jī)效管理要素融入整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程中，以達(dá)到高預(yù)算、低績(jī)效和認(rèn)知偏差的目的；另一方面，各單位應(yīng)包括通過(guò)培訓(xùn)、會(huì)議等加強(qiáng)所有工作人員在預(yù)算管理方面的積極性和主動(dòng)性。

二是進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)預(yù)算指標(biāo)結(jié)構(gòu)。首先，在制定預(yù)算業(yè)績(jī)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)考慮到執(zhí)行的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。目標(biāo)的確定應(yīng)側(cè)重于以下方面：預(yù)算編制、執(zhí)行、產(chǎn)出和產(chǎn)出，而不是合并；第二，必須有針對(duì)性地制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，即：在制定績(jī)效預(yù)算目標(biāo)時(shí)，必須考慮實(shí)際可行性。定性指標(biāo)應(yīng)與定量指標(biāo)相結(jié)合，以減少主觀因素對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程的影響，強(qiáng)調(diào)客觀性和公正性。圍繞著制定的組織目標(biāo)，對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并反向作用于預(yù)算績(jī)效計(jì)劃制定和溝通，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)循環(huán)，見(jiàn)圖3。

圖3 預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)循環(huán)路徑圖

三是使用更廣泛的數(shù)據(jù)和信息的檢測(cè)和控制技術(shù)，使執(zhí)行過(guò)程中存在一個(gè)更加有效和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的信息環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)和智能化處理技術(shù)的融合發(fā)展，將各類海量信息進(jìn)行綜合分析處理。依托海量數(shù)據(jù)和信息交換，實(shí)現(xiàn)不同部門不同管理機(jī)構(gòu)的信息共享，然后進(jìn)行綜合分析與對(duì)標(biāo)，對(duì)其中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警和提示，采取相應(yīng)的改善糾偏對(duì)策，從而保證預(yù)算績(jī)效管理的準(zhǔn)確，并可執(zhí)行落地。

五、結(jié)束語(yǔ)

本研究以委托代理理論、公共選擇理論和新公共管理理論為基礎(chǔ)，結(jié)合組織預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題，從優(yōu)化組織預(yù)算績(jī)效管理的原則出發(fā)，提出了預(yù)算績(jī)效管理不同環(huán)節(jié)之間的關(guān)系及具體措施，對(duì)于新形勢(shì)下事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理有重要的參考價(jià)值。