羅志恒

二十大報告提出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”，以服務(wù)于新時代新征程的中國式現(xiàn)代化。新中國成立七十多年來，改革開放四十多年來，分稅制改革近三十年來，中國財政預(yù)算制度逐步完善。《預(yù)算法》修訂以及《預(yù)算法實施條例》相繼出臺，有效地規(guī)范了政府行為。

財政預(yù)算制度與居民和企業(yè)的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。財政預(yù)算是政府活動計劃的反映，它體現(xiàn)了政府及其財政活動的范圍、政府在特定時期所要實現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策手段。政府編制預(yù)算需充分考慮市場主體的負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督是政府與市場、政府與社會、中央與地方之間產(chǎn)生聯(lián)系的密切環(huán)節(jié)，稅收、非稅收入的每一項預(yù)算執(zhí)行活動都直接影響市場的經(jīng)營，每一項支出活動都影響企業(yè)和居民的福利水平。

因此，預(yù)算看似只是數(shù)據(jù)和表格，看似只是制度和文件，看似只是財政資金的收支活動，但從根本上反映的是政府的施政理念和政策主張，是政府反復(fù)平衡發(fā)展與安全、穩(wěn)增長與防風(fēng)險、短期經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與長期內(nèi)生增長動力的過程。

新征程上，中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)呼喚更加健全的現(xiàn)代預(yù)算制度：其一，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督的水平直接體現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代預(yù)算制度是綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的預(yù)算制度。目前中國預(yù)算的規(guī)范性和透明度有了較大提高，但是地市和區(qū)縣層面以及中西部地區(qū)仍參差不齊，預(yù)算發(fā)布不及時、口徑不統(tǒng)一、內(nèi)容簡單化等問題依然突出；預(yù)算已覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，但對于大量的準(zhǔn)財政行為以及隱性債務(wù)等仍未做到全覆蓋；全面預(yù)算績效管理有待進(jìn)一步推進(jìn)，依據(jù)績效指導(dǎo)預(yù)算分配還要進(jìn)一步加強。

其二，高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的首要任務(wù)，現(xiàn)代預(yù)算制度要發(fā)揮出優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的作用。中國經(jīng)濟(jì)已從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這既是資源稟賦的優(yōu)劣勢決定的，也是主動應(yīng)對國際競爭的必由之路。高質(zhì)量的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要匹配高質(zhì)量的宏觀治理體系和高質(zhì)量的規(guī)則制度。當(dāng)前中國預(yù)算在統(tǒng)籌資源、預(yù)算資源分配和使用方面還存在不足，要通過稅收、政府引導(dǎo)基金、財政補貼等方式進(jìn)一步引導(dǎo)全社會資源向高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)和地區(qū)傾斜。

但是，財政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來的常態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)更加多元，現(xiàn)代預(yù)算制度要兼顧多重目標(biāo)：實現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡、穩(wěn)增長和防風(fēng)險的平衡、減稅降費和財政可持續(xù)性的平衡、短期經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與長期內(nèi)生增長動力的平衡、民生福利改善與科技強國的平衡。構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度任重道遠(yuǎn)，有必要從理順政府間財政關(guān)系、優(yōu)化完善稅制結(jié)構(gòu)和加強預(yù)算管理等方面推進(jìn)。

一是，理順政府間關(guān)系并以法律形式確定，進(jìn)一步深化中央和地方、省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度。中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任已在諸多領(lǐng)域做了劃分改革，還要進(jìn)一步覆蓋到全部事權(quán)和支出責(zé)任；省以下政府間已有相對原則性的規(guī)定，但仍缺乏操作性強的指導(dǎo)意見，要進(jìn)一步明確集中統(tǒng)一與因地制宜的不同情形，明確分稅分成制、基數(shù)+增量分成制的適用范圍，提高省以下財政指標(biāo)的可比性。進(jìn)一步加強財政轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)均等化的響應(yīng)力度。中國目前政府間關(guān)系調(diào)整主要是通過國務(wù)院辦公廳、省級政府發(fā)文的形式，要逐步確定政府間關(guān)系并通過法律形式確定下來。

二是，優(yōu)化稅制，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。進(jìn)一步提高稅收在促進(jìn)公平中的作用。中國目前的稅制結(jié)構(gòu)仍是以間接稅的增值稅為主導(dǎo)，要提高所得稅和財產(chǎn)稅的比重。此外，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)下行、大規(guī)模減稅降費和財政自動穩(wěn)定器作用，中國宏觀稅負(fù)（一般公共預(yù)算收入/GDP）持續(xù)下行，2021年較2015年下降了4.4個百分點。房地產(chǎn)市場遇冷導(dǎo)致相關(guān)稅收下降、土地財政可持續(xù)性減弱，而“雙碳”經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的一系列變革尚未充分體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計和財稅制度。

三是，全面加強預(yù)算績效管理，防范化解重大風(fēng)險。推動準(zhǔn)政府活動和隱性債務(wù)全面納入預(yù)算監(jiān)管；全面實施績效管理，提高支出的使用效率，將預(yù)算的分配與績效全面結(jié)合起來。

財政預(yù)算承載著改革發(fā)展穩(wěn)定、推進(jìn)國家治理水平提高和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，必須站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局、人口老齡化和人口流動背景、提高中央地方兩個積極性的高度，加快健全現(xiàn)代財政預(yù)算制度。