◎胡撫生

近年來(lái)，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，各類(lèi)資本加速進(jìn)入旅游領(lǐng)域，旅游產(chǎn)業(yè)基金作為新興的投融資模式，受到了廣泛關(guān)注。從實(shí)踐來(lái)看，旅游產(chǎn)業(yè)基金通常是指政府或社會(huì)資本設(shè)立、投資于非上市旅游企業(yè)的股權(quán)或債權(quán)類(lèi)基金。旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到政策的影響較大，而我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策研究還較為匱乏。本文通過(guò)總結(jié)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展現(xiàn)狀、梳理旅游產(chǎn)業(yè)基金的相關(guān)政策，分析旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展面臨的政策瓶頸，提出旅游產(chǎn)業(yè)基金政策優(yōu)化的相關(guān)建議。

一、我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究述評(píng)

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展始于本世紀(jì)初期，而國(guó)內(nèi)研究旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究始于上世紀(jì)90年代中后期，相關(guān)理論研究要早于基金的實(shí)踐發(fā)展。早期的旅游產(chǎn)業(yè)基金研究主要關(guān)注基金設(shè)立的必要性方面。劉銀鳳（1998）認(rèn)為，我國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的可行性，可以將旅游業(yè)作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金投向的最佳選擇；顧華詳（2000）認(rèn)為，組建中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金主要有引導(dǎo)國(guó)外金融資本和依托境內(nèi)金融資本兩種途徑；郭建華（2010）、肖紅青等（2008）分別研究了湖南省旅游產(chǎn)業(yè)投資基金、西部地區(qū)休育休閑旅游產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的必要性和可行性。還有學(xué)者提出要設(shè)立政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金，王建勛（2011）提出要發(fā)揮政府旅游投資的主體作用，可以探索建立旅游產(chǎn)業(yè)基金，從資本層面上支持旅游業(yè)發(fā)展。

隨著旅游產(chǎn)業(yè)基金的不斷發(fā)展，學(xué)者們更加關(guān)注于旅游產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作機(jī)制研究，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，從旅游產(chǎn)業(yè)基金的募、投、管、退等方面進(jìn)行分析。劉冠華（2014）提出海南省旅游產(chǎn)業(yè)投資基金從設(shè)立、投資方向、風(fēng)險(xiǎn)控制及退出機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)；劉偉華、龔雁（2014）提出貴州省建立政府引導(dǎo)型的旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制；劉洋、顏立湘（2012）設(shè)計(jì)提出湖南湘西地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)營(yíng)模式和機(jī)制；還有學(xué)者聚焦于旅游產(chǎn)業(yè)基金的投融資模式研究，韓博（2009）運(yùn)用層次分析模型分析旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的投資項(xiàng)目?jī)r(jià)值，李信亭（2020）研究了文旅產(chǎn)業(yè)基金產(chǎn)業(yè)鏈投資策略。此外，張海楓（2006）、吳睿（2019）、傅航（2021）等學(xué)者聚焦于旅游產(chǎn)業(yè)投資基金的退出機(jī)制研究。

從我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的研究來(lái)看，相關(guān)研究成果為基金的發(fā)展提供了有益的思路，特別是結(jié)合不同區(qū)域需求的基金運(yùn)作模式研究，為各地的旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供了積極的指導(dǎo)作用。而目前我國(guó)針對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策研究還較為匱乏，缺乏對(duì)相關(guān)政策的系統(tǒng)梳理和分析，這也正是本研究所要探討的重要問(wèn)題。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展概況

1.旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展歷程

從2007年首個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)基金產(chǎn)生到目前，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展已經(jīng)歷了15年的時(shí)間。在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站以“旅游”“旅”“酒店”“景區(qū)”為關(guān)鍵詞檢索已登記備案的私募基金，截至2022年3月末，旅游產(chǎn)業(yè)基金共有388家。我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于成長(zhǎng)時(shí)期，盡管總體數(shù)量不多，但對(duì)于旅游業(yè)而言，具有重要的意義，特別是對(duì)于目的地旅游投資、吸引社會(huì)資本進(jìn)入旅游領(lǐng)域具有重要作用（見(jiàn)圖1）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站檢索的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展歷程，大致上可以分為三個(gè)階段：

第一階段——起步時(shí)期（2007—2014年）。這一階段，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展剛起步，旅游產(chǎn)業(yè)基金的總量少，每年新設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量或?yàn)閭€(gè)位數(shù)或者是沒(méi)有新設(shè)立的，顯示出我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于探索發(fā)展中。

第二階段——快速增長(zhǎng)期（2015—2017年）。自2015以來(lái)，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入較快的發(fā)展時(shí)期，在2017年達(dá)到高峰，當(dāng)年新設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量達(dá)到89家。這一階段，共設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金177家，約占旅游產(chǎn)業(yè)基金總量的46.3%，顯示出我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金在這一時(shí)期進(jìn)入發(fā)展的快車(chē)道。

第三階段——下滑時(shí)期（2018年至今）。2018年以來(lái)，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立數(shù)量呈現(xiàn)逐步下滑的趨勢(shì)，特別是自2020年以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展受到新冠肺炎疫情的較大沖擊，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立數(shù)量產(chǎn)生了一定的影響。

除了專(zhuān)門(mén)針對(duì)旅游領(lǐng)域設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金之外，我國(guó)還存在不少其他領(lǐng)域或綜合性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金，如一些地方的轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)基金、文化產(chǎn)業(yè)類(lèi)基金、政府股權(quán)類(lèi)產(chǎn)業(yè)基金，也開(kāi)展了旅游領(lǐng)域的相關(guān)投資，這些可以泛稱(chēng)為涉及旅游領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金?？傮w上來(lái)看，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展還處于成長(zhǎng)階段。

2.旅游產(chǎn)業(yè)基金的類(lèi)型

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的種類(lèi)眾多，可以按多種方式進(jìn)行分類(lèi)。從投資方式來(lái)看，旅游產(chǎn)業(yè)基金既有股權(quán)類(lèi)基金，也有債權(quán)類(lèi)基金，還有混合了股權(quán)投資和債權(quán)投資的夾層基金。從出資人來(lái)看，既有社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金，也有政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金。社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立的旅游產(chǎn)業(yè)基金是完全按照市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制運(yùn)行的旅游產(chǎn)業(yè)基金，這類(lèi)旅游產(chǎn)業(yè)基金占多數(shù)。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以股權(quán)或債權(quán)投資等方式與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，投向旅游發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的資金（胡撫生，2021）。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金屬于政策性基金，通過(guò)建立“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的機(jī)制，將政府與市場(chǎng)的作用有效結(jié)合，既要體現(xiàn)出政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用，又要按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)行基金。

3.旅游產(chǎn)業(yè)基金的作用

作為新興的投融資模式，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金在以下幾個(gè)方面發(fā)揮出獨(dú)特的作用：

一是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于增加金融供給，拓展旅游業(yè)投融資渠道。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入小康旅游新時(shí)代，對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，要求有更多的優(yōu)質(zhì)旅游供給，就必須要有更多的資金投入旅游業(yè)發(fā)展。相較于旅游企業(yè)傳統(tǒng)的重資產(chǎn)投資模式，旅游產(chǎn)業(yè)基金通過(guò)整合各類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源，創(chuàng)新金融支持手段，增加旅游投資供給，不僅是對(duì)現(xiàn)有旅游投資模式的有益補(bǔ)充，而且還有效地拓展旅游業(yè)的投融資渠道。

二是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于推動(dòng)地方旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。旅游產(chǎn)業(yè)基金代表著有市場(chǎng)活力的投融資方式，其投資方向具有市場(chǎng)風(fēng)向標(biāo)作用，通過(guò)優(yōu)質(zhì)資源整合、專(zhuān)業(yè)人才聚集、資本運(yùn)作提升等綜合運(yùn)用，能夠?yàn)榈胤铰糜螛I(yè)發(fā)展提供新思路、新模式，推動(dòng)地方旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，更好地助力地方旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于擴(kuò)大旅游業(yè)在資本市場(chǎng)的影響。從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)旅游業(yè)與資本市場(chǎng)的結(jié)合還不夠緊密，旅游上市公司數(shù)量不多，發(fā)行企業(yè)債券、開(kāi)展資產(chǎn)證券化運(yùn)作的旅游企業(yè)也相對(duì)較少。旅游產(chǎn)業(yè)基金是資本市場(chǎng)的重要工具，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)基金能夠促進(jìn)旅游業(yè)更好地面向資本市場(chǎng)，促進(jìn)與資本市場(chǎng)的深度合作與互動(dòng)，不斷提升旅游業(yè)獲取資本市場(chǎng)資源的能力，讓資本市場(chǎng)可以更好地為旅游業(yè)發(fā)展服務(wù)。

四是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于提升旅游目的地形象。旅游產(chǎn)業(yè)基金在一定程度上代表著旅游目的地的營(yíng)商環(huán)境，旅游產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量越多，規(guī)模越大，意味著旅游目的地營(yíng)商環(huán)境越佳，旅游投資氛圍越好，市場(chǎng)活躍度高，旅游業(yè)發(fā)展越有前景，有助于進(jìn)一步提升旅游目的地在投資者心目中的形象。

五是旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展有助于增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心。我國(guó)旅游業(yè)自2020年以來(lái)受到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重沖擊，在當(dāng)前旅游業(yè)紓困振興的關(guān)鍵時(shí)期，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)基金可以發(fā)揮穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)方向、穩(wěn)信心的重要作用，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)基金的投資可以提振旅游市場(chǎng)信心。特別是對(duì)于政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金，能夠積極發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的作用，吸引更多的社會(huì)資本參與旅游業(yè)發(fā)展，在一些社會(huì)資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，可以有效發(fā)揮政府引導(dǎo)社會(huì)資本投向的重要作用。

二、我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策體系不斷完善

（一）旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策分布

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開(kāi)旅游市場(chǎng)、金融市場(chǎng)的發(fā)展，更離不開(kāi)政府的政策支持。我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及的政策眾多，既有全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的法律，也有國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件，還有各部委出臺(tái)的政策，主要可以劃分為促進(jìn)發(fā)展政策和規(guī)范約束政策兩大類(lèi)。表1總結(jié)了旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展涉及的47項(xiàng)政策法規(guī)，還不包括其他部門(mén)所涉及的間接相關(guān)政策。其中，規(guī)范約束的政策有30項(xiàng)，促進(jìn)發(fā)展的政策有17項(xiàng)（見(jiàn)表1）。

表1 旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展涉及的政策

我國(guó)與旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展相關(guān)最早的政策是1998年出臺(tái)的《證券法》，自1998年以來(lái)，先后出臺(tái)了系列相關(guān)政策，其中，2018年的數(shù)量最多，達(dá)到10項(xiàng)；其次為2012年，達(dá)到5項(xiàng)；其他年份的政策數(shù)量相對(duì)較少（見(jiàn)圖2）。

從政策出臺(tái)機(jī)構(gòu)來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院從國(guó)家層面共出臺(tái)了10項(xiàng)政策法規(guī)，為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展明確了方向。證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的政策數(shù)量最多，共有18項(xiàng)，文化和旅游部（原國(guó)家旅游局）共出臺(tái)9項(xiàng)政策，其他部門(mén)出臺(tái)的政策則相對(duì)較少（見(jiàn)圖3）。

可以看出，我國(guó)目前已經(jīng)形成了包括國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院政策文件、各部門(mén)政策等在內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)基金政策體系。其中，促進(jìn)政策主要來(lái)自于國(guó)務(wù)院、旅游業(yè)主管部門(mén)，規(guī)范約束政策主要來(lái)自于全國(guó)人大常委會(huì)以及證監(jiān)會(huì)、人民銀行、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)基金的宏觀(guān)面政策以促進(jìn)發(fā)展為主

1.國(guó)家政策明確旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展方向

我國(guó)最早的旅游產(chǎn)業(yè)基金政策始于2001年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，首次提出“積極探索建立境內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)基金”。這一時(shí)期，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金尚未起步，此時(shí)提出的相關(guān)政策主要著眼于從旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略層面所提出，鼓勵(lì)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。在2009年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》、2018年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快全域旅游發(fā)展的意見(jiàn)》等多個(gè)政策文件中，均明確提出了設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金的內(nèi)容，政策內(nèi)涵不斷豐富，從早期提出的支持旅游產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立到近年來(lái)提出的支持旅游產(chǎn)業(yè)基金市場(chǎng)化運(yùn)作，充分反映出國(guó)家層面對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的持續(xù)關(guān)注和重視程度。2017年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金，成為全國(guó)首個(gè)國(guó)字號(hào)的旅游產(chǎn)業(yè)基金。國(guó)務(wù)院不僅從國(guó)家政策層面，而且從旅游產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立層面，釋放出明確的支持信號(hào)，為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展指明了方向，堅(jiān)定了市場(chǎng)信心。

2.旅游業(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)或參與的政策鼓勵(lì)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展

隨著我國(guó)進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度不斷提高，旅游投資形式也更為多元化，旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到了國(guó)家旅游行政主管部門(mén)的關(guān)注。自2012年以來(lái)，從原國(guó)家旅游局到文化和旅游部主導(dǎo)或參與的促進(jìn)自駕車(chē)旅居車(chē)旅游發(fā)展、金融支持旅游業(yè)發(fā)展、金融支持旅游扶貧、旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式、邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案、旅游演藝發(fā)展、金融支持全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村建設(shè)、進(jìn)一步支持演出企業(yè)和旅行社等市場(chǎng)主體紓困發(fā)展等系列政策文件中，均明確提出了要發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)基金的重要作用。這其中，既有旅游行政主管部門(mén)單獨(dú)制定的政策，也有與國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等部門(mén)以及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)共同制定的政策。旅游行政主管部門(mén)以及相關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)不斷提出鼓勵(lì)或支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，既是落實(shí)和響應(yīng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的系列政策，也是為了更好地促進(jìn)旅游金融市場(chǎng)建設(shè)，營(yíng)造有利于旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的外部環(huán)境。

（三）旅游產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)行相關(guān)政策以規(guī)范約束為主

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展不僅與旅游產(chǎn)業(yè)有關(guān)，與資本市場(chǎng)的發(fā)展更為緊密相關(guān)。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)資本市場(chǎng)已經(jīng)建立了規(guī)范和相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)章制度體系。旅游產(chǎn)業(yè)基金屬于私募基金，在募資、投資、管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的發(fā)展均受到我國(guó)資本市場(chǎng)的制度約束。

1.旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到證券相關(guān)法律約束

《證券法》和《證券投資基金法》是我國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范化、法治化發(fā)展的兩部重要法律，適用于旅游產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)范發(fā)展。1998年12月通過(guò)的《證券法》是我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，從國(guó)家層面對(duì)各類(lèi)證券發(fā)行和交易進(jìn)行法律規(guī)范約束。2002年10月通過(guò)的《證券投資基金法》是主要針對(duì)各類(lèi)證券投資基金規(guī)范發(fā)展和管理的法律，在《證券法》的基礎(chǔ)上，對(duì)包括產(chǎn)業(yè)基金在內(nèi)的證券投資基金發(fā)展進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)范，對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金的募資、投資、管理、退出各個(gè)環(huán)節(jié)均有明確的法律制度要求?！蹲C券法》和《證券投資基金法》既為包括旅游產(chǎn)業(yè)基金在內(nèi)的各類(lèi)證券投資基金提供了法律保障，同時(shí)，也通過(guò)證券市場(chǎng)法律制度規(guī)范和約束旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。

2.旅游產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)行主要受到金融監(jiān)管政策約束

除了證券相關(guān)法律約束之外，旅游產(chǎn)業(yè)基金在募資、投資、管理、退出等各階段的運(yùn)行均受到證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的證券投資基金相關(guān)政策規(guī)范制約。監(jiān)管證券投資基金活動(dòng)是證監(jiān)會(huì)的職能，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范是人民銀行的職能，自2000年以來(lái)，證監(jiān)會(huì)、人民銀行針對(duì)證券投資基金、私募基金的監(jiān)管政策不斷完善，與旅游產(chǎn)業(yè)基金相關(guān)的監(jiān)管政策有19項(xiàng)左右。金融監(jiān)管政策主要側(cè)重于從維護(hù)資本市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者權(quán)益，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)。對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)基金而言，不僅對(duì)于基金的運(yùn)行有相應(yīng)的規(guī)范要求，而且對(duì)于基金管理公司、基金受托機(jī)構(gòu)、基金高管和從業(yè)人員等均有規(guī)范約束性要求。

3.政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)行還受到財(cái)政政策約束

政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金由于有財(cái)政出資部分，其發(fā)展不僅要受到金融監(jiān)管政策制約，還要受到國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)的財(cái)政政策制約。財(cái)政部2015年出臺(tái)的《政府投資基金管理暫行辦法》，對(duì)政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、監(jiān)督管理等提出規(guī)范要求，后續(xù)還出臺(tái)了政府投資基金投融資行為監(jiān)管及提高基金效益等約束性政策。國(guó)家發(fā)改委2016年出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)基金管理暫行辦法》，對(duì)于政府出資產(chǎn)業(yè)基金的募集和登記管理、投資運(yùn)作和終止、績(jī)效評(píng)價(jià)、行業(yè)信用建設(shè)等進(jìn)行規(guī)范約束。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)政策為我國(guó)政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展既提供了規(guī)范的方向和路徑，同時(shí)也提出了更高的約束要求。

三、旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的政策瓶頸

（一）缺乏統(tǒng)一的基金政策協(xié)調(diào)機(jī)制

從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及的政策雖然已有不少，但由于政出多門(mén)，各機(jī)構(gòu)出臺(tái)的政策著眼點(diǎn)不同，促進(jìn)政策和約束政策的側(cè)重點(diǎn)不同，協(xié)調(diào)難度較大。旅游產(chǎn)業(yè)基金的促進(jìn)政策主要是從宏觀(guān)面提出支持或鼓勵(lì)，而旅游產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)范約束政策則有具體的指向，對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)基金的主體、客體以及旅游產(chǎn)業(yè)基金活動(dòng)的各個(gè)階段均有明確的規(guī)范約束。旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策涉及發(fā)展改革、財(cái)政、文化和旅游、人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門(mén)，由于部門(mén)之間缺乏常態(tài)化的基金政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政策與規(guī)范約束政策缺乏有效的銜接，尚未形成支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的政策合力。

（二）缺乏從旅游視角出發(fā)的金融支持政策

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開(kāi)金融政策的支持，但同時(shí)又受制于金融資本市場(chǎng)的規(guī)制體系。從總體上來(lái)看，金融部門(mén)的政策主要是從職能部門(mén)角度出發(fā)，以加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的行業(yè)監(jiān)管為主。金融監(jiān)管政策的視角更多是從普適性監(jiān)管的角度出發(fā)，并未充分考慮到產(chǎn)業(yè)之間的差異化和發(fā)展階段，也未考慮到我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)。而旅游視角則要求更多是從促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)來(lái)制定相關(guān)政策。近年來(lái)，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等金融部門(mén)加強(qiáng)與旅游部門(mén)的合作，出臺(tái)相關(guān)金融支持旅游業(yè)發(fā)展及紓困的相關(guān)政策，往往也會(huì)強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)促進(jìn)作用，不過(guò)主要集中在融資、擔(dān)保、保險(xiǎn)以及搭建銀企合作平臺(tái)等方面的措施。雖然此類(lèi)政策中也會(huì)涉及到旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的內(nèi)容，但并未明確金融支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的具體舉措，使得現(xiàn)有的政策無(wú)法轉(zhuǎn)化為可落實(shí)的支持措施。而在涉及到旅游產(chǎn)業(yè)基金具體運(yùn)行活動(dòng)時(shí)，則更多是受到既有的金融監(jiān)管政策制約。由于未能從旅游發(fā)展的視角出臺(tái)支持旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策，導(dǎo)致政策供給與政策需求不相匹配。

（三）基金促進(jìn)政策工具不足

自2000年以來(lái)，我國(guó)雖然先后出臺(tái)了涉及旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的系列促進(jìn)政策，但還缺乏行之有效的產(chǎn)業(yè)基金政策支持工具。旅游產(chǎn)業(yè)基金的促進(jìn)政策需要依靠各部門(mén)來(lái)具體落實(shí)，從旅游部門(mén)來(lái)看，制定的政策主要是從旅游供給側(cè)層面提出，更多是從鼓勵(lì)層面來(lái)促進(jìn)地方旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展或引導(dǎo)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入旅游領(lǐng)域，但基本上留停于表面，既缺乏支持旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展路徑，也缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)金融的有效調(diào)控手段和相應(yīng)的配套措施，無(wú)法為旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供具體的支持。從其他相關(guān)職能部門(mén)來(lái)看，發(fā)展改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)有政府資金的調(diào)控手段，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)有金融資金的調(diào)控手段，證監(jiān)會(huì)有產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)行的監(jiān)管手段，但缺乏推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的動(dòng)力。由于缺乏政策落實(shí)的工具和動(dòng)力，使得促進(jìn)政策難以真正落地實(shí)施。

（四）基金的政策創(chuàng)新空間受限

我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展已有30余年，而我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展也僅有15年的時(shí)間，尚處于成長(zhǎng)階段。旅游產(chǎn)業(yè)基金自產(chǎn)生之日起，就面臨著資本市場(chǎng)已相對(duì)成熟的規(guī)章制度硬約束，就處于嚴(yán)格的金融監(jiān)管體系之中。從監(jiān)管層面來(lái)看，旅游產(chǎn)業(yè)基金涉及到的私募投資基金、政府引導(dǎo)基金的政策法規(guī)統(tǒng)的過(guò)多，管的過(guò)細(xì)，規(guī)范有余，而彈性不足。旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展更多是被動(dòng)接受金融監(jiān)管政策，缺乏政策參與的話(huà)語(yǔ)權(quán)，不能及時(shí)傳遞出旅游市場(chǎng)的聲音。從我國(guó)金融監(jiān)管政策來(lái)看，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控是近年來(lái)金融監(jiān)管的主基調(diào)，特別是2018年金融部門(mén)出臺(tái)針對(duì)資本市場(chǎng)的資產(chǎn)管理新規(guī)，嚴(yán)格限制銀行資金進(jìn)入產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)域，不少旅游產(chǎn)業(yè)基金在發(fā)起階段就面臨著募資難題。此外，旅游產(chǎn)業(yè)基金的登記備案、投資運(yùn)營(yíng)、基金治理體系建設(shè)、退出機(jī)制等方面也受到了較大的監(jiān)管制約，要在已有的監(jiān)管政策基礎(chǔ)上進(jìn)行政策創(chuàng)新有較大的難度，限制了旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策空間。

四、旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的優(yōu)化建議

根據(jù)前述對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的研究以及基金發(fā)展實(shí)踐，本文提出推進(jìn)基金政策優(yōu)化的以下對(duì)策建議：

（一）推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的整體制度設(shè)計(jì)

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金還處于成長(zhǎng)階段，整體政策制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)要以發(fā)展為優(yōu)先，從國(guó)家層面做好旅游產(chǎn)業(yè)基金政策的頂層設(shè)計(jì)，改變政出多門(mén)、互相制約的狀況，更好地適應(yīng)新時(shí)代旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。建議由國(guó)務(wù)院研究出臺(tái)《促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的若干意見(jiàn)》，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的“堵點(diǎn)” 和“難點(diǎn)”為切入點(diǎn)，提出旅游產(chǎn)業(yè)基金在國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用以及重點(diǎn)支持方向，從促進(jìn)基金發(fā)展的角度形成具有可操作性的政策措施，并明確各相關(guān)部委在旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的職能和分工。在做好旅游產(chǎn)業(yè)基金整體制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金包容試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供更加統(tǒng)一、高效的政策指引。

（二）拓展旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的監(jiān)管政策創(chuàng)新空間

針對(duì)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，應(yīng)在發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度監(jiān)管，更多采取支持性的政策措施。要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金的政策法規(guī)體系改革，在現(xiàn)有的規(guī)制體系基礎(chǔ)上，梳理涉及旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的監(jiān)管政策清單，明確旅游產(chǎn)業(yè)基金的募、投、管、退等各環(huán)節(jié)需要優(yōu)化的政策法規(guī)條款，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金部分豁免條款或監(jiān)管留政策留白的空間，給予旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展更有彈性的監(jiān)管空間，減少非必要的監(jiān)管措施，避免嚴(yán)格的監(jiān)管政策扼殺基金的活力。通過(guò)預(yù)留政策突破口和建立特殊的政策通道，建立起一套真正適合于旅游產(chǎn)業(yè)基金高質(zhì)量發(fā)展的制度體系。

（三）優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的促進(jìn)路徑

推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，要改變過(guò)去的“九龍治水”格局，建立更為有效的旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展促進(jìn)管理機(jī)制。要加強(qiáng)文化和旅游部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展作為溝通的重要議題納入，明確旅游產(chǎn)業(yè)基金整體的促進(jìn)政策導(dǎo)向，積極協(xié)調(diào)解決旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題，形成政策協(xié)調(diào)合力。在相關(guān)部門(mén)涉及金融支持旅游業(yè)發(fā)展的系列政策中，均要將旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展作為重要的支持政策之一，并明確支持旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的關(guān)鍵路徑和具體支持舉措。同時(shí)，建立地方旅游產(chǎn)業(yè)基金的反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展實(shí)踐的難點(diǎn)反饋，為不斷優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)基金政策提供更多的支撐。

（四）重點(diǎn)做好政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策創(chuàng)新

做好旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策分級(jí)分類(lèi)的優(yōu)化，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的支持。政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金由各級(jí)政府發(fā)起設(shè)立，行政色彩相對(duì)較濃，對(duì)于其促進(jìn)政策的制定，既要充分考慮政府的政策導(dǎo)向，同時(shí)，又要充分考慮市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。要堅(jiān)持政策導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向并重的發(fā)展原則，將成熟的政府管理模式和成熟的基金市場(chǎng)發(fā)展模式有機(jī)結(jié)合，尋找發(fā)展的平衡點(diǎn)，形成更有利于政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的政策。做好政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的政策創(chuàng)新，就必須做好幾個(gè)轉(zhuǎn)變：要從嚴(yán)格管理財(cái)政資金向靈活運(yùn)用財(cái)政杠桿的發(fā)展思路轉(zhuǎn)變，要從管旅游項(xiàng)目審批向促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變，要從管市場(chǎng)微觀(guān)管理向提供產(chǎn)業(yè)基金的宏觀(guān)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。通過(guò)政策創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)從被動(dòng)作為向主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變，提升政府引導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展質(zhì)量。

（五）健全旅游產(chǎn)業(yè)基金綜合性服務(wù)政策

旅游產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展離不開(kāi)財(cái)政、金融、投資、土地等各類(lèi)政策的支持。要加大財(cái)稅政策支持力度，對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)基金的項(xiàng)目投資給予稅收優(yōu)惠或產(chǎn)業(yè)資金獎(jiǎng)勵(lì)支持。要加大金融政策力度，除適度放松監(jiān)管政策外，在旅游產(chǎn)業(yè)基金投資項(xiàng)目配套的貸款利率、融資服務(wù)平臺(tái)建設(shè)以及融資擔(dān)保等方面同樣給予積極支持。要加大投資政策支持力度，建立適合地方旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的投資項(xiàng)目庫(kù)，放寬旅游產(chǎn)業(yè)基金的投資限制，并將旅游產(chǎn)業(yè)基金投資項(xiàng)目納入地方旅游業(yè)相關(guān)規(guī)劃中，給予優(yōu)先支持。要加大旅游紓困政策支持力度，將當(dāng)前的旅游紓困政策與旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展相嵌套，既通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)基金助力旅游業(yè)紓困振興，又通過(guò)旅游紓困政策為旅游產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，還要加強(qiáng)科技、人才的支撐，為旅游產(chǎn)業(yè)基金的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加有利的外部環(huán)境。