劉 牧 王 岳

乘著因民法典而起的法典化“春風(fēng)”，行政處罰法、環(huán)境保護(hù)法、刑事訴訟法乃至教育法等部門法的法典化成為學(xué)界與立法機(jī)關(guān)的關(guān)注重心。理論與實踐對法典編纂的聚焦表征著在依法治國取得重大進(jìn)展的背景下，我國的立法目標(biāo)已發(fā)生從“有法”到成體系的、科學(xué)的“良法”的轉(zhuǎn)變。法典是通過系統(tǒng)的立法，對某部門法律規(guī)范依一定體例、原理而形成的具備高度體系化的法律文本[1]。法典之于一國法治事業(yè)的意義巨大，具有“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的作用。在“健康中國”成為國家戰(zhàn)略的大背景下，以法治的方式推進(jìn)衛(wèi)生健康事業(yè)成為我們必然的選擇。在此意義上，一部衛(wèi)生法典將發(fā)揮完善衛(wèi)生法律體系，塑造衛(wèi)生法律秩序，助推衛(wèi)生健康事業(yè)的功能。

應(yīng)當(dāng)指出，對衛(wèi)生法典的探討存在為何應(yīng)當(dāng)制定衛(wèi)生法典和如何制定衛(wèi)生法典兩個不同維度的問題。就此而言，前者，亦即對衛(wèi)生法典的證成是本文的中心議題。從一般意義上闡明法典的功能將成為衛(wèi)生法典應(yīng)當(dāng)存在的邏輯起點；而我國衛(wèi)生健康事業(yè)與衛(wèi)生法律體系面臨的現(xiàn)實問題使得一部衛(wèi)生法典成為必要；最后，理論與實踐經(jīng)驗的積累也為我國衛(wèi)生法典的制定提供了可行條件。

1 法典化為何重要

1.1 內(nèi)部視角下的法典化意義

內(nèi)部視角基于“法的自主性”立場，承認(rèn)規(guī)范作為一個獨立系統(tǒng)，存在獨特的生存場域。內(nèi)部視角與規(guī)范主義的路徑相聯(lián)，要求在對規(guī)范的詮釋時祛除政治、經(jīng)濟(jì)、價值等法外因素的干擾。

首先，法典對于提升法律規(guī)范的“一般性”存在促進(jìn)作用。法律是規(guī)范，它為人的行為提供確定的模式、標(biāo)準(zhǔn)、方向[2]。只有以抽象、概括的方式對法律的內(nèi)容做出規(guī)定，才能實現(xiàn)它對“一般人”而非“特定人”調(diào)整的目標(biāo)。毋庸置疑，法典化的過程是一個促進(jìn)規(guī)范一般性的過程。法典編纂不同于法律匯編，是指法律規(guī)則和原則經(jīng)過整合后形成一個內(nèi)部融貫，外部獨立的完整系統(tǒng)[3]。在形式上，法典呈現(xiàn)“總則—分則”的結(jié)構(gòu)模式。總則部分是以抽象概念，通過提取公因式的方式對同一法律部門中具有共性的原則、制度進(jìn)行的提煉，例如民法上的法律行為。分則是對法律部門中具體制度的分編規(guī)定，也呈現(xiàn)出整部法典所體現(xiàn)的從一般到特殊的系統(tǒng)安排特征。整部法典的總則和分則之間形成一種嵌套結(jié)構(gòu)，此所謂通過“水平的切割”后實現(xiàn)的“雙重普通特別關(guān)系”。通過法典化帶來的抽象、概括、類型化，法律的一般性獲得保障。

其次，法典能夠助推法律的“穩(wěn)定性”。第一，法典編纂的過程中包含法律清理的過程。法律清理是對現(xiàn)行規(guī)范性法律文件進(jìn)行整理、廢止、修改的過程。在法典化時，立法者必然窮盡法律部門內(nèi)的規(guī)范性法律文件，檢視其合憲性、合理性。經(jīng)此得以呈現(xiàn)于世的法典，必然是滿足時代需要的法典，是“對改革成果的確定”[4]。第二，對法典的司法適用要求教義學(xué)作為主要的法律方法。法教義學(xué)致力于揭示和解釋現(xiàn)行法的內(nèi)容及意義[5]。其中，作為解釋起點的文義解釋要求把文本的詞句作為解釋的出發(fā)點，規(guī)范的內(nèi)涵應(yīng)盡量從作為規(guī)范載體的條文中獲取。面對無法通過語句理解法律內(nèi)容的情況時，解釋者也應(yīng)當(dāng)訴諸邏輯、體系、目的等方法于法體系之內(nèi)尋求意義。經(jīng)濟(jì)、政治、道德等外部因素在上述過程中被絕對排斥。因此教義學(xué)方法的運用，在最大程度上保證了法體系的穩(wěn)定。

最后，法典能夠增強(qiáng)法律的“體系性”。體系性是法律的本質(zhì)屬性[6]。在此意義上，法律與法律體系的內(nèi)涵可以等同。凱爾森[7]指出，法是具有我們理解為體系的一系列規(guī)則，個別、孤立的規(guī)則不能體現(xiàn)法的性質(zhì)。即便在反對法律生來具備體系性的觀點中，“體系”也是法律的追求[8]。在古希臘，“體系”意指構(gòu)造、構(gòu)造物和組合物[9]?，F(xiàn)代法學(xué)中的法律體系和啟蒙運動釋放的理性主義相關(guān)。通過自然科學(xué)式的體系性公理思考和經(jīng)驗歸納，法學(xué)得以演化為公理式的學(xué)問體系[10]?！绑w系”保證了同一法律部門之內(nèi)規(guī)則與原則之間的融貫，使得不同規(guī)范間的有機(jī)排列成為可能。在同一部門法體系之外，體系化也確保了不同法律部門之間的協(xié)調(diào)，由此塑造了以憲法為起點的統(tǒng)一法秩序。法典在提升法律體系化程度的用處在于：第一，法典的“總分構(gòu)造”形態(tài)能夠強(qiáng)化體系性。第二，窮盡有效規(guī)范是編纂法典的途徑，這必然有加強(qiáng)法律完備性之效，而完備性是增進(jìn)法律體系化程度的關(guān)鍵[8]。具有完備性的法律能夠減少規(guī)范中的消極漏洞，最大限度覆蓋其調(diào)整對象，使法律得以從法律部門到子部門再到配套制度的形態(tài)存在。第三，法典化的過程是消除法律部門內(nèi)規(guī)范矛盾和價值沖突的過程。通過編纂而成的法典對規(guī)范之間的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，使法典形成一個邏輯融貫、價值協(xié)調(diào)的規(guī)范體系。

體系化是法典意義的終點，也是促進(jìn)法的自主性的起點。法典以體系化效益為理念，試圖成為一個儲存規(guī)范的系統(tǒng)，在消除規(guī)范間矛盾的同時，保證了部門法律體系的完備與穩(wěn)定。所以，在法典總分模式的背后，是其意圖通過提升形式理性加強(qiáng)法的安定性，從而保證法律上抽象人格平等的價值追求[3]。在法典本身以外，體系型法典同諾內(nèi)特和塞爾茲尼克提出的自治型法治相適應(yīng)[11]。在自治型法治當(dāng)中，司法要為政治決斷提供論證理由。由此，為保證理由的正當(dāng)化，法律必須超然于政治。法官不能創(chuàng)制規(guī)范，他們只能依照法典中的規(guī)則對行政行為進(jìn)行證成或證否。因此，法典神圣的背后是社會對政府權(quán)力警惕、控制的真實寫照，而一部體系型的法典是用規(guī)則規(guī)范行政權(quán)力的最好工具。

1.2 外部視角下的法典化意義

外部視角是以觀察者的身份，站在法律系統(tǒng)之外，用社會因素評價法典化的作用。首先，法典推動法律現(xiàn)代化，契合社會現(xiàn)代化運動。法典化是對一國既有法令分科編制整理從而形成具有公力的事業(yè)[12]。在主流的法典化歷史敘事中，比較法學(xué)家和法史學(xué)家們賦予了歐洲近代法典化運動三個特征：法典化運動發(fā)生在1804年《法國民法典》頒布與1900年《德國民法典》生效之間；法典化以民法典為核心甚至唯一，排斥其他法律部門；把法典化運動看成是以進(jìn)化論為基礎(chǔ)而發(fā)生的在知識、制度與觀念上具有延續(xù)性和統(tǒng)一性的過程[13]。在此意義上，法典與法典化不能單純被視為立法技術(shù)與立法模式的選擇，它是與政治相關(guān)的特定意識形態(tài)的選擇。韋伯[14]認(rèn)為，法律理性化不斷提升的表現(xiàn)是法律的專業(yè)化、法學(xué)的邏輯性以及系統(tǒng)性。形式理性的法律在直觀上表征的是體系、抽象與邏輯推演，在實質(zhì)上卻是在表達(dá)一個社會的現(xiàn)代性。由此，我們能在一定程度上解釋為何主流敘事將法典化的對象限定在民法典之上，以及法典化的過程為何是一個進(jìn)化的過程。毫無疑問，盡管民法并非在19世紀(jì)甚至更長的時間范圍內(nèi)唯一擁有法典的法律部門，但是其他部門法典的體系化程度、邏輯融貫性、法律概念的清晰度和精確度難以望民法典項背。特別是將“概念—體系”方法發(fā)揮到極致，代表彼時人類理性光輝的《德國民法典》更是塑造了直到今天仍是主流的法典觀念。如果我們接受韋伯意義上形式理性的法等于現(xiàn)代性法律的論斷，那么一個明顯的結(jié)果就是：形式理性化程度最高的民法應(yīng)當(dāng)擔(dān)起法律現(xiàn)代化的先鋒重任。于是，民法典在法典化中的核心性源于法典和法典化的現(xiàn)代性目標(biāo)，法典化運動本身就是現(xiàn)代化運動中的一部分?！斑M(jìn)化”在這里被作為媒介將法典與現(xiàn)代化聯(lián)系起來。當(dāng)法律形式理性的提高成為社會由前現(xiàn)代到現(xiàn)代的進(jìn)化內(nèi)容之一部分時，法典化運動本身也成為現(xiàn)代化運動中的一部分。

其次，法典是一本具有教育意義的法律教科書。在羅馬法時代，就有以法典作為法律教育讀本的實踐。在由優(yōu)士丁尼主導(dǎo)的法典編纂運動中產(chǎn)生了《優(yōu)士丁尼法典》《學(xué)說匯纂》和《法學(xué)階梯》等文本[15]。其中，塑造了大陸法系民法典體例傳統(tǒng)的《法學(xué)階梯》就被優(yōu)士丁尼抱以體系型教科書的期待[15]。以蓋尤斯“人—物—訴訟”模式為結(jié)構(gòu)的《法學(xué)階梯》憑借科學(xué)的體系安排提升了非法律人對法律體系的理解度。在此，法典從一般到特殊的結(jié)構(gòu)安排符合人類認(rèn)知的思維習(xí)慣，提升了法律知識的可接近性。另外，法典涵蓋了相關(guān)領(lǐng)域的全部規(guī)范，在促進(jìn)法律明確性的同時也降低了民眾獲知法律的難度，增強(qiáng)公民法治意識。

2 衛(wèi)生法法典化為何必要

2.1 制定衛(wèi)生法典順應(yīng)我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展潮流

在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，健康被賦予了個人和國家兩個層面上的意義。衛(wèi)生健康不僅同個人發(fā)展相關(guān)，也與民族、國家相聯(lián)，成為全面小康和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之一。人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)[16]。據(jù)此，國務(wù)院于2019年制定《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》，健康中國行動推進(jìn)委員會隨之成立。這意味著，衛(wèi)生健康已經(jīng)被提升到了國家戰(zhàn)略的高度，具有重大的社會與政治意義，是必須受到重視的民生工程與政治任務(wù)。

但必須承認(rèn)的是，當(dāng)前衛(wèi)生領(lǐng)域面對的問題紛繁復(fù)雜，距離完善的衛(wèi)生制度、發(fā)達(dá)的衛(wèi)生水平、先進(jìn)的衛(wèi)生理念仍有差距。衛(wèi)生領(lǐng)域中不同主體、制度之間的復(fù)雜關(guān)系、利益沖突是造成衛(wèi)生健康亂象的關(guān)鍵所在[17]2。首先，屢禁不止的“醫(yī)鬧”“傷醫(yī)”“殺醫(yī)”等事件反映了醫(yī)生與患者兩群體之間的結(jié)構(gòu)性對立。醫(yī)患矛盾的背后是醫(yī)生對醫(yī)學(xué)知識絕對占有而產(chǎn)生的專家權(quán)與患者權(quán)的沖突對抗。其次，長春“毒疫苗”“齊二藥”“陸勇案”等事件也為藥品監(jiān)管制度的完備性以及某些制度的合理性敲響警鐘。最后，以互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療為代表的衛(wèi)生領(lǐng)域新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展的現(xiàn)狀與相關(guān)立法缺失之間的鴻溝也成為衛(wèi)生健康事業(yè)順利發(fā)展的阻礙。

衛(wèi)生法的法典化對于化解上述矛盾存在重大作用。首先，法典化的過程就是一個理順不同主體之間關(guān)系，整合多元利益、價值的過程。衛(wèi)生法典包羅萬象，全面覆蓋衛(wèi)生健康領(lǐng)域各種社會關(guān)系。具體而言，不僅包括醫(yī)事法律制度、藥事法律制度、公共衛(wèi)生法律制度，還包括人口與生殖法律制度、健康促進(jìn)法律制度和醫(yī)學(xué)倫理法律制度等。其中涉及到的衛(wèi)生法律主體涵蓋醫(yī)師、患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥企、疾控單位等。衛(wèi)生法典的制定過程中，要對衛(wèi)生法上不同法律主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行平衡，合理設(shè)定權(quán)利義務(wù)，劃定不同情況下的責(zé)任比重與承擔(dān)方式。因此，衛(wèi)生法法典化也是一個滿足各主體正當(dāng)利益，回應(yīng)合理訴求的過程。這對于衛(wèi)生領(lǐng)域中結(jié)構(gòu)性對立的緩和將大有助益。其次，法典化的過程也是一個反思現(xiàn)有衛(wèi)生法律制度完備性、合理性的過程。長春“毒疫苗”事件暴露了我國疫苗管理在生產(chǎn)、檢驗、上市等全鏈條中的制度漏洞。司法機(jī)關(guān)對陸勇代購“仿制藥”行為在罪與非罪之間的徘徊也能夠在一定程度上說明法律對“假藥”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性欠佳。盡管“長生疫苗”事件得到政府妥善處理，“非法進(jìn)口藥”也被立法者從2019年修訂的《藥品管理法》中“假藥”行列里刪除，但這并不代表衛(wèi)生法律部門中的其他制度就具有相當(dāng)?shù)耐陚湫耘c合理性。法典化為立法者提供一個對現(xiàn)行衛(wèi)生制度予以反思的機(jī)會。在法典化背景下的制度建構(gòu)不同于對局部領(lǐng)域的小修小補，而是基于頂層設(shè)計，從衛(wèi)生法律部門的全局出發(fā)，對衛(wèi)生法律制度通盤考量、修正失誤、彌補漏洞，保證部門內(nèi)各制度間銜接流暢。最后，衛(wèi)生法的法典化有助于提高衛(wèi)生法律對衛(wèi)生關(guān)系的覆蓋率，避免消極漏洞的產(chǎn)生。例如，在醫(yī)療急救領(lǐng)域，我國僅有原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會頒布的《院前醫(yī)療急救管理辦法》這一低位階專門立法。再以互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療為例，也只有國家衛(wèi)生健康委員會制定的《互聯(lián)網(wǎng)診療管理辦法(試行)》《互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院管理辦法(試行)》《遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)管理規(guī)范(試行)》三部部門規(guī)章對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療行為進(jìn)行調(diào)整。此外，日益成為衛(wèi)生事業(yè)重要組成部分的安寧緩和醫(yī)療行業(yè)也面臨著缺少法律作為保障的問題。高位階立法的缺失使得相關(guān)行業(yè)缺乏法律引領(lǐng)，易導(dǎo)致行業(yè)失序的后果。衛(wèi)生法典是對之前衛(wèi)生領(lǐng)域制度改革成果的確認(rèn)，也是對新時代下未來衛(wèi)生事業(yè)的展望，兼具總結(jié)性與前瞻性。一部體現(xiàn)時代性的衛(wèi)生法典要對衛(wèi)生領(lǐng)域的新興社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以法律引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。這對于保證我國衛(wèi)生健康事業(yè)的長期發(fā)展意義巨大。

2.2 制定衛(wèi)生法典以推進(jìn)衛(wèi)生健康法治

在依法治國工程深入推進(jìn)的背景下，長期以政策主導(dǎo)、政府推動為特征的衛(wèi)生健康制度改革與前者形成巨大反差[17]1。全面依法治國呼喚衛(wèi)生健康法治的興起。這是因為從整體而言，衛(wèi)生健康法治作為依法治國系統(tǒng)工程的一部分而存在，是依法治國方略在衛(wèi)生事業(yè)上的具體表現(xiàn)。衛(wèi)生健康法治的缺位將直接影響依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。

目前，中國衛(wèi)生法治不彰表現(xiàn)在：第一，衛(wèi)生健康法律部門缺乏引領(lǐng)性的基本法律。于2019年底通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》被學(xué)者們視為我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性、綜合性立法，并期待它能夠發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有衛(wèi)生法律，完善衛(wèi)生法律體系的作用[18]。但是從該法的制定主體來看，它是由全國人大常委會通過的一般法律，而非是由全國人大制定的調(diào)整某項具有普遍性社會關(guān)系的基本法律。在此意義上，衛(wèi)生健康法律部門也與環(huán)境法律部門一樣，面臨缺少高層次立法引領(lǐng)的困局[19]。缺少基本法的統(tǒng)合、引導(dǎo)，意味著衛(wèi)生法律部門在整個法體系內(nèi)的地位低，得到的關(guān)注度小，這極不利于衛(wèi)生法治的發(fā)展。第二，不同的法律規(guī)范對同一事項管理權(quán)進(jìn)行爭奪，減損了衛(wèi)生法律的統(tǒng)一性，也對衛(wèi)生法治造成打擊。以疫情信息發(fā)布權(quán)為例：《突發(fā)事件應(yīng)對法》為落實“屬地管理為主”的體制安排，將突發(fā)事件的處置權(quán)、信息發(fā)布權(quán)等下放至縣級以上地方各級政府。由于公共衛(wèi)生事件是該法規(guī)定的突發(fā)事件之一類，因此疫情信息發(fā)布權(quán)自然歸屬于事件發(fā)生地的縣級以上人民政府。然而，《傳染病防治法》第三十八條卻將疫情信息公布權(quán)授予國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省一級政府的衛(wèi)生行政部門，其他各級行政機(jī)關(guān)被排除在外。由此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》在疫情信息發(fā)布權(quán)上存在沖突。在新型冠狀病毒肺炎疫情初期，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》由于不具有《傳染病防治法》中的疫情信息發(fā)布資格，只能在得到上級授權(quán)后再進(jìn)行信息發(fā)布。疫情信息更新緩慢一方面導(dǎo)致了各類資源協(xié)調(diào)不及時的結(jié)果，另一方面則加劇了社會的恐慌。第三，我國衛(wèi)生法律制度存在較為嚴(yán)重的新陳代謝不佳現(xiàn)象。例如，于1998年起施行的《獻(xiàn)血法》有24年的時間未被更新，針對血荒和應(yīng)急用血等社會熱點缺乏制度創(chuàng)新與響應(yīng)。更為典型的是《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》。盡管國務(wù)院曾在2016年對生效于1994年的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》進(jìn)行了修改，但此次修改只是對例如第九條等個別條款進(jìn)行的局部修正。存在類似問題的還有《人體器官移植條例》。從2020年發(fā)布的《人體器官移植條例(修訂草案)(征求意見稿)》來看，這次修正也只是針對如器官獲取等內(nèi)容進(jìn)行的小修小補，并未對原制度框架進(jìn)行大的突破。盡管穩(wěn)定性是法律的優(yōu)良品質(zhì)，但是在現(xiàn)代社會，特別是處于大變革下的中國社會，定期對法律進(jìn)行更新是使之能夠適應(yīng)時代、真正化解糾紛的必要措施。對衛(wèi)生法規(guī)范的更新?lián)Q代缺乏積極的姿態(tài)，導(dǎo)致了衛(wèi)生法律制度在整體上落后于時代發(fā)展，從側(cè)面上則體現(xiàn)著我國對衛(wèi)生法律制度，乃至對衛(wèi)生法治的輕視。

衛(wèi)生法典使上述問題得以破解成為可能。首先，屬于衛(wèi)生領(lǐng)域重大基礎(chǔ)性立法工程的衛(wèi)生法典的立法建議，必然由中共中央向全國人大常委會提出，全國人大常委會在經(jīng)過討論后將其納入立法規(guī)劃。之后，全國人大常委會將委托數(shù)個學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、部分實務(wù)部門人員起草法典草案，最終由全國人民代表大會通過。在此意義上，衛(wèi)生法典將成為由全國人民代表大會制定的，全面調(diào)整衛(wèi)生健康法律關(guān)系的基本法律。衛(wèi)生法律部門也由此獲得作為高效力位階立法的衛(wèi)生法典的統(tǒng)合、引導(dǎo)。衛(wèi)生法典的制定本身就表征著國家對以法治方式推進(jìn)衛(wèi)生健康事業(yè)的決心。這一方面能夠提升衛(wèi)生健康法治在法治工程中的地位，改變以往衛(wèi)生領(lǐng)域以政策為主導(dǎo)的形象；另一方面也在客觀上促進(jìn)衛(wèi)生法治的成熟度。其次，衛(wèi)生法作為具有跨部門屬性的領(lǐng)域法，其法典編纂的過程中必然需要相關(guān)單位人員的共同參與。這對于消解規(guī)范沖突，打破部門利益法律化大有裨益。醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保構(gòu)成衛(wèi)健領(lǐng)域具有支撐作用的三種框架制度。但從現(xiàn)狀來看，其中的醫(yī)療部分主要由衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)，醫(yī)藥監(jiān)管是市場監(jiān)管部門的職責(zé)，醫(yī)保則處于人社部門的管理范圍之列。管理單位多元化所致的規(guī)范沖突背后是部門利益的競爭。由立法機(jī)關(guān)牽頭、多部門參與的衛(wèi)生法典能夠在很大程度上促進(jìn)各部門的職能整合，協(xié)調(diào)部門利益，避免職責(zé)交叉、政出多頭。以此為基礎(chǔ)，基于大健康理念的“三醫(yī)聯(lián)動”才有可能實現(xiàn)，衛(wèi)生健康法治也會因衛(wèi)生法律的權(quán)威而進(jìn)步。 最后，編纂衛(wèi)生法典為我們提供了一個對衛(wèi)生法律制度進(jìn)行系統(tǒng)性修廢與重構(gòu)的機(jī)會。第一，對現(xiàn)行衛(wèi)生法律規(guī)范進(jìn)行全面考察是衛(wèi)生法成典的重要準(zhǔn)備工作，在此過程中，立法者將意識到我國存在諸多如《醫(yī)療事故處理條例》一樣陳舊的規(guī)范。第二，以制定衛(wèi)生法典的方式達(dá)致我國衛(wèi)生法律規(guī)范的更新?lián)Q代，這有利于實現(xiàn)衛(wèi)生法律制度的整體更新。它能夠發(fā)揮局部制度更新所不具有的體系性效益。

2.3 衛(wèi)生法典是提升衛(wèi)生法律體系化的關(guān)鍵所在

薩維尼提出，法學(xué)必須是體系的、歷史的科學(xué)[20]。據(jù)此，法律不是規(guī)范的總和，而是借由作為工具的概念和邏輯，將法律素材從具體語境抽離之后形成的階層。及至現(xiàn)代，在新的歷史條件下，人民對立法的期待已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，依法治國必須提升立法質(zhì)量，善治必須依靠良法來實現(xiàn)。一旦將“好”與“不好”這樣的價值引入立法評價中，法律的形式標(biāo)準(zhǔn)將最先受到關(guān)注。而法律的體系化程度就是形式正義的首要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出，在“有法可依”的目標(biāo)經(jīng)過去30年的努力實現(xiàn)之后，當(dāng)下的立法任務(wù)已是對法律體系的系統(tǒng)化與技術(shù)化重構(gòu)[21]。

從我國衛(wèi)生健康立法現(xiàn)狀來看，衛(wèi)生法的體系化程度尚待提高。這表現(xiàn)在：第一，在以問題為導(dǎo)向的立法模式下，衛(wèi)生法律呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。這體現(xiàn)為立法以衛(wèi)生健康行業(yè)中不同“領(lǐng)域”為核心，通過縱向切割使衛(wèi)生法部門內(nèi)部呈現(xiàn)出各單行法“各管一攤”的零散化特征，也使得衛(wèi)生法部門中沒有形成從衛(wèi)生基本法律到衛(wèi)生單行法再到相關(guān)配套制度的完整體系。第二，基于衛(wèi)生法的跨部門特征，其規(guī)范既存在于專門立法中，也存在于刑法、民法等其他部門法中。立法的分散降低了衛(wèi)生法的明確性與可接近性，沖擊了衛(wèi)生法律體系，對衛(wèi)生法的司法適用造成困難。第三，衛(wèi)生法部門缺乏系統(tǒng)化的衛(wèi)生法責(zé)任體系，對衛(wèi)生法律體系的存在、發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。從微觀上看，一個完整的法規(guī)范由假定、處理、制裁三部分構(gòu)成，其中制裁即與法律責(zé)任相對應(yīng)，因此法律責(zé)任是法律不可或缺的內(nèi)容[22]。從宏觀上看，是否存在清晰、系統(tǒng)化的法律責(zé)任體系關(guān)系到部門法體系是否成立。衛(wèi)生立法的分散性導(dǎo)致了衛(wèi)生法部門尚未形成系統(tǒng)性責(zé)任體系。

首先，法典編纂對于破解立法碎片化的作用不言而喻。通過衛(wèi)生法典，衛(wèi)生法律體系的整合從兩方面得以實現(xiàn)：第一，在以平權(quán)為特征的橫向法律關(guān)系上，法典需要重新協(xié)調(diào)醫(yī)生與患者、藥企與消費者等平等主體間的利益，矯正畸形的社會狀態(tài)。第二，在以管理與被管理為特征的縱向法律關(guān)系上，衛(wèi)生法典需要整合各部門職責(zé)，重新設(shè)定監(jiān)管單位權(quán)力，防止規(guī)范沖突，維護(hù)衛(wèi)生法律的體系化。其次，衛(wèi)生法典能夠增強(qiáng)衛(wèi)生法律的體系化效益，降低“找法”成本，便利司法適用。從現(xiàn)實來看，衛(wèi)生法律因規(guī)范的分散性導(dǎo)致明確性降低。例如，《食品安全法》第一百三十三條第二款中的“應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任”。其中“有關(guān)法律”指向不清、表意不明，對適法造成很大困難。法典化的過程中必然要對此類具有銜接功能的轉(zhuǎn)致條款予以明確。以此理順衛(wèi)生法規(guī)范與其他部門法規(guī)范的關(guān)系，在適用上形成流暢的銜接狀態(tài)，鞏固衛(wèi)生法律體系。最后，在編纂衛(wèi)生法典的過程中，需要聚攏分散于其他部門法中的衛(wèi)生法規(guī)范，這同時也是一個整合衛(wèi)生法律責(zé)任的過程。盡管借用其他部門法的責(zé)任形式是衛(wèi)生立法的必要之舉，但是衛(wèi)生法典有助于衛(wèi)生法責(zé)任的匯聚，使之形成完善的責(zé)任邏輯、責(zé)任方式，并最終整合成綜合性的衛(wèi)生法責(zé)任體系。

3 衛(wèi)生法法典化為何可行

3.1 健康權(quán)為衛(wèi)生法典提供了理論支撐與邏輯主線

首先，作為衛(wèi)生法理論核心的“健康權(quán)”受到學(xué)界關(guān)注。以“健康權(quán)”為關(guān)鍵詞于知網(wǎng)上檢索后發(fā)現(xiàn)：把“健康權(quán)”作為研究對象的論文共4 506篇，其中核心期刊論文767篇。此外，以《健康法治的基石：健康權(quán)的源流、理論與制度》為代表的有關(guān)“健康權(quán)”的專著也成為近年法學(xué)界頗受矚目的“熱書”。研究成果的數(shù)量與質(zhì)量為健康權(quán)理論的成熟提供了雙重保證。健康權(quán)是法律主體之健康免受侵犯的自由，以及請求國家對其健康提供救濟(jì)的權(quán)利，它凸顯了人道、健康與正義的融合，是衛(wèi)生法價值體系中的最高位階[23]。在此意義上，對健康權(quán)內(nèi)涵、功能予以詮釋的意義不止于其本身，更有助于明確衛(wèi)生法的使命所在。上述工作能夠幫助立法者堅持將張揚健康權(quán)利、維護(hù)公民健康作為衛(wèi)生法典一以貫之的價值追求。這使得衛(wèi)生法典成為一個價值融貫的規(guī)范體系得以可能。

其次，健康權(quán)的實證化為衛(wèi)生法典提供了邏輯主線。學(xué)理上的證成只能說明健康權(quán)是一個應(yīng)有權(quán)利，能夠成為立法的價值引領(lǐng)。但是健康權(quán)從應(yīng)有到實證的轉(zhuǎn)變才能夠為衛(wèi)生法典的實現(xiàn)提供規(guī)范層面的邏輯主軸。《憲法》雖然沒有明確使用“健康權(quán)”概念，但通過對第二十一條、第二十六條、第三十三條、第三十六條、第四十五條的體系解釋，我們可以發(fā)現(xiàn)《憲法》對公民健康權(quán)的明確承認(rèn)[17]8。除此以外，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第四條規(guī)定“國家和社會尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”。這意味著，在《憲法》從根本法高度肯定健康權(quán)在我國法律體系內(nèi)存在以后，作為部門基礎(chǔ)性綜合法的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》也憑借上級規(guī)范的授權(quán)，將作為憲法權(quán)利的健康權(quán)于部門法中落實。健康權(quán)的實證化為衛(wèi)生法典的編纂提供了可能。在此意義上，具有法定權(quán)利屬性的健康權(quán)保證了衛(wèi)生法典中規(guī)范的協(xié)調(diào)與自洽。

3.2 國家主義立法立場成為衛(wèi)生法典的政治保障

法典的制定不只是法律問題，更是一個政治決定，需要執(zhí)政者的決斷作為支撐[4]。國家主義是我國立法過程中的重要特征，它突出國家在法律秩序建構(gòu)中的決定性作用，通過國家權(quán)力保證政治理念在立法中的貫徹與統(tǒng)一[24]。國家主義強(qiáng)調(diào)通過立法規(guī)劃保證立法的計劃性、重點性和步驟性[24]。此外，它在立法內(nèi)容上以貫徹國家階段性政策為目的。以資源集中與高位階推動為特征的國家主義立法立場使得立法工作在短時間內(nèi)高質(zhì)量完成得以可能。

在立法國家主義的推動下，我國衛(wèi)生法成典具備了政治保障。一是，高層的推動和立法規(guī)劃為衛(wèi)生法典提供了外部條件。衛(wèi)生法典的制定是一項需要人力、財力支持的浩大工程，牽扯到部門協(xié)調(diào)、專家集中與資金投入。高層推動能夠加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對衛(wèi)生法典制定的重視程度，也能夠協(xié)調(diào)各方資源，集中專家優(yōu)勢，為衛(wèi)生法成典提供技術(shù)、物質(zhì)保證。立法規(guī)劃能夠保證衛(wèi)生法典各編的完成質(zhì)量與時間。二是，對“健康中國”國家戰(zhàn)略的落實成為衛(wèi)生法典的內(nèi)部條件。“健康中國”是一項涉及健康生活、健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)的全方位系統(tǒng)工程。對應(yīng)到法律層面上，自然以具備體系化特征的衛(wèi)生法典為最佳形式。如果衛(wèi)生法典能夠發(fā)揮貫徹政策的最佳效果，那么必然會激發(fā)執(zhí)政者以法典為手段踐行“健康中國”的決心。

3.3 相當(dāng)數(shù)量的衛(wèi)生健康單行法作為衛(wèi)生法典的前提

近年來，我國在衛(wèi)生立法上取得了重大的成果。首先，從制定主體角度對衛(wèi)生立法進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)：由全國人民代表大會及其常委會制定的衛(wèi)生法律包括《獻(xiàn)血法》《藥品管理法》《食品安全法》《精神衛(wèi)生法》等14部；由國務(wù)院制定的衛(wèi)生法規(guī)有《醫(yī)療事故處理條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等28部；由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定的部門規(guī)章近百種[25]。此外，還有由最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的關(guān)于衛(wèi)生法的司法解釋數(shù)十件。其次，上述立法在內(nèi)容上對衛(wèi)生領(lǐng)域的覆蓋率很高。例如，在衛(wèi)生資源管理方面有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《紅十字會法》等；在公共衛(wèi)生方面有《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》等；在食品藥品監(jiān)管方面有《食品管理法》《藥品管理法》等；在人口方面有《人口與計劃生育法》。這些效力多元、調(diào)整對象全面的衛(wèi)生立法為衛(wèi)生法典的制定提供了堅實的基礎(chǔ)。

3.4 法典編纂的實踐經(jīng)驗

我國具有法典編纂的歷史傳統(tǒng)與實踐經(jīng)驗。從清末法律現(xiàn)代化運動起，我國就以大陸法系為師，將成文法典作為法律的主要表現(xiàn)形式。在清末修律浪潮中，先后產(chǎn)生《大清新刑律》《大清民律草案》《民事訴訟律草案》等多部師法法典法系的法典。由此，中國開啟了法典編纂的歷史進(jìn)程。民國時期，國民黨政權(quán)在立法模式的選擇上，延續(xù)了清末以來的法典化路線，制定了多部凸顯歐陸風(fēng)格，具備高度體系化的部門法典。新中國成立之后，廢除“六法全書”，打破“舊法統(tǒng)”，師法蘇聯(lián)的立法模式成為唯一選擇。不過，由于蘇聯(lián)法律呈現(xiàn)強(qiáng)烈的大陸法系法典化特征，所以新中國效仿蘇聯(lián)的立法模式，并未打破中國法制現(xiàn)代化運動以來的法典編纂傳統(tǒng)。1949年以后，我國共發(fā)起五次“法典化”運動，特別是自第四波開始，法典的系統(tǒng)性以及國家法律體系的完備與協(xié)調(diào)成為立法目標(biāo)[21]。以此為指導(dǎo)思想，《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《民法通則》等以法典為呈現(xiàn)方式的立法漸次產(chǎn)生。尤其是舉數(shù)代學(xué)者之力，匯集全國資源，于2020年生效的《民法典》更是我國一個世紀(jì)以來法典編纂經(jīng)驗積累的體現(xiàn)，成為中國法典化道路上的里程碑。上述法典為衛(wèi)生法典的制定提供了歷史借鑒與實踐經(jīng)驗。

3.5 域外衛(wèi)生法法典化實踐為我國提供了借鑒

法國在20世紀(jì)30年代就開始推進(jìn)衛(wèi)生法的法典化，于1953年頒布的《法國公共衛(wèi)生法典》是法國衛(wèi)生健康法律體系中具有引領(lǐng)性的重要法律規(guī)范[26]55。雖然該法以“公共衛(wèi)生”命名，但此處的“公共衛(wèi)生”是包括健康促進(jìn)、疾病預(yù)防、健康保護(hù)等內(nèi)容在內(nèi)的廣義公共衛(wèi)生，而非僅針對疾病預(yù)防與傳染病控制而言的狹義公共衛(wèi)生。從內(nèi)容上看，該法的調(diào)整范圍十分廣泛，具體包括一般衛(wèi)生保護(hù)、生殖健康與婦女及兒童保護(hù)、疾病與癮疾控制、衛(wèi)生職業(yè)管理、衛(wèi)生產(chǎn)品管理、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理6部分，近乎涵蓋衛(wèi)生領(lǐng)域的各個方面。 在此意義上，法國已經(jīng)實現(xiàn)了衛(wèi)生領(lǐng)域的法典化。德國對于衛(wèi)生健康法典的探索始于18世紀(jì)。受到重商主義與衛(wèi)生警察理念的影響，德國社會醫(yī)學(xué)家約翰·彼得·弗蘭克在他于1779年出版的《衛(wèi)生警察》一書中提出了包括人口、生育、嬰幼兒健康、食品安全、城市衛(wèi)生環(huán)境乃至事故預(yù)防等問題在內(nèi)的一整套具有體系性、完備性的個人與公共衛(wèi)生制度[27]210。1800年，深受弗蘭克影響的德國醫(yī)生弗朗茨·安東·邁向法爾茨州政府提交了一份衛(wèi)生法典草案。在這份極具全面性的草案當(dāng)中，住房與空氣衛(wèi)生、食品安全、職業(yè)病防護(hù)、母嬰健康、傳染病防控、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與義務(wù)人員管理等都成為這部綜合性衛(wèi)生法典的調(diào)整對象[27]213。及至當(dāng)代，具有深厚法典化傳統(tǒng)的德國在衛(wèi)生健康領(lǐng)域仍然堅持統(tǒng)合式立法，并嚴(yán)格要求法律文本內(nèi)部的邏輯性與體系性[26]4。盡管到目前為止，德國尚未實現(xiàn)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的全面法典化。但是，由于作為局部法典化重要成果的《法定健康保險法》的全面性、系統(tǒng)性，該法仍是我國衛(wèi)生法法典化過程中可以借鑒的先例。此外，保加利亞、匈牙利、南非等國也都采用通過一部綜合性衛(wèi)生法典的方式實現(xiàn)對衛(wèi)生健康領(lǐng)域的規(guī)制。

域外衛(wèi)生法典立法實踐首先能夠證明已存在衛(wèi)生法法典化的成功先例，這為衛(wèi)生法成典這一宏觀目標(biāo)本身提供了可行性論據(jù)。此外，在法典模式、體例、編纂方法等具體問題上，域外衛(wèi)生法典又向我國未來的衛(wèi)生法典輸送了經(jīng)驗。