王婷婷

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶，401120)

一、 危機(jī)應(yīng)對背景下應(yīng)急財政干預(yù)的法治邏輯

作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政是推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善公民福祉的重要動力。2020年以來，為應(yīng)對新冠疫情危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)下滑趨勢和民生保障問題，世界各國普遍通過財政資金補(bǔ)助、稅收減免、國債增發(fā)、政府采購等財政干預(yù)措施，助推化解民生危機(jī)，助力企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工。(1)IMF Fiscal Affairs Department. Fiscal Monitor： Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic[R/OL].(2021-09-27)[2021-10-25]. https：//www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.不過，由于應(yīng)急財政支出具有緊急性、大規(guī)模和靈活性等特征，其使用過程中也存在資金違法濫用和腐敗的風(fēng)險。例如抗疫物資漲價、采購設(shè)備不合格、服務(wù)提供失靈、公共資金使用不當(dāng)、救濟(jì)金發(fā)放腐敗等，揭示了公共財政管理存在的缺口、過失以及薄弱之處。(2)Krafchik W, Tsai L L.Five Tools for Reducing Corruption During COVID-19[EB/OL]. (2021-02-04) [2021- 10-01].https：//blogs.worldbank.org/governance/five-tools-reducing-corruption-during-covid-19.法治不僅是常態(tài)社會治理的理想狀態(tài)，也是人類有效防范和應(yīng)對突發(fā)事件的必然選擇。根據(jù)“緊急不避法治”的原則，(3)沈巋.各地限制未接種者出行是違背法治原則的[EB/OL]. (2021-07-15)[2021-10-25].https：//news.sina.com.cn/c/2021-07-15/doc-ikqcfnca7085702.shtml.預(yù)算、稅收、國債等財政行為都須嚴(yán)格依法行事，即使危機(jī)時分亦不得例外?；诖耍M管各國為抗擊疫情采取的應(yīng)急財政支持有其合理性，但對緊急狀況的成功處理并不意味著相關(guān)緊急權(quán)力或措施就天然具有合法性，(4)李學(xué)堯.應(yīng)急法治的理想類型及其超越[J].中國法律評論,2021(2)： 88-101.如何在確保疫情得到快速控制的同時防范公共財政治理風(fēng)險成為疫情治理中的關(guān)鍵問題。

截至2020年11月底，中國各級財政疫情防控資金支出超過4000億元，為疫情治理提供了堅實的財政支撐。然而，由于既有應(yīng)急法律體系與財政支出規(guī)范體系是簡單糅合的關(guān)系，其完整性、科學(xué)性與長效性均存在問題。實踐中，虛報冒領(lǐng)、套取防疫財政資金的風(fēng)險需要警惕，(5)嚴(yán)防抗疫財政資金“雁過拔毛”[N].第一財經(jīng)日報，2020-06-11(A2).騙取疫情防控稅收優(yōu)惠等違法行為頻繁發(fā)生，(6)騙取疫情防控稅收優(yōu)惠 監(jiān)管部門說“不”[N].經(jīng)濟(jì)日報，2020-06-10(5).使中國財政治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系”。(7)習(xí)近平. 全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[J].實踐(黨的教育版),2020(3)： 4-6.《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)明確指出，要“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力”。(8)中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要[N].人民日報,2021-03-13(1).《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》(以下簡稱《實施綱要》)則要求推進(jìn)社會治理法治化，“強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)，提升疫情防控、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。(9)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 扎實推進(jìn)法治社會建設(shè)[N].人民法院報，2020-12-10(1).基于此，通過科學(xué)完備的法律體系應(yīng)對疫情防控和治理不足成為當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題。

當(dāng)前，受新冠疫情反復(fù)發(fā)生影響，全球正處于不均衡復(fù)蘇過程中，通過加強(qiáng)應(yīng)急財政法治化建設(shè)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)成為后疫情時代各國財政發(fā)展的必經(jīng)之路。伴隨著全球疫情的蔓延以及國內(nèi)零星、局部疫情的發(fā)生，中國的疫情防控情形依然面臨嚴(yán)峻考驗，從嚴(yán)落實常態(tài)化疫情防控舉措成為全國上下的重點工作，(10)分析當(dāng)前新冠肺炎疫情防控形勢 研究部署抓緊抓實疫情防控重點工作[N].人民日報，2022-05-06(1).也對新時期的中國應(yīng)急財政法治建設(shè)提出了更高要求。在此背景下，有必要將既有應(yīng)急財政措施納入法治框架加以評判，糾正應(yīng)急財政運行中的違法與越界問題，推動疫情防控財政的法治化、規(guī)范化運行。

二、 溯本探源： 疫情之下中國應(yīng)急財政干預(yù)的主要問題

新冠疫情大流行可導(dǎo)致發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)“失去的十年”，如果我們熟視無睹，必將自食其果。(11)United Nations.COVID-19 Could Lead to a Lost Decade for Development[EB/OL].(2020-03-25)[2021-09-16].https：//www.un.org/en/desa/un-covid-19-could-lead-lost-decade-development.正是考慮到疫情可能導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退，中國在疫情防控之初便實施了74條面向個人、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、地方財政的應(yīng)急財政措施，(12)財政部辦公廳.財政支持新冠肺炎疫情防控政策措施問答[EB/OL]. (2020-03-20)[2021-10-15].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202003/t20200320_3486097.htm.保障民眾身心健康和生產(chǎn)生活。但這些應(yīng)急財政措施的出臺和實施也暴露了專門性財政應(yīng)急機(jī)制缺失、財政資金支出事項有失公平以及應(yīng)急財政資金缺乏有效監(jiān)督等問題，影響了應(yīng)急財政的法治體系建設(shè)和制度實施效果。

(一) 應(yīng)急財政干預(yù)的合法性備受挑戰(zhàn)

財政法定主義要求財政行為建立在法律依據(jù)基礎(chǔ)之上，財政權(quán)力行使必須限定在法律允許范圍內(nèi)或得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。(13)武靖州.公共風(fēng)險視角下財政法學(xué)基本邏輯解析[J].財政研究，2021(2)： 29-35,77.但從中國應(yīng)對疫情的應(yīng)急財政干預(yù)法治規(guī)范現(xiàn)狀來看，仍存在以下不足之處：

第一，中國應(yīng)急財政預(yù)算制度完整性不足。長期以來，鑒于我國《憲法》并未直接規(guī)定政府在突發(fā)公共事件中的應(yīng)急權(quán)力，我國在自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)對上通常采取“一事一法”的立法模式，(14)相關(guān)立法如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《食品安全法》《職業(yè)病防治法》《動物防疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》，相關(guān)條例包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《自然災(zāi)害救助條例》《氣象災(zāi)害防御條例》等。影響了各職能部門的有效配合。至2007年11月，中國出臺《突發(fā)事件應(yīng)對法》，將“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”納入統(tǒng)一規(guī)制范疇。由此，中國形成了以《預(yù)算法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，以《自然災(zāi)害救助條例》《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等為補(bǔ)充的財政應(yīng)急預(yù)算法制框架，內(nèi)容涉及應(yīng)對突發(fā)事件處理的預(yù)備費和預(yù)算調(diào)整制度、突發(fā)事件應(yīng)急物資儲備保障制度、應(yīng)急類財政專項轉(zhuǎn)移支付制度等。盡管如此，由于我國應(yīng)急財政立法內(nèi)容較為分散，且相關(guān)制度法律位階參差不齊，我國應(yīng)對疫情的財政立法依然不夠完善，內(nèi)容銜接不足。例如，《預(yù)算法》僅規(guī)定預(yù)備費用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的財政資金來源包括“工作經(jīng)費”“救助資金”“救災(zāi)資金”等財政項目，兩部法律在支出內(nèi)容和事項上缺乏有效對接。此外，實踐中預(yù)備費的支出范圍為何、“其他難以預(yù)見的開支”指向為何等不夠明確。

第二，應(yīng)急財政支出規(guī)定與法定原則存在沖突。首先，從形式上看，我國疫情防控期間應(yīng)急財政資金籌集及管理具有明顯的政策性特征。例如，《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費保障政策的通知》(財社〔2020〕2號)以及《關(guān)于進(jìn)一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控經(jīng)費保障工作的通知》(財辦〔2020〕7號)等文件僅明確需要統(tǒng)籌不同預(yù)算類型和性質(zhì)的資金，大力盤活財政存量資金來保障抗疫經(jīng)費，而未要求獨立編制應(yīng)急預(yù)算和設(shè)置財政應(yīng)急支出專門科目，(15)滕宏慶.我國中央與地方政府應(yīng)急預(yù)算法制化研究[J].法學(xué)論壇，2011,26(3)： 142-148.不利于預(yù)備費等應(yīng)急財政資金的審慎管理。其次，從內(nèi)容上看，應(yīng)急財政支出中的預(yù)備費制度在一定程度上偏離了法治軌道。例如，根據(jù)《預(yù)算法》第40條的規(guī)定，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費，而疫情發(fā)生之初最嚴(yán)重地區(qū)的《湖北省省級預(yù)備費管理辦法》(鄂政發(fā)〔1996〕8號)第2條規(guī)定：“根據(jù)省級財力狀況，一般按照當(dāng)年省級預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費。”從中不難發(fā)現(xiàn)地方性規(guī)章中預(yù)備費設(shè)置參數(shù)“政府預(yù)算支出額”未能及時按照上位法要求的“一般公共預(yù)算支出額”進(jìn)行修訂，這就帶來了實踐操作中的“口徑不同”問題。此外，由于突發(fā)事件的不確定性，預(yù)備費按1%—3%的額度提取具有較大彈性，一些地方政府往往按照“就低不就高”原則提取預(yù)備費，難以滿足重大自然災(zāi)害及大規(guī)模突發(fā)事件中財政應(yīng)急資金的需求。(16)李楠楠.突發(fā)事件下財政應(yīng)急機(jī)制紓困路徑的法治研究[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2021(2)： 116-129.在此情形下，《預(yù)算法》第69條雖規(guī)定了預(yù)備費不足支出時的預(yù)算調(diào)整程序，但預(yù)備費提取與預(yù)算調(diào)整制度如何銜接尚不明確。

第三，應(yīng)急財政與常態(tài)財政的銜接機(jī)制缺失。超過半數(shù)歐盟國家在疫情防控期間采用了例外條款，當(dāng)出現(xiàn)重大沖擊可能造成公共債務(wù)惡化及公共支出迅速增加時，暫停實施管理歐盟公共赤字的嚴(yán)格規(guī)定，由成員國自由支出以應(yīng)對新冠肺炎疫情影響。(17)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.然而，這些非常態(tài)財政政策實施期限如何以及如何防止緊急狀態(tài)解除后財政干預(yù)措施的實施慣性，成為常態(tài)化疫情防控時期財政法治的重要挑戰(zhàn)。與之類似，受疫情影響，中國2020年財政赤字率按3.6%以上安排，首次突破3%。但是，我國《預(yù)算法》第34條對“舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)?！蔽醋髟敿?xì)規(guī)定，且并未設(shè)置特殊情況下偏離財政赤字規(guī)模的財政例外條款，使得財政赤字規(guī)模的確定較為隨意，應(yīng)急財政支出能在何種幅度內(nèi)偏離正常財政秩序范圍以及何時回歸正常秩序尚不明確，應(yīng)急財政與常態(tài)財政的銜接存在問題。再以特殊財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制為例，該制度由《中央實行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制監(jiān)督管理辦法》予以確立。作為一項應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動和疫情沖擊的創(chuàng)新型機(jī)制，該制度對于提升財政政策運行效率和體制管理績效的重要性不言而喻。然而，特殊轉(zhuǎn)移支付并未在《預(yù)算法》中明確，也未與《預(yù)算法》及《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定進(jìn)行對接，其屬于特殊時期對策抑或常態(tài)化制度有待明確。

(二) 應(yīng)急財政資金的配置過程有失公平

疫情的發(fā)生和蔓延不僅損害了民眾的健康，更暴露了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平等和貧困等結(jié)構(gòu)性不公平問題。2020年《世界經(jīng)濟(jì)展望》研究顯示，各國采取的封鎖措施在降低感染風(fēng)險的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)衰退，對婦女和年輕人等的影響尤為明顯。(18)Grigoli F, Sandri D. COVID’s Impact in Real Time： Finding Balance amid the Crisis[EB/OL].(2020-04-29)[2021-10-05].https：//blogs.imf.org/2020/10/08/covids-impact-in-real-time-finding-balance-amid-the-crisis/.作為最早遭受疫情影響、遭受巨大損失的國家，中國的應(yīng)急財政干預(yù)措施雖然取得了明顯成效，但其實施過程中也存在資源調(diào)配不公、群眾受益程度不均衡等問題。

第一，疫情治理中的財政補(bǔ)貼對特殊群體關(guān)照不足。新冠疫情等突發(fā)事件給經(jīng)濟(jì)社會帶來沖擊的同時，也削弱了納稅人的危機(jī)應(yīng)對能力。然而，中國既有用于疫情紓困的應(yīng)急財政政策側(cè)重于對直接受災(zāi)或參與抗災(zāi)的特殊主體給予補(bǔ)給，而對受災(zāi)害影響的弱勢群體的照護(hù)有所不足。例如，既有財政救助補(bǔ)貼主要用于落實患者救治以及對參加防疫工作的醫(yī)務(wù)人員、其他工作者給予臨時性工作補(bǔ)助和醫(yī)療器械補(bǔ)助，對受疫情影響的弱勢群體鮮有應(yīng)急救助措施，受災(zāi)地區(qū)的老年人、兒童以及低收入群體的生活救助往往在經(jīng)過事后評定后方能得到救濟(jì)，難以解決特殊群體在突發(fā)事件中的“燃眉之急”。而從財政補(bǔ)貼方式來看，與美國財政政策側(cè)重于對居民部門進(jìn)行直接補(bǔ)貼和歐洲財政政策側(cè)重于企業(yè)就業(yè)補(bǔ)助和支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不同，中國財政政策側(cè)重于增加政府投資與穩(wěn)企業(yè)，此種方式能夠確保秩序穩(wěn)定，推動生產(chǎn)較快恢復(fù)，但對居民部門救助稍顯不足。(19)趙亞琪,張懷清.中、美、歐應(yīng)對疫情財政政策的差異及啟示[J].金融發(fā)展研究,2021(8)： 37-41.例如，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，疫情防控期間我國只有13%的失業(yè)者在失業(yè)期間得到了單位工資補(bǔ)貼，其余失業(yè)者為“裸失業(yè)”；從社會救助情況看，88.2%的失業(yè)者沒有得到任何社會救助，失業(yè)保險僅覆蓋了7.7%的失業(yè)者，只有1.4%的失業(yè)者得到最低生活保障救助， 1.2% 申請到了小額貸款，0.2%接受了職業(yè)培訓(xùn)。(20)張丹丹.新冠疫情、失業(yè)和社會救助： 中國與歐美疫情防控期政策比較[EB/OL].(2021-05-14)[2021-10-14].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1699712404576629585&wfr=spider&for=pc.

第二，疫情治理下的稅收減免難保稅負(fù)公平承擔(dān)。為幫助受疫情影響的中小企業(yè)生存和發(fā)展，中國針對中小企業(yè)連續(xù)發(fā)布實施了7批28項減稅降費措施。(21)孫韶華.2021年減稅降費持續(xù)推進(jìn) 更深層紅利可期[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2021-01-11(1).然而，這些稅收優(yōu)惠政策側(cè)重于緩解疫情防控重點物資保障企業(yè)以及受疫情影響較大的交通運輸、餐飲、住宿、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的困境，對制造業(yè)尤其是中小制造企業(yè)的財政支持政策相對較少。且既有的稅收優(yōu)惠形式過于單一，集中體現(xiàn)為降低應(yīng)納所得、直接減免稅和捐贈扣除，而直接退稅、虧損彌補(bǔ)和投資抵免等方式應(yīng)用較少，不利于不同性質(zhì)的企業(yè)降低稅收負(fù)擔(dān)。而從針對個人的稅收優(yōu)惠來看，我國主要對受到疫情直接影響的納稅人進(jìn)行稅收減免，而對受到間接影響的困難群體缺乏必要的稅收紓困舉措。例如，根據(jù)中國《個人所得稅法》第5條的規(guī)定，可以減征個人所得稅的情形包括“因自然災(zāi)害遭受重大損失的”，這條規(guī)定要求重大損失系因自然災(zāi)害直接引起的，反映在疫情相關(guān)稅收減免政策中，未受疫情直接影響但遭遇嚴(yán)格隔離措施，因而工作和經(jīng)營受到嚴(yán)重影響的群體即難以享受必要的稅收減免或損失扣除，這就影響了社會公平實現(xiàn)。

(三) 應(yīng)急財政干預(yù)措施缺乏有效監(jiān)督

為加強(qiáng)疫情防控財稅政策落實和財政資金監(jiān)管，財政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監(jiān)管工作的通知》(以下簡稱《通知》)，明確了各級財政部門加強(qiáng)疫情防控財政資金監(jiān)管的重點和方式。不過，由于中國未建立統(tǒng)一的應(yīng)急財政資金監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督的精度與效度還有待提升。

第一，應(yīng)急財政措施實施的精確度有待提升。由于中國對“預(yù)備費”缺乏單獨管理，各地政府普遍存在未按法律規(guī)定提取預(yù)備費的情形，突出體現(xiàn)為“預(yù)備費不足支出”時采取“先支出后調(diào)整”，且以各地應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)的調(diào)度方式。為緩解突發(fā)事件的緊急性與傳統(tǒng)資金撥付過程繁雜性的矛盾，中國創(chuàng)設(shè)實施了財政資金直達(dá)機(jī)制，旨在提升財政資金的發(fā)放與使用效率。但由于資金與項目不銜接等因素的存在，部分地方也出現(xiàn)了“優(yōu)親厚友”“錢等項目”的情況，影響了資金使用效益。(22)陳益刊.2萬億“救命”直達(dá)資金問題暴露： 優(yōu)親厚友、錢等項目如何解[N].第一財經(jīng)日報，2020-9-30(A6).并且，由于中國部分省區(qū)市尚未建立直達(dá)資金監(jiān)督系統(tǒng)，部門之間的協(xié)同聯(lián)動也不夠，直達(dá)資金是否精準(zhǔn)發(fā)放難以準(zhǔn)確評估。

第二，應(yīng)急財政資金支出的績效評價制度有待完善。盡管在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，中國經(jīng)濟(jì)率先實現(xiàn)了V型復(fù)蘇，(23)世界銀行.不均衡的復(fù)蘇使東亞與太平洋地區(qū)不平等加劇[EB/OL].(2021-03-25)[2021-10-16].https：//www.shihang.org/zh/news/press-release/2021/03/25/uneven-recovery-drives-growing-inequality-across-east-asia-and-the-pacific.但應(yīng)急財政干預(yù)是否起到了預(yù)期效果仍然難以確定。首先，就應(yīng)急財政資金的使用目的看，中國針對突發(fā)公共事件預(yù)防的資金投入不足，預(yù)備費的比例設(shè)置過低與突發(fā)事件不確定性之間的矛盾較為突出，大部分財政資金注重支出的補(bǔ)償性而輕視支出的預(yù)防性，影響了公共風(fēng)險的預(yù)防效果，以至于災(zāi)難發(fā)生后花費更多的財力、物力。其次，中國對疫情財政資金支出的績效評價缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。由于新冠疫情的發(fā)生較為突然，無論中央政府還是地方政府都將大量精力集中在應(yīng)急治理上，至于資金項目是否合理以及如何編制項目支出績效指標(biāo)，各級政府均較少涉及。在這方面，盡管《通知》明確要求對應(yīng)急救災(zāi)資金進(jìn)行全過程績效管理或開展績效評價，但由于專門的財政應(yīng)急支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，作出準(zhǔn)確評估已屬不易，遑論根據(jù)績效評價結(jié)果來影響財政應(yīng)急預(yù)算在未來的增減。

第三，應(yīng)急財政的問責(zé)措施不夠充分。資金使用合法合規(guī)是資金監(jiān)督機(jī)制的必然要求，這有賴于強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制。疫情治理中，財政資金使用難免會出現(xiàn)擠占資金、用途調(diào)整、資金低效和浪費等違法違規(guī)現(xiàn)象，但我國問責(zé)監(jiān)督機(jī)制仍存在諸多不足： 一是問責(zé)機(jī)制的法治性有待提升，《通知》規(guī)定各級財政部門要提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，但未明確違法違規(guī)行為需要承擔(dān)何種法律責(zé)任。疫情發(fā)生之初，湖北省紅十字會3名領(lǐng)導(dǎo)因失職失責(zé)受到黨紀(jì)處分，(24)梁建強(qiáng)，廖君，黎昌政.湖北省紅十字會專職副會長被免職 武漢3名職能部門領(lǐng)導(dǎo)遭問責(zé)[N].人民法院報， 2020- 02-05(1).但問責(zé)效果難言理想。二是財政監(jiān)督中對應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算監(jiān)督針對性不強(qiáng)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第9章共有9個條款涉及對政府預(yù)決算行為的監(jiān)督，但這些監(jiān)督條款主要適用于常態(tài)預(yù)算情形。例如，《預(yù)算法》第86條規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間向本級人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況，但如果應(yīng)急狀態(tài)并非發(fā)生在此期間，人大對應(yīng)急預(yù)算的監(jiān)督將力有不逮。(25)陳征,周智博.應(yīng)急預(yù)算法制的反思與展望： 兼論《預(yù)算法》的完善[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2021，23(5)： 133-140.三是審計問責(zé)的效力有待增強(qiáng)。就中國審計制度來看，針對突發(fā)事件的審計準(zhǔn)則、審計框架、審計程序和審計風(fēng)險防控體系尚未建立，使得審計制度不具備“防不病”的戰(zhàn)時免疫功能，難以適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急處置的要求。(26)朱智鴻.突發(fā)公共衛(wèi)生事件國家應(yīng)急審計的對策探究： 以新冠肺炎疫情防控審計為例[J].陜西理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2021,39(4)： 15-28.四是公眾問責(zé)制度有待完善。盡管《預(yù)算法》第91條規(guī)定了公民、法人或者其他組織對預(yù)算違法行為的檢舉、控告權(quán)利，但由于財政行為缺乏受益“直接性”，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)財政部門在應(yīng)急財政資金分配中存在濫用和腐敗風(fēng)險時，不可直接提起行政訴訟予以救濟(jì)。

三、 他山之石： 疫情之下域外應(yīng)急財政干預(yù)法制的調(diào)整優(yōu)化

面對疫情，我們不但要清醒應(yīng)對迫在眉睫的法治挑戰(zhàn)，也應(yīng)未雨綢繆，深思后疫情時代的法治未來。(27)沈偉偉.論數(shù)字緊急狀態(tài)的恢復(fù)機(jī)制： 以新冠疫情防控為例[J].清華法學(xué)，2021,15(2)： 121-142.在世界風(fēng)險社會的沖擊下，全球各國要行動起來，在實踐中不斷建構(gòu)人類命運共同體的議事規(guī)則和制度體系。(28)張勁松.風(fēng)險社會視域下的人類命運共同體理念[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2021,29(6)： 93-101.觀察國外，各國在疫情之初紛紛采取行動，通過緊急實施財政干預(yù)或暫緩部分常規(guī)性財政措施增強(qiáng)人們抵抗病毒侵蝕的信心和恢復(fù)生產(chǎn)生活的復(fù)原力，(29)OECD. Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis： Strengthening Confidence and Resilience[R/OL].(2020-05-19)[2021-09-10].https：//read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis.但也應(yīng)注意，應(yīng)急措施實施過程中，“非常規(guī)”權(quán)力有可能一變而為“超常規(guī)”權(quán)力，致使應(yīng)急機(jī)關(guān)陷入治理的兩難境地。(30)石啟龍，傅衛(wèi)衛(wèi).應(yīng)急不避法治： 極端突發(fā)事件應(yīng)急處置法治化的理論與實踐[M].沈陽： 東北大學(xué)出版社，2015： 2.因此，當(dāng)疫情防控進(jìn)入常態(tài)化時期后，一些國家會通過不斷調(diào)整完善應(yīng)急財政制度來應(yīng)對風(fēng)險，確保應(yīng)急財政在法治框架內(nèi)進(jìn)行。

(一) 補(bǔ)充立法： 制定專門的應(yīng)急財政法律制度

為確?？箵粜鹿谝咔榈呢斦?yīng)急干預(yù)措施獲得法律認(rèn)可，許多國家進(jìn)行了補(bǔ)充立法或在既有法律框架尋求制度合法性支撐，具體包括： 第一，事先設(shè)置應(yīng)急財政干預(yù)制度，即由國家基于公共財政管理立法中的授權(quán)啟用緊急條款，酌情進(jìn)行財政撥款。例如，為實現(xiàn)應(yīng)急財政的法治化，日本自20世紀(jì)60年代起相繼制定了《災(zāi)害對策基本法》《防災(zāi)減災(zāi)共同行動的特別財政與金融法》和《抗震應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施工程的財政與金融法》等法律規(guī)范，確保政府能夠依托基本法和特別法授權(quán)規(guī)定實施應(yīng)急財政干預(yù)。(31)王婷婷，劉雨萱.各國應(yīng)對新冠疫情的稅收紓困措施： 特點與趨向[J].財政科學(xué)，2020(11)： 100-111.第二，事后批準(zhǔn)政府已經(jīng)采取的應(yīng)急財政措施，即準(zhǔn)許政府以補(bǔ)充預(yù)算方式實施財政應(yīng)急干預(yù)措施，但要經(jīng)過議會審查或預(yù)算委員會的授權(quán)。例如，疫情發(fā)生后，西班牙在議會主導(dǎo)下發(fā)布了緊急財政干預(yù)的法律，通過設(shè)置衛(wèi)生產(chǎn)品集中采購、臨時失業(yè)人員領(lǐng)取福利等措施減輕新冠疫情危機(jī)的影響。(32)López A N, Pascual G D.Fighting COVID-19 — Legal Powers and Risks： Spain[EB/OL].(2020-03-30)[2021-09-10]. https：//verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-spain/.第三，出臺專門的應(yīng)急財政法律制度，即在財政法律制度之外，制定專門的應(yīng)急財政法案。例如，經(jīng)過國會參眾兩院通過后，《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法案》由美國時任總統(tǒng)特朗普于2020年3月27日簽署生效，成為美國疫情防控期間實施救助的重要法律依據(jù)。(33)Coronavirus Aid,Relief and Economic Security Act or the CARES Act[EB/OL].(2020-03-27)[2021-09-10].https：//www.congress.gov/116/plaws/publ136/PLAW-116publ136.pdf.疫情發(fā)生后，南非于2020年8月25日由國民議會授權(quán)通過了特別調(diào)整預(yù)算，并針對性出臺《災(zāi)難管理減稅法案》《災(zāi)難管理減稅管理法案》，明確了疫情治理的稅收減免措施。(34)南非全國省議會通過Covid-19稅收法案[EB/OL].(2020-09-19)[2021-09-10].https：//new.qq.com/omn/20200919/20200919A05UYW00.html.

(二) 精準(zhǔn)施策： 依法設(shè)置應(yīng)急財政的適用條件

為確保財政應(yīng)急干預(yù)措施及財政支出需求的合理性，一些國家對應(yīng)急財政干預(yù)的適用條件進(jìn)行了完善，確保財政干預(yù)措施的精準(zhǔn)定位，具體包括： 第一，明確應(yīng)急財政適用的范圍。疫情防控期間，各國普遍將經(jīng)濟(jì)財政救助資金的范圍確定為衛(wèi)生、公共采購、基礎(chǔ)設(shè)施和社保支出等關(guān)鍵領(lǐng)域，并通過工資補(bǔ)貼制度確保工人生存權(quán)利和社會穩(wěn)定。例如，法國、德國、澳大利亞等相繼對企業(yè)實施工資補(bǔ)貼制度，幫助企業(yè)支付工資和滿足其他流動性需求，并披露預(yù)算支持的對象，確保對企業(yè)的支持透明、公平。(35)IMF.Public Sector Support to Firms[EB/OL].(2020-04-06)[2021-09-18]. https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第二，設(shè)置應(yīng)急財政支持資格標(biāo)準(zhǔn)。即應(yīng)急財政的支出對象相對特定，并通過科學(xué)設(shè)定適用標(biāo)準(zhǔn)，確保應(yīng)急財政適用效果。例如，澳大利亞工資補(bǔ)貼計劃規(guī)定，財政資助申請者應(yīng)滿足“員工資格測試”和“雇主營業(yè)額測試”的基本要求。(36)JobKeeper Payment[EB/OL].(2020-09-23)[2021-09-18]. https：//www.ato.gov.au/General/JobKeeper-Payment/.在芬蘭，法律要求政府應(yīng)在預(yù)算中闡明與危機(jī)相關(guān)措施的成本，如政府對議會的建議需要包括額外支出的分項細(xì)節(jié)，且要評估補(bǔ)充性撥款對政府凈借款和債務(wù)存量的影響。(37)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，明確應(yīng)急財政的適用期間。針對疫情下的財政赤字與財政惡化問題，不少國家主張當(dāng)度過復(fù)蘇最初階段后，需要通過財政整頓解決處于歷史新高的公共債務(wù)。(38)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.例如，《德國憲法》規(guī)定在自然災(zāi)害或國家緊急情況下使用例外條款時，應(yīng)在“合理期限內(nèi)”為額外借款實施“補(bǔ)償計劃”。(39)EU Independent Fiscal Institutions.European Fiscal Monitor Special Update March 2020[EB/OL]. (2020-03-31)[2021-10-26].https：//www.euifis.eu/download/european_fiscal_monitor_special_update.pdf.即便政府需要大幅度和長時間偏離財政規(guī)則，也應(yīng)適時制定重回財政規(guī)則的計劃并接受議會審批，確保規(guī)則的靈活性與可信度。例如，秘魯政府通過法令暫停執(zhí)行財政規(guī)則2年(2020—2021年)，明確了重回財政規(guī)則的條件。(40)Gbohoui W, Medas P.Fiscal Rules,Escape Clauses and Large Shocks[EB/OL]. (2020-04-29)[2021-09-16].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.

(三) 合理干預(yù)： 科學(xué)調(diào)整應(yīng)急財政的具體措施

不同疫情發(fā)展階段對應(yīng)急財政干預(yù)措施存在不同需求，IMF主張各國應(yīng)對新冠疫情危機(jī)的財政政策應(yīng)區(qū)分為“疫情下廣泛的封鎖階段”“在不確定性下逐步開放經(jīng)濟(jì)階段”“疫情控制后階段”等，通過財政政策核心目標(biāo)的調(diào)整，確保財政政策在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和債務(wù)可持續(xù)性之間保持平衡。(41)IMF.Fiscal Monitor： Policies for the Recovery[EB/OL].(2021-09-30)[2021-10-26]. https：//www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor.遵循該思路，各國區(qū)分疫情發(fā)展階段對應(yīng)急財政支持措施進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，具體而言： 第一，收入支持方式從“物質(zhì)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“制度保障”。就家庭收入支持而言，疫情暴發(fā)之初，各國主要通過現(xiàn)金或?qū)嵨锇l(fā)放，對失業(yè)人員和貧困群體給予直接救助；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各國主要通過強(qiáng)化社會保障制度建設(shè)，織密社會保障網(wǎng)絡(luò)。第二，就業(yè)支持方式從“職位保留”轉(zhuǎn)向“技能提升”。在就業(yè)支持措施方面，疫情暴發(fā)之初，各國普遍通過財政支持保留職工職位方式盡可能降低失業(yè)率；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各國主要采取稅收激勵再培訓(xùn)方式來提高勞動者技能，以應(yīng)對疫情沖擊之下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三，公共投資支持從“按兵不動”轉(zhuǎn)向“加大投資”。在公共投資領(lǐng)域，疫情暴發(fā)之初，嚴(yán)峻的疫情防控形勢抑制了各國公共投資規(guī)模；而進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各國逐步制定投資計劃，吸引優(yōu)質(zhì)投資陸續(xù)注入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域。第四，稅收優(yōu)惠支持從“適當(dāng)減免”轉(zhuǎn)向“逐漸退出”。就稅收政策而言，疫情暴發(fā)之初各國主要通過暫緩繳納個人所得稅和社會保障金等方式保護(hù)家庭或企業(yè)的現(xiàn)金流，或根據(jù)自身財政空間實行加速折舊、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等措施；但進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各國逐漸啟用相關(guān)財稅政策中的“日落條款”，確保這些措施僅在危機(jī)期間有效。(42)Waerzeggers C, Counsel S, Hillier C.Tax Law Design Considerations When Implementing Responses to the COVID-19 Crisis[EB/OL].(2020-10-05)[2021-10-26].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第五，應(yīng)急財政目標(biāo)從“形式均衡”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)平等”。就財政公平角度而言，疫情暴發(fā)之初各國主要通過完善衛(wèi)生體系、推進(jìn)社會安全網(wǎng)建設(shè)和加強(qiáng)數(shù)字財政系統(tǒng)等措施，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生和兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的支出，提高貧困家庭等弱勢群體的災(zāi)害應(yīng)對能力；進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，各國主要借助擴(kuò)大稅基、實行數(shù)字化稅收以及轉(zhuǎn)移支付手段實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，解決收入分享不平等問題。例如，有學(xué)者提出，各國可通過暫時性征收“新冠疫情復(fù)蘇稅”(43)Klemm A, Hebous S, Michielse G,et al. COVID-19 Recovery Contribution[EB/OL].(2021-04-16)[2021-10-26]. https：//blogs.imf.org/2021/04/16/a-covid-19-recovery-contribution/.等方式提升高收入或財富較集中的群體稅負(fù)，實現(xiàn)貧富人群之間稅收負(fù)擔(dān)的差異化。

(四) 正當(dāng)實施： 明確設(shè)置應(yīng)急財政的施行程序

為便于財政應(yīng)急干預(yù)措施的實施與監(jiān)管，有的國家在實行一攬子財政支持計劃的同時，還設(shè)置了較為完善的實施程序。第一，應(yīng)急財政資金發(fā)放突出精準(zhǔn)性。為減少中間環(huán)節(jié)，不少國家采用數(shù)字化方式為家庭和個人提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付或基本商品。例如，尼日利亞政府在多個州實行數(shù)字化財政控制，借助數(shù)字支付或手機(jī)銀行的方式向最貧窮和最脆弱的群體提供有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。第二，應(yīng)急財政資金使用突出透明化。為更好地管理捐贈資金，一些國家要求捐贈資金與其他預(yù)算支出資金遵循相同的審查和報告要求。例如，南非為社會捐贈資金專門設(shè)計了披露要求，有關(guān)資金的來源、目的、目標(biāo)受益人和使用條款都定期在政府網(wǎng)站公布，相關(guān)基金需按照報告制度向捐贈方和社會公眾告知資金的使用情況及支出進(jìn)展。第三，應(yīng)急財政資金信息獲取走向便利化。為促進(jìn)潛在受益人用好財政資金，一些國家創(chuàng)建了財政支持措施公開網(wǎng)站，以便民眾及時查詢福利資格的具體標(biāo)準(zhǔn)。例如，為確保財政支持資金信息翔實，德國向公眾介紹易于獲取資金的數(shù)字化形式，包括每項措施詳細(xì)的成本計算、資格標(biāo)準(zhǔn)以及管理流程。(44)Wendling C, Alonso V, Saxena S, et al. Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第四，應(yīng)急財政資金實施方式實現(xiàn)數(shù)字化?；诩夹g(shù)正義考量，各國政府主張應(yīng)投資更加強(qiáng)健的衛(wèi)生體系、資源更充足的社會安全網(wǎng)和數(shù)字化工程，包括增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生和兒童早期發(fā)展領(lǐng)域的支出，通過加強(qiáng)數(shù)字財政系統(tǒng)開發(fā)，建立具有可靠公民身份識別系統(tǒng)的全面社會登記制度，使貧困家庭能在電子支付和銀行賬戶訪問受限情況下獲得財政支持。

(五) 強(qiáng)化監(jiān)督： 切實做好應(yīng)急財政的風(fēng)險控制

為確保財政應(yīng)急干預(yù)實施效果，一些國家還確立了明確的財政績效目標(biāo)并建立了相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，主要包括： 第一，制定財政績效的具體指標(biāo)。例如，法國在其績效預(yù)算框架中創(chuàng)建了針對新冠疫情防控的“短期就業(yè)計劃”和“為個體經(jīng)營者提供支持”計劃，并設(shè)置相關(guān)實施目標(biāo)，確保當(dāng)局通過資金的發(fā)放速度、資金發(fā)放對就業(yè)的影響等指標(biāo)監(jiān)測實施效果。(45)KPMG.France： Government and Institution Measures in Response to COVID-19[EB/OL].(2020-09-30) [2021- 09-30].https：//home.kpmg/xx/en/home/insights/2020/04/france-government-and-institution-measures-in-response-to-covid.html.第二，做好財政資金使用的績效評估。為準(zhǔn)確評估應(yīng)急財政政策實施效果，各國還重視發(fā)揮獨立財政委員會和最高審計機(jī)構(gòu)的評估作用。例如，秘魯最高審計機(jī)構(gòu)在采購程序中對財政資金使用和采購物品進(jìn)行同步監(jiān)測，實時控制市政當(dāng)局對最急需商品的分配。(46)Wendling C, Alonso V, Saxena S,et al.Keeping the Receipts： Transparency, Accountability, and Legitimacy in Emergency[EB/OL].(2020-04-20)[2021-09-18].https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.第三，做好應(yīng)急財政使用的定期報告。部分國家政府采用定期報告制度，對財政支出事項、受益人數(shù)量、每個受益人收益金額及績效指標(biāo)的細(xì)化信息等進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并根據(jù)危機(jī)強(qiáng)度調(diào)整報告頻率。第四，強(qiáng)化應(yīng)急財政的事后問責(zé)機(jī)制。為實現(xiàn)對財政應(yīng)急干預(yù)措施的監(jiān)督，部分國家采取了內(nèi)部控制和外部控制相結(jié)合的做法。例如，法國在2008年金融危機(jī)期間設(shè)置了特別監(jiān)測委員會，新冠疫情暴發(fā)后，該委員會專門負(fù)責(zé)督促疫情防控期間財政資金的落實。而尼日利亞、加納等國政府發(fā)動民間社會力量，通過充分的信息披露，賦予民眾監(jiān)督財政干預(yù)措施的權(quán)利。

四、 回應(yīng)之策： 常態(tài)化疫情防控下中國應(yīng)急財政法治化的路徑選擇

在應(yīng)對新冠疫情過程中，中國特色國家治理模式為世界提供了新的國家治理范式和借鑒，中國為人類治理發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。(47)范大祺.淺析新時代中國社會治理對外話語體系的建構(gòu)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2022,30(1)： 23-32.我國依靠成功的疫情治理較早走上了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇道路，取得了階段性的成效，但疫情的反復(fù)發(fā)生依然給不少地區(qū)帶來了嚴(yán)峻的防控考驗，給中國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不確定性和不平衡性。進(jìn)入常態(tài)化疫情防控時期，財政紓困資金的運用既要防止巨額債務(wù)帶來的風(fēng)險，守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，又要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。(48)李志.財政部： 避免過早退出經(jīng)濟(jì)支持措施 保持對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度[EB/OL].(2021-03-02)[2021-10-26]. https：//www.yicai.com/news/100964928.html.如果合法性不足或采取了不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險隔離操作或未及時退出，均可能加大財政金融風(fēng)險。考慮到中國預(yù)算法等法律提供的應(yīng)急機(jī)制遠(yuǎn)未適應(yīng)風(fēng)險社會突發(fā)事件應(yīng)對的實踐需求，與其支撐國家應(yīng)急治理體系建設(shè)的定位存在差距，(49)陳治.突發(fā)事件背景下預(yù)算法應(yīng)急機(jī)制的困境與出路[J].法學(xué)論壇，2022,37(1)： 87-96.有必要從以下方面著力制度完善，切實提高抵御風(fēng)險、抗擊災(zāi)害和推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的能力。

(一) 兼顧常態(tài)治理與應(yīng)急治理： 持續(xù)完善應(yīng)急財政干預(yù)規(guī)則體系

在現(xiàn)代社會，政府面臨著常態(tài)治理財政環(huán)境和應(yīng)急治理財政環(huán)境兩種狀態(tài)。常態(tài)治理環(huán)境中，政府往往著眼于“合規(guī)、高效的發(fā)展型目標(biāo)”，對財政資金連續(xù)性、入賬及時性和收入可預(yù)期性等要求相對寬松，而在應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等的應(yīng)急治理環(huán)境中，政府則需要確立“足額、及時的保障性目標(biāo)”，對財政資金撥付的及時性、足額性提出更高要求。(50)王蘊(yùn)波,景宏軍.財政治理現(xiàn)代化視角下地方政府預(yù)備費管理機(jī)制的優(yōu)化研究： 基于新冠肺炎疫情的反思[J].當(dāng)代財經(jīng)，2020(10)： 27-38.考慮到疫情防控期間應(yīng)急財政法治措施的差異，我國應(yīng)逐步改善“政策主導(dǎo)型”的財政干預(yù)模式，制定專門的應(yīng)急預(yù)算法治措施，規(guī)范應(yīng)急財政行為。

第一，從“碎片應(yīng)對”到“系統(tǒng)治理”： 完善應(yīng)急財政干預(yù)的法律體系。當(dāng)前，由于應(yīng)急財政理念缺失，在“一事一法”模式主導(dǎo)下，政府應(yīng)當(dāng)如何編制應(yīng)急預(yù)算，應(yīng)急預(yù)算是否應(yīng)獨立管理，各級政府能夠運用哪些應(yīng)急財政資金以及應(yīng)該承擔(dān)多少比例的支出不甚明確。為解決應(yīng)急財政領(lǐng)域各項法律及行政法律規(guī)范散亂的問題，建議以下幾點： 一是要將政府具有公共行政應(yīng)急權(quán)力寫入《憲法》，即根據(jù)《憲法》中有關(guān)國家宣布“緊急狀態(tài)”的規(guī)定，對緊急狀態(tài)下政府的行政緊急權(quán)力予以規(guī)范；二是應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為主導(dǎo)，明確政府在遇到突發(fā)性事件時的財政權(quán)力和職責(zé)范圍；三是在《預(yù)算法》中設(shè)立獨立的應(yīng)急預(yù)算制度，規(guī)定應(yīng)急預(yù)算的編制、管理和監(jiān)督等內(nèi)容，明確全國人大常委會有權(quán)審議國務(wù)院提請的財政應(yīng)急特別預(yù)算，以此補(bǔ)強(qiáng)中國應(yīng)急財政法律制度，增強(qiáng)法律制度回應(yīng)的系統(tǒng)性。

第二，從“事后補(bǔ)救”到“前瞻預(yù)防”： 完善預(yù)備費及預(yù)算調(diào)整制度。預(yù)備費乃是應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的法定應(yīng)急資金，而中國預(yù)備費提取比例較低且流量式的管理體制甚為落后，難以發(fā)揮預(yù)備費的預(yù)防和治理功能。為此，未來應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財政預(yù)備費制度的“儲備”功能，適當(dāng)提高預(yù)備費的設(shè)置比例，增強(qiáng)地方政府應(yīng)對突發(fā)事件危機(jī)的財政能力。另外，我國尚缺乏專門的應(yīng)急預(yù)算調(diào)整法律制度，《預(yù)算法》雖規(guī)定當(dāng)預(yù)備費不足時各級政府可以先安排支出，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整，但此時是遵循“應(yīng)急優(yōu)先”還是“法治優(yōu)先”邏輯，是進(jìn)行常規(guī)預(yù)算調(diào)整抑或進(jìn)行專門預(yù)算調(diào)整，不甚明確。在這方面，一些國家通過設(shè)立特定的預(yù)算調(diào)整和補(bǔ)正機(jī)制，確保了應(yīng)急財政預(yù)算制度實施的合法性。有鑒于此，我國可參考其他國家的應(yīng)急預(yù)算授權(quán)或補(bǔ)正預(yù)算制度，建立“應(yīng)急預(yù)算調(diào)整機(jī)制”，當(dāng)預(yù)備費不足難以應(yīng)對突發(fā)公共事件而需要追加應(yīng)急性支出時，不應(yīng)繞開《預(yù)算法》規(guī)定以行政手段追加應(yīng)急性支出，即便“先行支出”的，也應(yīng)由政府部門按照應(yīng)急預(yù)算編制程序進(jìn)行補(bǔ)正預(yù)算，在同級人大閉會期間由同級人大常委會表決同意后付諸實施。

第三，從“特殊規(guī)定”到“常態(tài)銜接”： 推動特殊轉(zhuǎn)移支付制度的法治化。此次疫情治理中，為確保財政支持資金的高效運行，中國創(chuàng)設(shè)了財政資金直達(dá)的特殊轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)了應(yīng)急財政資金劃撥的直達(dá)性、精準(zhǔn)性與及時性。但由于設(shè)立該項特殊轉(zhuǎn)移支付制度的法律位階較低，且這一特殊轉(zhuǎn)移支付游離于《預(yù)算法》規(guī)定的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之外，該制度屬于疫情防控期間的“應(yīng)急之策”還是轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展的“應(yīng)有方向”有待法律確認(rèn)。為此，有必要加強(qiáng)財政資金直達(dá)的常態(tài)化建設(shè)，在未來《預(yù)算法》修訂中吸納該制度，明確具體適用情形，以更好地實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明和及時。

(二) 兼顧形式法治與實質(zhì)法治： 確立財政例外規(guī)則及其回歸路徑

在疫情應(yīng)對過程中，雖然各國基于財政運行效率的考量，普遍賦予政府在必要時突破既有財政規(guī)則限制、采取應(yīng)急財政措施的權(quán)力，(51)Saxena S, Stone M.Preparing Public Financial Management Systems for Emergency Response Challenges[EB/OL].(2021-03-13)[2021-10-26]. https：//blog-pfm.imf.org/pfmblog/2020/03/preparing-public-financial-management-systems-to-meet-covid-19-challenges.html.但為避免政府隨意突破負(fù)債規(guī)則或陷入不負(fù)責(zé)任舉債狀態(tài)，不少國家對財政例外規(guī)則的內(nèi)容、期限以及透明機(jī)制以跟蹤、核算和報告應(yīng)急措施等內(nèi)容予以明確，以便在需求消失后通過良好的記錄推動政府及時終止臨時支出安排，實現(xiàn)了實質(zhì)財稅法定的要求。相較而言，中國尚未確立財政例外規(guī)則，部分應(yīng)急財政支出處于“越軌”運行狀態(tài)，容易帶來財政運行違法風(fēng)險。為做好常態(tài)化疫情防控時期的公共風(fēng)險治理，有必要從形式層面確立財政例外規(guī)則，同時從實質(zhì)層面規(guī)定該原則適用和退出的情形。

第一，依托《預(yù)算法》框架制定完善財政例外規(guī)則。考慮到突發(fā)公共事件的特殊性和突然性，中國在確保應(yīng)急財政制度“法定化”的同時，還要注重應(yīng)急財政實施的“靈活性”。基于此，中國可借鑒其他國家經(jīng)驗，在《預(yù)算法》中嵌入財政例外規(guī)則，明確當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退、大規(guī)模自然災(zāi)害等危機(jī)時，全國人大常委會有權(quán)啟動財政例外條款，使公共債務(wù)舉借和財政支出在一定程度上突破正常經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境下的運行規(guī)則，實現(xiàn)應(yīng)急財政的及時、精準(zhǔn)實施。

第二，適時推動財政例外規(guī)則回歸正常財政秩序。有學(xué)者指出，特殊時期實施的特殊財政舉措不能擴(kuò)展到其他正常年份，疫情結(jié)束后理應(yīng)回歸正常的財政管理軌道。(52)對話高培勇： 疫情結(jié)束后，回歸正常的財政管理軌道[EB/OL].(2020-05-29)[2021-10-26].https：//www.sohu.com/a/398280295_100160903.我國財政部門也主張，應(yīng)對疫情的階段性減稅降費政策應(yīng)有序退出。(53)王慧峰.財政部： 階段性減稅降費政策將有序退出[N].人民政協(xié)報，2021-04-09(2).為確保財政可持續(xù)性，中國應(yīng)秉承財政政策的審慎運行理念，有效控制和監(jiān)測財政應(yīng)急措施的財政風(fēng)險，合理設(shè)定危機(jī)應(yīng)對時期財政干預(yù)的適用時限，并在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)常態(tài)后及時退出，實現(xiàn)財政權(quán)力的依法運行。反映在財政法治建設(shè)上，應(yīng)明確財政例外條款的適用條件、運行規(guī)則及適用時限，從實質(zhì)上防止財政應(yīng)急權(quán)力的濫用。

(三) 兼顧精準(zhǔn)治理與實質(zhì)公平： 合理調(diào)適財稅制度的干預(yù)方式

在新冠疫情財政干預(yù)過程中，我國還存在財政資源分配不均、對弱勢群體關(guān)照不周以及忽視疫情復(fù)蘇能力建設(shè)等問題，給部分群體的收入水平及社會福利帶來了影響。為此，應(yīng)發(fā)揮財稅制度的精準(zhǔn)治理功能，建設(shè)更加公平的社會環(huán)境。

第一，從注重效率到注重公平——財政資源的公平分配。就應(yīng)急財政實施效果而言，雖然各國在疫情防控之初采取的高效財政干預(yù)措施有助于對民眾的階段性紓困，但難以矯正既存的兩極分化和貧富懸殊問題，因而在疫情之后，各國開始強(qiáng)調(diào)社會公平和包容性增長。為避免出現(xiàn)類似不公平現(xiàn)象，中國應(yīng)適當(dāng)調(diào)整財政政策發(fā)展方向，滿足常態(tài)化疫情防控時期人們的基本公共服務(wù)和社會保障領(lǐng)域需求： 一是加強(qiáng)重點領(lǐng)域財政投資，強(qiáng)化對醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)質(zhì)教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資，消除民眾獲得衛(wèi)生保健服務(wù)、教育資源和數(shù)字資源中存在的障礙，讓每個人都能平等地享受公共設(shè)施和公共服務(wù)；二是加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)，從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、失業(yè)保險、社會優(yōu)撫等方面給予弱勢群體更多財政支持，尤其應(yīng)對長期失業(yè)者以及陷入貧困的個人與家庭給予必要財政補(bǔ)貼，確保社會整體穩(wěn)定和民生福祉的提升，提高公眾對政府公平分配社會公共產(chǎn)品的信任度。

第二，從損失填補(bǔ)到能力補(bǔ)給——稅收制度的合理調(diào)節(jié)。常態(tài)化疫情防控時期，全球經(jīng)濟(jì)及企業(yè)個體均面臨著復(fù)蘇不均衡的危險，資金流動性不足、收入水平較低的群體往往難以快速恢復(fù)。鑒于中國既往危機(jī)應(yīng)對中稅收減免政策對弱勢企業(yè)和個人傾斜的不足，未來的應(yīng)急財政制度應(yīng)遵循稅收公平原則，合理平衡納稅主體間的稅負(fù)差異。具體而言： 一是持續(xù)優(yōu)化和改革稅收制度，通過強(qiáng)化所得稅的累進(jìn)性，倚重贈與稅和房產(chǎn)稅等稅收方式加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)，推動整個社會從利益分化走向包容發(fā)展。例如，近期全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，(54)全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定[EB/OL]. (2021- 10-23)[2021-10-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm.旨在通過稅收制度實現(xiàn)“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”的目的，實現(xiàn)收入分配調(diào)節(jié)，推進(jìn)社會公平。二是通過稅收減免對中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)修復(fù)持續(xù)賦能。稅收減免能夠通過“降負(fù)增能”為受到?jīng)_擊的企業(yè)提供必要激勵，而我國中小企業(yè)在疫情沖擊下經(jīng)濟(jì)損失程度不同，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生修復(fù)力存有差異?；诖?，建議科學(xué)劃分中小企業(yè)類別，對市場競爭中明顯處于弱勢地位的企業(yè)，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)中的勞動密集型企業(yè)，給予必要的稅收優(yōu)惠支持。同時，為避免稅收優(yōu)惠的不公平競爭效應(yīng)，建議在實施稅收優(yōu)惠制度時嵌入“日落條款”，屆期后不再給予優(yōu)惠支持。三是要注重稅收制度對公共風(fēng)險應(yīng)對的可持續(xù)性支持。我國《個人所得稅法》并無突發(fā)事件發(fā)生時的損失扣除或減免條款，同時對于何為“重大損失”并無評估標(biāo)準(zhǔn)，且對災(zāi)害損失的扣除范圍規(guī)定過窄，缺乏災(zāi)害保險等間接損失的必要扣除。為更好地提升人們應(yīng)對突發(fā)事件的能力，有必要完善《個人所得稅法》第5條第2項的規(guī)定，在《個人所得稅法實施條例》中細(xì)化損失的減免幅度，如此一來，當(dāng)個人因自然災(zāi)害等突發(fā)事件遭受重大損失時，即可根據(jù)損失大小或比例，依法獲得所得稅減免。同時，適當(dāng)增加“間接性損失”的扣除事項，參考其他國家設(shè)置的受災(zāi)損失扣除、災(zāi)害保險費用扣除等制度內(nèi)容，(55)馮鐵栓.災(zāi)害的稅法應(yīng)對： 基于個人所得稅法的分析[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2021(4)： 48-59.以此強(qiáng)化個人應(yīng)對風(fēng)險的能力。

(四) 兼顧效果保障與廉潔維護(hù)： 加強(qiáng)應(yīng)急財政干預(yù)的監(jiān)管力度

疫情治理中，財政腐敗是一顆需要隨時防范的“毒瘤”。數(shù)字顯示，2020年疫情發(fā)生以來全球范圍內(nèi)腐敗現(xiàn)象依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，腐敗的規(guī)模、程度和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的水平。(56)李莉.2020全球反腐給我們哪些啟示？[J].廉政瞭望，2020(24)： 28-29.疫情防控期間，為確保財政資金的公共性和使用的績效，各國提高了對財政資金的透明度要求，強(qiáng)化了監(jiān)督問責(zé)和績效評價。自疫情發(fā)生以來，盡管我國加強(qiáng)了對財政資金的監(jiān)督管理，但仍存在監(jiān)督范圍有限、問責(zé)力度不高以及績效評價標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題。未來，中國應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急財政制度的長效機(jī)制建設(shè)，提升運行透明度和管理問責(zé)水平，確保應(yīng)急財政資金得到合理使用。

第一，繼續(xù)提升財政資金使用的透明度。財政信息公開是實現(xiàn)良好政府治理的重要保障。疫情防控期間，我國財政支持政策出臺前廣泛征求利益相關(guān)方的意見，通過網(wǎng)絡(luò)渠道及時公開財政信息，以及“點對點”撥付財政保障資金等，均體現(xiàn)了財政透明原則在財政治理中的作用，但財政信息公開內(nèi)容和范圍較為有限。例如，數(shù)據(jù)顯示，作為疫情重災(zāi)區(qū)的湖北省公布的應(yīng)急款級和項級支出數(shù)據(jù)相對較少，且公布范圍也限于省級支出而非全省支出。(57)楊良松.總量、結(jié)構(gòu)與績效： 中國醫(yī)療衛(wèi)生財政支出之惑[EB/OL].(2020-03-03)[2021-10-27].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6270459.為提升財政透明度，首先應(yīng)從源頭上重視財政決策信息的公開，加強(qiáng)災(zāi)害信息或突發(fā)事件信息統(tǒng)計，以此作為財政資金分配的依據(jù)并向公眾公開。其次，在過程中應(yīng)當(dāng)遵照規(guī)范的財政透明度標(biāo)準(zhǔn)，可以IMF發(fā)布的《財政透明度準(zhǔn)則》為參考，(58)Financial Stability Board.Fiscal Transparency Code[EB/OL].(2017-11-07)[2021-10-27].https：//blog-pfm.imf.org/files/ft-code.pdf.在線公布所有預(yù)算和采購合同、資金分配事項的對象，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)測，降低腐敗和資金不當(dāng)使用的風(fēng)險。必要時可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)背景下的“智能法治”治理模式的作用，(59)程金華.智能法治與疫情防控的秩序模式[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2020,28(5)： 12-22.為精準(zhǔn)預(yù)防和資金精準(zhǔn)配置提供科學(xué)參考。最后，還應(yīng)提升結(jié)果運用的透明度，公開資金使用效果以及沉淀資金的數(shù)額，及時監(jiān)督使用情況并及時回收閑置資金，防止資金的非法流轉(zhuǎn)和使用。

第二，重視應(yīng)急財政資金使用的法律監(jiān)管。一是要完善應(yīng)急財政監(jiān)督的立法。鑒于我國《預(yù)算法》并未設(shè)立專門的應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督條款，未來有必要加強(qiáng)設(shè)置，如在《預(yù)算法》第86條基礎(chǔ)上，可規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方各級政府在緊急狀況發(fā)生時可“單獨”向本級人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況。再如，可在《預(yù)算法實施條例》中明確，《預(yù)算法》所指的“監(jiān)督”不僅涵蓋正常情形下的預(yù)決算監(jiān)督，也包括應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算監(jiān)督。對于確實構(gòu)成財政違法違規(guī)的情形，則應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》《審計法》《刑法》等作出嚴(yán)肅懲處的法律規(guī)定，以有效遏制疫情腐敗。二是加強(qiáng)應(yīng)急財政資金使用的審計問責(zé)。中國《審計法》及其實施條例應(yīng)增加突發(fā)事件應(yīng)急審計的法律規(guī)定，充分發(fā)揮審計的專業(yè)化和實質(zhì)化功能，準(zhǔn)確評估公共資金是否被撥付于適當(dāng)用途以及應(yīng)急措施的事后影響，將其作為確定相關(guān)職能部門和個人財政責(zé)任的重要依據(jù)。(60)季潔.從政府消費券談中國應(yīng)急財政支出管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2021(3)： 60-66.三是加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督制度建設(shè)。應(yīng)針對應(yīng)急財政資金從撥付到使用的全過程，建立各級人大主導(dǎo)，上級財政部門監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督以及公眾監(jiān)督為補(bǔ)充的協(xié)同監(jiān)督制度，形成監(jiān)督問責(zé)的制度合力。四是加強(qiáng)財政公益訴訟制度建設(shè)。中國《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法行政行為或不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，必要時可提起公益訴訟?；诖?，我國應(yīng)充分發(fā)揮檢察公益訴訟在應(yīng)急財政監(jiān)督中的作用，通過公眾向檢察機(jī)關(guān)反映財政收支行為違法“線索”等方式，助力財政檢察公益訴訟，推動應(yīng)急財政權(quán)力規(guī)范行使。

第三，加強(qiáng)應(yīng)急財政資金績效的全面評估。由于疫情發(fā)生突然，政府財政資金使用往往側(cè)重于“應(yīng)急處理”而未科學(xué)地編制項目支出績效指標(biāo)，為此，我國應(yīng)逐步完善財政資金績效評價制度。一是建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)。鑒于中國應(yīng)急財政有效性監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，建議根據(jù)突發(fā)事件類型、危害程度、緊急程度等要素，加強(qiáng)對應(yīng)急財政預(yù)算開支事項、資金分配的標(biāo)準(zhǔn)、資金撥付時間、資金使用結(jié)果等的監(jiān)督，建立“可量化”的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急財政公共資金監(jiān)督的針對性。二是加強(qiáng)應(yīng)急財政資金績效評價與后續(xù)年度財政資金撥付的“聯(lián)系掛鉤”，將財政應(yīng)急支出績效評價結(jié)果作為下一年度給予持續(xù)性財政支持的重要依據(jù)，提升政府對應(yīng)急財政資金使用效果的重視程度。

五、 結(jié) 語

對于世界各國而言，新冠疫情都是對國家治理體系和治理能力的一次大考，將應(yīng)對公共風(fēng)險的財政干預(yù)措施納入法治化軌道，不僅是“依法治疫”的基本要求，也是夯實疫情應(yīng)對財政基礎(chǔ)、對沖疫情負(fù)面影響的重要保障。回顧我國疫情治理過程，“大規(guī)?！焙汀翱旃?jié)奏”的財政干預(yù)措施在實現(xiàn)高效應(yīng)急治理的同時，也對財政制度的合法性和公平性構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)，需要運用法治思維予以回應(yīng)。在常態(tài)化疫情防控時期，伴隨著疫情反復(fù)出現(xiàn)和公共風(fēng)險頻繁發(fā)生，我國有必要在《規(guī)劃綱要》和《實施綱要》明確要求優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)、推進(jìn)社會治理法治化的背景下，持續(xù)推動應(yīng)急財政制度的法治化，建立完善的應(yīng)急財政干預(yù)法律體系，從而為應(yīng)對更大層面的公共風(fēng)險提供法治支撐。