周腰華，鄧春暉

（遼寧省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟研究所，遼寧沈陽 110161）

農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)政策支持與保護，合理的農(nóng)業(yè)政策安排促進農(nóng)業(yè)的快速增長。秸稈用則利、棄則廢，秸稈焚燒不僅浪費資源而且?guī)韲乐氐沫h(huán)境污染與社會危害等問題。近40年來，特別是近20年來，秸稈利用工作備受全社會各界關(guān)注，國家也高度重視農(nóng)作物秸稈資源的轉(zhuǎn)化與利用，我國每年聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的中央一號文件都從宏觀與微觀角度對秸稈綜合利用在方向與路徑等方面提出了具體要求，對推進我國農(nóng)作物秸稈綜合利用發(fā)揮了重要作用。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，系統(tǒng)梳理我國歷年中央一號文件中涉及秸稈綜合利用和禁燒管理的相關(guān)要求與指導(dǎo)政策，明確我國秸稈利用在不同歷史時期秸稈利用要求與指導(dǎo)政策，對我國秸稈利用生態(tài)補償制度體系的建立具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

1 歷年中央一號文件關(guān)于秸稈利用政策的概述

到目前為止，我國已發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號文件一共23個，每年發(fā)布的中央一號文件聚焦不同的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展主題，根據(jù)我國歷年中央一號文件有關(guān)秸稈綜合利用相關(guān)內(nèi)容進行梳理，從我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策指導(dǎo)上把握秸稈綜合利用政策要求內(nèi)容與發(fā)展脈絡(luò)。

1.1 20世紀80年代中央一號文件關(guān)于秸稈利用的政策

在20世紀80年代，即1982—1986年中共中央連續(xù)5年發(fā)布了以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題的中央一號文件，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革基礎(chǔ)上指導(dǎo)我國農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展。其中，1982年的中央一號文件在改善生產(chǎn)條件方面提出了要重視利用農(nóng)家肥、沼氣池，實行秸稈還田以調(diào)節(jié)土壤化學(xué)物理性能，增加土壤有機質(zhì)，這是最早在中央一號文件中對秸稈利用提出明確要求。

1.2 新世紀以來中央一號文件關(guān)于秸稈利用的政策

進入新世紀以來，隨著改革開放的不斷深入和加入W T O，我國“三農(nóng)”問題日益凸顯，為解決作為我國社會主義現(xiàn)代化進程中根本性問題的“三農(nóng)”問題，2004—2022年，我國又連續(xù)19年發(fā)布了以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號文件，19個中央一號文件中，除2011年中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》未涉及秸稈利用外，其他18個年份的中央一號文件均從不同角度相繼提出了內(nèi)容各有所側(cè)重的秸稈利用要求，對秸稈利用的具體內(nèi)容要求由最早的秸稈氣化逐步發(fā)展和豐富為秸稈固化成型、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜、秸稈還田和秸稈肥料等，再到秸稈資源化利用、全面實施秸稈綜合利用，并在我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署下，將加強農(nóng)作物秸稈綜合利用作為推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一項重要內(nèi)容，對秸稈利用指導(dǎo)與要求的綜合性也越來越強。

具體來看，關(guān)于中央一號文件中秸稈利用相關(guān)指導(dǎo)政策，主要集中在加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如通過因地制宜的秸稈氣化小型設(shè)施建設(shè)來增加農(nóng)民收入等，同時，秸稈沼氣等清潔能源技術(shù)也作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項重要內(nèi)容進行推廣和示范；此外，秸稈還田作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的一項應(yīng)用技術(shù)從2007年開始就寫入中央一號文件，此后在耕地保護和改良土壤、高標準農(nóng)田建設(shè)方面也鼓勵秸稈還田；秸稈新能源的開發(fā)利用也受到廣泛關(guān)注，秸稈固化、秸稈氣化等生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)作為能源朝陽產(chǎn)業(yè)得以推進，并制定了相關(guān)的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的部署和實施，秸稈綜合利用作為推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項具體內(nèi)容被列入2013年中央一號文件，此后2014年和2015年秸稈綜合利用均從促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展和加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理提出了具體的政策要求，秸稈綜合利用宏觀指導(dǎo)政策更加具體和深化，其后從農(nóng)村環(huán)境綜合治理與生態(tài)環(huán)境保護提出了秸稈養(yǎng)畜、黑土地保護、農(nóng)作物秸稈綜合利用等具體要求，2021年和2022年則從推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村綠色發(fā)展等方面提出全面實施秸稈綜合利用。

2 關(guān)于中央一號文件中秸稈利用政策的分析

2.1 中央一號文件對秸稈利用的綜合性要求隨著時間的發(fā)展逐步提升

2004年我國發(fā)布了新世紀以來的第一份中央一號文件，文件在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提出了要因地制宜開展秸稈氣化小型設(shè)施建設(shè)。2005年中央一號文件則在加快發(fā)展畜牧業(yè)方面提出農(nóng)區(qū)要充分發(fā)揮作物秸稈資源優(yōu)勢，積極發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)。2006年中央一號文件聚焦社會主義新農(nóng)村建設(shè)，從循環(huán)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面提出了秸稈燃料化利用和秸稈飼料化利用，即推廣秸稈氣化、秸稈固化成型燃料、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜等秸稈利用技術(shù)，并特別提及推廣清潔能源技術(shù)，即發(fā)展秸稈沼氣、秸稈氣化等技術(shù)。2007年中央一號文件從提高耕地質(zhì)量、發(fā)展農(nóng)村清潔能源、發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化、推進生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)四方面提出指導(dǎo)要求，具體措施、要求與方向為：鼓勵農(nóng)民秸稈還田以提高耕地質(zhì)量；繼續(xù)增加農(nóng)村沼氣建設(shè)投入和積極發(fā)展秸稈氣化，推進農(nóng)作物秸稈綜合治理和轉(zhuǎn)化利用；以秸稈粉碎還田農(nóng)機化技術(shù)的推廣來積極發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化；啟動試點項目發(fā)展秸稈氣化和秸稈成型燃料加工項目，促進農(nóng)業(yè)資源的高效利用，發(fā)展生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)。2008年中央一號文件主要在農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收方面提出促進秸稈資源化利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，并實施保護性耕作項目和鼓勵發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。2009年繼續(xù)提出大力開展保護性耕作和擴大秸稈固化氣化試點示范。2010年提出推廣保護性耕作技術(shù)和支持秸稈還田，2012年繼續(xù)提出積極推廣保護性耕作技術(shù)。2013年則明確提出加強農(nóng)作物秸稈綜合利用，即由秸稈單一利用豐富為綜合利用。2014年在促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展方面提出大力推進秸稈還田利用。2015年在加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面提出開展秸稈資源利用示范。2016年在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)方面提出實施耕地質(zhì)量保護與提升行動和實施種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、發(fā)展農(nóng)村規(guī)?；託?。2017年在推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方面提出鼓勵各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度、健全秸稈多元化利用補貼機制，還提出加大東北黑土地保護支持力度。2018年明確提出推進農(nóng)作物秸稈綜合利用。2019年提出發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進秸稈資源化利用。2020年在治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題方面提出推進秸稈綜合利用。2021年在推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面提出全面實施秸稈綜合利用。2022年在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展方面提出支撐秸稈綜合利用。

2.2 中央一號文件對秸稈綜合利用相關(guān)政策的出臺指明方向和奠定基礎(chǔ)

2007年中央一號文件對秸稈綜合利用從肥料化、飼料化、燃料化等利用途徑進行了表述，并首次在中央一號文件中提出推進農(nóng)作物秸稈轉(zhuǎn)化利用，這在一定程度上推動了2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發(fā)[2008]105號）文件的形成與發(fā)布，而該文件目前仍是我國國家層面指導(dǎo)秸稈綜合利用的綱領(lǐng)性文件。而2011年國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、財政部為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》聯(lián)合制定了《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案》，明確了我國秸稈綜合利用的四項基本原則：“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”，“市場導(dǎo)向、政策扶持”，“科技推動、強化支撐”，“因地制宜、突出重點”，其中“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”具體表述為“秸稈來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，綜合利用必須堅持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合。在滿足農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上，利用經(jīng)濟手段，統(tǒng)籌兼顧、合理引導(dǎo)秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領(lǐng)域，提高利用效益”。并且，首次在國家發(fā)布的行政規(guī)范性文件中將秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化利用作為秸稈綜合利用的重點領(lǐng)域。至此，秸稈“五料化”利用方式成為我國秸稈主要利用途徑和方式，也是我國秸稈利用構(gòu)成分析的基本分類方法，并成為秸稈綜合利用分類的習(xí)慣表述。

2015年中央一號文件提出加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，農(nóng)業(yè)部根據(jù)中央一號文件制定并發(fā)布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》（農(nóng)科教發(fā)[2015]1號），確立了“一控兩減三基本”的基本目標，明確提出2020年畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本實現(xiàn)資源化利用、秸稈綜合利用率達85%以上，而2020年我國秸稈綜合利用率為86%，實現(xiàn)了當年的既定目標。

2016年中央一號文件主題為“落實發(fā)展新理念、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，文件中明確提出“發(fā)展農(nóng)村規(guī)?；託狻?，這是對我國農(nóng)村地區(qū)秸稈沼氣利用的方向性要求和指導(dǎo)，文件還明確提出“加強資源保護和生態(tài)修復(fù)推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”，秸稈綜合利用作為農(nóng)作物廢棄物資源化利用的一項主要內(nèi)容，特別是秸稈還田、秸稈堆漚肥、秸稈過腹還田等秸稈肥料化利用，能夠有效促進耕地質(zhì)量保護與提升，對于秸稈資源豐富的東北地區(qū)更是東北黑土地保護的一項重要農(nóng)藝措施。因此，在2016年中央一號文件的指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部辦公廳和財政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點促進耕地質(zhì)量提升工作的通知》，在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等10省的試點縣整縣推進秸稈綜合利用，探索區(qū)域秸稈綜合利用可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的技術(shù)路線、模式和機制。2016年12月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<綠色發(fā)展指標體系><生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系>的通知》（發(fā)改環(huán)資[2016]2635號），將農(nóng)作物秸稈綜合利用率作為生態(tài)文明建設(shè)評價考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標體系》。這標志著農(nóng)作物秸稈資源化利用作為推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一項重要內(nèi)容納入生態(tài)文明建設(shè)，秸稈綜合利用進入一個新的發(fā)展時期。

2017年中央一號文件提出“推行綠色生產(chǎn)方式增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”，具體秸稈利用政策聚焦以下三方面：一是鼓勵各地加大支持力度促進秸稈綜合利用，二是鼓勵各地積極探索和健全秸稈綜合利用補貼機制促進秸稈多元化利用，三是明確提出加大東北黑土地保護支持力度。農(nóng)業(yè)部根據(jù)一號文件，先后制定并發(fā)布了《關(guān)于實施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動的通知》（農(nóng)辦發(fā)[2017]6號）和《東北地區(qū)秸稈處理行動方案》（農(nóng)科教發(fā)[2017]9號），將東北地區(qū)秸稈處理行動列為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動之一，解決東北三省一區(qū)農(nóng)作物秸稈總量大、密度高、利用難度大問題，并提出到2020年東北地區(qū)秸稈綜合利用率達到80%以上、基本杜絕露天焚燒現(xiàn)象的目標。

2.3 綠色發(fā)展是貫穿中央一號文件關(guān)于秸稈利用政策的一條基本線索

1982年我國第一份中央一號文件就從秸稈還田調(diào)節(jié)土壤化學(xué)物理性能、增加土壤有機質(zhì)等方面提出具體要求，以此改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；2005年則在加快發(fā)展畜牧業(yè)中提出利用秸稈資源優(yōu)勢發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)；2006年主要基于發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)角度提出要大力開發(fā)節(jié)約資源和保護環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)，主要包括秸稈養(yǎng)畜、秸稈沼氣等秸稈燃料化利用等；2007年關(guān)于秸稈利用的政策則聚焦農(nóng)村清潔能源，提出推進農(nóng)作物秸稈的轉(zhuǎn)化利用；2009、2010、2012年連續(xù)從高標準農(nóng)田建設(shè)方面提出推廣秸稈還田等保護性耕作技術(shù)；2013年則將加強農(nóng)作物秸稈綜合利用作為推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容；此后，歷年中央一號文件在促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理、加強資源保護和生態(tài)修復(fù)、推行綠色發(fā)展方式、推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面均對秸稈利用提出了具體和可操作的要求。由此可以看出，歷年中央一號文件中關(guān)于秸稈利用政策的指導(dǎo)與要求，綠色發(fā)展是貫穿政策的一條基本線索。

3 總結(jié)與啟示

根據(jù)對中央一號文件中關(guān)于秸稈利用的相關(guān)支持政策梳理和分析，有以下啟示：

（1）中央一號文件對秸稈利用指導(dǎo)與要求的綜合性越來越強。不同年份的中央一號文件從不同角度相繼提出了內(nèi)容各有所側(cè)重的秸稈利用要求，對秸稈利用的支持政策由最早的秸稈氣化逐步發(fā)展和豐富為秸稈固化成型、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜、秸稈還田和秸稈肥料等，再到秸稈資源化利用、全面實施秸稈綜合利用。

（2）中央一號文件的發(fā)布與實施為我國秸稈綜合利用相關(guān)政策的出臺指明了方向和奠定了基礎(chǔ)。

（3）從中央一號文件對秸稈利用的支持政策演進來看，綠色發(fā)展是貫穿我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策的一條基本線索，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的一項重要內(nèi)容。為完善我國秸稈綜合利用政策，應(yīng)以秸稈利用生態(tài)補償制度的建立為發(fā)展方向，逐步形成秸稈全域全量利用長效機制。